肖燕雄，顏美群

（湖南師范大學(xué) a.新聞與傳播學(xué)院；b.法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)技術(shù)間反復(fù)巡回關(guān)照，相較于法律，它離客觀現(xiàn)實(shí)最近，是多元協(xié)商和治理的工具和結(jié)果。標(biāo)準(zhǔn)與法律有價(jià)值取向上的契合和共通之處[1]，均有規(guī)范性和秩序性的追求，二者可以相互吸納。在社會(huì)治理中，標(biāo)準(zhǔn)具有支撐、協(xié)調(diào)、規(guī)范和指導(dǎo)作用[2]，并能降低治理成本[3]。標(biāo)準(zhǔn)能彌補(bǔ)法律規(guī)范因自身的抽象性而導(dǎo)致的規(guī)范性效力不足，以及法律僅規(guī)范外部性的行為，而深入社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部力有不逮的弊端。因此，法律對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的依賴性越來(lái)越高，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法律的支撐力越來(lái)越強(qiáng)，二者融合的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，有關(guān)科學(xué)技術(shù)、服務(wù)、管理及公權(quán)力的領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值和作用均日益凸顯。在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，行政主體需要借助信息技術(shù)對(duì)信息資源進(jìn)行管理和利用，以向公眾提供信息服務(wù)，此領(lǐng)域涉及信息技術(shù)、信息服務(wù)和管理，標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2019年5月15日，新修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）開(kāi)始實(shí)施，《條例》新增內(nèi)容第八條將政府信息資源的標(biāo)準(zhǔn)化管理正式納入法律當(dāng)中。新修訂的《條例》實(shí)施之后，標(biāo)準(zhǔn)有哪些具體的類(lèi)別和表現(xiàn)形式？標(biāo)準(zhǔn)與法律的銜接如何？《條例》條文應(yīng)該如何體現(xiàn)政府信息資源的標(biāo)準(zhǔn)化管理？《條例》與相關(guān)法律的銜接如何？

一、政府信息公開(kāi)年度報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)化表現(xiàn)

政府信息公開(kāi)年度報(bào)告既是信息公開(kāi)的內(nèi)容，也是對(duì)信息公開(kāi)工作的總結(jié)和分析，其信息量之大，幾乎能涵蓋政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)的主要類(lèi)別（信息公開(kāi)文件標(biāo)準(zhǔn)、信息公開(kāi)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)和信息公開(kāi)流程標(biāo)準(zhǔn)），且能從歷史維度窺見(jiàn)信息公開(kāi)的動(dòng)態(tài)變化?；诖耍P者隨機(jī)選取了湖南、湖北、上海、山東四地2008年至2018年的44份政府信息公開(kāi)年度報(bào)告進(jìn)行考察，試圖審視政府信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化程度及變化規(guī)律，并以此為窗口發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府信息公開(kāi)中存在的問(wèn)題。

筆者提取了如下四種關(guān)鍵數(shù)據(jù)：A省級(jí)政府信息公開(kāi)門(mén)戶網(wǎng)站主動(dòng)公開(kāi)信息數(shù)（有些年度未有統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站公開(kāi)數(shù)的，以省級(jí)政府信息公開(kāi)總數(shù)代替）、B省級(jí)政府信息公開(kāi)門(mén)戶網(wǎng)站依申請(qǐng)公開(kāi)信息數(shù)、C行政復(fù)議次數(shù)、D行政訴訟次數(shù)，并考量數(shù)據(jù)的7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，形成表1、表2，作為下文的分析基礎(chǔ)。

表1 四地政府信息公開(kāi)關(guān)鍵數(shù)據(jù)比較表

表2 四地年度報(bào)告文件標(biāo)準(zhǔn)情況一覽表

從表1、表2可大致見(jiàn)出如下規(guī)律：在2008年，除山東省外，其他三地的主動(dòng)公開(kāi)信息數(shù)都高出下一年度不少；整體而言，上海、山東兩地的依申請(qǐng)公開(kāi)信息數(shù)遠(yuǎn)高于其他兩省，這種現(xiàn)象可能與沿海地區(qū)公民的開(kāi)放觀念有關(guān)；從2014年起，四地的行政復(fù)議、行政訴訟件數(shù)明顯增多，總體來(lái)看，上海的行政訴訟件數(shù)遠(yuǎn)多于其他三?。簧虾５奈募?biāo)準(zhǔn)可下載情況也遠(yuǎn)超其他三地，11年中有9年的數(shù)據(jù)可下載，而湖南、湖北、山東分別只有1、2、3年可下載?？傊l(fā)達(dá)地區(qū)政府門(mén)戶網(wǎng)站四個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)同比均高于其他地區(qū)。

