（蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

公共文化服務(wù)政策作為文化政策的重要組成部分，肩負(fù)著促成文化大發(fā)展、大繁榮的使命。民族地區(qū)公共文化服務(wù)有益于提升文化認(rèn)同、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的同時(shí)，對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的價(jià)值訴求更加迫切，愈發(fā)依賴(lài)于公共文化服務(wù)政策的引導(dǎo)和助力。作為一種跨學(xué)科領(lǐng)域追問(wèn)，文化研究已經(jīng)對(duì)文化政策顯示出相當(dāng)大的興趣[1]。注意力是主體對(duì)客體進(jìn)行一定強(qiáng)度和持續(xù)關(guān)注的能力，而注意則是一種行為[2]。政府的決策必定涉及選擇性，取舍之間就會(huì)有注意力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題，更深層次的是決策所依賴(lài)的價(jià)值觀的變化，而導(dǎo)致政策和政策突變的根本原因是有限注意力和注意力的轉(zhuǎn)移[3]。政策工具的選擇和運(yùn)用同樣伴隨著決策者的注意力轉(zhuǎn)移問(wèn)題，民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策工具的不同組合，會(huì)對(duì)政策區(qū)域和對(duì)象產(chǎn)生不同的政策影響。本文通過(guò)構(gòu)建政策工具與公共文化服務(wù)價(jià)值鏈二維分析框架，進(jìn)一步開(kāi)展政策文本計(jì)量分析和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，以測(cè)度民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策工具運(yùn)用及其注意力分布，據(jù)此提出有參考價(jià)值的政策建議。

本文所選政策文本以網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)的數(shù)據(jù)為主，以申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)據(jù)①為保障數(shù)據(jù)來(lái)源的全面性，對(duì)某年份缺失或明顯不足的政策文本，通過(guò)H自治區(qū)文化廳網(wǎng)站的申請(qǐng)信息公開(kāi)渠道獲取，并得到有關(guān)工作人員的回復(fù)和幫助，特此致謝。為輔助。依據(jù)數(shù)據(jù)的全面性和可獲得性，主要從寧夏回族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)H自治區(qū)）文化廳和文化政策圖書(shū)館搜集。政策文本篩選依據(jù)以下原則：一是發(fā)文單位為H自治區(qū)文化廳；二是政策主題與“公共文化服務(wù)”高度契合；三是政策類(lèi)型包括法律法規(guī)、意見(jiàn)、辦法、通知公告，剔除行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策解讀、獎(jiǎng)勵(lì)公告、人事任免等與研究主題無(wú)關(guān)的文本。最終共獲得2015年以來(lái)的81份政策文本，其中通知74份，辦法3份，批復(fù)2份，規(guī)劃2份。

一、基于工具的政策分析框架構(gòu)建

公共文化服務(wù)政策工具的不同組合實(shí)則反映了政策制定者的公共政策價(jià)值和理念。公共政策理論認(rèn)為，政策主體在制定和執(zhí)行政策時(shí)，必須依據(jù)政策間的客觀關(guān)系將它們有機(jī)結(jié)合，以形成政策合力，在功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，發(fā)揮理想的政策效應(yīng)[4]。由此會(huì)出現(xiàn)時(shí)間維度的政策繼承和空間維度的政策互補(bǔ)，具體表現(xiàn)為先行政策、現(xiàn)行政策和后續(xù)政策的相互繼承以及平行或不同層級(jí)的政策互補(bǔ)[5]。

（一）X維度：基本政策工具維度

依據(jù)政策工具的政策文本研究日趨成熟，其中以供給型、環(huán)境型和需求型角度闡釋政策文本的工具運(yùn)用研究最受歡迎[6]。公共文化服務(wù)作為一項(xiàng)民眾文化福利，同樣需要供給型政策的推動(dòng)、需求型政策的拉動(dòng)和環(huán)境型政策的保障。

供給型政策工具主要對(duì)公共文化服務(wù)產(chǎn)生推動(dòng)作用。通過(guò)各要素投入，提高公共文化服務(wù)水平，主要包括設(shè)施建設(shè)、資金投入、人才支持和內(nèi)容保障四個(gè)方面；環(huán)境型政策工具對(duì)公共文化服務(wù)產(chǎn)生間接影響，通過(guò)金融支持、稅收優(yōu)惠等手段改良公共文化服務(wù)環(huán)境，進(jìn)而對(duì)公共文化服務(wù)產(chǎn)生正向影響，主要包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠和法規(guī)管制四個(gè)方面；需求型政策工具對(duì)公共文化服務(wù)產(chǎn)生拉動(dòng)作用，通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)和貿(mào)易管制等措施減少市場(chǎng)的不確定性，進(jìn)而確保公共文化服務(wù)良性發(fā)展，本文主要涉及政府購(gòu)買(mǎi)和政策扶持兩個(gè)方面。

