李懷 陳享光

摘 要：宅基地“三權分置”是新時代深化宅基地制度改革的關鍵，也是實現鄉(xiāng)村振興的重要抓手。在探究宅基地“兩權分離”架構下的權能困境與鄉(xiāng)村衰敗互動關聯的基礎上，從理論上分析了宅基地“三權分置”的生成邏輯，進而指出“三權分置”下的“三重復合功能”定位能有效化解“兩權分離”架構下權能困境，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此基礎上，系統(tǒng)總結了2015年以來試點地區(qū)宅基地“三權分置”實踐探索中的權能實現，其經驗表明：強化宅基地所有權的管理功能是提升鄉(xiāng)村治理水平的內在要求;完善宅基地資格權的保障功能是保障農民生態(tài)宜居的重要制度保障;放活宅基地使用權的財產功能是實現農民生活富裕的有效途徑。宅基地“三權分置”的深化路徑在于“還權賦能”于三權的“增量權能”主體，從而使宅基地的“三重復合功能”得以有效發(fā)揮，最終實現鄉(xiāng)村振興。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;宅基地;“三權分置”;三重復合功能;權能實現

宅基地制度是鄉(xiāng)村振興制度供給的重要一環(huán)[1]。然而由于長期以來我國宅基地實行“無償、無限期、無流轉”的政策，導致宅基地供給制度滯后，在農村出現宅基地“閑置荒廢”“一戶多宅”“超標多占”“無序違建”以及“隱形流轉”等問題[2]，使得農村缺乏與城市平等發(fā)展的權利，加大城鄉(xiāng)差距[3]?；诖?，改革宅基地制度，加強對宅基地的利用管理，以盤活農民閑置宅基地和農房，成為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟待解決的關鍵問題。

一、研究進展與述評

當前，關于農村宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興已經引起諸多學者的討論。概括而言，當前學術界的研究主要涉及以下兩個方面：一是關于農村宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興關聯機制的研究。部分學者認為，過分強調農民個體地權會導致集體動員能力減弱，成為鄉(xiāng)村振興的主要制度障礙?；诖?，應加強集體治理規(guī)范建設、整合分散地權，進而實現宅基地制度效率與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[4-5]。劉振偉認為土地制度是國家重要的基礎性經濟制度，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現意義重大。為此，就宅基地制度改革而言，他提出完善宅基地使用權取得方式、用益物權權能、管理制度以及財產權制度等，進而完善宅基地管理使用制度，為鄉(xiāng)村振興提供制度供給[6]?？傮w上看，以上這些研究關注到了鄉(xiāng)村振興與農村宅基地制度改革的關聯，然而，不足之處在于，這些學者缺乏基于宅基地“兩權分離”架構的權能困境與鄉(xiāng)村衰敗互動關聯的分析。二是關于鄉(xiāng)村振興背景下農村宅基地制度“三權分置”改革路徑的研究。宋志紅指出，宅基地制度是鄉(xiāng)村振興制度供給的重要組成部分，當前正是由于宅基地權利制度面臨挑戰(zhàn)，從而導致鄉(xiāng)村衰敗。在具體深化改革的路徑選擇上，提出以“擴權+轉權+分權”為核心內容重構宅基地權利制度，從而為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供借鑒[1]。徐忠國等在分析宅基地承載社會功能的基礎上，探索了宅基地“三權分置”的經濟機理和法理邏輯，提出通過重構權利束能有效兼顧效率與公平[7]。靳相木等厘清了宅基地“三權分置”的邏輯起點，并探索其入法路徑[8]。房建恩提出以保障農戶居住權和收益權為前提，并通過物權化的方式保護社會主體的宅基地使用權[9]。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，為了有效盤活宅基地使用權，應推進農村宅基地制度創(chuàng)新，從建立盤活利用的長效機制、創(chuàng)新宅基地盤活利用模式以及強化村莊引領等多方面推進[10]。概括而言，上述研究將宅基地“三權分置”改革納入鄉(xiāng)村振興背景下加以考察，但在理論上缺乏對“三權”權能準確的功能定位，在實踐上缺乏對2015年以來試點地區(qū)實踐中基于“三權”功能定位的權能實現的認識。

