周 戡，王 麗，李 想，張 多,2，劉天科，林 進(jìn)，劉 鵬

(1. 國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心；2. 國家林業(yè)和草原局國家公園管理辦公室；3. 中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院)

健全自然資源資產(chǎn)管理體制改革任務(wù)是《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確的重大改革任務(wù)，是落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，其中，建立分級統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制也是我國國家公園體制試點的重要任務(wù)[1-2]。2017年以來，作為獨立的自然資源確權(quán)登記單位，我國國家公園試點區(qū)在自然資源資產(chǎn)管理體制、產(chǎn)權(quán)體系、確權(quán)登記、責(zé)任追究等方面取得了重要進(jìn)展，但也存在推進(jìn)緩慢、權(quán)責(zé)不清、本底不詳?shù)葐栴}[3-4]。2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，明確提出要加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，重點推進(jìn)國家公園等各類自然保護(hù)地重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，同時提出要深入開展重大問題研究，特別是國內(nèi)外比較研究。近些年我國對美國自然資源管理開展了一些研究[5-8]，相比之下，對美國國家公園內(nèi)自然資源管理內(nèi)容研究較少，且研究多集中在管理體制和機(jī)構(gòu)、資金機(jī)制、礦產(chǎn)資源等方面[9-12]。美國國家公園自然資源管理起步較早，體系相對完備[13-16]，值得深入研究。本文結(jié)合我國實際，著重從自然資源類型、自然資源管理的原則和方法等方面詳細(xì)介紹美國國家公園自然資源管理的經(jīng)驗，剖析其存在的問題，以期為我國國家公園等自然保護(hù)地的自然資源管理提供借鑒參考。

一、美國國家公園自然資源管理基本概況

美國國家公園自然資源主要由國家公園管理局負(fù)責(zé)管理，其對自然資源的管理不僅包括傳統(tǒng)的自然資源，也包括在生態(tài)系統(tǒng)完整性背景下的自然資源演化過程、系統(tǒng)和價值[17]。廣義的自然資源包括6種：①物質(zhì)資源，如水、空氣、土壤、地形特征、地質(zhì)特征、古生物資源、自然景觀和晝夜晴朗的天空；②天氣、侵蝕、洞穴形成和野火等物理過程；③原生植物、動物和群落等生物資源；④光合作用、演替和進(jìn)化等生物過程；⑤生態(tài)系統(tǒng)；⑥風(fēng)景等高價值資源。上述自然資源中，納入具體管理范圍的主要有生物資源等8類，共20余個管理重點（見表1）。

表1 美國國家公園管理的自然資源類型及管理重點

二、自然資源綜合管理適用的法律和基本原則

（一）適用法律

美國國家公園管理局根據(jù)多部法律法規(guī)對自然資源進(jìn)行綜合管理，主要包括《管理局組織法》《國家公園綜合管理法》等專門法規(guī)，以及《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種法》《國家環(huán)境政策法》《荒野保護(hù)法》等綜合性環(huán)境法規(guī)和《紅杉法案》《候鳥保護(hù)法案》《資源保護(hù)及恢復(fù)法案》《聯(lián)邦洞穴資源保護(hù)法案》等其他適用法規(guī)，對公園自然資源行使管理權(quán)，使之處于不受破壞的自然狀態(tài)，服務(wù)當(dāng)代和后代。例如，《國家公園綜合管理法》明確提出，保護(hù)公園資源及其價值免受破壞，是管理工作的核心。因此管理者須以書面形式明確擬議公園內(nèi)的活動是否會破壞自然資源。此外，管理者還須采取措施，確保正在進(jìn)行的活動不會破壞公園自然資源，如果相關(guān)活動對公園自然資源的影響無法確定，則以自然資源保護(hù)為主。此外，《國家聯(lián)邦法規(guī)》（Code of Federal Regulations)要求林務(wù)局、土地管理局、魚類與野生動物局等機(jī)構(gòu)在編制各自的管理規(guī)劃時，必須考慮其行為和決策對國家公園及其周邊土地的影響，上述3局與國家公園管理局合作保護(hù)國家公園的自然資源。《國家環(huán)境政策法》要求，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在開展任何可能顯著影響人類居住環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)活動時，都需要詳細(xì)分析其環(huán)境影響，開發(fā)國家公園的自然資源也須遵守上述規(guī)定，開發(fā)自然資源時需提交環(huán)境影響評價報告。《清潔空氣法》則規(guī)定，國家公園屬空氣質(zhì)量一類地區(qū)，執(zhí)行最嚴(yán)格的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以防止空氣質(zhì)量顯著惡化及大氣能見度受損，確保了空氣資源的質(zhì)量[18-19]。

