董傳軍 孫天一

[摘要]

城市公立醫(yī)院改革是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一項重要任務(wù)，社會資本參與公立醫(yī)院改革是國家積極鼓勵的一種主要改革形式。本文結(jié)合社會資本參與公立醫(yī)院改革的不同方式，闡述了產(chǎn)權(quán)市場是社會資本參與公立醫(yī)院改革中的必由之路，并對產(chǎn)權(quán)市場在社會資本參與公立醫(yī)院改革中的作用進行了分析。

[關(guān)鍵詞]

產(chǎn)權(quán)市場 社會資本 公立醫(yī)院 改革

城市公立醫(yī)院改革是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一項重要任務(wù)，社會資本參與公立醫(yī)院改革是國家積極鼓勵的一種主要改革形式。中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中指出：“鼓勵社會資本依法興辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)。國家制定公立醫(yī)院改制的指導性意見，積極引導社會資本以多種方式參與包括國有企業(yè)所辦醫(yī)院在內(nèi)的部分公立醫(yī)院改制重組”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導意見》中要求：公立醫(yī)院引入社會資本改制試點中，要加強有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的評估，防止國有資產(chǎn)流失，堅持規(guī)范有序、監(jiān)管有力，確保公開、公平、公正。產(chǎn)權(quán)市場作為我國多層次資本市場的重要組成部分，作為國有資產(chǎn)的陽光交易平臺，市場功能日益強大。本文就社會資本參與公立醫(yī)院改革方式，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場優(yōu)勢，促進社會資本參與公立醫(yī)院改革進行一些探討。

1? 社會資本參與公立醫(yī)院改革的主要方式

目前我國公立醫(yī)院一般為事業(yè)性質(zhì)，按現(xiàn)行管理體制，事業(yè)單位管理較為復(fù)雜。業(yè)務(wù)監(jiān)督管理由衛(wèi)生行政主管部門負責;資產(chǎn)管理由各級財政部門負責;人事管理由人事綜合管理部門負責;登記管理又由機構(gòu)編制管理機關(guān)所屬的事業(yè)單位登記管理機構(gòu)負責。

針對事業(yè)單位管理較為復(fù)雜的現(xiàn)狀，各地堅持探索創(chuàng)新的原則，按照中央確定的改革方向，發(fā)揚首創(chuàng)精神，大膽探索、銳意創(chuàng)新，突破政策障礙和利益藩籬，積極探索社會資本參與公立醫(yī)院改革方式。據(jù)了解，目前各地實際操作過程中，社會資本參與公立醫(yī)院改革有兩大類，四種方式。即改革后轉(zhuǎn)為企業(yè)和保留事業(yè)兩種類型，根據(jù)社會資本分別通過轉(zhuǎn)讓和增資參與分化為四種方式。

一是轉(zhuǎn)為企業(yè)后進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。這種方式是公立醫(yī)院首先轉(zhuǎn)為公司制企業(yè)，按照公司法和國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定，將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本，制定新的公司章程，完善公司制法人治理結(jié)構(gòu)，從而達到社會資本參與公立醫(yī)院改革的目的。

二是轉(zhuǎn)為企業(yè)后進行增資方式。這種方式是公立醫(yī)院首先轉(zhuǎn)為公司制企業(yè)，按照公司法和國有企業(yè)增資相關(guān)規(guī)定，采用增加資本金的方式引入社會資本，從而達到社會資本參與公立醫(yī)院改革的目的。

三是保留事業(yè)性質(zhì)進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。這種方式是保留公立醫(yī)院事業(yè)性質(zhì)不變，參照公司法規(guī)定，將事業(yè)單位部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，通過章程約定，完善事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，進行一系列變更登記，從而達到社會資本參與公立醫(yī)院改革的目的。

四是保留事業(yè)性質(zhì)進行增資方式。這種方式是保留公立醫(yī)院事業(yè)性質(zhì)不變，以增加事業(yè)單位資本金的方式，通過章程約定，完善事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，進行一系列變更登記，從而達到社會資本參與公立醫(yī)院改革的目的。

對于公立醫(yī)院轉(zhuǎn)為企業(yè)性質(zhì)的兩種方式，從國家政策層面看，轉(zhuǎn)企政策和轉(zhuǎn)企后的轉(zhuǎn)讓和增資政策較為明確，社會資本參與的路徑較為明晰。對于公立醫(yī)院保留事業(yè)性質(zhì)的兩種方式，改革的某些方面政策尚不明確，社會資本參與的路徑尚不明晰?！夺t(yī)療機構(gòu)管理條例實施細則》第十七條規(guī)定：“由兩個以上法人或者其他組織共同申請設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)以及兩人以上合伙申請設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)的，除提交可行性研究報告和選址報告外，還必須提交由各方共同簽署的協(xié)議書”?！妒聵I(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第三十一條規(guī)定：“事業(yè)單位應(yīng)當向同級財政部門或者經(jīng)同級財政部門授權(quán)的主管部門申報、辦理產(chǎn)權(quán)登記，并由財政部門或者授權(quán)部門核發(fā)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》?！钡谌臈l規(guī)定：發(fā)生分立、合并、部分改制，以及隸屬關(guān)系、單位名稱、住所和單位負責人等產(chǎn)權(quán)登記內(nèi)容發(fā)生變化的事業(yè)單位，應(yīng)辦理變更產(chǎn)權(quán)登記。因此，社會資本進入公立醫(yī)院后，在操作環(huán)節(jié)及辦理變更登記手續(xù)方面有待進一步探索和研究。