沿著上述研究脈絡，本文在探究宅基地“兩權分離”架構下的權能困境與鄉(xiāng)村衰敗互動關聯的基礎上，從理論上分析了宅基地“三權分置”的生成邏輯，進而指出“三權分置”下的“三重復合功能”定位能有效化解宅基地“兩權分離”架構下權能困境，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此基礎上，筆者系統(tǒng)考察了2015年以來試點地區(qū)宅基地“三權分置”實踐中的權能實現在推動鄉(xiāng)村振興中的作用機理，提出了宅基地“三權分置”的深化路徑，以推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現。

二、“三權分置”的生成邏輯與功能定位

（一）“兩權分離”架構下的權能困境與鄉(xiāng)村衰敗

宅基地“兩權分離”的權能架構形成于計劃經濟時期，與集體土地所有制的形成相伴而生。集體土地所有制的確立，將土地等生產資料收歸集體所有，以保障“農村支援城市”戰(zhàn)略目標的實現。就宅基地制度而言，1963年下發(fā)的《關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》首次提出“宅基地使用權”概念，明確了宅基地所有權與使用權“兩權分離”的權能架構。這一權能架構明確規(guī)定宅基地所有權歸集體所有，而由所有權派生出的宅基地使用權則歸集體經濟組織成員所有[11]，從而確立了我國宅基地制度“兩權分離”下“公有私用”的特征。宅基地“公有私用”在一定歷史時期通過發(fā)揮所有權的政治功能和使用權的保障功能，有力地促進了工業(yè)化發(fā)展和保障農民住有所居。然而，隨著經濟結構的快速變遷，宅基地“兩權分離”架構下產權結構的封閉性導致所有權與使用權產生諸多權能困境，使其日漸成為鄉(xiāng)村發(fā)展的壁壘，一定程度上造成鄉(xiāng)村出現“空心化”“邊緣化”等問題，導致鄉(xiāng)村內生性發(fā)展乏力，出現“內卷化”困境。

就宅基地所有權權能困境而言，主要是由于所有權主體模糊或虛置，從而導致其缺乏完整的處分權和收益權，使得所有權主體不能有效發(fā)揮對宅基地的管理權[12]。我國現行《土地管理法》雖規(guī)定宅基地所有權歸“農民集體”所有，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組都可以作為所有權主體，使得“農民集體”的內涵和外延都不清晰。事實上，正是由于所有權主體的模糊導致所有權主體虛置。所有權主體虛置表現為所有權主體的法律地位缺失[13]，使得所有權主體不能有效行使對宅基地的處分權。

就宅基地使用權權能而言，其核心是在保障農民宅基地居住權的前提下，滿足農民的宅基地財產權。在宅基地“兩權分離”架構下，宅基地的保障功能和財產功能都由集體內宅基地使用權承擔。一旦放開宅基地使用權流轉，使得非集體成員也能享有宅基地產權權利，會導致集體內原使用權主體面臨“失地”“失宅”等風險，喪失宅基地的保障功能。反之，如果限制宅基地使用權流轉，雖能滿足農民的居住保障，但卻忽略了農民的宅基地財產權益。簡言之，在宅基地“兩權分離”架構下，保障功能與財產功能不能有效兼顧，這就成為宅基地使用權的權能困境。事實上，長期以來我國農村宅基地制度正是由于無法彌合宅基地保障功能與財產功能之間的矛盾而需要改革。

（二）“三權分置”的生成邏輯

要破解宅基地使用權流轉的癥結，有效兼顧宅基地財產功能與保障功能，就只能從宅基地使用權權能的拓展上入手，通過產權權能重構，使原宅基地“兩權分離”架構變成所有權、資格權、使用權“三權分置”的權利格局。