（二）管理原則

國家公園管理局對自然資源實行全面管理，重點保護(hù)基本的物理和生物過程（physical and biological processes），以及單個物種、動植物群落及其相關(guān)特征等，而非靜態(tài)化、機(jī)械式的單一管理。美國國家公園自然資源管理的理念和原則根據(jù)工作實際發(fā)生了較大變化。1963年，野生動物管理特別顧問委員會提交的《利奧波德報告》指出，國家公園自然資源管理是保護(hù)美國原始生態(tài)的護(hù)身符。2012年的《利奧波德修訂報告》進(jìn)一步指出，美國國家公園自然資源管理的終極目標(biāo)應(yīng)是，使之能適應(yīng)已知和未知的各種變化，保護(hù)生態(tài)完整性及文化、歷史的原真性[18]。基于此建議，美國國家公園管理局第一次正式提出了“所有本土物種對于國家公園的使命都至關(guān)重要”的管理政策。20世紀(jì)60年代后期，美國國家公園管理局正式廢除了捕食動物的政策。20世紀(jì)70年代中期，全面叫停野生動物人工飼喂的政策[20]。上述轉(zhuǎn)變也說明，美國國家公園自然資源的管理對象從單一資源向基于生態(tài)系統(tǒng)完整性的綜合資源轉(zhuǎn)變，空間上從陸地向陸海空立體管理轉(zhuǎn)變，由散點狀向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。推動這種轉(zhuǎn)變的原因主要是國家公園內(nèi)的自然資源種類多、數(shù)量大、集中度高、交叉分布、難以割裂[2,21-24]。保護(hù)單一自然資源時，必然涉及到與其關(guān)聯(lián)的其他資源。例如，保護(hù)森林資源時，涉及到土地資源、水資源和動物等生物資源，反之亦然。基于生態(tài)系統(tǒng)完整性的自然資源管理逐漸發(fā)展為美國國家公園自然資源管理的重要原則之一，也是其自然資源管理的成功之處。

在工作實踐中，公園管理局非常注重維護(hù)處于自然演替過程中的公園生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的所有組分和過程，包括這些生態(tài)系統(tǒng)中原生動植物物種的豐度、多樣性、遺傳和生態(tài)完整性。此外，還形成了如下共識：如果將公園區(qū)域作為生物地理孤島（biogeographic islands）進(jìn)行管理，就幾乎不可能完全實現(xiàn)或保持其物理和生物的完整性（physical and biological integrity）。相反，必須在較大的生態(tài)系統(tǒng)背景下管理公園區(qū)域，將需要保護(hù)的各類資源置于適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)環(huán)境中，突出生態(tài)系統(tǒng)完整性。

