向玲 胡國(guó)霜

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，在“城市中心主義”“城鄉(xiāng)并軌”治理制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出。因此，我們必須深層次分析和反思我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的治理路徑?，F(xiàn)針對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題治理的現(xiàn)狀及存在的法律原因，從立法、執(zhí)法、司法、守法角度提出了完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的立法體系;健全農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法機(jī)制;加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理的司法保障;提高農(nóng)村相關(guān)主體的環(huán)保法律意識(shí)等完善對(duì)策，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的治理工作增益補(bǔ)闕。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境;法律規(guī)制;法制視域下

中圖分類號(hào)：D922.68? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2020）01-0045-03

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理工作一直未受到重視，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈。因此，立足于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況，從法治的角度，探尋適用于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的有效路徑，對(duì)于打破農(nóng)村環(huán)境治理困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足

1.農(nóng)村污染處理設(shè)施的設(shè)置比例嚴(yán)重不足。在我國(guó)現(xiàn)有的建制村中，尚未建立垃圾收集處理設(shè)施的有40%，尚未建立污水集中處理設(shè)施的有78%，畜禽類廢棄物未得到無(wú)害化處理或資源化利用的有40%。據(jù)《2015年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的農(nóng)藥和化肥利用率分別為36.6%和35.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，超出了國(guó)際安全標(biāo)準(zhǔn)。

2.農(nóng)村飲用水水源的安全指數(shù)嚴(yán)重偏低。目前，在全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村飲用水水源地中，尚未劃定保護(hù)范圍的有38%，尚未設(shè)置警示標(biāo)志的有49%，這表明農(nóng)村飲用水水源存在安全隱患的比例相當(dāng)高。

（二）農(nóng)村環(huán)保體制有待完善

1.農(nóng)村環(huán)境治理體制仍有待建立健全?，F(xiàn)階段，形成農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作有效推進(jìn)機(jī)制的地方還非常少，占比也較低，還有一些地方存在著規(guī)章制度不健全、管理主體不明確、責(zé)任分工不到位、資金投入不落實(shí)、治理措施不具體、運(yùn)行管護(hù)人員不足等問(wèn)題。

2.農(nóng)村環(huán)境治理手段仍有待嚴(yán)格規(guī)范。我國(guó)目前的環(huán)境治理是“以政府為主體，以污染防治為主要導(dǎo)向，以行政強(qiáng)制為主要手段”的命令控制型環(huán)境治理模式。在推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治的工作中，地方政府主要依靠的是行政控制手段，村民、基層組織和社會(huì)媒體等多元主體未充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

（三）農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力薄弱

1.農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然緊缺。據(jù)《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，截止到2017年，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)大約有90%的政府沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的環(huán)保工作機(jī)構(gòu)，沒(méi)有配備專業(yè)的環(huán)保工作人員，更缺少必要的環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備。

2.農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)仍未制定。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境治理的重心主要傾向于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理存在很多空白，如尚未擬定生活污水和垃圾的處理標(biāo)準(zhǔn)、尚未制定生活污水和垃圾的處理規(guī)范、尚未建立健全農(nóng)村環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系等。

二、法律原因分析

（一）農(nóng)村環(huán)境治理立法體系不完善

1.農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法缺乏系統(tǒng)性。目前，我國(guó)沒(méi)有一部針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的專門(mén)法律，當(dāng)前的環(huán)境立法也大多是針對(duì)城市環(huán)境問(wèn)題的普適性法律。從總體上來(lái)看，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題的法律基本處于空白狀態(tài)，缺乏一個(gè)系統(tǒng)的專門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的法律體系。

