錢煜昊 羅樂添 王金秋

摘 要：近年來突發(fā)公共事件頻發(fā)，糧食的應(yīng)急保供問題成為全社會關(guān)注的焦點?；趪壹Z食和物資儲備局的一手資料與調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了我國糧食流通體系的現(xiàn)狀和在應(yīng)急保供能力方面存在的關(guān)鍵問題。研究發(fā)現(xiàn)：我國的糧食流通系統(tǒng)在總體上能滿足應(yīng)對突發(fā)公共事件的需求，但也存在三個方面的缺陷。一是政府糧食儲備體系存在儲備品種和加工轉(zhuǎn)化能力結(jié)構(gòu)性失衡的問題;二是社會糧食儲備體系還不夠完善;三是糧食物流體系存在硬件設(shè)施跨地區(qū)銜接度低和管理制度缺乏頂層設(shè)計的不足。為提高糧食流通體系應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，應(yīng)從優(yōu)化糧食儲備結(jié)構(gòu)、推進(jìn)市場化改革、科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民儲糧、提高糧食物流設(shè)施跨區(qū)域銜接度和完善糧食物流頂層設(shè)計等五個方面對其進(jìn)行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件;應(yīng)急保供;糧食流通體系

引 言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全國性突發(fā)公共事件頻發(fā)，我國先后經(jīng)歷了“非典”疫情、南方雪災(zāi)、汶川地震、玉樹地震和舟曲泥石流等諸多特大突發(fā)公共事件， 東南沿海地區(qū)的洪澇和颶風(fēng)等災(zāi)害事件更是頻發(fā)。這些突發(fā)公共事件不僅造成人民的生命財產(chǎn)損失，也引起社會運行的失序[1]。2020年1月中下旬開始席卷全國的新冠肺炎疫情，再次讓突發(fā)公共事件成為政府和民眾關(guān)注的熱點議題。疫情期間，受恐慌情緒和不實消息影響糧食領(lǐng)域也一度出現(xiàn)了運行失序的苗頭。加之國際上部分國家因新冠疫情、干旱和蟲災(zāi)等因素限制糧食出口量，引發(fā)國內(nèi)部分消費者擔(dān)憂，導(dǎo)致發(fā)生搶購和囤積糧食現(xiàn)象，并出現(xiàn)“中國將出現(xiàn)糧食危機”這樣聳人聽聞的言論，糧食的應(yīng)急供應(yīng)一時成為僅次于口罩供應(yīng)的社會焦點，我國落實糧食安全國家戰(zhàn)略面臨重大考驗。

糧食安全概念最早于1974年由聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）提出，最初被界定為“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物?！钡鋬?nèi)涵隨著國際糧農(nóng)組織認(rèn)識的發(fā)展而不斷調(diào)整，并于2012年被最新界定為“所有人在任何時候都擁有獲得充足、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好所需的物質(zhì)和經(jīng)濟條件”[2]。由上述表述可以看出，不管糧食安全的概念隨著時間推移如何變化，“任何人在任何時候獲得足夠食物”的核心概念并沒有改變。而有學(xué)者基于個人營養(yǎng)和糧食可獲得性視角對我國當(dāng)前的口糧安全保障程度進(jìn)行了測算，結(jié)果顯示，我國目前口糧安全保障率已達(dá)158.57%～168.02%[3]。由此可見，現(xiàn)階段我國糧食安全的主要矛盾，已經(jīng)從正常時期的糧食供給轉(zhuǎn)移至非常時期的糧食應(yīng)急保供。當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件時，糧食流通體系能否及時滿足民眾和市場的需求，將是考驗我國能否實現(xiàn)糧食安全的最主要指標(biāo)之一。

在此次新冠疫情期間，國家糧食和物資儲備局在2020年1月30日緊急成立糧油保供工作小組，承諾將糧油市場保供穩(wěn)價作為最重要、最緊迫的政治任務(wù)，確保不脫銷、不斷檔 國家糧食和物資儲備局官網(wǎng)（www.lswz.gov.cn）。。經(jīng)過各級政府的努力，我們可喜地發(fā)現(xiàn)疫情期間全國范圍內(nèi)基本未出現(xiàn)糧油產(chǎn)品斷供現(xiàn)象。但同時我們也應(yīng)該看到，我國的糧食流通體系在高壓下暴露出了部分糧油產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性短缺和緊急供應(yīng)效率不足等問題，亟待進(jìn)一步優(yōu)化和完善，以應(yīng)對未來可能發(fā)生的突發(fā)公共事件。

一、文獻(xiàn)回顧與研究思路

突發(fā)公共事件往往既具有社會破壞性又具有復(fù)雜性，在引發(fā)民眾搶購糧食的同時，也會沖擊受災(zāi)地區(qū)的糧食系統(tǒng)，使得突發(fā)事件下儲備糧緊急調(diào)運舉步維艱[4]。由于我國歷史上一直自然災(zāi)害頻發(fā)，因此黨中央在新中國成立以來便一直未停止對糧食應(yīng)急調(diào)撥問題的探索。習(xí)近平總書記在2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上再次強調(diào)“要管好用好儲備糧，這是保百姓飯碗的糧食，不能平時老說庫盈囤滿，真到急用卻拿不出來。”[5]足見黨中央對該問題的重視。