具體來說，全面管理需要考慮以下6個方面的問題。

1. 制定自然資源管理規(guī)劃

美國規(guī)定每個具有重要自然資源基礎(chǔ)的公園，應(yīng)制定并定期更新自然資源管理的長期（至少提前10 ～ 20年）綜合發(fā)展戰(zhàn)略，并對清查、研究、監(jiān)測、恢復(fù)、保護(hù)、教育和資源使用管理等活動做出規(guī)定。該戰(zhàn)略還應(yīng)涵蓋以自然資源為載體的自然遺跡和歷史文化保護(hù)與傳承等相關(guān)活動，以便實現(xiàn)文化資源（如歷史景觀）價值，滿足游客體驗。對可能對公園自然資源造成影響的運營、開發(fā)和管理活動規(guī)劃必須在高質(zhì)量評估基礎(chǔ)上制定，且該評估要基于科學(xué)、詳實的信息和數(shù)據(jù)。

2. 保存和公布自然資源信息

通過資源清查、監(jiān)測、研究、評估等形式收集或開發(fā)的信息，將按管理局檔案和圖書館專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理并長期保存。公園自然資源的大部分信息將廣泛披露給公園員工、科學(xué)界人士和公眾。

3. 開展自然資源影響評估

對可能影響公園自然資源的擬議活動，管理局需對其運營、開發(fā)和資源管理的環(huán)境成本和效益進(jìn)行全面、公開的評估。該評估必須包括：公眾的適當(dāng)參與，將科技信息應(yīng)用于規(guī)劃、評估和決策過程，跨學(xué)科團(tuán)隊和流程所使用的專業(yè)知識，全面整合緩解措施、污染預(yù)防技術(shù)和其他公園可持續(xù)管理原則。環(huán)境評估和環(huán)境影響報告應(yīng)包括對擬議活動是否會損害公園自然資源和價值的分析。每項“無重大影響”的結(jié)論、決策記錄和公園管理局簽署的《國家歷史保護(hù)法》第106條備忘錄協(xié)議都應(yīng)包含單獨的證明，說明擬議活動不會損害公園自然資源和價值。

4. 建立廣泛的合作關(guān)系

美國認(rèn)為單一管理者可能難以實現(xiàn)資源管理的最佳效果，與其他土地和資源管理者合作可以實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和其他資源管理目標(biāo)。因此，管理局與聯(lián)邦政府、部落、州和地方政府及社會組織、他國政府和社會組織、私人土地所有者達(dá)成協(xié)議，酌情協(xié)調(diào)動植物、水和其他自然資源管理活動，維護(hù)和保護(hù)公園資源及價值。合作范圍包括公園恢復(fù)活動、公園自然資源研究以及公園內(nèi)物種的管理，還可能涉及協(xié)調(diào)兩個及以上單獨區(qū)域的管理活動、整合減少沖突的管理措施、協(xié)助研究、分享數(shù)據(jù)和專業(yè)知識、交換本地生物資源、建立野生動物走廊，并在毗鄰公園邊界或跨公園邊界處提供基本棲息地。此外，管理局通過尋求合作以最大限度地減少來自公園外的影響，包括控制噪音和人工照明，保持水質(zhì)和水量，消除有毒物質(zhì)，保護(hù)景觀，改善空氣質(zhì)量，保護(hù)濕地，保護(hù)受威脅或瀕危物種，消除外來物種，管理農(nóng)藥的使用，保護(hù)海岸線，防治火災(zāi)，管理邊界影響，以及采取其他方式保護(hù)自然資源。

5. 促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)

除非國會有特殊規(guī)定，管理局將著力恢復(fù)國家公園的自然生態(tài)功能?；謴?fù)受自然現(xiàn)象干擾（如山體滑坡、地震、洪水、颶風(fēng)、龍卷風(fēng)和火災(zāi)）的景觀時，除需采取調(diào)控措施以保護(hù)其他公園資源和公共安全等特殊情況外，均可實施自然恢復(fù)。因人為干擾造成對自然系統(tǒng)的影響（包括引入外來物種，空氣、水和土壤的污染，加速侵蝕和沉積等），管理局應(yīng)將受干擾區(qū)域恢復(fù)至自然狀況和過程特征。管理局還運用現(xiàn)有先進(jìn)技術(shù)，恢復(fù)系統(tǒng)內(nèi)的生物和物質(zhì)組成部分，加速景觀及生物群落結(jié)構(gòu)和功能的恢復(fù)。具體措施包括：消除外來物種；清除污染物及非歷史性建筑和設(shè)施；修復(fù)廢棄的礦區(qū)、廢棄或未授權(quán)的道路、家畜過度放牧的區(qū)域，或受損的天然水道和海岸線；恢復(fù)管理局批準(zhǔn)的開發(fā)活動（如移除危險樹、建筑施工、開采沙子和礫石）或正常公園管理活動干擾的區(qū)域；恢復(fù)自然音景；恢復(fù)原生動植物；恢復(fù)自然能見度等。