2.農(nóng)村環(huán)境治理法律可操作性不強(qiáng)。在“城市中心主義”和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，采取“城鄉(xiāng)并軌”治理制度使得農(nóng)村的環(huán)境法律內(nèi)容在一部普適性的法律中，往往成為城市環(huán)境法律內(nèi)容的附屬品，而且在沒(méi)有充分考慮農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題特征的情形下，只是進(jìn)行概括性、原則性的規(guī)定，往往使得法律成為一紙空文?？傊?，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境立法基本處于空白狀態(tài)，散見(jiàn)于一些法律法規(guī)中的內(nèi)容也大都過(guò)于原則化，而且存在相互矛盾，缺乏可操作性。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法機(jī)制不健全

1.農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的行政機(jī)構(gòu)。但是，我國(guó)目前的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)置到了縣一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本上沒(méi)有設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管尚處于空白狀態(tài)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)污染企業(yè)過(guò)度放縱以及農(nóng)民缺乏環(huán)保監(jiān)督意識(shí)，使得整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境幾乎處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，環(huán)境污染事故層出不窮，農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益也受到了嚴(yán)重的侵害。

2.農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法力度松軟。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制采取的是“多部門(mén)、分層次”的工作模式，但這種模式卻造成了環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)間職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明的狀態(tài)，在“出風(fēng)頭”時(shí)，各部門(mén)一擁而上，在“擔(dān)責(zé)任”時(shí)，各部門(mén)又互相推諉，這使得農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作處于混亂無(wú)序的狀態(tài)。而且，目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的資金主要來(lái)源于中央和地方政府的財(cái)政撥款，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一直將環(huán)境治理重心放在城市地區(qū)，中央政府每年投入到農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保資金過(guò)少，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)政收入有限，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和績(jī)效考核的壓力下，對(duì)農(nóng)村的環(huán)保投入就更少了。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理司法保障不充足

1.農(nóng)村環(huán)境法律援助體系不完善。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，由于大多數(shù)的農(nóng)民受教育程度低，使得農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)十分薄弱。即使有的農(nóng)民想維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益，也只能尋求當(dāng)?shù)氐姆煞?wù)所提供幫助，很難獲得優(yōu)質(zhì)的律師資源，而且我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織的工作重心一般在城市，除非影響特別重大的環(huán)境問(wèn)題，否則農(nóng)村地區(qū)很難得到關(guān)注。

2.農(nóng)村環(huán)境司法救濟(jì)機(jī)制不健全。由于我國(guó)的環(huán)境司法剛剛起步，在全國(guó)范圍內(nèi)尚未形成系統(tǒng)的環(huán)保法庭運(yùn)行體系，也缺乏專業(yè)的環(huán)保審判人員，更不必論及在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置專門(mén)的環(huán)保司法機(jī)構(gòu)。而且，我國(guó)的訴訟費(fèi)用實(shí)行的是原告預(yù)交，每個(gè)案件的訴訟費(fèi)用直接與訴訟標(biāo)的掛鉤，巨額賠償金的環(huán)境訴訟案件往往使起訴方（環(huán)境侵權(quán)受害者）“望而卻步”。此外，環(huán)境案件的專業(yè)性強(qiáng)、訴訟周期長(zhǎng)、執(zhí)行難度大等特點(diǎn)，也使法官們望而生畏。

三、完善路徑

（一）完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的立法體系

我國(guó)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題的法律基本處于空白狀態(tài)，更缺乏一個(gè)專門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的系統(tǒng)性法律體系，散見(jiàn)于一些法律法規(guī)中的內(nèi)容也大都過(guò)于原則化，而且存在相互矛盾，缺乏可操作性。