（二）Y維度：公共文化服務(wù)價(jià)值鏈維度

僅從政策工具維度探討公共文化服務(wù)注意力分布難免忽視了公共文化服務(wù)作為一項(xiàng)文化工程的復(fù)雜性和系統(tǒng)性。由此，對(duì)公共文化服務(wù)政策文本的注意力測(cè)量還需結(jié)合公共文化服務(wù)自身的價(jià)值鏈維度。

學(xué)界關(guān)于公共文化服務(wù)體系的研究并不統(tǒng)一，研究視角的差異化導(dǎo)致大量研究結(jié)果的殊異性[7]。公共文化服務(wù)的公益性和福利性要求對(duì)其價(jià)值鏈的分析必須立足于整個(gè)服務(wù)過(guò)程，包含投入—運(yùn)營(yíng)—產(chǎn)出整個(gè)環(huán)節(jié)，即從文化投入、文化機(jī)構(gòu)、文化活動(dòng)和文化享受四個(gè)方面展開(kāi)。文化投入主要包括資金、文化資源、科技等要素投入以及與之相關(guān)的準(zhǔn)備工作；文化機(jī)構(gòu)包括圖書(shū)館、博物館、文化館、藝術(shù)館等文化機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員及其組織過(guò)程；文化活動(dòng)是指文化機(jī)構(gòu)舉辦的展覽、培訓(xùn)、表演等服務(wù)活動(dòng)；文化享受是通過(guò)政策執(zhí)行推動(dòng)民眾文化消費(fèi)的過(guò)程，旨在通過(guò)公共文化服務(wù)質(zhì)量提升、方式優(yōu)化等途徑提升民眾的文化消費(fèi)體驗(yàn)。

（三）二維分析框架的構(gòu)建

通過(guò)梳理基本政策工具維度和公共文化服務(wù)價(jià)值鏈維度的相關(guān)內(nèi)容，可以構(gòu)建公共文化服務(wù)政策注意力測(cè)量的二維分析框架（如圖1所示）。

圖1 民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策二維分析框架

二、基于二維分析框架的政策文本計(jì)量分析

（一）政策文本編碼

本文編碼過(guò)程借助Nvivo11質(zhì)性分析軟件進(jìn)行。首先對(duì)81份政策文本依次排序，然后按照“政策編號(hào)—具體條款/章節(jié)內(nèi)容”的形式進(jìn)行編碼。在編碼過(guò)程中，遵循“內(nèi)容契合”原則，即對(duì)內(nèi)容不相關(guān)或無(wú)實(shí)質(zhì)性意義的條款放棄編碼，最終共獲得514條有效編碼記錄，如表1所示。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

（二）基于二維分析框架的政策文本編碼統(tǒng)計(jì)

根據(jù)二維分析框架，分別將編碼條歸入具體的框架模塊中，最終形成了基于政策工具的公共文化服務(wù)政策編碼表（為節(jié)省篇幅，此表轉(zhuǎn)換為折線(xiàn)圖，如圖2所示）。總體而言，公共文化服務(wù)政策內(nèi)容涵蓋了供給型、環(huán)境型和需求型三個(gè)政策工具維度，內(nèi)容涉及公共文化服務(wù)投入、機(jī)構(gòu)、活動(dòng)和享受四個(gè)方面，整體上對(duì)公共文化服務(wù)建設(shè)提供了較為系統(tǒng)的政策支持，但仍需關(guān)注需求型政策工具與供給型、環(huán)境型政策工具之間巨大的“剪刀差”問(wèn)題。

圖2 民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策編碼統(tǒng)計(jì)

（三）基本政策工具維度分析

總體而言，民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策工具主要體現(xiàn)在供給型（47.6%）和環(huán)境型（49.2%）兩方面，需求型政策工具（3.2%）最為單薄（見(jiàn)表2），說(shuō)明民族地區(qū)公共文化服務(wù)正處于大力建設(shè)時(shí)期，政府注重文化要素的不斷注入，建設(shè)重點(diǎn)集中于文化供給和環(huán)境改良方面，而對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)和政策扶持等需求型政策工具的運(yùn)用不夠。