6. 建立自然資源損害賠償制度

若出現(xiàn)導(dǎo)致公園資源或價值受到破壞或損毀的行為，管理局將使用一切保護(hù)和恢復(fù)自然資源的措施，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源價值。其中最關(guān)鍵的是損害評估。損害評估是美國實現(xiàn)公共資源的恢復(fù)、更替和再生這一最終目標(biāo)的里程碑，為恢復(fù)公眾損失、確定賠償?shù)於ɑA(chǔ)。損害賠償具體實施步驟如下：①確定自然資源受損情況，評估全部損失內(nèi)容，評定損害程度；②評估資源損失成本，包括恢復(fù)和監(jiān)測活動的直接和間接成本；③使用資源損害賠償款，用于恢復(fù)、更替受損資源。

三、不同類型自然資源管理的方法和原則

（一）生物資源管理

1. 基本原則

管理局從公園自然生態(tài)系統(tǒng)組成角度，維護(hù)公園生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的所有植物和動物的數(shù)量。具體包括開花植物、蕨類植物、蘚類植物、藻類植物、真菌、細(xì)菌、哺乳動物、鳥類、爬行動物、兩棲動物等群類。對不同類型的生物資源，采用不同的管理辦法。

對動植物種群，以保護(hù)其數(shù)量和棲息地為重要目標(biāo)，防止種群數(shù)量大幅波動和周期性消失。對分布在多個棲息地的動物種群，國家公園作為其棲息地之一，公園管理方會主動與其他棲息地管理方合作，強(qiáng)化協(xié)同保護(hù)。具體方式包括：共同參與科研和規(guī)劃；制定互惠政策；共享監(jiān)測數(shù)據(jù)；在解說項目中加入有關(guān)物種生命周期、活動范圍和種群動態(tài)的信息，以提高公眾對公園所有物種（包括常住物種和外來物種)的認(rèn)識；防治外來物種入侵等。對遺傳資源，管理局通過延續(xù)自然進(jìn)化過程和減少人類對進(jìn)化中的遺傳多樣性的干擾，努力保護(hù)公園內(nèi)本土動植物種群的全部遺傳類型（基因型)。管理局使用在遺傳和生態(tài)上盡可能密切相關(guān)的種群的有機(jī)體（特別是來自鄰近或當(dāng)?shù)氐念愃粕车挠袡C(jī)體），恢復(fù)本土動植物。為加強(qiáng)本土繁育的種群之間的基因交流，恢復(fù)物種的遺傳多樣性，當(dāng)本土植物或動物因某種原因（如打獵、捕魚、害蟲管理等）被移除時，管理局會進(jìn)行生物體移植的探索和嘗試，在對種群的遺傳兼容性進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，把自然遺傳多樣性控制在合理水平。

2. 管理本土動植物

管理重點集中在3個方面：一是恢復(fù)本土動植物物種。當(dāng)物種種群大量減少甚至瀕臨消失時，管理局可以實行恢復(fù)計劃。該計劃可能包括在恢復(fù)工作期間將動物限制在小范圍圈地內(nèi)，但前提是動物已適應(yīng)了新區(qū)域，或者已經(jīng)足夠成熟，同時管理局方面能夠?qū)⑹橙鈩游?、偷獵、疾病或其他威脅降到最低?；謴?fù)動物物種的計劃還包括：將動物關(guān)在籠子里進(jìn)行圈養(yǎng)繁殖，以增加放歸野外的后代數(shù)量，或管理種群的基因庫?；謴?fù)植物物種的計劃包括：在溫室、花園或其他封閉區(qū)域繁殖植物，以開發(fā)繁殖材料（繁殖體)，用于恢復(fù)物種或管理種群的基因庫。