結(jié)合查閱多份年度報(bào)告發(fā)現(xiàn)，如果政府網(wǎng)站主動(dòng)公開(kāi)數(shù)與總公開(kāi)數(shù)差距過(guò)大（如山東?。?，其行政復(fù)議和行政訴訟次數(shù)必定激增，反之，如果差距較?。ㄈ绾鲜。?，則公眾提起行政訴訟的頻次降低。查看四地的最高主動(dòng)公開(kāi)數(shù)一項(xiàng)的年份，與其對(duì)應(yīng)的該年的依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)較上一年必有所回落；查看最低主動(dòng)公開(kāi)數(shù)一項(xiàng)的年份，則該年的依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)和上一年相比皆有大幅度增高。由此可見(jiàn)，政府門(mén)戶網(wǎng)站的作用明顯，其他途徑與方式的信息公開(kāi)只起到一定程度的分流、緩解信息公開(kāi)壓力和部分滿足公眾需求的作用。但各地政府門(mén)戶網(wǎng)站的建設(shè)有待加強(qiáng)，其遠(yuǎn)未達(dá)到政府信息公開(kāi)平臺(tái)“一站式”“一體化”服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)流程的優(yōu)化以達(dá)到資源整合的作用，更不用奢談在線辦理的效率了。

結(jié)合查閱多份年度報(bào)告還發(fā)現(xiàn)，各?。ㄖ陛犑校╅g年度報(bào)告文件格式和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同一?。ㄖ陛犑校┠甓葓?bào)告文件格式和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，如湖南省信息公開(kāi)年度報(bào)告中的依申請(qǐng)數(shù)一項(xiàng)，有些年份統(tǒng)計(jì)的是依申請(qǐng)數(shù)，而有些年份統(tǒng)計(jì)的只有受理數(shù)或辦理數(shù)?？傮w而言，年度報(bào)告的關(guān)鍵數(shù)據(jù)不清晰，依申請(qǐng)不予公開(kāi)的理由說(shuō)明不充分，政府門(mén)戶網(wǎng)站主動(dòng)公開(kāi)數(shù)統(tǒng)計(jì)混亂，如將政府網(wǎng)站與政府公報(bào)、政務(wù)微博、政務(wù)微信、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播、電視等方式混合統(tǒng)計(jì)，沒(méi)有體現(xiàn)政府信息公開(kāi)平臺(tái)的主打優(yōu)勢(shì)。各地年度報(bào)告的內(nèi)容重政績(jī)、經(jīng)驗(yàn)羅列，輕關(guān)鍵數(shù)據(jù)分析和問(wèn)題及責(zé)任追究說(shuō)明。

對(duì)年度報(bào)告中所呈現(xiàn)出的不予公開(kāi)的原因說(shuō)明進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，因國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、“三安全一穩(wěn)定”等例外體系理由而不予公開(kāi)所占比例較小，如2018年，湖南、湖北、山東、上海四地因這些原因而不予公開(kāi)的理由數(shù)占申請(qǐng)答復(fù)總數(shù)的比例分別為：1.1%、1.2%、1%、1%；因不屬本行政機(jī)關(guān)公開(kāi)信息、信息不存在、告知作出更改補(bǔ)充、告知其他途徑辦理等事實(shí)操作性理由所占比例偏高。不排除不予公開(kāi)有公眾不熟悉業(yè)務(wù)流程、對(duì)所需信息描述不清的原因，但主要還是歸因于政府信息公開(kāi)的內(nèi)部協(xié)調(diào)管理工作不到位、各工作部門(mén)隔閡較嚴(yán)重?！安粚俦拘姓C(jī)關(guān)公開(kāi)信息”“信息不存在”等答復(fù)理由具有隨意性，較多事實(shí)操作性理由的答復(fù)是行政公開(kāi)機(jī)關(guān)自創(chuàng)的，并不符合《政務(wù)服務(wù)中心信息公開(kāi)業(yè)務(wù)規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)①參見(jiàn)我國(guó)于2016年11月1日實(shí)施的《政務(wù)服務(wù)中心信息公開(kāi)業(yè)務(wù)規(guī)范》，此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)由全國(guó)信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)上報(bào)及執(zhí)行，由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)主管，編號(hào)為GB/T 32618-2016。。

對(duì)年度報(bào)告中行政復(fù)議、行政訴訟的結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)以維持具體行政行為和糾錯(cuò)為主，其他情形次之，公眾勝訴為零。當(dāng)公眾的利益受到損害，能否通過(guò)救濟(jì)的途徑得到補(bǔ)償或賠償，賠償標(biāo)準(zhǔn)如何，利益第三方可否通過(guò)救濟(jì)手段對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)決定等問(wèn)題，國(guó)家至今仍缺少相應(yīng)的制度和標(biāo)準(zhǔn)。公眾對(duì)政府信息公開(kāi)的質(zhì)量和服務(wù)頗為不滿，但在救濟(jì)手段單一的情況下，公眾只能通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的途徑尋求支持，因此，行政復(fù)議和行政訴訟件數(shù)逐年增加（除湖南省外）。