2? 產(chǎn)權(quán)市場是社會資本參與公立醫(yī)院改革的必由之路

《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第二條規(guī)定：“企業(yè)國有資產(chǎn)交易應(yīng)當……在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中公開進行”。第三條規(guī)定：“本辦法所稱企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為包括：履行出資人職責的機構(gòu)、國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為。”根據(jù)上述要求，社會資本參與公立醫(yī)院改革過程中，采用轉(zhuǎn)為企業(yè)后進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資方式的，必須通過依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開進行。

《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第二十八條規(guī)定：“事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置應(yīng)當遵循公開、公正、公平的原則?！?事業(yè)單位資產(chǎn)處置方式包括出售、出讓、轉(zhuǎn)讓等。該辦法雖沒有明確公開處置場所，但在許多地方政府文件中已明確事業(yè)單位資產(chǎn)處置應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)市場由交易機構(gòu)公開處置。如《河南省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》規(guī)定：“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)交易行為應(yīng)當在經(jīng)政府批準或依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中公開進行?！睋?jù)此，社會資本參與公立醫(yī)院改革過程中，采用保留事業(yè)性質(zhì)進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式的，也應(yīng)該通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開進行。

對于采用保留事業(yè)性質(zhì)進行增資的方式，雖然相關(guān)政策尚未明確必須通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)進行增資，但從體現(xiàn)社會資本方參與公立醫(yī)院改革的公開、公平、公正性，從維護國有資產(chǎn)權(quán)益，從實現(xiàn)公立醫(yī)院改革的目的等方面考慮，應(yīng)積極鼓勵社會資本通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開參與公立醫(yī)院改革。

3? 產(chǎn)權(quán)市場在社會資本參與公立醫(yī)院改革中的作用

產(chǎn)權(quán)市場自1998年成立以來，經(jīng)過30多年的不斷發(fā)展，市場功能不斷強大。特別是2015年中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提出：“支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場，以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)”。產(chǎn)權(quán)市場已發(fā)展成為我國多層次資本市場的重要組成部分。在社會資本參與公立醫(yī)院改革過程中，產(chǎn)權(quán)市場的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是聚集投資信息，提供多種融資渠道。長期以來，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在產(chǎn)權(quán)交易實踐中，積累了大量的投資主體信息。在社會資本參與公立醫(yī)院改革過程中，存在著醫(yī)院與投資方信息阻塞與不對稱情況，通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開掛牌，可以發(fā)現(xiàn)更多投資主體，提供多種融資渠道。

二是發(fā)現(xiàn)市場價格，防止國有資產(chǎn)流失。一方面，隨著交易機構(gòu)間交易信息的互聯(lián)互通，各機構(gòu)的成功交易案例也在相互學習借鑒。社會資本參與公立醫(yī)院改革，通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開掛牌，可以通過兄弟交易機構(gòu)發(fā)現(xiàn)市場價格。另一方面，充分的投資人市場，可以通過競價方式發(fā)現(xiàn)市場價格，維護國有資產(chǎn)權(quán)益。

三是規(guī)范操作流程，維護職工合法權(quán)益。產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)有一整套嚴密的國有產(chǎn)權(quán)交易制度體系和操作規(guī)程，國企改制和混改過程中積累了豐富的經(jīng)驗，為社會資本參與公立醫(yī)院改革，建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)和治理機制提供借鑒和參考。同時，改革方案嚴格履行職代會通過程序，可切實保護職工合法權(quán)益，確保社會穩(wěn)定。

四是實現(xiàn)陽光交易，預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象。公平可及、群眾受益是公立醫(yī)院改革的出發(fā)點和立足點。社會資本參與公立醫(yī)院改革工作社會影響大，涉及面廣，通過依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開進行，有利于實現(xiàn)陽光交易，有利于杜絕暗箱操作，防止改革中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

近年來，公立醫(yī)院改革已進入深水區(qū)，不少地方在改革中已取得一些突破和進展，但鑒于公立醫(yī)院改革的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，還存在一些比較突出的矛盾和問題。如何發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場作用，積極促進公立醫(yī)院改革，還需要在實踐中不斷探索，不斷完善。