二是管理受威脅或瀕危動植物。管理局將調(diào)查、保護(hù)，并努力恢復(fù)國家公園系統(tǒng)被列入《瀕危物種法案》的本土物種。與美國魚類和野生動物管理局以及美國國家海洋和大氣管理局合作，確保國家公園管理局的行動符合該法案的要求和精神。對所列物種的棲息地進(jìn)行清查、監(jiān)測、恢復(fù)和維護(hù)；控制有害外來物種入侵；對游客準(zhǔn)入進(jìn)行管理，防止對公園產(chǎn)生危害的游客進(jìn)入。管理指定的重要生境、基本生境和復(fù)原區(qū)，以維持和提高其對恢復(fù)受威脅和瀕危物種的價值。

三是管理自然景觀。采取自然恢復(fù)和人工干預(yù)相結(jié)合的方法實現(xiàn)景觀管理。重要工作有兩項：景觀復(fù)綠和景觀恢復(fù)。景觀復(fù)綠可使用能代表正在開展恢復(fù)工程的公園本土生態(tài)組分物種和基因庫的種子、無性系插條或移植材料。當(dāng)一個自然區(qū)域退化到無法利用公園原有基因庫進(jìn)行恢復(fù)的程度時，可以使用改良品種或與之密切相關(guān)的本土物種進(jìn)行恢復(fù)。景觀恢復(fù)可使用地質(zhì)和土壤資源管理政策允許的地質(zhì)材料和土壤，適當(dāng)添加土壤肥料或其他土壤改良劑。但這種肥料和改良劑不應(yīng)對土壤和生物群落的物理、化學(xué)或生物特性產(chǎn)生不可逆的影響，也不會污染地表或地下水。

3. 管理公眾獲取的動植物

通常情況下，公眾可以在規(guī)定的名錄內(nèi)采摘獵取一定數(shù)量的動植物資源，例如捕魚等。管理局將酌情與各州政府及部落協(xié)商合作，以在符合聯(lián)邦和州法規(guī)的條件下恢復(fù)和維護(hù)可采摘植物、可獵取動物種群的生境。管理是為了滿足可采摘獵取物種自我繁衍發(fā)展的需要，不是為了增加植物或動物存量。在特殊情況下，管理局可儲存本土或外來物種以供娛樂性采摘或獵取，但前提是這種儲存不會對公園的自然資源或管理造成不利影響。

4. 管理外來物種

公園只在少數(shù)情況下會引進(jìn)或維持外來物種，以滿足特定的管理需求，同時采取審慎措施，最大限度減少其帶來危害的風(fēng)險?？梢砸M(jìn)的物種包括：①近緣的小種、亞種或已滅絕的本土物種的雜交種；②經(jīng)過改良的本土物種，其自然品種無法在人類目前改變的環(huán)境中生存；③用于控制另一物種而已經(jīng)建立種群的外來物種；④某外來物種需要滿足歷史資源的理想狀態(tài)，且無入侵性；⑤家畜（如牛、綿羊、馬等）。如果家畜是飼養(yǎng)在一些公園內(nèi)的外來物種，可用于商業(yè)放牧、游憩、維持文化景觀及支持公園經(jīng)營等行政目的。管理局將逐步取消牲畜的商業(yè)性放牧，并管理牲畜的娛樂和行政用途，以防止對公園資源造成不良影響。