為此，黨中央和國務院高度關注宅基地制度改革問題。2007年《物權法》的頒布，開啟了宅基地“兩權分離”架構下使用權流轉的初步探索[14]。2013年中共十八屆三中全會的召開，開啟了新一輪農村土地制度改革。就宅基地制度改革而言，提出在堅持宅基地所有權歸集體所有的前提下，保障農戶的宅基地占有權和使用權，從而使得我國宅基地制度朝著“三權分置”的方向演進。尤其是2014年農地“三權分置”實施之后，農村宅基地“三權分置”就成為全社會關注的焦點。緊接著，2015年“三塊地”改革意見的頒布，提出擴大宅基地制度改革試點，允許15個地區(qū)先行先試，以進一步保障農民的宅基地財產權益，使其戶有所居。為此，各試點地區(qū)進行了大膽嘗試和積極探索，豐富了宅基地“三權”權能的實現，進而助推鄉(xiāng)村振興。2018年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》頒布，作為新時代“三農”工作的總抓手，其明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，從而正式確立了我國農村宅基地“三權分置”的權利配置格局。這表明，中央文件首次將鄉(xiāng)村振興與宅基地“三權分置”關聯，旨在通過宅基地“三權分置”改革，進而實現“權能拓展”，以打破宅基地“兩權分離”架構下的權能困境，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現。簡言之，宅基地“三權分置”成為新時代深化宅基地制度改革的關鍵，也是實現鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

（三）鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權分置”的“三重復合功能”定位

本文將宅基地“三權分置”納入鄉(xiāng)村振興的背景下探討，提出鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權分置”分別具有管理功能、保障功能和財產功能的“三重復合功能定位”。就宅基地所有權而言，其核心就是處分權。通過發(fā)揮所有權主體的管理功能，不僅能提高管理水平，還能提高綜合利用效益，從而為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供用地支持，促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。產權細分則從使用權權能的進一步分解入手，將原使用權分解為資格權和使用權。增設宅基地資格權，其目的在于滿足居住保障權。宅基地資格權最主要是發(fā)揮其保障功能，從而保障農戶居住權。而宅基地使用權則突破集體成員身份限制，從而通過使用權的放活，滿足農民土地財產權益訴求，促進農民生活富裕。因此，在宅基地“三權分置”下，“三重復合功能”的有效發(fā)揮應首先堅持所有權主體不變，所有權主體承擔管理功能;資格權基于成員權，發(fā)揮保障功能;分解后的使用權則可通過向集體外流轉，發(fā)揮其財產功能?；诖耍亍叭龣喾种谩蓖ㄟ^“還權賦能”于“三權”的主體進而形成“增量權能”，有助于“三重復合功能”發(fā)揮作用，從而有效化解宅基地“兩權分離”架構下的權能困境，以助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現（見圖1）。

三、“三重復合功能”定位的權能實現

在宅基地“三重復合功能”理論的基礎上，有必要系統(tǒng)總結2015年以來試點地區(qū)宅基地“三權分置”實踐探索的制度創(chuàng)新。

（一）強化宅基地所有權的管理功能是提升鄉(xiāng)村治理水平的內在要求

就宅基地所有權的權能配置而言，馬克思主義土地產權理論認為，“處分權”居于核心位置，而完整的處分權應該包括占有、使用和收益等權能。就落實宅基地集體所有權的處分權而言，發(fā)揮其所有權管理功能所形成的“增量權能”應該包括：監(jiān)督權、收回權以及收益權。

監(jiān)督權就是通過發(fā)揮村級民主管理機制，強化村集體在宅基地規(guī)劃、建設以及管理方面的審批權，進而嚴格強化宅基地的用途管制，集約利用宅基地，提高其制度效率，從而構建新型居住秩序。四川瀘縣在此次宅基地制度試點改革中，始終堅持宅基地所有權歸集體，并強化村集體在宅基地規(guī)劃、建設以及管理方面的職責，通過成立村級土地管理委員會、議事會、股份合作社以及糾紛調解委員會等舉措來強化村集體的功能[15]?？傊?，四川瀘縣通過基層民主管理機制的創(chuàng)新，強化對宅基地的監(jiān)督權和用途管制，提升了村民民主參與度，從而通過提升鄉(xiāng)村治理能力與水平盤活了閑置宅基地資源，進而提升了其利用效率。