表2 基本政策工具分配比例

供給型政策工具中占比最大的為內(nèi)容保障，近年來(lái)H自治區(qū)不斷加大公共文化活動(dòng)的開(kāi)展力度，幾乎每年都會(huì)推出少兒繪畫(huà)比賽、送戲下鄉(xiāng)等針對(duì)各類(lèi)年齡群體的文化活動(dòng)，并通過(guò)文化普查和建檔立卡工作保障文化內(nèi)容的多樣性，豐富了民眾的文化生活。人才支持占比次之，表明政府對(duì)文化能人的重視，經(jīng)常通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)班提升文化工作者、文化能人的專(zhuān)業(yè)技能。資金投入的編碼占比最少，且以活動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)類(lèi)資金支持為主；環(huán)境型政策工具的重點(diǎn)集中在目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制兩個(gè)板塊，說(shuō)明政府部門(mén)關(guān)于文化環(huán)境的改良措施比較單一，過(guò)多依賴(lài)于政府的宏觀規(guī)劃與微觀管控，忽略了金融支持、稅收優(yōu)惠等其他環(huán)境型政策工具，不利于文化生態(tài)的良性發(fā)展；政府購(gòu)買(mǎi)是需求型政策工具的主要舉措，主要得益于“政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)”相關(guān)政策性文件的出臺(tái)[8]，而政策扶持類(lèi)政策工具相對(duì)較少。

（四）公共文化服務(wù)價(jià)值鏈維度分析

由表3可知，文化活動(dòng)是整個(gè)公共文化服務(wù)價(jià)值鏈占比最多的內(nèi)容（占53.6%），而且重點(diǎn)聚集于文化活動(dòng)的內(nèi)容保障、目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制，政府直接干預(yù)公共文化活動(dòng)的身影較多，而社會(huì)力量參與的機(jī)會(huì)不足；文化機(jī)構(gòu)的編碼占比次之，各類(lèi)文化機(jī)構(gòu)承擔(dān)著公共文化服務(wù)的物質(zhì)載體和物理空間重任，是一系列公共文化服務(wù)得以開(kāi)展的基礎(chǔ)性要素，得到了政府部門(mén)的重視，且聚焦于法規(guī)管制、設(shè)施建設(shè)和目標(biāo)規(guī)劃三個(gè)方面，表明各類(lèi)文化機(jī)構(gòu)正處于建設(shè)和完善時(shí)期；文化投入相對(duì)較少（占12.8%），且重點(diǎn)集中于目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制；文化享受的內(nèi)容最少，占比僅為2.4%。公共文化服務(wù)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能只關(guān)注前期的文化投入，也應(yīng)當(dāng)對(duì)文化落地情況予以跟蹤和評(píng)價(jià)，注重對(duì)民眾文化享受環(huán)節(jié)的改良。

表3 民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策工具各環(huán)節(jié)頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)表

三、基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的政策注意力測(cè)量

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能通過(guò)節(jié)點(diǎn)和節(jié)點(diǎn)間連線(xiàn)將諸多要素按照事物內(nèi)在規(guī)律和屬性聯(lián)系在一起，而社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析是一種綜合使用數(shù)學(xué)模型、圖論等方式研究行動(dòng)者與行動(dòng)者、行動(dòng)者與其所處社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系的方法[9]。在本文研究中，各高頻詞能從公共文化服務(wù)政策文本社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)得到體現(xiàn)，而分詞之間的聯(lián)系可以從公共文化服務(wù)政策文本社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的連線(xiàn)得到體現(xiàn)。通過(guò)對(duì)高頻詞共現(xiàn)進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，能進(jìn)一步探索高頻詞之間的潛在聯(lián)系，從而更好地把握公共文化服務(wù)政策文本不同維度的注意力聚集[10]。其中，各節(jié)點(diǎn)間連線(xiàn)越多，表明對(duì)應(yīng)分詞間的聯(lián)系越緊密。

（一）文化投入維度的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

由圖3可知，文化投入維度的政策注意力首先分布于公共文化服務(wù)建設(shè)方面，且主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施及其數(shù)字化建設(shè)；其次分布于公共文化服務(wù)示范區(qū)創(chuàng)建以及文化項(xiàng)目的開(kāi)展工作，體現(xiàn)在“文化志愿品牌項(xiàng)目”的打造和宣傳、“示范性農(nóng)民文化大院”的跟進(jìn)和評(píng)估等方面；再次分布于公共文化建設(shè)資金的管理和使用，特別是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域文化聯(lián)動(dòng)、文化下鄉(xiāng)活動(dòng)的補(bǔ)助和支持。