學(xué)界關(guān)于糧食流通應(yīng)急體系的研究起步較晚，系統(tǒng)性的研究至今仍不多見。學(xué)者們對糧食流通應(yīng)急體系的研究始于20世紀(jì)80年代，早期大多為國外學(xué)者，且大部分學(xué)者關(guān)注的重點局限于儲備糧的應(yīng)急調(diào)運和管理問題[6-9]。直至21世紀(jì)初，關(guān)于該方向的研究總體上依然匱乏，對于實踐的指導(dǎo)意義也比較有限[10]。但在印度洋海嘯發(fā)生后，糧食流通應(yīng)急體系建設(shè)的研究熱度陡然升溫，學(xué)者們逐漸認(rèn)為糧食流通應(yīng)急體系建設(shè)中存在的最大缺陷是缺乏系統(tǒng)性[11]。自此，學(xué)者們開始著眼于研究糧食流通應(yīng)急體系的構(gòu)建，我國加入該領(lǐng)域研究的學(xué)者逐漸增多。他們分別從系統(tǒng)論、量化分析、系統(tǒng)動力學(xué)模型和關(guān)鍵風(fēng)險點識別等角度，研究了我國的糧食流通應(yīng)急體系，并提出了相關(guān)完善策略[12-16]。此外，還有一些學(xué)者在探討我國的糧食安全和糧食流通體制改革問題時，都或多或少地提到了優(yōu)化糧食應(yīng)急供應(yīng)體系的措施[17-19]。

上述研究從不同角度探索了優(yōu)化我國糧食流通應(yīng)急體系的方法，也從多個層面啟發(fā)了本文的寫作思路。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段關(guān)于該議題的研究還存在兩個較大的缺陷：首先是對糧食流通應(yīng)急體系的研究深度不夠。這并不是說我國學(xué)者的研究水平不足，而是我國有關(guān)糧食流通的調(diào)研和數(shù)據(jù)收集工作通常由政府內(nèi)部組織，外界很難獲得關(guān)于糧食流通的一手資料和數(shù)據(jù)。因此在缺乏糧食部門實際工作經(jīng)驗的情況下，學(xué)者們難以了解我國的糧食流通應(yīng)急體系運行現(xiàn)狀，只能做一些局部研究，提一些泛泛的政策建議。其次是現(xiàn)有研究未能從糧食流通體系本身去評價我國的糧食儲備應(yīng)急能力。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，多數(shù)學(xué)者僅著眼于糧食流通應(yīng)急體系自身的建設(shè)，沒有將糧食流通應(yīng)急體系融入到糧食流通體系整體的大環(huán)境中。糧食流通應(yīng)急體系并不能獨立于糧食流通體系存在，前者是后者的子系統(tǒng)，后者是前者的依托，因此要評價我國的糧食流通應(yīng)急體系是否可靠，最應(yīng)該做的是從我國糧食流通體系本身去評價其應(yīng)急保障能力。為完善上述研究缺陷，本文一方面利用筆者團隊主要成員在國家糧食和物資儲備局工作的優(yōu)勢，基于一些非涉密的一手調(diào)研資料和數(shù)據(jù)，更深入地分析目前我國糧食流通應(yīng)急體系的運行情況;另一方面，以大糧食流通體系的思想為基礎(chǔ)，從糧食流通體系包含的政府糧食儲備體系、社會糧食儲備體系和糧食物流體系三個方面，剖析目前我國糧食物流體系的現(xiàn)狀和應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，并提出在應(yīng)對突發(fā)公共事件視角下優(yōu)化糧食流通體系的對策建議。

二、我國政府糧食儲備體系的現(xiàn)狀及應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力

政府糧食儲備體系在我國的建設(shè)歷史最早可以追溯到先秦時期。根據(jù)張弓《唐朝倉廩制度初探》記載，我國在唐朝之前就已經(jīng)形成了由太倉、正倉、轉(zhuǎn)運倉、軍倉、常平倉和義倉等各類倉庫組成的糧食儲備體系[20]。此后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，又出現(xiàn)了負(fù)責(zé)軍糧供應(yīng)的軍倉、負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)市場的常平倉與民間自發(fā)建設(shè)的主要用于賑災(zāi)的社倉、義倉等。古代封建王朝的糧食倉儲體系是我國現(xiàn)行政府糧食儲備體系的雛形，也體現(xiàn)了從古至今國家管理層對政府糧食儲備體系建設(shè)的重視。

（一）我國政府糧食儲備體系的現(xiàn)狀

自新中國成立以來，黨中央就一直在不斷探索如何建立完善的政府糧食儲備體系。我國現(xiàn)行的儲糧體系形成于1990年，國務(wù)院在當(dāng)年決定建立國家專項糧食儲備制度，同時要求各省級政府建立地方糧食儲備，并按照“以銷定儲、口糧為主、央地協(xié)同、動態(tài)調(diào)整”的原則確定政府糧食儲備規(guī)?？偭俊ＵZ食儲備由中央儲備和地方儲備兩部分組成，二者規(guī)模大致相當(dāng)，但其對應(yīng)的管理部門和功能則不盡相同。首先，從各管理職能部門職責(zé)看，國家糧食和物資儲備局負(fù)責(zé)中央儲備糧行政管理，指導(dǎo)各地糧食行政管理部門管理地方糧食儲備。地方各級政府則根據(jù)實際制定地方儲備糧管理制度，并在地方儲備糧管理體制、運行機制、庫存管理、購銷輪換等方面做了有益的探索和嘗試。其次，從儲備糧功能看，中央儲備是中央政府用于調(diào)節(jié)全國糧食供求總量、穩(wěn)定糧食市場、應(yīng)對重大自然災(zāi)害或其他突發(fā)事件等情況的糧食，是全國或較大范圍內(nèi)應(yīng)大災(zāi)、守底線、穩(wěn)預(yù)期的“壓艙石”。地方儲備則是地方政府用于調(diào)節(jié)區(qū)域糧食市場和應(yīng)對區(qū)域性糧食應(yīng)急狀況的糧食，是區(qū)域內(nèi)保供應(yīng)、穩(wěn)市場、保安全的“第一道防線”。