綜上，我國(guó)政府信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在以下六個(gè)方面的問(wèn)題：標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不清晰、平臺(tái)資源整合力度不夠、重政績(jī)輕分析、答復(fù)理由隨意、救濟(jì)手段單一。這些問(wèn)題既是政府信息公開(kāi)表面化、形式化的具體表現(xiàn)，也是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程度不高的具體表現(xiàn)。

二、政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)面臨的問(wèn)題

（一）現(xiàn)代信息技術(shù)遭遇政府科層制管理的消音機(jī)制

從1999年開(kāi)始，國(guó)家部委牽頭倡議發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”，各級(jí)政府紛紛建立政府網(wǎng)站。電子政府、信息技術(shù)使政府信息公開(kāi)的面貌發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，政府信息公開(kāi)形式從傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒體向以電子媒體為主的多種形式轉(zhuǎn)變。一方面，現(xiàn)代信息技術(shù)是政府和法律制度重構(gòu)的力量，是信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有力支撐，信息公開(kāi)面貌勢(shì)必出現(xiàn)一些新的轉(zhuǎn)變；另一方面，政府和法律的固有特點(diǎn)對(duì)信息技術(shù)形成反向制約，信息公開(kāi)年度報(bào)告中出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題并不因現(xiàn)代信息技術(shù)而得到解決，反而在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代越加凸顯，迅猛的社會(huì)信息流不可避免地遭遇政府管制性、科層制帶來(lái)的消音機(jī)制。

上文已對(duì)2018年湖南、湖北、山東、上海四地年度報(bào)告中所呈現(xiàn)的不予公開(kāi)的原因說(shuō)明及占比進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并分析出其主要原因是政府信息公開(kāi)的內(nèi)部協(xié)調(diào)管理工作不到位，各工作部門(mén)隔閡嚴(yán)重。這還可以從以下表現(xiàn)得到證明：體現(xiàn)政府信息公開(kāi)平臺(tái)作用的省（直轄市）政府門(mén)戶網(wǎng)站的主動(dòng)公開(kāi)數(shù)被單獨(dú)列入年度報(bào)告中的比例并不高，政府信息公開(kāi)平臺(tái)“一站式”“一體化”的服務(wù)功能并不顯著，信息技術(shù)對(duì)政府的重構(gòu)功能暫時(shí)失效，而此項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)恰恰能體現(xiàn)各級(jí)政府及其工作部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)水平。

筆者選取最能體現(xiàn)資源整合及部門(mén)融合的信息公開(kāi)目錄為樣本，通過(guò)查閱湖南、湖北、山東、上海四地的公開(kāi)目錄，以期從標(biāo)準(zhǔn)化視角考察資源整合及政府部門(mén)協(xié)調(diào)融合的情況。

筆者發(fā)現(xiàn)上海市政府信息公開(kāi)目錄分類(lèi)全面，既有“五公開(kāi)”的序列，也有公開(kāi)主體和重點(diǎn)事項(xiàng)的公開(kāi)序列，多元化的目錄編制序列對(duì)信息資源整合和各部門(mén)的融通形成倒逼之勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公眾可從多個(gè)渠道獲取信息的目的。除上海市外，其余省政府信息公開(kāi)目錄編制大多以公開(kāi)主體為構(gòu)架，將省政府辦公廳、省直屬部門(mén)及市（州）政府目錄分開(kāi)設(shè)置，各級(jí)政府的信息公開(kāi)目錄相互獨(dú)立，省政府辦公廳目錄里找不到其直屬部門(mén)的目錄信息，省政府辦公廳與直屬部門(mén)間沒(méi)有聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這種以公開(kāi)主體為構(gòu)架的信息目錄是政府科層化特點(diǎn)的集中體現(xiàn)。它將導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不清晰、答復(fù)理由隨意等問(wèn)題。而學(xué)者們認(rèn)為，理想的模式是按領(lǐng)域梳理信息、制作目錄，因?yàn)榇四夸浤Ｊ酱蚱屏瞬块T(mén)界限，是從各領(lǐng)域出發(fā)開(kāi)展的覆蓋各環(huán)節(jié)的全鏈條式梳理，可以有效提升各部門(mén)的合作空間和效力，提升公眾對(duì)政府信息的獲得感[4]。

（二）政府信息公開(kāi)嬗變背景下公眾需求導(dǎo)向與政府供應(yīng)導(dǎo)向?qū)永щy

2009年1月21日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開(kāi)放和透明政府備忘錄》；同年5月21日，美國(guó)Data.Gov（美國(guó)政府組織建立的全球首個(gè)可自由獲取數(shù)據(jù)的、用戶與政府互動(dòng)的、應(yīng)用程序接口的開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)）上線。至此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)迅速擴(kuò)展并成為世界潮流，政府信息公開(kāi)向政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放嬗變。在此嬗變中，信息公開(kāi)領(lǐng)域從上游到下游將面臨一系列新變化，政府主導(dǎo)向公眾需求和應(yīng)用主導(dǎo)轉(zhuǎn)變就是其中一項(xiàng)重要的理念導(dǎo)向變化。