第一，應(yīng)大力推動(dòng)公民環(huán)境權(quán)入憲。將公民環(huán)境權(quán)確定為憲法中的一項(xiàng)基本權(quán)利加以保護(hù)，同時(shí)必須在憲法中對(duì)環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)加以規(guī)定，這不僅為農(nóng)村環(huán)境立法提供了憲法依據(jù)，而且為環(huán)境信息公開(kāi)透明和公民參與環(huán)境治理提供了法律支撐。第二，應(yīng)制定農(nóng)村環(huán)境治理法，全面系統(tǒng)地規(guī)定農(nóng)村環(huán)境治理工作，這不僅為我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理工作的開(kāi)展提供了指導(dǎo)思想和基本原則，還為各地因地制宜出臺(tái)符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)提供了理論依據(jù)。第三，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域立法，建立完善的農(nóng)村環(huán)境治理法律體系。堅(jiān)持事前預(yù)防為主、事后治理為輔的綜合性全程管理原則，一方面，要制定農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾處理、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等預(yù)防性法規(guī)。另一方面，又要制定農(nóng)村環(huán)境綜合整治、生態(tài)補(bǔ)償、土壤修復(fù)等治理性法規(guī)，這有利于對(duì)農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行綜合性、全程性的管控。第四，應(yīng)擴(kuò)大地方立法權(quán)限，提高地方立法積極性，鼓勵(lì)各地方因地制宜，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)村環(huán)境治理法的框架下，探尋更符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，這不僅充分調(diào)動(dòng)了各地方的主動(dòng)性，發(fā)揮了地方的環(huán)保優(yōu)勢(shì)，還為建立上下聯(lián)動(dòng)的環(huán)境管理模式提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（二）健全農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法機(jī)制

目前，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)置了縣一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本上沒(méi)有設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管尚處于空白狀態(tài)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)污染企業(yè)過(guò)度放縱以及農(nóng)民缺乏環(huán)保監(jiān)督意識(shí)，使得整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境幾乎處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)。

第一，應(yīng)明確農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法管理體制。我國(guó)從中央到地方的倒金字塔型環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，使得農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、環(huán)境執(zhí)法人員和環(huán)境執(zhí)法設(shè)備緊缺。加之，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制采取的是“多部門(mén)、分層次”的工作模式，但這種模式卻造成了環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)間職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明，以及農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作的混亂無(wú)序。所以應(yīng)通過(guò)部門(mén)整合改革，設(shè)立一個(gè)集權(quán)的統(tǒng)一環(huán)境管理部門(mén)，并由其來(lái)理清我國(guó)各級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限，明確農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)。第二，應(yīng)提高農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法水平。中央和地方政府要加大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保資金投入，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以建立嚴(yán)密的環(huán)境監(jiān)測(cè)“網(wǎng)絡(luò)”，為農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。同時(shí)，還要提高環(huán)境執(zhí)法人員的法律水平和執(zhí)法能力，轉(zhuǎn)變環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法理念和執(zhí)法方式，打造一支政治過(guò)硬、責(zé)任過(guò)硬、本領(lǐng)過(guò)硬、作風(fēng)過(guò)硬的生態(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍。第三，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，引導(dǎo)環(huán)保全民參與。國(guó)家要加大環(huán)境信息公開(kāi)透明度，加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，以提高公民的環(huán)保意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，使環(huán)境法治理念深入人心，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、公眾媒體監(jiān)督的“常態(tài)化”環(huán)境監(jiān)管體系，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理工作的規(guī)范有序進(jìn)行，同時(shí)，還為實(shí)行多元共治的環(huán)境治理模式打好思想基礎(chǔ)，筑牢思想根基。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理的司法保障

現(xiàn)階段，我國(guó)的環(huán)境司法剛剛起步，在全國(guó)范圍內(nèi)尚未形成系統(tǒng)的環(huán)保法庭運(yùn)行體系，也缺乏專業(yè)的環(huán)保審判人員，更不必論及在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置專門(mén)的環(huán)保司法機(jī)構(gòu)。除此之外，環(huán)境司法案件特有的專業(yè)性強(qiáng)、訴訟周期長(zhǎng)、執(zhí)行難度大等特點(diǎn)，不僅使得法院一般不愿受理此類案件，還給法官的專業(yè)素質(zhì)和司法審判能力帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