收回權也是強化所有權管理功能的題中之義。我國《土地管理法》第六十六條明確規(guī)定了集體收回集體土地使用權的情形包括：因公共利益建設的需要、不按批準用途使用土地的以及因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的[16]33。由于我國宅基地初始取得是無償分配的，且具有無期限的特征，這就決定了如果不行使收回權，將會因農民出于“不占白不占”的心理而“超占”和“亂占”宅基地，最終導致農村宅基地的大量閑置和浪費，形成“公地悲劇”。此外，20世紀90年代中期以來，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，宅基地財產功能愈發(fā)凸顯，農民逐漸認識到宅基地是其“私有財產”，從而導致大量違法買賣。因此，強化宅基地的收回權以實現其高效利用成為亟待解決的重要問題。為此，云南銀橋鎮(zhèn)開啟了有償收回宅基地的“空心村”整治模式。通過“合理補償、統(tǒng)一規(guī)劃、建章立制”等舉措嚴格執(zhí)行“批新讓舊、一戶一宅”的規(guī)定。2015年試點以來，“銀橋模式”的績效是顯著的。目前共有153戶農戶簽訂了宅基地使用權收回協議書，共收回整治面積33.14畝，重新規(guī)劃了62宗宅基地和兩個農貿市場[17]?？傮w而言，通過行使所有權主體的收回權，強化了所有權主體的管理功能，進而提升了其鄉(xiāng)村治理能力。

收益權是所有權權能最重要的體現。要發(fā)揮所有權主體的主導作用，通過與社會資本合作，解決農村宅基地普遍存在的零星、散亂和不規(guī)則等現狀。一方面，通過統(tǒng)一規(guī)劃和社會資本合作經營盤活閑置宅基地，從而促進閑置宅基地“資源”變“資本”，為壯大鄉(xiāng)村經濟提供資本支持。另一方面，鄉(xiāng)村經濟壯大可以進一步提升其鄉(xiāng)村治理能力，通過完善農村基礎設施，從而促進一二三產業(yè)融合發(fā)展。浙江德清東衡眾創(chuàng)園項目就是發(fā)揮村集體經濟組織的主導，經鎮(zhèn)級統(tǒng)籌整體規(guī)劃，在保留土地集體所有權性質不變的前提下，集體經濟組織之間自愿協商、談判，雙方按協商的比例收益分成最終建成的。這一模式通過市場價格機制作用的發(fā)揮，不僅顯化了宅基地的財產功能，增加了農民收入，還為鄉(xiāng)村發(fā)展引入產業(yè)資本，從而助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現。

（二）完善宅基地資格權的保障功能是實現農民生態(tài)宜居的重要制度保障

宅基地“三權分置”通過資格權“增量權能”的設置，能打破宅基地“兩權分離”架構下保障功能慣性與財產功能受限的“雙重困境”，從而真正起到對農民的保障功能，有利于保障鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的實現。由于宅基地資格權是基于成員權的狹義控制權，其理應隨成員資格的產生而產生，隨成員資格的滅失而滅失。因此，宅基地資格權的“增量權能”表現為：取得權和退出權。