（二）我國政府糧食儲備體系應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力

政府的糧食儲備能否滿足突發(fā)公共事件發(fā)生時的應(yīng)急需要，可以從糧食的儲備總量、儲備設(shè)施、儲備結(jié)構(gòu)和應(yīng)急轉(zhuǎn)化能力四個方面是否能滿足社會需求來判斷。

1.我國糧食儲備總量充足。聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出庫存消費比不應(yīng)小于18%的糧食安全警戒線，這是按照各品種糧食生產(chǎn)年度綜合測算的全社會最低庫存量[21]。習(xí)近平總書記曾指出：國家糧食儲備適當(dāng)多儲一點、多花一點錢，安全系數(shù)高一點是必要的，但也要講性價比、講效率效益[5]。在該指導(dǎo)思想指示下，目前我國政府儲備占消費總量比已超過25%，儲備總量充足。如我國最主要的兩個糧食品種小麥和稻谷，不僅儲備量充足，2020年的收儲還面臨倉容缺口的情況。就小麥而言，近年來小麥持續(xù)產(chǎn)大于需，收得多、銷得少，政策性庫存持續(xù)攀升。2020年1月末最低收購價小麥庫存達(dá)同期歷史最高水平，比2016年去庫存政策開始實施時還多，倉容逐年趨緊，收儲矛盾突出。據(jù)國家糧食和物資儲備局初步預(yù)估，執(zhí)行小麥最低收購價政策的6個主產(chǎn)省，除湖北外，河北、江蘇、安徽、山東及河南均存在較大倉容缺口。雖然2020年小麥生長期出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的條銹病，但因普通品種小麥種植面積進(jìn)一步擴大，政策性收購量或?qū)⒊掷m(xù)增加，收儲倉容壓力反而可能進(jìn)一步加大。2019年全國銷售最低收購價稻谷超過了全年收購量，這是自2013年以來首次實現(xiàn)當(dāng)年消化量超過收購量。即便如此，最低收購價稻谷庫存總量依然龐大。我國目前主要依靠大幅降低儲存時間較長的稻谷銷售底價和向加工出口與燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)出售這兩大措施來降低庫存量。但由于加工大米出口、生產(chǎn)燃料乙醇的市場空間總體有限，進(jìn)一步擴大這部分消化量的可能性已經(jīng)不大;大幅降低銷售底價短期內(nèi)能夠促進(jìn)企業(yè)競買，最終的消費量也并不會因此持續(xù)擴大，因此稻谷庫存在較長的時期內(nèi)依然會處于峰值狀態(tài)。

2.我國糧食儲備硬件設(shè)施條件較好。新中國成立初期，我國的糧庫倉容只有551.25萬噸，且大部分糧倉由祠堂廟宇改造而成，即便是在糧食和物資極度匱乏的年代，糧庫倉容也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。因此為了滿足庫容和倉儲技術(shù)更新的需要，黨中央分別于1950-1952年、1953-1959年、1969-1977年、1983-1987年、1991-1995年與1998-2005年間先后6次對糧倉進(jìn)行了大擴建和大修整，如今我國的糧食儲備硬件設(shè)施無論在倉容還是技術(shù)上都已基本滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要。

3.我國糧食儲備結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。由于我國糧食收儲制度存在歷史遺留問題，地方和中央儲備之間協(xié)同運作機制尚未完全建立，糧食的儲備結(jié)構(gòu)不合理等問題在前幾年已成為我國糧食儲備體系面臨的主要矛盾[22]。一方面，有些省份儲備的品種與當(dāng)?shù)叵M習(xí)慣不匹配，當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件時，糧食消費過度依賴于主產(chǎn)區(qū)的糧食調(diào)運;而另一方面，一些省份則過量儲存糧食，嚴(yán)重增加了政府的財政負(fù)擔(dān)。以主要儲存在東北三省和內(nèi)蒙古的玉米為例（見圖1），由于在2016年之前一直對玉米實行臨時收儲制度，玉米“高價格、高產(chǎn)量、高庫存”的“三高”問題自2008年初步顯現(xiàn)，其后一直困擾著糧食部門。在問題最嚴(yán)重的2015年，我國的玉米生產(chǎn)者價格以美元計價接近美國的3倍，玉米庫存量也超過了當(dāng)年全國總產(chǎn)量22 479.5萬噸的40% 數(shù)據(jù)來源：FAO官方網(wǎng)站（http：//www.fao.org/）。 。但自2016年來國家推進(jìn)糧食收儲制度改革后，將玉米臨時收儲制度調(diào)整為“市場化收購+補貼”新機制，玉米價格由市場形成，價格開始顯著降低。與此同時，在最低收購價政策的支持下，稻谷和小麥價格仍高于市場，導(dǎo)致三大主糧品種的比價關(guān)系倒轉(zhuǎn)。從供給側(cè)看，普通品種稻谷種植收益依然較高，銷售渠道有保障，會繼續(xù)刺激國內(nèi)生產(chǎn)。如以黑龍江為例，目前當(dāng)?shù)赜衩變r格在每公斤1.6元左右，而粳稻在每公斤12.6元左右，從而會引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)稻米產(chǎn)量增加而玉米進(jìn)一步去庫存。受比價關(guān)系影響，2015年以來我國的稻谷逐漸顯露出產(chǎn)大于需的端倪。該現(xiàn)象一方面需要引起重視，不能讓稻谷庫存重蹈玉米的覆轍;另一方面，也恰恰說明了我國現(xiàn)階段的糧食儲備結(jié)構(gòu)較2016年以前更趨合理。

圖1 2008-2016年間中國玉米的產(chǎn)量、庫存量、生產(chǎn)者價格變化情況 資料來源：玉米產(chǎn)量與生產(chǎn)者價格數(shù)據(jù)來自FAO官方網(wǎng)站（http：//www.fao.org/）;玉米庫存量數(shù)據(jù)來自USDA官方網(wǎng)站（http：www.usda.gov）。