圖3 文化投入維度社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

（二）文化機(jī)構(gòu)維度的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

由圖4可知，文化機(jī)構(gòu)維度的政策注意力首先分布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和基層綜合文化服務(wù)中心等硬件建設(shè)方面。H自治區(qū)文化廳專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《全區(qū)2016年貧困地區(qū)村綜合文化服務(wù)中心示范工程實(shí)施方案》和《全區(qū)2016年農(nóng)民文化大院建設(shè)實(shí)施方案》，并開(kāi)展嚴(yán)格的評(píng)估跟進(jìn)工作。其次分布于公共文化服務(wù)人員的培訓(xùn)和管理方面。H自治區(qū)依托“青年拔尖人才”“313人才工程”“H區(qū)文化名家”“四個(gè)一批”等人才項(xiàng)目，培養(yǎng)選拔高端文化藝術(shù)人才。再次分布于公共文化場(chǎng)所的安全檢查工作。注重文化場(chǎng)所設(shè)施的安保工作是該價(jià)值鏈維度政策文本的特色，體現(xiàn)出決策者較強(qiáng)的安保意識(shí)。

圖4 文化機(jī)構(gòu)維度社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

（三）文化活動(dòng)維度的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

由圖5可知，文化活動(dòng)維度的政策注意力較為突出，集中分布于志愿者服務(wù)、群眾文化活動(dòng)和演藝集團(tuán)有償或公益演出三個(gè)方面。自文化部頒布《文化志愿服務(wù)管理辦法》以來(lái)，H自治區(qū)陸續(xù)開(kāi)展了一系列“走基層、種文化”文化志愿服務(wù)活動(dòng)，H自治區(qū)文化廳聯(lián)系內(nèi)地?。ㄊ校┪幕瘡d（局）對(duì)接服務(wù)項(xiàng)目，搭建服務(wù)交流平臺(tái)，邀請(qǐng)內(nèi)地?。ㄊ校┪幕驹刚咭浴按笪枧_(tái)”“大講堂”“大展臺(tái)”為載體，開(kāi)展全國(guó)文化志愿服務(wù)H區(qū)行活動(dòng)，豐富群眾精神文化生活，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化。其次，H自治區(qū)注重對(duì)群眾參與文化活動(dòng)的引導(dǎo)和支持，通過(guò)比賽的形式發(fā)揮民間文化能人的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用；在專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)文藝演出方面，H自治區(qū)聯(lián)合H區(qū)演藝集團(tuán)等私營(yíng)公司開(kāi)展“文化下鄉(xiāng)”“送戲進(jìn)農(nóng)村”“送戲進(jìn)社區(qū)”“送戲進(jìn)軍營(yíng)”“送戲進(jìn)景區(qū)”等活動(dòng)，并予以資金支持，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的目標(biāo)。

圖5 文化活動(dòng)維度社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

（四）文化享受維度的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

由圖6可知，文化享受維度的政策注意力主要集中在公共文化服務(wù)質(zhì)量提升和傳統(tǒng)特色文化資源挖掘兩方面。首先，在服務(wù)質(zhì)量方面，旨在結(jié)合各地群眾文化品牌活動(dòng)，組織區(qū)內(nèi)和區(qū)域文化聯(lián)動(dòng)城市優(yōu)秀文化資源和群眾文藝精品深入基層，為群眾提供生動(dòng)活潑、形式多樣的文藝演出。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、票價(jià)補(bǔ)貼等方式，支持各類(lèi)藝術(shù)表演團(tuán)體為農(nóng)村提供公益性演出，推行菜單服務(wù)，創(chuàng)新文化供給方式。其次，H自治區(qū)注重挖掘整理少數(shù)民族傳統(tǒng)文化體育項(xiàng)目，開(kāi)展具有民族特色的群眾性文化體育活動(dòng)，支持辦好少數(shù)民族傳統(tǒng)體育運(yùn)動(dòng)會(huì)和少數(shù)民族文藝匯演。