此外，若外來物種干擾了自然過程和自然特征的延續(xù)，影響本土物種或自然棲息地，或破壞了本土物種的遺傳完整性及文化資源、景觀，嚴(yán)重妨礙了公園或鄰近土地的管理，威脅了公共安全，管理局將會開展移除行動。實施管理的前提條件是確定目標(biāo)物種是外來物種，管理可行有效，管理員應(yīng)評估該物種對公園資源的當(dāng)前或潛在影響，根據(jù)既定規(guī)劃程序制定和實施外來物種管理計劃，后酌情與聯(lián)邦、部落、地方和州機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商，酌情邀請公眾進(jìn)行審查和評論。管理外來物種的方案要避免對當(dāng)?shù)匚锓N、自然生態(tài)群落、自然生態(tài)過程、文化資源以及人類健康和安全造成重大損害。

5. 防治病害蟲

防治病害蟲必須制定綜合管理方案（integrated pest management），該方案包括何時實施害蟲管理行動以及采取哪種組合策略最為有效。其他措施還包括，嚴(yán)格控制使用農(nóng)藥，擬使用者必須在使用農(nóng)藥前提交申請，逐一進(jìn)行審查，并將環(huán)境影響、成本和人力以及其他有關(guān)的因素考慮在內(nèi)。所有在管理局管理或控制的土地上使用農(nóng)藥的情況，無論該使用是否經(jīng)過授權(quán)，都必須每年報告。農(nóng)藥只能由經(jīng)聯(lián)邦或州認(rèn)證系統(tǒng)認(rèn)證或注冊的施藥者使用或在該系統(tǒng)監(jiān)督下使用。

（二）水資源管理

1. 水權(quán)

管理局與公園所在州的水資源管理機(jī)構(gòu)合作，保護(hù)公園水資源，并參加水權(quán)利益相關(guān)方的談判，尋求沖突解決方案。如果沒有其他可用水，當(dāng)管理局用水時需自行購買。另外，管理局可與個人、州或其政府分支機(jī)構(gòu)簽訂水資源出售或租賃合同，為沒有可替代水源的公園訪客提供公共住宿和服務(wù)，無論他們住在公園內(nèi)外。

2. 水質(zhì)

點源或非點源的地表水和地下水污染會損害水生和陸地生態(tài)系統(tǒng)的自然功能，減弱游客對公園水域使用和享受效果。管理局應(yīng)確定公園地表水和地下水的水質(zhì)狀況，并盡可能避免公園內(nèi)外人類活動對水域的污染。管理局還與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)合作，以保護(hù)公園水域，達(dá)到《清潔水法》的最高標(biāo)準(zhǔn)；按照《清潔水法》以及其他適用的聯(lián)邦、州和地區(qū)法規(guī)，采取一切必要措施維護(hù)或恢復(fù)公園內(nèi)地表水和地下水的水質(zhì)；酌情與其他機(jī)構(gòu)或政府簽訂協(xié)議，共同保護(hù)并恢復(fù)公園水源水質(zhì)。

3. 濕地

管理局的保護(hù)目標(biāo)是主導(dǎo)并采取行動防止?jié)竦仄茐?、消失和退化，保護(hù)并提升濕地的生態(tài)功能和價值，避免直接或間接在濕地內(nèi)新建工程。推行“濕地零損失”政策，通過恢復(fù)以往退化或遭破壞的濕地，實現(xiàn)濕地凈增長。開展?jié)竦仄詹?，以協(xié)助制定濕地資源管理和保護(hù)的合理規(guī)劃。在擬開發(fā)或易受人類活動影響而退化或損失的區(qū)域，開展更詳細(xì)的濕地普查。在確保自然濕地生態(tài)功能基礎(chǔ)上，盡可能地發(fā)揮其教育、娛樂、科學(xué)研究等功能，提高自然濕地的價值。實行“動態(tài)平衡”，即每破壞或退化1 hm2濕地，需恢復(fù)至少1 hm2濕地。對可能對濕地產(chǎn)生不利影響的行動，必須進(jìn)行環(huán)境評估或發(fā)布環(huán)境影響聲明。如果首選替代方案也將對濕地產(chǎn)生不利影響，則必須根據(jù)國家公園管理局局長令，準(zhǔn)備調(diào)查結(jié)果陳述書并申請批準(zhǔn)。