4.我國糧食儲備應(yīng)急轉(zhuǎn)化能力有待加強。由于政府儲備的糧食絕大多數(shù)為原糧，當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時，政府需要第一時間將原糧快速制成成品糧供應(yīng)災(zāi)區(qū)，因此糧食儲備的應(yīng)急轉(zhuǎn)化能力至關(guān)重要。我國的糧油應(yīng)急加工企業(yè)在這次疫情應(yīng)對的大考中總體表現(xiàn)良好。據(jù)國家糧食和物資儲備局統(tǒng)計，截至2020年3月底，5 388家全國糧食應(yīng)急加工企業(yè)已開工4 642家。國家的配套保障也較為及時，審核報送2 315家糧油重點保障企業(yè)，申請貸款資金總額1 273. 61 億元，并積極協(xié)調(diào)農(nóng)發(fā)行糧棉油部對重點保障企業(yè)加大信貸支持力度，截至3月下旬已向156 家企業(yè)發(fā)放貸款85億元。但這其中依然存在應(yīng)急加工品種不合理的問題。如根據(jù)2018年度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國共有成品糧加工企業(yè)14 614家，其中，糧油應(yīng)急加工企業(yè)4 154家 2019年的糧食加工企業(yè)數(shù)據(jù)尚未全面統(tǒng)計完成，此處4 154家應(yīng)急加工企業(yè)為2018年末數(shù)據(jù)，上文5 388家為2020年初數(shù)據(jù)。，具體情況見表1。

由表1可知，雖然我國的糧油應(yīng)急加工企業(yè)總數(shù)較多，但也與政府糧食儲備一樣存在品種間的結(jié)構(gòu)性問題。如小麥的應(yīng)急加工企業(yè)數(shù)量占到了小麥成品糧加工企業(yè)總數(shù)的41.62%，但作為同樣重要的大米和植物油，兩者的應(yīng)急加工企業(yè)相對于成品糧加工企業(yè)的占比則僅分別為26.23%和26.08%。雖然大米的應(yīng)急加工企業(yè)絕對數(shù)量大于小麥，但就全國層面來講，以大米為主食的人口遠(yuǎn)多于以面食為主的人口，當(dāng)發(fā)生突發(fā)性公共事件時，以大米為口糧的地區(qū)可能會出現(xiàn)大米的暫時性短缺。

綜上所述，目前我國現(xiàn)行的政府糧食儲備體系基本能在平常時期有效保障全國的糧食安全。但由于在糧食儲備和糧食應(yīng)急加工方面依然存在一些結(jié)構(gòu)性問題，因此在發(fā)生突發(fā)性公共事件時部分地區(qū)可能會面臨成品糧短缺的壓力，這對我國的糧食物流體系是個考驗。

三、我國社會糧食儲備體系的現(xiàn)狀及應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力

社會糧食儲備是指所有權(quán)或使用權(quán)不屬于中央或地方政府的糧食儲備，權(quán)益主體為涉糧企業(yè)、農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民，具體分為企業(yè)商品糧儲備、農(nóng)戶糧食儲備和城鎮(zhèn)居民糧食儲備三類。隨著糧食收儲制度改革的深入推進(jìn)，政府事權(quán)糧食庫存將逐步趨于合理，市場在糧食資源配置中將發(fā)揮決定性作用。根據(jù)國家糧食和物資儲備局糧食儲備司的統(tǒng)計，截至2017年12月末，我國社會儲糧總量約3億噸，相當(dāng)于全國居民6個月的糧食消費量。這其中，絕大部分為企業(yè)商品庫存和農(nóng)戶儲糧，城鎮(zhèn)居民存糧不足1 000萬噸。區(qū)分品種來看，稻谷和玉米的社會儲糧數(shù)量都超過了1億噸，小麥約5 000萬噸，大豆和其他雜糧的社會儲存則較少。

（一）我國社會糧食儲備體系的現(xiàn)狀

1.我國企業(yè)商品糧儲備規(guī)模相對穩(wěn)定，但應(yīng)急保供能力有所下滑。企業(yè)商品糧庫存是企業(yè)為滿足經(jīng)營和加工需要而儲存的、擁有所有權(quán)和使用權(quán)的糧食庫存。根據(jù)國家糧食和物資儲備局糧食儲備司在2005-2017年間的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其庫存水平一般在0.5～1.0億噸之間波動。受糧食生產(chǎn)、收儲政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素影響，近年來我國的企業(yè)商品糧庫存呈現(xiàn)出占糧食總庫存比重逐年下降、與國際市場食品價格關(guān)聯(lián)度逐步提高和波動幅度逐漸增大的三大特點。就目前來看，企業(yè)商品糧庫存雖然總量較大，但政府如不加以正向引導(dǎo)，其應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力正逐步減弱。

2.我國農(nóng)戶糧食儲備總量規(guī)模較大，但出現(xiàn)地區(qū)性結(jié)構(gòu)失衡。國家糧食和物資儲備局2017年底的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶儲存的稻谷、玉米、小麥和其他雜糧比例大致為4∶3∶2∶1，稻谷是農(nóng)戶儲存量最大的品種，農(nóng)戶對稻谷和小麥的儲存量約可滿足自身4～5個月的口糧消費。在研究調(diào)查數(shù)據(jù)后，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段農(nóng)戶的存糧行為在地區(qū)分布、收入相關(guān)性和變化趨勢等方面存在以下三個主要特點：（1）糧食主銷區(qū)的農(nóng)戶糧食儲備不足，顯著低于糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū);（2）農(nóng)戶的人均收入水平與人均糧食儲備呈反比;（3）農(nóng)戶的糧食儲備意愿在逐年減弱，人均糧食儲備呈下降趨勢，尤其是在地區(qū)性結(jié)構(gòu)失衡方面表現(xiàn)尤為突出，糧食主銷區(qū)的農(nóng)戶人均儲備量僅為主產(chǎn)區(qū)的一半左右。