在宅基地“三權分置”框架下，當宅基地不發(fā)生流轉時，資格權和使用權都歸農民，這時資格權的保障功能就體現在滿足農民的基本居住權，也即保障宅基地資格權的取得權。鑒于各地經濟發(fā)展水平差異較大，通過保障取得權以滿足“戶有所居”也有多種實現形式。為此，各試點地區(qū)進行了有益的探索。一方面，就取得權的初始配置而言，鑒于很多地方已經沒有多余宅基地可供分配，于是各地積極探索取消福利分配，采用有償使用的辦法。例如，湖北宜城、浙江義烏實行“有償選位”，江蘇武進實行“競價分配”。另一方面，我國《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準[16]31。于是各地在落實宅基地取得權“一戶一宅”“面積法定”等方面也進行了實踐探索，普遍采取有償收費的辦法遏制宅基地的超占和亂占。四川瀘縣宅基地資格權的主體是采用“定人”的辦法，按人均無償50平方米宅基地法定面積，對超出部分實行有償使用，并采取階梯式收費的標準。瀘縣超占費的收取標準：超占50平方米以下，每年按每平米5元計費;超占50～150平方米，每年按每平方米10元計費;超占150平方米以上，每年按每平方米20元計費[18]。以上這些舉措通過經濟行為邏輯的引導，嚴格落實了宅基地資格權的取得權符合“成員分配”“一戶一宅”以及“面積法定”的特征，從而有效發(fā)揮了宅基地資格權的保障功能，有利于實現農民“住有所居”。

此外，當宅基地發(fā)生流轉時，資格權和使用權發(fā)生分離，這時資格權的“增量權能”還包括退出權。退出權主要表現為資格權成為一種可期待的財產利益，也就是資格權主體不僅可享有部分土地增值收益的分配權，還有機會享有政府征地時對宅基地的補償費以及社會保障費等。在此次宅基地制度改革試點中，浙江義烏為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地，通過吸引社會資本與農村宅基地結合，從而推動鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展。浙江義烏積極引導農民退出宅基地，通過房屋拆遷、土地開發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃集中居住區(qū)和工業(yè)區(qū)。農民用宅基地換高層公寓，從而通過推動農民集中居住，保障了農民“住有所居”，體現了資格權的居住保障功能。還允許農民用宅基地換標準廠房等經營性用房，從而滿足了資格權主體享有對宅基地的部分增值收益的分配權。這種做法不僅改善了農民的居住環(huán)境，保障農民生態(tài)宜居，還在一定程度上增加了農民的財產性收入，利于實現農民生活富裕。

（三）放活宅基地使用權的財產功能是實現農民生活富裕的有效途徑

放活宅基地使用權的核心和實質就是通過市場交易激活轉讓權，從而使其成為宅基地使用權的“增量權能”。在宅基地使用權的轉讓中，讓渡的只是一定期限的使用權，通過轉讓能最大化實現宅基地的交換價值，進而增加農民收入，促進農民生活富裕?；谏鲜隼碛桑厥褂脵嗟摹霸隽繖嗄堋北憩F為轉讓權，具體包括：宅基地和住房的轉讓權和異地指標轉讓權。

在“房地分離”模式下，宅基地和住房轉讓后，受讓人取得住房所有權和宅基地使用權，而農戶則保留宅基地資格權。在宅基地“三權分置”框架下，這一模式實質性的創(chuàng)新就在于：轉讓突破了集體經濟組織成員身份限制，從而通過有序擴大宅基地產權結構的開放性，有效兼顧了宅基地的保障功能與財產功能。在這個意義上，農戶宅基地財產功能的顯化可以通過以下三種途徑實現：（1）農民可以將宅基地使用權和住房使用權采用入股方式，與社會資本聯營，進而發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)，參與股金分紅。（2）農民也可以用宅基地使用權與社會資本合作開發(fā)，這就在滿足農民居住保障權的前提下，將部分宅基地轉化為集體經營性建設用地，從而使農民共享增值收益。事實上，貴州湄潭在這方面做了很好的實踐探索。湄潭創(chuàng)立了綜合類集體建設用地，允許宅基地分割，分別確權，部分改變用途，其作為經營性建設用地部分可以直接入市，從而開創(chuàng)了全國首例宅基地分割登記入市模式。由此我們看到，該模式不僅滿足了農民的居住保障權，還激活了閑置宅基地，釋放了其財產功能。（3）傳統(tǒng)農區(qū)由于經濟發(fā)展水平較低，宅基地內在需求的動力不足，因此可以考慮在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”模式下實行宅基地異地指標交易。異地指標交易就其實質而言是傳統(tǒng)農區(qū)宅基地使用權的有償退出。在該模式下傳統(tǒng)農區(qū)將宅基地復墾后，采用“統(tǒng)規(guī)自建”“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”等方式在滿足農民資格權的前提下，將結余的宅基地指標出售給經濟發(fā)達地區(qū)，從而滿足發(fā)達地區(qū)建設用地的需要。浙江義烏的“集地券”制度實質上就是城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”模式的新形態(tài)[18]。義烏結余的宅基地指標由市國土資源局（現為自然資源和規(guī)劃局）發(fā)放“集地券”，進而在符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，允許“集地券”在全市范圍內自由流轉。在這一進程中，農民保留了所有權和資格權，喪失的只是屬于宅基地使用權“增量權能”的土地發(fā)展權。通過讓渡土地發(fā)展權指標，不僅改善了傳統(tǒng)農區(qū)農民的居住環(huán)境，更重要的是提高了農民的財產性收入，為鄉(xiāng)村振興中實現農民生活富裕提供了資本支持。

