何小紅 張軍

摘要：公共財(cái)政職能是在實(shí)踐中規(guī)范財(cái)政活動(dòng)的基本準(zhǔn)則和確立財(cái)政改革目標(biāo)的重要依據(jù)，在現(xiàn)代國家治理變革視角下，本文結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，研究探討了公共財(cái)政職能的運(yùn)行現(xiàn)狀、存在的問題以及解決策略。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政? ?職能? ?主要問題? ?策略建議

對(duì)于公共財(cái)政，其是指向社會(huì)進(jìn)行公共產(chǎn)品以及服務(wù)的政府分配活動(dòng)，其屬于一種能夠滿足市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政管理機(jī)制，對(duì)于其財(cái)政職能，屬于公眾財(cái)政的經(jīng)濟(jì)范疇于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獨(dú)有的職責(zé)和功能，其主要著眼于彌補(bǔ)“市場失效” 缺陷，滿足社會(huì)公共需要，公共財(cái)政的歷史使命，在于進(jìn)行收入分配，合理配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，實(shí)施監(jiān)督管理以及促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展更加穩(wěn)定。

一、問題分析

在十九大報(bào)告中對(duì)社會(huì)矛盾開始向人們不斷增長的生活不平衡發(fā)展以及美好生活訴求之間的矛盾發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行明確指出。對(duì)于公共財(cái)政，其制度在持續(xù)的深化改革中得到進(jìn)一步完善，然而在公共服務(wù)均等化以及收入再分配等諸多方面存在著各種深層次的矛盾，使其職能的發(fā)揮受到了影響。

（一）責(zé)權(quán)不一，“越位”問題仍然存在

目前，過去財(cái)政收入超常規(guī)的增長局面已一去不返，財(cái)政收入增速在不斷下滑，通過分稅制使得中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的管理得以明確，而其他層級(jí)政府的財(cái)政細(xì)化不夠明確、責(zé)任界限不夠清晰，產(chǎn)生財(cái)權(quán)向上級(jí)轉(zhuǎn)移以及事權(quán)向下級(jí)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)行，導(dǎo)致財(cái)政工作無法在基層有效開展，穩(wěn)定、完整的地方稅收體系難以形成。由于各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)力的不匹配，使得地方政府缺乏可配置的主體稅種，沒有足夠的財(cái)力對(duì)支出責(zé)任予以保障[1]，導(dǎo)致了公共財(cái)政職能的難以有效發(fā)揮。

（二）職能弱化，“缺位”問題亟待解決

在眾多領(lǐng)域，公共財(cái)政職能作用仍然發(fā)揮缺位，比如：漏洞較多、管理薄弱，轉(zhuǎn)移支付力度弱，資金和財(cái)源流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重，我國現(xiàn)在國有資產(chǎn)占比重，但是，這塊資本的運(yùn)用效能很低，沒有創(chuàng)造出應(yīng)有的財(cái)富，基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率偏低;比如基本公共服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足，城市農(nóng)村公共設(shè)施、公路、港口和鐵路等領(lǐng)域投資缺口很大，亟需財(cái)政加大投入，擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給總量，這一問題對(duì)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成極大影響，為了使這些問題得到有效控制，部分地方財(cái)政一般會(huì)借助舉債形式對(duì)相關(guān)領(lǐng)域資金匱乏問題加以彌補(bǔ)，其后果就是產(chǎn)生惡性循環(huán)，使地方財(cái)政壓力不斷增加。

（三）調(diào)控不力，可供分配資金不足

財(cái)政缺乏統(tǒng)籌觀念，預(yù)算管理粗放，對(duì)初次分配的調(diào)節(jié)手段單薄，在加強(qiáng)勞動(dòng)報(bào)酬在首次分配中的比例、提高公眾收入在國民收入分配中的比重、充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)節(jié)在收入分配的職能作用等功能上還存在著短板[2]。此外，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中真正用于民生的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（四）約束力弱，預(yù)算管理依舊粗放