3.我國城鎮(zhèn)居民糧食儲備品種結(jié)構(gòu)合理，但儲備總量過小。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民的糧食儲備總量在2012-2017年間總體較為穩(wěn)定，年度波動幅度在10%以內(nèi)，但其總量很小。截至2017年末，全國城鎮(zhèn)居民糧食總量不足1 000萬噸，其中近六成的糧食儲存品種為大米（稻谷），可見大米是城鎮(zhèn)居民儲存的主要糧食品種。按2017年度全國糧食供需平衡調(diào)查結(jié)果測算，2017年末城鎮(zhèn)居民糧食儲備總量尚不能滿足城鎮(zhèn)居民1個月的口糧消費，糧食主銷區(qū)的城鎮(zhèn)居民存糧總量甚至僅相當(dāng)于13天的口糧消費量。雖然儲備總量小，但城鎮(zhèn)居民的糧食儲備結(jié)構(gòu)卻相對于政府要明顯合理得多。根據(jù)2017年末國家糧食和物資儲備局的調(diào)查數(shù)據(jù)，新疆、河南、山東、河北等傳統(tǒng)面食消費區(qū)的城鎮(zhèn)居民小麥儲備量居全國前4位，江蘇、廣東、浙江、湖北、河南等傳統(tǒng)大米消費區(qū)的城鎮(zhèn)居民稻谷儲備量居全國前5位，見表2。

（二）我國社會糧食儲備體系應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力

我國的社會糧食儲備雖然在總量上要遠(yuǎn)小于政府糧食儲備，但其具有政府儲備所不具備的兩大優(yōu)點。首先，社會糧食儲備相較于政府儲備響應(yīng)更為迅速。不管是企業(yè)商品糧儲備、農(nóng)戶糧食儲備還是城鎮(zhèn)居民糧食儲備，在易獲得性上都相較于政府糧食儲備有先天優(yōu)勢。尤其是農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民的糧食儲備，其中絕大部分都是儲存在家的成品糧，可在發(fā)生突發(fā)公共事件的第一時間起到有效應(yīng)急作用。其次，社會糧食儲備相較于政府儲備結(jié)構(gòu)更為合理。尤其是由表2反應(yīng)的城鎮(zhèn)居民糧食儲備，由于是自備糧，因此在發(fā)生突發(fā)公共事件時能形成有效儲備。

但同時也要看到，我國的社會糧食儲備體系還存在幾個關(guān)鍵性問題：（1）社會糧食儲備總量不足。由于當(dāng)前國際和國內(nèi)市場的糧食供求總體較為寬松，從而導(dǎo)致了各類社會儲糧主體的糧食儲備意愿都不強，社會儲糧總量占區(qū)域消費量的比例過低，特別是浙江、福建、廣東的糧食主銷區(qū)尤為突出。（2）企業(yè)商品糧食庫存比重偏低。隨著糧食去庫存的推進(jìn)，國家政策性糧食庫存將逐步減少，企業(yè)商品庫存將成為市場主要供應(yīng)主體。但企業(yè)商品糧食庫存目前僅占企業(yè)消費量的10%～18%，加工企業(yè)存糧意愿不高，高度依賴國家政策性糧食供應(yīng)。（3）農(nóng)戶糧食儲備總量逐年降低的趨勢難以逆轉(zhuǎn)。農(nóng)戶的糧食儲備自古以來都是我國糧食儲備體系中的主要組成部分，往往在賑災(zāi)時能起到中流砥柱的作用。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和消費方式升級，農(nóng)戶越來越傾向于賣原糧、買成品糧，存糧數(shù)量連年降低，且目前來看很難逆轉(zhuǎn)這種勢頭。（4）北上廣深等超大城市的成品糧油食品節(jié)點性供應(yīng)成為重要難點。穩(wěn)定大城市糧食供應(yīng)是抗擊疫情、穩(wěn)定社會秩序的重要內(nèi)容。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化，糧油生產(chǎn)和消費空間嚴(yán)重不均衡，盡管原糧儲備庫存巨大，但北上廣深等超大城市銷區(qū)成品糧油庫存有限，消費量大，如果疊加物流管制，客觀上就增加了供應(yīng)難度。（5）未能有效重視終端社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，三四線城市及鄉(xiāng)村居民物流配送“最后一公里”問題突出。相比大城市的交通設(shè)施、人口集中度，小城市和鄉(xiāng)村的物流配送仍然存在明顯短板，運距遠(yuǎn)、配送網(wǎng)絡(luò)不健全、社區(qū)管理落后等因素導(dǎo)致在疫情期間容易成為糧油供應(yīng)的薄弱區(qū)域。儲備不等于供給，從糧庫到加工車間到家庭餐桌還有很長的路要走，應(yīng)急情況下“最后一公里”往往至關(guān)重要，甚至?xí)l(fā)社會矛盾。

綜上所述，在發(fā)生突發(fā)性公共事件時，我國的社會糧食儲備體系能對政府糧食儲備體系起到重要的補充作用，在短時間內(nèi)甚至比政府糧食儲備體系的作用更大。但我國的社會糧食儲備體系目前還不夠完善，亟待政府出臺相關(guān)政策進(jìn)行正確引導(dǎo)。

四、我國糧食物流體系的現(xiàn)狀及應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力

在我國古代，糧食物流體系的建立要稍晚于糧食儲備體系，且主要依靠水路運輸。在現(xiàn)代鐵路系統(tǒng)和公路系統(tǒng)全面建成之前，大運河系統(tǒng)與其連接的五大水系一直是我國糧食物流體系的最主要載體，時至今日，其依然發(fā)揮著重要作用，也為我國建立現(xiàn)代糧食物流體系打下了良好的基礎(chǔ)。