四、“三權分置”的深化路徑與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現

從各試點地區(qū)的實踐來看，各地都結合自身經濟發(fā)展水平的實際狀況進行了有益探索，從而在一定程度上有利于“三重復合功能”定位下三權權能的實現。為了進一步完善宅基地“三權分置”的權能實現形式，筆者提出鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權分置”深化路徑的關鍵在于通過“還權賦能”于“三權”的“增量權能”主體，從而使宅基地的“三重復合功能”得以有效發(fā)揮。通過發(fā)揮宅基地的復合功能，進而通過權能拓展，實現宅基地與資本“耦合”，提升鄉(xiāng)村治理水平，實現鄉(xiāng)村“產業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”與“生活富?！?，實現鄉(xiāng)村振興。

（一）通過強化所有權的根本地位和村莊規(guī)劃的編制，以落實宅基地所有權的管理功能

基于各地實踐探索，落實宅基地所有權的改革重點應該是發(fā)揮其管理功能，從而提升宅基地制度的效率。其具體的深化路徑可以從以下兩方面著手：一方面，強化宅基地所有權的根本地位。就宅基地三權權能關系來看，宅基地所有權屬于“母權利”，因此其深化路徑應首先強化所有權主體的根本地位。具體可通過在法律層面明確所有權主體的“法人資格”，同時通過“確權頒證”的方法，明晰所有權主體的監(jiān)督權、收回權以及收益權的產權邊界，進而通過所有權主體有效行使宅基地所有權的管理功能，為提升鄉(xiāng)村治理水平提供法律依據。另一方面，強化村莊規(guī)劃的編制。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要先導就是要有科學實用的村莊規(guī)劃，這就需要推進村莊統(tǒng)一規(guī)劃的編制。通過科學合理的村莊規(guī)劃，做好不同規(guī)劃區(qū)的發(fā)展定位，從而合理布局村莊的生產空間與生活空間（生活空間的優(yōu)化布局要以提升村莊生態(tài)宜居為主要目標，進而改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境，而生產空間的合理布局則以改善農村基礎設施為基礎，從而為特定產業(yè)發(fā)展提供用地空間，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展）。英國的實踐已經證明，1968年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正是通過推行“中心居民點規(guī)劃”（key settlement policy），賦予地方政府更大的決策權，推動居民向中心點居住，從而促進了鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展[19]。因此，通過以上舉措能從根本上鞏固宅基地所有權主體的法律地位，并通過所有權主體，以鄉(xiāng)村規(guī)劃為手段行使所有權的管理功能，進而發(fā)揮其在宅基地宏觀管理中的作用，優(yōu)化土地資源配置，推進鄉(xiāng)村振興中的“產業(yè)興旺”與“生態(tài)宜居”。