從歷史沿革來(lái)看，我國(guó)政府信息公開(kāi)立法和實(shí)施是政府主導(dǎo)的結(jié)果，這是眾多學(xué)者一致認(rèn)同的觀點(diǎn)①參見(jiàn)周漢華《打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度——論〈政府信息公開(kāi)條例〉修改的基本定位》，載《行政法學(xué)研究》2016年第3期；參見(jiàn)彭逸凡《標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)制度的研究》，載《標(biāo)準(zhǔn)化改革與發(fā)展之機(jī)遇——第十二屆中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化論壇論文集》，2015年。。我國(guó)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)潮流，通過(guò)一個(gè)政府主導(dǎo)公開(kāi)型的信息公開(kāi)制度，降低敵對(duì)性[5]。然而，政府供應(yīng)導(dǎo)向是以政府、部門(mén)為中心的科層化管理導(dǎo)向，它容易形成被動(dòng)、單向、分散、程序嚴(yán)格等特點(diǎn)。政府供應(yīng)導(dǎo)向帶來(lái)的信息公開(kāi)流于表面化和形式化、政府單向承諾、更新率低、互動(dòng)性差、工作部門(mén)間各自為政和條塊分割、政府供應(yīng)的信息公眾不需要、公眾需要的信息政府不供應(yīng)、成本較高等，都是這類(lèi)信息公開(kāi)的痼疾。

供給視角的制度定位無(wú)法滿足信息社會(huì)以公眾為中心的要求，公開(kāi)的信息可能與公眾的需求脫節(jié)，甚至使公眾淹沒(méi)在大量無(wú)用的信息中，降低制度的有效性[6]，也會(huì)產(chǎn)生答復(fù)理由隨意、重政績(jī)輕分析等問(wèn)題。政府供應(yīng)導(dǎo)向易形成以政府為中心的系統(tǒng)偏見(jiàn)性信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是文件標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，還是流程標(biāo)準(zhǔn)都容易異化為獲得政府和部門(mén)利益為主而不是切實(shí)便捷公眾服務(wù)為主。目前，政府供應(yīng)導(dǎo)向產(chǎn)生的弊端主要來(lái)源于政府管理理念的影響，公眾需求與應(yīng)用導(dǎo)向與之對(duì)接的主要障礙也來(lái)源于此。理念導(dǎo)向?qū)永щy，互聯(lián)網(wǎng)思維不跟上，信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和管理工作將直接面臨公眾的質(zhì)疑。

（三）行政法及行政法學(xué)轉(zhuǎn)型背景下法律制度融合滯后

2009年，正值信息公開(kāi)條例實(shí)施1年、改革開(kāi)放31年之際，法學(xué)界提出新行政法的概念，我國(guó)的行政法開(kāi)始由傳統(tǒng)行政法向新行政法轉(zhuǎn)型?！靶滦姓ā钡男纬珊桶l(fā)展源于民主化、市場(chǎng)化、信息化、全球化的世界潮流的推動(dòng)以及我國(guó)改革開(kāi)放導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、政治體制和法制模式的重大變革?！靶滦姓ā痹趦?nèi)容和形式上都在傳統(tǒng)行政法基礎(chǔ)上發(fā)生了重大變革和演進(jìn)。傳統(tǒng)行政法主要由“硬法”構(gòu)成，而“軟法”在新行政法律規(guī)范中占有重要地位[7]。行政法的發(fā)展改變了傳統(tǒng)行政法規(guī)范以原則和規(guī)則兩個(gè)基本元素為構(gòu)成的狀況，在行政法典則和規(guī)范體系中加入了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)這一新元素[8]。

周漢華將政府信息公開(kāi)制度分為1.0版、2.0版、3.0版②周漢華認(rèn)為，1.0版主要的缺陷是缺乏規(guī)范化的剛性制度約束，2.0版基本能夠與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)接軌，并使信息公開(kāi)進(jìn)入到規(guī)范發(fā)展階段，3.0版對(duì)政府信息公開(kāi)提出了更高要求，其標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)，要求以公眾為中心，推動(dòng)制度融合，提升制度實(shí)效，更好地為公眾服務(wù)。參見(jiàn)周漢華《打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度——論〈政府信息公開(kāi)條例〉修改的基本定位》，載《行政法學(xué)研究》2016年第3期。。我國(guó)的信息公開(kāi)最多只是進(jìn)入2.0版，亟須向3.0版邁進(jìn)，因此，新修訂的《條例》在此契機(jī)下適時(shí)地將標(biāo)準(zhǔn)化管理納入法律，正應(yīng)合了信息公開(kāi)的更新更高目標(biāo)，也是信息公開(kāi)制度演進(jìn)的內(nèi)在需求。如果說(shuō)秩序行政的作用是為了防止出現(xiàn)最壞的政府，那么服務(wù)行政的作用就是為了塑造最好的政府[9]。塑造最好的政府需要配套的制度及制度的融合來(lái)踐行高標(biāo)準(zhǔn)，然而，可以肯定的是，轉(zhuǎn)型的過(guò)程中新的制度還遠(yuǎn)未成熟，傳統(tǒng)行政法及規(guī)制模式力不從心、權(quán)利不明晰、歸責(zé)不明確、法律模糊、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依，法律的執(zhí)行流于表面和形式。眾多國(guó)家的信息公開(kāi)法律實(shí)施情況并不十分理想，一些國(guó)家的“制度空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象不可避免，在法律實(shí)施過(guò)程中其立法目標(biāo)達(dá)成度處于極低狀態(tài)[10]。制度融合滯后、法法銜接、標(biāo)準(zhǔn)與法律銜接不到位是法律實(shí)施過(guò)程中遭遇的嚴(yán)重困境。