地方政府在財(cái)政透明度、預(yù)算軟約束方面還很薄弱。眾所周知，提高財(cái)政透明度能夠讓財(cái)務(wù)交易成本最小化，能夠有效增強(qiáng)公共責(zé)任和預(yù)防腐敗，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，執(zhí)行對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，是發(fā)揮公共財(cái)政職能的基本要求，是政府職能各項(xiàng)收支在政府預(yù)算體系中得到體現(xiàn)有力保障。但目前，關(guān)于各級(jí)政府的預(yù)算約束形式大于內(nèi)容，只停留在表面。

（五）激勵(lì)缺陷，地方債務(wù)規(guī)模偏大

作為公共財(cái)政面臨的普遍性問題，地方債務(wù)不容忽視。由于各級(jí)地方政府具備促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，而其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段就是財(cái)政于政治兩種激勵(lì)方式，致使其職能財(cái)力難以借助預(yù)算收入進(jìn)行有效約束，因此產(chǎn)生財(cái)務(wù)問題，要理解地方債務(wù)問題，理清此類財(cái)政金融體制安排的錯(cuò)位和紊亂是的關(guān)鍵。然而現(xiàn)階段地方債務(wù)具有規(guī)模大以及風(fēng)險(xiǎn)高的危險(xiǎn)，無法使公共財(cái)政的職能得到充分發(fā)揮。

二、發(fā)揮公共財(cái)政職能的策略建議

在現(xiàn)代國家治理變革視角下，如何健全公共財(cái)政體系、深化財(cái)政體制改革，保障公共財(cái)政的職能的充分發(fā)揮，李克強(qiáng)總理指出，要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性、創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式保住基本民生、增加公共服務(wù)，要提高政府服務(wù)水平。如何實(shí)現(xiàn)這些重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作落到實(shí)處，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下幾方面的工作：

（一）關(guān)注經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度

首先是加強(qiáng)城鄉(xiāng)差距的調(diào)整，要把財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的著重點(diǎn)，放在加強(qiáng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)上，增加各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的投入，提高農(nóng)民收入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。其次是加強(qiáng)地區(qū)差距的調(diào)節(jié)，把均衡地區(qū)發(fā)展作為主要切入點(diǎn)和手段，發(fā)揮財(cái)政職能：①借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，讓東部地區(qū)與中西部地區(qū)的政府公共服務(wù)水平差距逐漸縮小;②對(duì)稅收等優(yōu)惠政策進(jìn)行充分落實(shí)，引導(dǎo)社會(huì)資源不斷投入到西部地區(qū);③在基礎(chǔ)建設(shè)方面加大投入力度，當(dāng)然這部分的資金的使用應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求相匹配;最后是加強(qiáng)收入差距的調(diào)節(jié)[3]。一方面對(duì)個(gè)人，要完善個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，完善社會(huì)保障體系。另一方面對(duì)中央和地方，要理順和規(guī)范中央財(cái)政與地方財(cái)政的分配關(guān)系和管理體制。

（二）優(yōu)化分權(quán)體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度

優(yōu)化分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政分權(quán)體制，基于市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，市場配置主要發(fā)揮主導(dǎo)效能，若是僅僅通過市場機(jī)制進(jìn)行資源額配置工作，會(huì)產(chǎn)生一些問題，由于公共服務(wù)和產(chǎn)品沒有辦法市場配置來有效提供。要實(shí)現(xiàn)對(duì)各種生產(chǎn)要素、社會(huì)勞動(dòng)進(jìn)行充分利用于分配，需要通過公共財(cái)政進(jìn)行合理配置，保證社會(huì)資源能夠得到優(yōu)化配置，同時(shí)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)資源在政府部門和非政府部門之間、產(chǎn)業(yè)部門之間、地區(qū)之間的配置。