圖6 文化享受維度社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

四、民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策的二維困局

（一）供給型和環(huán)境型政策工具過(guò)多

民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策工具的局部過(guò)多反映了決策者的政策偏向和重點(diǎn)施策意圖。內(nèi)容保障占整個(gè)供給型政策工具的47.9%，說(shuō)明政府意圖通過(guò)短期內(nèi)政府部門(mén)供給的方式豐富民眾的文化生活，為廣大民眾提供自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化公共文化服務(wù)。目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制總共占環(huán)境型政策工具的95.2%，反映出H自治區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)仍處于政府規(guī)劃和嚴(yán)密管控階段，市場(chǎng)和社會(huì)力量參與的機(jī)會(huì)并不多見(jiàn)。相比而言，H自治區(qū)公共文化服務(wù)政策很少通過(guò)稅收優(yōu)惠或金融支持的方式改善文化環(huán)境，僅通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)等短期、臨時(shí)性的激勵(lì)性政策鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)，很難推動(dòng)整個(gè)公共文化服務(wù)生態(tài)轉(zhuǎn)型。

（二）需求型政策工具過(guò)少

民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策中需求型政策工具過(guò)少，政策文本編碼僅占總政策工具編碼的3.2%，且只有政府購(gòu)買(mǎi)和政策扶持兩項(xiàng)內(nèi)容。需求型政策工具對(duì)公共文化服務(wù)發(fā)展產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)，能夠彌補(bǔ)供給型和環(huán)境型政策工具的失效和不足。然而，民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策卻忽略了需求型政策工具的重要性，政府購(gòu)買(mǎi)的文本編碼僅有6條，而政策扶持的文本編碼僅為2條，且需求型政策工具更多以目標(biāo)規(guī)劃的形式出現(xiàn)，缺少具體的執(zhí)行細(xì)則和操作性規(guī)范文件。2017年伊始，H自治區(qū)政府先后印發(fā)了《H自治區(qū)公共文化服務(wù)體系“十三五”建設(shè)規(guī)劃》和《H自治區(qū)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，其中均提及“加大向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)力度”“完善政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)機(jī)制”的目標(biāo)規(guī)劃，但并未有后續(xù)的相關(guān)指導(dǎo)性文件。政策扶持類(lèi)政策工具也主要針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)展開(kāi)公共文化服務(wù)，政策工具的作用區(qū)域和對(duì)象十分受限。

（三）政策注意力失衡

民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策注意力主要集中于文化機(jī)構(gòu)和文化活動(dòng)兩方面，對(duì)文化投入和文化享受關(guān)注不夠，存在注意力失衡問(wèn)題。民族公共文化服務(wù)政策中文化機(jī)構(gòu)和文化活動(dòng)的文本編碼占比最多，總共占整個(gè)公共文化服務(wù)價(jià)值鏈維度編碼的84.8%，而文化投入和文化享受的占比僅為13.2%，政策文本注意力的嚴(yán)重失衡實(shí)則透露出決策者對(duì)公共文化服務(wù)的價(jià)值評(píng)判和施政偏向。文化機(jī)構(gòu)與文化活動(dòng)除了都存在過(guò)多的目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制類(lèi)政策工具外，二者的不同之處在于，文化機(jī)構(gòu)多依賴(lài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而文化活動(dòng)多依賴(lài)于資金投入和人才支持，這一結(jié)論與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果相互印證；文化享受作為整個(gè)公共文化服務(wù)鏈條最為薄弱的環(huán)節(jié)，存有很大的提升空間。文化享受（消費(fèi)）的過(guò)程也可被理解為文化的再生產(chǎn)過(guò)程[11]，從這個(gè)意義上講，注重文化消費(fèi)環(huán)節(jié)的引導(dǎo)和支持，同樣是確保整個(gè)公共文化服務(wù)過(guò)程有效的關(guān)鍵要素。

（四）政策注意力遲鈍

民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策注意力遲鈍，政策內(nèi)容更新不及時(shí)，存在盲目復(fù)制、簡(jiǎn)單重復(fù)的問(wèn)題。公共文化服務(wù)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性要求政策工具的運(yùn)用必須因地制宜、因時(shí)而異。筆者分析發(fā)現(xiàn)，民族公共文化服務(wù)政策并未依據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同階段而作出調(diào)整性變化，許多政策“換湯不換藥”。2015—2017年H自治區(qū)均發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展文化志愿服務(wù)工作的通知》文件，但其政策內(nèi)容并無(wú)實(shí)質(zhì)性更新，三次政策文本均體現(xiàn)出“復(fù)制性”。操作性和指導(dǎo)類(lèi)的政策文件并不必然要求其具備長(zhǎng)久的政策效力，而應(yīng)當(dāng)及時(shí)評(píng)估現(xiàn)行政策的適當(dāng)性和操作性，進(jìn)行契合政策對(duì)象的內(nèi)容修正。