上文所言年度報(bào)告中文件格式不統(tǒng)一、下載率和可視化程度不高、數(shù)據(jù)閉合度及重復(fù)統(tǒng)計(jì)方面有瑕疵、?。ㄖ陛犑校┱T(mén)戶網(wǎng)站主動(dòng)公開(kāi)數(shù)被單獨(dú)納入統(tǒng)計(jì)的概率不高、依申請(qǐng)不予公開(kāi)的分類(lèi)情況說(shuō)明不細(xì)致等問(wèn)題，均是無(wú)融合型標(biāo)準(zhǔn)可依和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力的體現(xiàn)。

以依申請(qǐng)公開(kāi)申請(qǐng)表這個(gè)具體層面為例。筆者登錄湖南、湖北、山東、上海、江蘇等地的政府門(mén)戶網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)除上海市外的各網(wǎng)站向申請(qǐng)人提供的公開(kāi)申請(qǐng)表中均有所需信息的用途或申請(qǐng)理由及用途一欄，且有上傳個(gè)人證件照片、法人照片和要求必須勾選承諾意見(jiàn)等高門(mén)檻。

新修訂《條例》已刪除原《條例》第十三條所含“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”這一公眾申請(qǐng)獲取政府信息的條件。于2016年11月1日實(shí)施的《政務(wù)服務(wù)中心信息公開(kāi)業(yè)務(wù)規(guī)范》中，依申請(qǐng)公開(kāi)申請(qǐng)人所填《政務(wù)服務(wù)中心信息公開(kāi)申請(qǐng)表》中有“所需信息情況”的填寫(xiě)內(nèi)容，兩相比照，2019年5月15日以后，此標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有隨新修訂并頒布實(shí)施的《條例》更新而更新。

行政公開(kāi)行為以行政主體的公開(kāi)義務(wù)和相對(duì)人的知情權(quán)為基礎(chǔ)，知情權(quán)已被聯(lián)合國(guó)列為一種公民的基本權(quán)利，它使公民享有接受、尋求和獲取官方所掌握的信息的自由和權(quán)利，而不論其用途為何[11]。從政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表這一標(biāo)準(zhǔn)反觀其立法初衷，發(fā)現(xiàn)法律制度與法律執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且與原有的立法初衷不相融。政府信息公開(kāi)立法十余年，新舊兩版《條例》都未將公眾的知情權(quán)寫(xiě)入法律。《條例》總則第一條明確了立法目的，其反映現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求明顯，符合信息社會(huì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，這值得肯定，但知情權(quán)的缺位是對(duì)信息自由立法精神及所應(yīng)具有的權(quán)利法的法律屬性的弱化和矮化。

標(biāo)準(zhǔn)與法律之間缺乏有效銜接的現(xiàn)象不光體現(xiàn)在這一微觀層面，還體現(xiàn)在制度的多個(gè)層面和整體運(yùn)行上。

第一，新舊《條例》更替的轉(zhuǎn)折期，標(biāo)準(zhǔn)與法律的對(duì)接滯后，新的法律實(shí)施后，操作層面仍然沿用舊標(biāo)準(zhǔn)。而舊標(biāo)準(zhǔn)大多不符合現(xiàn)實(shí)情況，甚至與法律相違背。如上文提到的信息公開(kāi)申請(qǐng)表的填寫(xiě)內(nèi)容抬高了依申請(qǐng)公開(kāi)的門(mén)檻。

第二，舊《條例》公布以來(lái)，一直延用至今的標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行的過(guò)程中走了樣。如《政務(wù)服務(wù)中心信息公開(kāi)業(yè)務(wù)規(guī)范》中，由受理窗口職責(zé)部門(mén)向申請(qǐng)人提供交互文書(shū)，包括五種交互文書(shū)：延期答復(fù)告知書(shū)、補(bǔ)正申請(qǐng)通知書(shū)、信息公開(kāi)告知書(shū)、信息不予公開(kāi)告知書(shū)和非本單位信息告知書(shū)。而通過(guò)查閱各地年度報(bào)告內(nèi)容，筆者發(fā)現(xiàn)答復(fù)文書(shū)特別是不予公開(kāi)的答復(fù)五花八門(mén)：“非本部門(mén)信息”“非《規(guī)定》所指政府信息”“非本部門(mén)掌握”“不是《條例》所指政府信息”“申請(qǐng)信息不存在”“非政府信息”“非本機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍”等自創(chuàng)內(nèi)容不一而足。