（一）我國糧食物流體系的現(xiàn)狀

自20世紀(jì)60年代至今，我國的糧食物流體系建設(shè)一是主要由包糧運輸向散糧運輸轉(zhuǎn)變，二是糧食物流通道搭建。有兩個主攻方向：（1）由于糧食的包糧運輸模式具有成本高、效率低、損耗嚴(yán)重和對糧食品質(zhì)影響大等缺點，因此糧食運輸?shù)纳⒓Z化發(fā)展是大勢所趨。在改革開放前，我國就已經(jīng)在東北率先進(jìn)行了糧食散糧化運輸?shù)脑圏c，并取得了較好效果。改革開放后，1978年9月商業(yè)部召開了“全國糧食散裝運輸會議”，總結(jié)前期試點成果并參照國外先進(jìn)經(jīng)驗，正式要求各地加快實現(xiàn)糧食運輸?shù)摹八纳ⅰ被瓷⒀b、散運、散卸和散存。截至目前，我國通過啟動“機械化骨干糧庫項目”和“利用世界銀行貸款改善中國糧食流通項目”建設(shè)，以及落實國家發(fā)展和改革委員會2008年制定的《糧食現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，已在全國初步建成主要散糧物流通道、物流節(jié)點和物流網(wǎng)絡(luò)，基本具備主要跨省糧食物流通道的散儲、散運、散裝、散卸和流通環(huán)節(jié)的供應(yīng)鏈管理能力。（2）在糧食物流通道搭建方面，我國已初步形成了水路運輸、鐵路運輸、公路運輸、“鐵水聯(lián)運”和“公水聯(lián)運”等相結(jié)合的糧食內(nèi)貿(mào)運輸模式，并形成了包括東北通道、黃淮海通道、長江中下游通道、華東華南沿海通道、西南通道和京津冀通道在內(nèi)的六大糧食物流通道。其中，東北通道的運輸形式最為多樣，幾乎涵蓋了所有上述運輸模式，黃淮海通道、西南通道和京津冀通道主要以鐵路和公路運輸為主，長江中下游通道和華南沿海通道則主要以水路運輸、“鐵水聯(lián)運”和“公水聯(lián)運”等形式為主。這六條通道在地理位置上分布合理，運力也有充足的保障，在國家宏觀層面基本解決了糧食的全國性調(diào)運問題。

（二）我國糧食物流體系應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力

自改革開放以來，我國在糧食物流體系建設(shè)方面取得了巨大成就。尤其是在糧食的運力發(fā)展方面，我國目前的國內(nèi)糧食物流總量已經(jīng)超過了3億噸。僅我國六大糧食物流通道的糧食流通量就達(dá)到了1.68億噸，占2017年我國的糧食總產(chǎn)量3.14億噸的54.2%，糧食流通的運力充足，在正常情況下足以保障我國的糧食跨地區(qū)調(diào)運需求。如以代表性的東北通道為例。東北通道近年來實現(xiàn)了4個方面的跨越式發(fā)展，一是適應(yīng)了集裝箱快速發(fā)展的趨勢，戰(zhàn)略裝車點集裝箱場站改造建設(shè)、鐵路專用線改造升級、散糧火車裝卸、計量、牽引設(shè)施裝備補充，實現(xiàn)整列裝車的比例增加;二是加快了大型糧食物流園區(qū)、加工企業(yè)散糧火車卸糧坑及散糧中轉(zhuǎn)庫、散糧集裝箱場站及接卸設(shè)施、鐵路棚車+集裝袋接卸設(shè)施的建設(shè);三是形成了實體的產(chǎn)銷對接平臺以及糧達(dá)網(wǎng)、東北糧網(wǎng)等信息平臺企業(yè)，糧食貨源與物流資源供需初步匹配，信息化資源整合能力得到提高;四是發(fā)揮鐵路、水運等骨干運輸通道優(yōu)勢，“樞紐+通道”的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)正在形成。

此外，糧食進(jìn)出口通道也不斷取得新突破?！笆濉币詠?，糧食物流進(jìn)出口通道進(jìn)一步拓寬，與國內(nèi)六大橫向糧食物流通道銜接能力逐步提高，統(tǒng)籌利用兩個市場、兩種資源成效顯著，進(jìn)出口量穩(wěn)中有升。我國加快了沿海港口糧食物流設(shè)施建設(shè)，集聚、吸引和延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，將進(jìn)口糧食物流不斷嵌入糧食產(chǎn)業(yè)鏈，與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)結(jié)合發(fā)展，打造沿海糧食進(jìn)口大通道。大力推進(jìn)糧食進(jìn)口來源多元化，利用中歐班列并注重跨境物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以大型糧食企業(yè)為載體，拓寬東北、西北、西南糧食陸路進(jìn)口大通道，糧食進(jìn)出口渠道逐漸向“一帶一路”沿線的中亞、西亞、俄羅斯、烏克蘭等世界小麥、玉米和大豆主產(chǎn)地，東盟、南亞諸國等世界主要大米出口區(qū)傾斜。東北方向上，在俄羅斯受西方經(jīng)濟制裁、中美貿(mào)易戰(zhàn)和國際油價下跌等復(fù)雜多變的國際形勢下，中俄糧食產(chǎn)業(yè)合作迎來重大歷史機遇，以多元企業(yè)為載體，構(gòu)建糧食跨境全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略聯(lián)盟，全面推進(jìn)中俄糧食走廊建設(shè)。沿海方向上，我國依托環(huán)渤海、東南沿海等港口物流設(shè)施提升和臨港產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，進(jìn)一步夯實進(jìn)口通道基礎(chǔ)，加快建設(shè)糧食物流重點線路，發(fā)展鐵水聯(lián)運、江海聯(lián)運、集裝箱運輸?shù)榷嗍铰?lián)運物流。我國已逐步形成港口糧食物流與精深加工雙輪驅(qū)動的“大糧油”產(chǎn)業(yè)鏈，形成逐步向內(nèi)陸地區(qū)延伸布局的進(jìn)口糧食江海鐵聯(lián)運中轉(zhuǎn)聚集區(qū)，與長江中下游通道和東北通道等加強銜接和轉(zhuǎn)化，糧食進(jìn)口量進(jìn)一步增長。