（二）通過完善資格權的入法路徑和取得方式，以有效發(fā)揮宅基地資格權的保障功能

由于宅基地資格權是基于集體經濟組織成員身份取得的，其兼具身份屬性與福利性質，因而就其權能配置而言，能起到對農民的居住保障功能。由于目前在我國相關法律中并無宅基地資格權概念，從而使其產權權能缺乏第三方權威認可，效力大打折扣。有鑒于此，為了有效保障宅基地資格權的深化路徑，首先就要完善宅基地資格權的入法路徑?；谄渖矸輰傩?，宅基地資格權的初始取得應該明確集體經濟組織成員身份，通過法律界定成員資格，從而為資格權的取得確立法律依據，真正做到“有法可依”。除此之外，法律還應該進一步明確基于成員權的宅基地資格權的取得方式。各地實踐已經證明，采用“定人定面積”是一種較優(yōu)的選擇，它既不突破成員權限制，又能化解實踐中的“一戶多宅”和“亂占超占”等問題。其次，要探索宅基地資格權多樣化的退出機制。宅基地資格權的退出應該與集體經濟組織成員身份滅失同時發(fā)生，其具體舉措可采用宅基地資格權的退出與多樣化的保障機制協同推進。對于社會保障水平較低的傳統(tǒng)農區(qū)，為防止農民盲目退出宅基地資格權，應設置嚴格的退出前置條件。而對于基本建立社會保障的地區(qū)，可以采用寧夏平羅的“以地養(yǎng)老”模式，完善其資格權的保障功能。此外，對于社會保障比較健全的經濟發(fā)達地區(qū)，可以考慮與農民市民化進程協同推進，通過給予農民“住房保障+貨幣補償”的模式以保障其退出資格權。根據以上分析，有效保障宅基地資格權的深化路徑在于完善資格權的取得方式和采用多樣化的退出機制，從而有效發(fā)揮宅基地資格權的保障功能，實現鄉(xiāng)村振興中的“生態(tài)宜居”。

（三）通過建立使用權市場和用途轉換機制，以最大化顯化宅基地使用權的財產功能

適度放活宅基地和農房使用權的實質為在保障農戶居住底線思維框架約束下，有序擴大宅基地產權結構的開放性，允許其向集體經濟組織之外成員流轉，從而通過與社會資本結合，顯化宅基地的財產功能。放活宅基地使用權流轉的關鍵就在于建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，促進資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動，從而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現提供重要支撐。更進一步分析，具體可通過以下兩個途徑放活宅基地使用權：首先，探索建立宅基地使用權和農房流轉市場。在當前各地區(qū)試點實踐中普遍存在的一個困境就是由于缺乏農村宅基地使用權和農房流轉市場，從而導致交易雙方信息不對稱，難以形成有效需求，導致其財產功能顯化途徑受阻?；诖耍呕钍褂脵嗟纳罨窂街痪褪强紤]在縣、鄉(xiāng)兩級建立“農村土地要素市場”，從而為交易雙方搭建交易平臺，激活農村土地要素“資源”變“資產”。待條件成熟時，可以考慮建立跨地區(qū)的“農村土地要素市場”，從而引導城市遠郊以“飛地”的形式轉移至城市近郊，利于雙方共享土地增值收益，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供資本支持。其次，探索宅基地使用權自由轉讓與用途轉換相銜接的機制。為了推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現，這就需要更多資本、技術投向農村。而資本、技術下鄉(xiāng)必然要求配套更多的產業(yè)空間用地，這就要求進一步激活包括宅基地在內的各種土地要素，不僅允許宅基地使用權自由轉讓，更重要的是允許將宅基地轉換為經營性建設用地。這就使單一居住性質的農房轉變?yōu)樯套∫惑w或單純商住用房，進而發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑等第三產業(yè)，最大化釋放了宅基地的財產功能，既可為鄉(xiāng)村“產業(yè)興旺”注入資本支持，還可提高農民收入，進而實現鄉(xiāng)村“生活富?！?。

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