第三，法律只能就標(biāo)準(zhǔn)作粗線條的規(guī)定，建構(gòu)具體的可操作可復(fù)制的標(biāo)準(zhǔn)體系，需要以政府的政策文件、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)、司法解釋等形式加以固化，并通過(guò)自上而下、自下而上的雙軌通道加以推廣執(zhí)行。現(xiàn)如今，政府信息公開(kāi)領(lǐng)域還沒(méi)有形成科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系，許多層面還沒(méi)有統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)。

三、政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方向

（一）建立政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)體系

建立標(biāo)準(zhǔn)體系是信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵，它的建立是國(guó)家治理現(xiàn)代化策略的重要選擇。它應(yīng)全盤(pán)考慮現(xiàn)有法律、制度和標(biāo)準(zhǔn)的可融通之處，考慮各方權(quán)利義務(wù)的平衡，全面涵蓋信息公開(kāi)的事前、事中和事后的所有流程，全面覆蓋信息公開(kāi)從立法到執(zhí)行、司法與救濟(jì)的上、中、下游。所有文件的清盤(pán)和標(biāo)識(shí)，平臺(tái)建設(shè)的評(píng)議和考核，依申請(qǐng)公開(kāi)的申請(qǐng)、受理、審核、答復(fù)、行政復(fù)議、行政訴訟及行政賠償?shù)纫幌盗行杓?xì)化和完善的流程內(nèi)容，皆需引入標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)彌合。政府信息識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)目錄和公開(kāi)文件標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)工作流程標(biāo)準(zhǔn)、依申請(qǐng)公開(kāi)向主動(dòng)公開(kāi)轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)、保密利益的平衡標(biāo)準(zhǔn)、第三方利益的平衡標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)時(shí)限和更新標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、信息公開(kāi)正面清單和例外體系清單標(biāo)準(zhǔn)、惡意申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)議考核歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、賠償標(biāo)準(zhǔn)等等，都應(yīng)是標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的重要部分。

（二）科學(xué)設(shè)定業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)政府及其各部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

我國(guó)于2016年制定《政務(wù)服務(wù)中心信息公開(kāi)業(yè)務(wù)規(guī)范》，其設(shè)定的業(yè)務(wù)流程步驟繁多，涉及的公開(kāi)主體有信息公開(kāi)主管機(jī)關(guān)、工作機(jī)構(gòu)、審核機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)、保密部門(mén)、安全部門(mén)、評(píng)估主體等。諸多行政主體間如何協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，如何規(guī)制公開(kāi)主體及相關(guān)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，此標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有給出細(xì)化的規(guī)定，需要補(bǔ)充完善。

重新設(shè)定政府信息公開(kāi)業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)極為重要。從公眾提出申請(qǐng)到最后一步信息公開(kāi)，應(yīng)以促進(jìn)政府及其各部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、增強(qiáng)對(duì)政府及其各部門(mén)的約束、滿足公眾需求及便民為要旨，應(yīng)該減少審核類(lèi)的程序。但關(guān)鍵的定密和解密程序和標(biāo)準(zhǔn)不能缺乏，并且應(yīng)由專(zhuān)員負(fù)責(zé)，大部分定密程序應(yīng)提前在主動(dòng)公開(kāi)的分類(lèi)過(guò)程中完成，應(yīng)增加依申請(qǐng)公開(kāi)向主動(dòng)公開(kāi)轉(zhuǎn)化的流程標(biāo)準(zhǔn)，如此可緩解依申請(qǐng)公開(kāi)流程中保密和解密的壓力和縮短信息公開(kāi)所需時(shí)間。當(dāng)然，業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)需要以單個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)鑲嵌為基礎(chǔ)，應(yīng)科學(xué)合理地篩選和設(shè)定流程標(biāo)準(zhǔn)，如此才能發(fā)揮整體效應(yīng)。