但同時不得不看到，我國的糧食物流體系依然存在兩大問題。一是在硬件設(shè)施方面，我國的糧食物流設(shè)施存在關(guān)鍵節(jié)點設(shè)施落后和跨物流通道銜接度低的問題。部分關(guān)鍵節(jié)點、糧食物流園區(qū)散糧接發(fā)設(shè)施落后、接發(fā)能力不足，且多數(shù)內(nèi)河糧食泊位專業(yè)化水平低、作業(yè)條件差，使得糧食的運輸效率大大降低。另外，在糧食跨通道包括跨省運輸時，存在運輸工具標(biāo)準(zhǔn)不匹配和公路、鐵路、海運等領(lǐng)域的運輸設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，嚴(yán)重影響了糧食在運輸過程中的銜接。如根據(jù)國家糧食和物資儲備局2014年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：當(dāng)糧食在省內(nèi)運輸時，糧食的散裝化（包括集裝箱運輸，下同）率超過了90%，幾乎與發(fā)達(dá)國家持平;而當(dāng)糧食運輸需要跨省時，則散裝化率降至不足40%，下降幅度超過了50%，糧食的運輸效率明顯下降（見圖1）。同時，我國糧食儲備的跨省調(diào)運需求巨大，如不解決好跨省調(diào)運時的銜接問題，將極大地降低糧食調(diào)運的時效性。二是在制度設(shè)計和運行管理方面，我國的糧食物流體系缺乏頂層設(shè)計，運行管理的集約化、規(guī)?；?、網(wǎng)絡(luò)化程度也較低。在缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)一管理的情況下，由于我國糧食物流資源分屬不同的行政區(qū)域，使得其存在物流運營管理各自為政的現(xiàn)象，從而不能最大程度發(fā)揮糧食物流硬件設(shè)施的功效。由此可見，雖然在平常時期，我國現(xiàn)階段的糧食流通體系能基本滿足糧食安全需求，但上述兩大問題使我國跨區(qū)域調(diào)度糧食的效率明顯降低，尤其是當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)性公共事件時，很可能暴露糧食緊急跨省供應(yīng)能力不足的問題。

五、結(jié)論與對策建議

（一）研究結(jié)論

本文在回顧我國現(xiàn)有糧食流通應(yīng)急體系建設(shè)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合一手資料和調(diào)研數(shù)據(jù)，從糧食流通體系包含的政府糧食儲備體系、社會糧食儲備體系和糧食物流體系三個方面深入分析了我國糧食物流體系的現(xiàn)狀和在應(yīng)急保供方面存在的關(guān)鍵問題。研究發(fā)現(xiàn)：我國的糧食流通系統(tǒng)在總體上能滿足應(yīng)對突發(fā)性公共事件的需求，但也存在一些有待于優(yōu)化和完善的關(guān)鍵問題。

1.在政府糧食儲備體系建設(shè)方面，政府在糧食儲備品種和加工轉(zhuǎn)化能力方面存在結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致在發(fā)生突發(fā)性公共事件時部分地區(qū)可能會面臨成品糧短缺的壓力。

2.在社會糧食儲備體系建設(shè)方面，雖然我國的社會糧食儲備體系目前運行尚可，但其發(fā)展出現(xiàn)了明顯的走下坡路趨勢，亟待政府出臺相關(guān)政策進(jìn)行引導(dǎo)。

3.在糧食物流體系建設(shè)方面，存在糧食物流設(shè)施跨地區(qū)銜接度低和物流管理制度缺乏頂層設(shè)計兩大問題，使我國的糧食物流資源無法得到充分利用。如要在未來應(yīng)對突發(fā)公共事件時做到萬無一失，還需要對糧食流通體系進(jìn)一步優(yōu)化。

（二）對策建議

1.優(yōu)化中央和地方的糧食儲備結(jié)構(gòu)。在確定地方儲備的數(shù)量和品種時，應(yīng)遵循既要覆蓋大中城市，又要覆蓋敏感地區(qū)、市場易波動地區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)、民族地區(qū)以及庫存薄弱和缺糧地區(qū)的原則，這樣才能充分發(fā)揮區(qū)域應(yīng)急保供的“第一道防線”作用。在地方儲備合理布局的基礎(chǔ)上，應(yīng)加快研究優(yōu)化中央儲備區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)的方法。一方面，可根據(jù)各地區(qū)的糧食消費習(xí)慣在各地區(qū)存放部分補充儲備糧;另一方面，應(yīng)將中央儲備的主體布局在糧食主產(chǎn)區(qū)。該布局形式既可以方便輪換、節(jié)約成本，也便于糧食的收購。在具體操作上，鑒于政策性糧庫還需要2～3年才能將糧食消化到合理水平，政府可待庫存消化到一定的合理水平后進(jìn)行跨地區(qū)的倉庫間存糧置換。這樣既不會沖擊市場，也可通過跨省輪換、品種串換等方式，逐步優(yōu)化中央儲備糧的地區(qū)布局和品種結(jié)構(gòu)。