五、民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策的優(yōu)化策略

（一）適當(dāng)調(diào)整政策工具的搭配結(jié)構(gòu)，確保政策工具運(yùn)用的協(xié)調(diào)性

有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)是政策工具運(yùn)用的最終目的，而政策工具的前提假設(shè)和作用機(jī)制等屬性不同，使實(shí)現(xiàn)民族公共文化服務(wù)發(fā)展不同方面目標(biāo)的適用性和效果也存在差異[12]，由此，制定民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策尤其要注重不同政策工具的搭配和取舍問(wèn)題。一是合理減少供給型和環(huán)境型政策工具運(yùn)用頻數(shù)。分析顯示，民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策中目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制類(lèi)工具運(yùn)用過(guò)多，不利于釋放市場(chǎng)和社會(huì)活力。而且供給型和環(huán)境型政策工具內(nèi)部同樣存在注意力失衡問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加大資金投入和人才支持的供給型政策運(yùn)用，注重通過(guò)稅收優(yōu)惠的環(huán)境型政策工具吸引更多的社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)供給過(guò)程。二是適當(dāng)加強(qiáng)需求型政策工具的運(yùn)用力度。需求型政策工具通常能夠?yàn)槊褡宓貐^(qū)公共文化服務(wù)提供新的動(dòng)力源，因其更加重視公共文化服務(wù)鏈條的末梢（消費(fèi)）環(huán)節(jié)，更能激發(fā)民眾的文化消費(fèi)意愿和活力。加強(qiáng)需求型政策工具的運(yùn)用力度，尤其要加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)和政策扶持力度，遵循“訂單式”的政府購(gòu)買(mǎi)原則，通過(guò)供給型和環(huán)境型工具中資金投入和金融支持工具的改善，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)良性發(fā)展。

（二）及時(shí)修正政策注意力分配比例，正確認(rèn)識(shí)文化投入與文化享受的重要性

民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策工具對(duì)文化投入與文化享受的忽略，反映出其政策注意力的嚴(yán)重偏移。文化投入和文化享受分居民族地區(qū)公共文化服務(wù)鏈條的初始和末梢環(huán)節(jié)，比例合理的文化投入是民族地區(qū)公共文化服務(wù)得以良好發(fā)展的有效前提，而民眾對(duì)文化享受過(guò)程的滿(mǎn)意度則是評(píng)判整個(gè)文化福利是否有效的試金石。一是增加公共文化服務(wù)政策中文化投入和文化享受的扶持力度。文化投入不僅包括資金投入，而且包含開(kāi)展文化服務(wù)所需的科技、文化資源等要素投入。需要在加大資金投入的同時(shí)，注重運(yùn)用現(xiàn)代科技手段為民眾提供形式新穎的文化服務(wù)。H自治區(qū)雖然十分重視開(kāi)展公共文化活動(dòng)，但其活動(dòng)內(nèi)容存在重復(fù)現(xiàn)象，文化資源的投入力度不大。因此，供給型政策工具的運(yùn)用過(guò)程需要調(diào)整其注意力，加大文化資源的投入幅度，確保文化活動(dòng)的充實(shí)性。二是注重公共文化服務(wù)政策的系統(tǒng)性和完整性。民族公共文化服務(wù)政策不能主要依托于宏觀層面的目標(biāo)規(guī)劃以及政府公權(quán)力的法規(guī)管制，而應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策制定的系統(tǒng)性，注重對(duì)宏觀目標(biāo)規(guī)劃政策文件的操作化和過(guò)程管理，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和反饋評(píng)價(jià)機(jī)制，確保整個(gè)政策目標(biāo)實(shí)施的完整性。三是確保公共文化服務(wù)政策的時(shí)效性。政策的時(shí)效性不僅指涉時(shí)間效度，而且應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)容效度。政策內(nèi)容長(zhǎng)期保持不變反映的是政策注意力的遲鈍問(wèn)題，而判斷政策注意力是否需要調(diào)整的關(guān)鍵點(diǎn)在于之前的政策內(nèi)容是否仍然適合目前的社會(huì)環(huán)境。由此，保持政策注意力的敏感性以及政策工具的時(shí)效性尤為重要。