（三）全面梳理政府信息公開(kāi)清單，提高法律制度的融合度

對(duì)政府信息細(xì)化到以條為單位進(jìn)行全盤(pán)清理，是以公眾需要和應(yīng)用為導(dǎo)向的一個(gè)必要步驟。有學(xué)者主張全清單的標(biāo)準(zhǔn)化清單編制，即編制主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)、不予公開(kāi)三張窮盡清單①肖衛(wèi)兵等認(rèn)為，全清單既考慮到公眾感知也考慮到政府內(nèi)部的使用，體現(xiàn)的是按照雙向思維開(kāi)展的編制，兜底式操作性更強(qiáng)，可解決過(guò)往判斷標(biāo)準(zhǔn)不明等問(wèn)題。參見(jiàn)肖衛(wèi)兵、包思卓、張文帥《論政務(wù)公開(kāi)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化目錄編制》，載《電子政務(wù)》2019年第5期。。三張清單中，爭(zhēng)議最大的是不予公開(kāi)清單（例外體系）。爭(zhēng)論的兩種取向?yàn)椋阂环N是以假定政府信息皆可公開(kāi)為前提認(rèn)識(shí)其與國(guó)家秘密的關(guān)系②賀海仁認(rèn)為，國(guó)家保密主管部門(mén)是認(rèn)定有爭(zhēng)議的國(guó)家秘密的法定機(jī)構(gòu)，其他政府機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)以自我解釋的方式重新確立國(guó)家秘密及其范圍。如果任何政府部門(mén)均享有認(rèn)定國(guó)家秘密不加限制的自由裁量權(quán)，則混淆了政府信息公開(kāi)的程序標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。由賀海仁的觀點(diǎn)其實(shí)可推導(dǎo)出國(guó)家秘密根本不在政府信息之列。參見(jiàn)賀海仁《獲取政府好信息與法治政府——以不予公開(kāi)政府信息為分析對(duì)象》，載《河北法學(xué)》2014年第8期。，一種是以政府信息皆有風(fēng)險(xiǎn)為前提認(rèn)識(shí)其與國(guó)家秘密的關(guān)系③楊建生認(rèn)為，在我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度中應(yīng)該引入鑲嵌理論。他認(rèn)為單個(gè)信息也許對(duì)國(guó)家安全不會(huì)構(gòu)成威脅，但把相關(guān)的單個(gè)信息鑲嵌起來(lái)可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。為了確定某一既定文件公開(kāi)的安全風(fēng)險(xiǎn)，必須考慮該文件有被鑲嵌的可能。參見(jiàn)楊建生《政府信息公開(kāi)中鑲嵌理論的適用與國(guó)家安全信息保護(hù)》，載《社會(huì)科學(xué)家》2014第1期。。不予公開(kāi)清單涉及復(fù)雜的保密與公開(kāi)的平衡，牽涉到行政機(jī)關(guān)、申請(qǐng)人與第三方利益的平衡，它涉及《條例》和《中華人民共和國(guó)保密法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》的有效銜接，牽扯到信息公開(kāi)機(jī)關(guān)和保密部門(mén)、安全部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)商審核，且國(guó)家秘密和“三安全一穩(wěn)定”不是靜態(tài)的概念，它隨信息環(huán)境的變化而變化，相應(yīng)的上位法只可能就保密的程序和范圍作規(guī)定，因此行政機(jī)關(guān)仍有較大的自由裁量權(quán)，裁量的標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。

現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)例外體系的相對(duì)不予公開(kāi)（例外體系第二序列），即涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的，主要采用利益平衡標(biāo)準(zhǔn)。如何平衡？新修訂的《條例》增加了第三方利益。第三方利益如何平衡？第三方有沒(méi)有對(duì)抗信息公開(kāi)機(jī)關(guān)的決定的權(quán)利？信息公開(kāi)機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任？這是標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)細(xì)化的內(nèi)容。新《條例》中增加了信息公開(kāi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制（第十八條），這涉及因情勢(shì)變化的信息的轉(zhuǎn)化的問(wèn)題，比如，依申請(qǐng)公開(kāi)向主動(dòng)公開(kāi)的轉(zhuǎn)化，保密信息向解密信息主動(dòng)公開(kāi)的轉(zhuǎn)化，達(dá)到什么樣的條件即可轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開(kāi)？誰(shuí)有決定權(quán)？這依然需要在法律框架下確定標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行操作，以限制有可能膨脹的自由裁量權(quán)。

（四）建立以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)議、考核和追責(zé)制度

評(píng)議、考核和追責(zé)制度的建立實(shí)際上是政府績(jī)效考核的三項(xiàng)重要內(nèi)容，是將政府績(jī)效與政府責(zé)任關(guān)聯(lián)起來(lái)的必要制度設(shè)計(jì)，其內(nèi)容的具體化當(dāng)然需要設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)（包括評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任清單等）。

政府績(jī)效評(píng)估倡導(dǎo)的“結(jié)果導(dǎo)向”理念可以通過(guò)“負(fù)強(qiáng)化”和“正強(qiáng)化”兩個(gè)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)，即通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)推動(dòng)政府及其官員切實(shí)履行責(zé)任義務(wù)、提高業(yè)績(jī)[12]。評(píng)議、考核和追責(zé)制度以及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的建立可減少甚至消除政府及官員重監(jiān)管輕服務(wù)、重程序輕結(jié)果以及行政工作低效的問(wèn)題。

在信息公開(kāi)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)公眾需求與應(yīng)用導(dǎo)向與政府供給導(dǎo)向的有效對(duì)接，評(píng)價(jià)、考核與責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)調(diào)整。不僅要考核行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的信息量、設(shè)立的渠道種類(lèi)、接受的申請(qǐng)量，更要考核公開(kāi)的信息質(zhì)量、公開(kāi)渠道和申請(qǐng)答復(fù)的有效性、公眾對(duì)信息利用率及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值等。