2.以市場化改革促進(jìn)糧食儲備主體多元化發(fā)展。首先，可通過糧食流通市場化改革理順價格關(guān)系，引導(dǎo)糧食加工企業(yè)、飼料生產(chǎn)企業(yè)等入市，推動形成多元主體積極參與糧食收購儲存的流通新格局。其次，可鼓勵糧食經(jīng)營者創(chuàng)新糧食收儲模式，通過訂單、入股等方式，打造農(nóng)民和企業(yè)風(fēng)險共擔(dān)、收益共享、長期穩(wěn)定的利益共同體，以市場化方式優(yōu)化社會儲糧結(jié)構(gòu)布局。再次，可在穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的同時，對農(nóng)業(yè)合作社和種糧大戶建設(shè)糧食倉儲設(shè)施給予必要的支持，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)者特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與糧食流通，促進(jìn)糧食生產(chǎn)和流通的深度融合。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加快行業(yè)信息化建設(shè)，構(gòu)建大宗糧油和物資的統(tǒng)一信息平臺。建立現(xiàn)代化的市場交易體系，拓展糧油交易中心線上功能，加強糧油儲備、糧油加工、供求、價格等信息的統(tǒng)計和監(jiān)管，運用信息技術(shù)手段加強糧油庫存、市場的監(jiān)測預(yù)警。近期對大型糧油批發(fā)市場、大型超市和應(yīng)急加工企業(yè)進(jìn)行重點監(jiān)測，全面掌握主要糧油品種銷量和價格變化情況。加大對囤積居奇等行為的查處力度，確保質(zhì)量安全，穩(wěn)定糧油價格，關(guān)注輿情，穩(wěn)定預(yù)期。

3.完善城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的社會儲糧體系。首先，在農(nóng)戶的糧食儲備方面，建議在加強研究和調(diào)查的基礎(chǔ)上，因地制宜推廣應(yīng)用家庭儲量器具和儲藏技術(shù)，改善農(nóng)戶儲糧條件，減少產(chǎn)后損失，引導(dǎo)農(nóng)民儲糧備荒。其次，在城鎮(zhèn)居民糧食儲備方面，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)居民儲糧空間有限的特點，在糧食主銷區(qū)搞好糧食應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點建設(shè)，增加加工、供應(yīng)網(wǎng)點，確保在特殊、突發(fā)等應(yīng)急情況下，城鎮(zhèn)居民的糧食消費需求能夠及時得到滿足。此外，還應(yīng)加快建設(shè)低溫保鮮糧食倉儲體系。無論是應(yīng)對疫情保障糧油儲存期還是滿足居民健康消費需求，在重點城市和關(guān)鍵物流節(jié)點建立一定比例的成品設(shè)施都顯得十分必要。在此基礎(chǔ)上，建立服務(wù)北上廣深等超大型勞動力流入地的前瞻糧油物資儲備計劃。盯住重點區(qū)域、重點人群，北京上海一般節(jié)后有大量勞工返城，糧油消費會快速增加，應(yīng)盡快建立前瞻性糧油儲備計劃，充實大城市銷區(qū)糧油儲備。

4.提高糧食跨省、跨物流通道和跨運輸方式的銜接度。一方面，政府應(yīng)按照糧食物流“十三五”規(guī)劃的精神，在“兩橫、六縱”八條產(chǎn)銷跨區(qū)域調(diào)運的鐵路、水運等干線通道上選點集中布局主要承載國家糧食干線調(diào)運的核心層級糧食物流樞紐，并實現(xiàn)向區(qū)域進(jìn)行分撥等核心組織功能;另一方面，應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)聚集地和市場集中地，集約歸并現(xiàn)有的糧食物流設(shè)施，在統(tǒng)一運輸工具和公路、鐵路、海運等領(lǐng)域運輸設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提高物流輻射組織能力和輻射空間范圍，建設(shè)有利于區(qū)域糧食集中和規(guī)模化運作的區(qū)域性糧食物流樞紐。

5.完善糧食物流頂層設(shè)計，加強糧食物流集約化、規(guī)?；?、網(wǎng)絡(luò)化管理。一方面，要用統(tǒng)一的制度框架將我國分屬不同行政區(qū)域的糧食物流資源有效歸結(jié)，形成合力，杜絕糧食物流運營管理各自為政的現(xiàn)象，從而最大程度發(fā)揮糧食物流硬件設(shè)施的功效;另一方面，在探索制度和模式創(chuàng)新時立足我國實際，不能照抄美國、加拿大等服務(wù)于“出口導(dǎo)向型”糧食物流體系的制度模式。具體來說，應(yīng)做好“三個結(jié)合”：一是做好與糧食產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，結(jié)合各地實際，重點發(fā)展糧食物流產(chǎn)業(yè)園，將糧食物流產(chǎn)業(yè)園發(fā)展成糧食物流的主要節(jié)點;二是做好與社會物流體系相結(jié)合，發(fā)揮舉國體制和集中力量辦大事的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各方資源，共同做好糧食現(xiàn)代物流體系建設(shè);三是做好與市場的結(jié)合，充分調(diào)動市場主體積極性，依托市場力量發(fā)展糧食現(xiàn)代物流業(yè)。尤其是在與市場的結(jié)合方面，建議充分發(fā)揮流通企業(yè)和大型電商平臺作用，推進(jìn)批發(fā)市場、物流配送和銷售終端互聯(lián)互通，實現(xiàn)從批發(fā)到零售的有機銜接和高效運轉(zhuǎn);開辟糧油產(chǎn)品運輸綠色通道，建立和完善直通居民的供應(yīng)鏈，切實推進(jìn)綠色通道，優(yōu)先保障城市的“菜籃子” “米袋子”“油罐子”，實現(xiàn)城市居民食品的穩(wěn)定供應(yīng)。

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