借助政府債務(wù)亦是配置資源、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的方法之一，因?yàn)檎畟鶆?wù)是財(cái)政政策的組成部分。但是目前我國地方政府債務(wù)總量偏大，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。究其原因，主要在于地方政府的支出責(zé)任大，除了承擔(dān)公共支出責(zé)任，出于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，不少地方政府還承擔(dān)了招商引資、經(jīng)濟(jì)增長、基礎(chǔ)設(shè)施等方面支出責(zé)任，這些本不應(yīng)該承擔(dān)的要求，導(dǎo)致地方政府承擔(dān)了繁重的公共支出責(zé)任。然而近年來，全國財(cái)政支出的80%以上是由地方完成的，盡管各級(jí)地方政府支配了大量的財(cái)力，由于其承擔(dān)了自身職責(zé)以外的事項(xiàng)，但是財(cái)政支出預(yù)算并不會(huì)將這些項(xiàng)目納入進(jìn)來，因此，使地方政府產(chǎn)生嚴(yán)重的入不敷出問題，需要借助舉債的手段加以彌補(bǔ)。

對(duì)于舉債行為，需要予以糾正，因?yàn)槠鋵?duì)中央財(cái)政的政策效果造成一定影響。當(dāng)前，對(duì)于分稅制改革工作，出現(xiàn)一種呼聲，就是將增加地方稅種以及稅收立法權(quán)對(duì)地方政府進(jìn)行賦予，這種改革，在一定程度上能夠化解地方政府債務(wù)問題，對(duì)增加地方政府收入有一定作用，但其治標(biāo)不治本，還會(huì)使地方政府舉債行為更加激烈。所以改變地方官員唯GDP，深化經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革相協(xié)調(diào)的考核體制，是真正發(fā)揮出財(cái)政的資源配置功能、改變這一現(xiàn)狀的源頭。

（三）實(shí)現(xiàn)合理分配，發(fā)揮公平分配職能

公共財(cái)政的收入分配職能，主要是借助收入和支出兩種形式來完成。對(duì)于收入，主要通過稅收調(diào)配促進(jìn)公平分配，間接實(shí)現(xiàn)為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，比如個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅、資源稅增值稅等，通過調(diào)節(jié)財(cái)稅，調(diào)節(jié)居民個(gè)人收入水平，實(shí)現(xiàn)公平分配。對(duì)于支出，主要借助控制三公經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化預(yù)算管理以及轉(zhuǎn)移制度等，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品于服務(wù)，進(jìn)而保證群眾民生需求得以滿足。隨著《預(yù)算法》及其配套文件的實(shí)施，促使我國向全面規(guī)范、透明的預(yù)算制度進(jìn)一步發(fā)展，其在強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)籌以及為民生指出提供保障等方面具有重大意義。

（四）保障公共需求，發(fā)揮穩(wěn)定器的作用

公共財(cái)政要實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，就要充分履行其經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，使整個(gè)社會(huì)國際收支平衡、經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)中有進(jìn)、充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定，通常對(duì)于這些目標(biāo)并不能做到兼顧，物價(jià)穩(wěn)定是貨幣政策的主要目標(biāo)，因此，財(cái)政政策，應(yīng)該將提高經(jīng)濟(jì)增長作為重點(diǎn)工作，然而要想使經(jīng)濟(jì)得到穩(wěn)定發(fā)展，達(dá)到社會(huì)總需求和總供給的平衡才是關(guān)鍵，因此，要充分發(fā)揮財(cái)政“內(nèi)在穩(wěn)定器”的作用。同時(shí)，要堅(jiān)持嚴(yán)格征管原則，促使稅收改革工作更加穩(wěn)定，其能夠保證我國財(cái)政所有組成部分更加公共化。

三、結(jié)語

公共財(cái)政是我國對(duì)政府之間財(cái)政問題進(jìn)行調(diào)節(jié)的主要手段，其改革工作將會(huì)對(duì)國家大政方針的貫徹、公共服務(wù)供給水平的高低、各級(jí)政府財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)造成影響。由此可見，在新時(shí)代下，需要對(duì)公共財(cái)政的職能發(fā)揮加以重視，同時(shí)對(duì)其管理和監(jiān)督進(jìn)行強(qiáng)化。而公共財(cái)政建設(shè)要以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)化管理、深化改革，進(jìn)一步優(yōu)化分配格局以及民生保障，提升群眾收入，促進(jìn)我國發(fā)展效率與質(zhì)量，從而使公共財(cái)政職能得到徹底及有效地發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：[1]何小紅，中共于都縣委黨校;[2]張軍，于都縣第五中學(xué)。）