第一，設(shè)置專門(mén)的巡回環(huán)保法庭。目前，我國(guó)的貴州省、江蘇省等地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了巡回環(huán)保法庭的試點(diǎn)工作，這種工作方式不僅有利于高效地解決農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境侵權(quán)案件，保護(hù)當(dāng)?shù)卮迕竦沫h(huán)境權(quán)益，還有利于提高當(dāng)?shù)卮迕竦沫h(huán)境意識(shí)和維權(quán)意識(shí)、擴(kuò)大環(huán)保法庭的影響力。我國(guó)各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，學(xué)習(xí)借鑒貴州省的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置專門(mén)的巡回環(huán)保法庭。第二，構(gòu)建環(huán)保審判人員職業(yè)教育體系。中央和地方政府要加大環(huán)保審判人員教育培訓(xùn)資金支持力度，加強(qiáng)教育培訓(xùn)配套設(shè)施建設(shè)，以保證環(huán)保審判人員的職業(yè)教育培訓(xùn)能夠順利展開(kāi)。同時(shí)，還要培養(yǎng)環(huán)保審判人員的科學(xué)思維和人文素質(zhì)，轉(zhuǎn)變環(huán)保審判人員的審判理念和審判方式，以進(jìn)一步提高環(huán)保審判人員的法律修養(yǎng)和審判能力。第三，推動(dòng)環(huán)境司法案件訴訟費(fèi)用的改革。訴訟成本高昂的環(huán)境司法案件往往使“囊中羞澀”的農(nóng)民群體“望而卻步”，無(wú)法利用法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。所以，應(yīng)推動(dòng)環(huán)境司法案件訴訟費(fèi)用的改革，擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境司法案件訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交范圍，設(shè)立農(nóng)村環(huán)境司法案件訴訟專項(xiàng)基金，降低農(nóng)民的環(huán)境訴訟成本，為農(nóng)村環(huán)境治理走上法治化軌道提供資金支持。

（四）提高農(nóng)村相關(guān)主體的環(huán)保法律意識(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，以營(yíng)利為目的的企業(yè)并不在乎當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞和當(dāng)?shù)鼐用竦纳】担?fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的地方政府往往為了追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境污染和生態(tài)破壞，以分散式居住方式生活的村民既缺少環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)，也缺少維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的能力。

第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村一級(jí)基層干部的環(huán)保法律教育，提高鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村一級(jí)基層干部的環(huán)保法律意識(shí)。地方政府要加強(qiáng)基層干部的環(huán)保知識(shí)教育，讓他們對(duì)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀及其存在的原因有所了解，以便因地制宜的提出解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的治理方法。同時(shí)，要加強(qiáng)環(huán)境法治教育，讓他們樹(shù)立環(huán)境責(zé)任意識(shí)，以可持續(xù)發(fā)展的眼光做出相應(yīng)的決策。第二，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理人員學(xué)習(xí)環(huán)保法律知識(shí)，從源頭斷絕農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。地方政府要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理人員環(huán)保知識(shí)的培訓(xùn)講座，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理人員的環(huán)保引導(dǎo)。同時(shí)，要嚴(yán)格監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污行為，對(duì)違法違規(guī)企業(yè)的管理人員要加強(qiáng)環(huán)保教育，以便從源頭斷絕農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。第三，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保教育工作，提高村民的環(huán)保法律意識(shí)。在農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校要設(shè)置專門(mén)的環(huán)保學(xué)科，開(kāi)展環(huán)保宣傳教育，讓農(nóng)村地區(qū)的孩子從小樹(shù)立起環(huán)保意識(shí)。同時(shí)，基層干部要組織村民定期學(xué)習(xí)環(huán)保法律知識(shí)，引導(dǎo)村民自發(fā)監(jiān)督環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。

總之，只有不斷健全農(nóng)村環(huán)境治理的法律規(guī)制，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境才能得到進(jìn)一步保護(hù)，也才能建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建成小康社會(huì)。

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