（五）適當(dāng)借鑒信息公開(kāi)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、利用標(biāo)準(zhǔn)，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度建設(shè)作準(zhǔn)備

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府信息公開(kāi)向政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放轉(zhuǎn)型是必然趨勢(shì)，二者一脈相承，政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)可相互借鑒和延用。數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)脫敏標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量及流程標(biāo)準(zhǔn)、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等都可為二者服務(wù)。加強(qiáng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的頂層設(shè)計(jì)，逐步統(tǒng)一數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施、底層技術(shù)、平臺(tái)工具、行業(yè)應(yīng)用、管理和安全的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一不同部門(mén)、不同領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)資源，完善跨部門(mén)、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，將數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系嵌入政府信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放之中，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更為中立，可削弱公開(kāi)主體的系統(tǒng)性主觀偏見(jiàn)，可優(yōu)化整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)信息治理環(huán)境。

作為信息公開(kāi)立法后發(fā)國(guó)家，我國(guó)可適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)，如美國(guó)的費(fèi)用支付標(biāo)準(zhǔn)和可分割性標(biāo)準(zhǔn)①美國(guó)的信息公開(kāi)費(fèi)用支付以成本、公開(kāi)內(nèi)容的價(jià)值程度及公開(kāi)過(guò)程所費(fèi)時(shí)長(zhǎng)為標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)可有效限制消減公眾獲取和利用政府信息的欲望或?yàn)E用政府信息獲取權(quán)，限制造成政府機(jī)關(guān)為了自身利益而形成信息壟斷、導(dǎo)致腐敗和加重財(cái)政負(fù)擔(dān)?？煞指钚詷?biāo)準(zhǔn)是指可從豁免文件中分離出非保密信息的標(biāo)準(zhǔn)，此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)保障了最大限度的公開(kāi)，公眾的知情權(quán)可得到最大限度保障。參見(jiàn)段堯清、汪銀霞《政府信息公開(kāi)機(jī)制研究》，高等教育出版社2014年版，第129頁(yè)。、歐洲的保密審查工作流程標(biāo)準(zhǔn)與定密及解密標(biāo)準(zhǔn)②歐洲的保密審查工作流程相較于我國(guó)的信息公開(kāi)業(yè)務(wù)流程更清晰、簡(jiǎn)單，可借鑒其經(jīng)驗(yàn)。其流程大致有審查、定密（解密）、制定信息公開(kāi)目錄、審查、公開(kāi)五個(gè)步驟，定密和解密工作由專(zhuān)員負(fù)責(zé)。參見(jiàn)黃偉群《政府信息公開(kāi)保密審查制度研究》，人民出版社2014年版，第209頁(yè)。。此外，我國(guó)可多參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，為發(fā)展中國(guó)家找到適合國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要的信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)贏得話語(yǔ)權(quán)，為我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法律制度建設(shè)做準(zhǔn)備。

四、結(jié)語(yǔ)

信息社會(huì)，公眾要求政府信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)公開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；政府現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)也主動(dòng)要求信息公開(kāi)，以提升治理效率；經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)的發(fā)展促成了社會(huì)信息流動(dòng)的良好外部環(huán)境，影響和倒逼政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。但是，政府信息公開(kāi)相關(guān)法律法規(guī)與保密法、檔案法、國(guó)家安全法、商業(yè)秘密法、個(gè)人隱私法等法律法規(guī)未有效銜接，舊有的政府信息公開(kāi)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)未更新，新的標(biāo)準(zhǔn)體系未建立，其已不能有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求；政府具有科層性特點(diǎn)，各級(jí)政府及其部門(mén)間容易各自為政、難以融通；政府天然的管理性特點(diǎn)以求得社會(huì)安定為首要目標(biāo)，可能存在以實(shí)現(xiàn)秩序、效率為名犧牲公平的現(xiàn)象；政府信息公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)往往是以增加政府的負(fù)擔(dān)和行政的成本為代價(jià)。以上各種狀況都會(huì)給政府信息公開(kāi)帶來(lái)障礙。如何破除障礙，解決政府信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各權(quán)利主體間的平衡，讓信息公開(kāi)與信息保護(hù)在同一個(gè)軌道內(nèi)均衡發(fā)展，不僅考驗(yàn)法律制度體系與標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)制能力，而且也非?？简?yàn)政府治理能力和智慧。

信息公開(kāi)領(lǐng)域亟須標(biāo)準(zhǔn)體系的誕生，它可以有多種表現(xiàn)形式，如法律、政府規(guī)范性文件、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，還可以是司法解釋?？傊袠?biāo)準(zhǔn)為法律查漏補(bǔ)缺，為行政行為提供約束和保障的準(zhǔn)繩，政府責(zé)任和績(jī)效才會(huì)落到實(shí)處。