4. 流域與溪流管理

管理局將流域作為完整的水文系統(tǒng)進(jìn)行管理，最大程度減少人類活動對水文過程的影響，包括徑流、侵蝕以及由火燒、昆蟲、氣象事件和物體運移對植被和土壤造成的影響。管理局也將保護(hù)可能形成棲息地的水流和河岸植被，包括洪泛平原、河岸緩沖帶、木質(zhì)碎片堆積、梯田、礫堆、淺灘和水池等。此外，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施（如橋梁和管道）影響溪流時，將首先考慮移位或重新設(shè)計，而非改變溪流方向。在河流干預(yù)不可避免時，管理者將使用視覺上不明顯的技術(shù)方案，并在最大程度上保護(hù)自然進(jìn)程。

（三）火管理

主要分為自然火和人為火的管理。自然火及其產(chǎn)生的煙霧是公園中持續(xù)存在的自然體系的組成部分。該自然體系包括了可以適應(yīng)火的植物和動物群落。管理局認(rèn)為，它們需要定期的火燒以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性。國家公園內(nèi)的自然火發(fā)生頻率非常低，但當(dāng)自然野火受到人為干涉時，公園的生態(tài)系統(tǒng)可能喪失完整性。

另外，擁有植被可燃物的公園應(yīng)制定火管理計劃，該計劃應(yīng)與聯(lián)邦法律和各部門火管理政策保持一致，配備支持該計劃的足夠資金和人員。計劃必須響應(yīng)公園的自然和文化資源目標(biāo)，同時保護(hù)公共衛(wèi)生和安全。計劃還應(yīng)包括，在何種情況下對火燒后的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行天然更新，何時需要采取管理行動來穩(wěn)定或恢復(fù)林火區(qū)域，以及火對空氣質(zhì)量、水質(zhì)、人類健康與安全的影響。所有的野火都應(yīng)在公園火管理計劃的指導(dǎo)下，采用適當(dāng)?shù)墓芾矸桨高M(jìn)行有效管理。方案的選擇需綜合考慮要保護(hù)的資源價值、消防人員和公眾安全、成本、消防資源的可用量、天氣以及燃料條件等，同時設(shè)計監(jiān)控方案，以記錄火勢、煙霧狀態(tài)、涉火決策以及火燒造成的后果。野火可能會對公園其他的自然資源和人身財產(chǎn)安全造成危害，因此要防止危險可燃物在特定區(qū)域的積累，強(qiáng)化戰(zhàn)略性規(guī)劃和多部門、跨組織協(xié)作，為景觀適應(yīng)性管理提供解決方案。這些策略還應(yīng)包含其他活動，比如人力、機(jī)械、生物、化學(xué)處理方法等。

（四）空氣資源管理

美國高度重視國家公園的空氣質(zhì)量，管理局有責(zé)任使公園空氣質(zhì)量保持最佳，維護(hù)自然風(fēng)景和旅客的出游體驗與健康，保護(hù)公園中對空氣質(zhì)量十分敏感的植被、水質(zhì)、野生動植物、歷史遺跡等資源。管理者根據(jù)《清潔空氣法》規(guī)定的職責(zé)采取行動，保護(hù)I類區(qū)域內(nèi)與空氣質(zhì)量密切相關(guān)的資源（I類區(qū)域于1977年劃定，包括2 400余hm2的國家公園和2 000余hm2的國家荒野地），該法案的目的是防止人類活動對I類區(qū)域造成的能見度危害（visibility impairment）。

當(dāng)一個地區(qū)的空氣污染濃度超過國家或州空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值時，管理人員將按照規(guī)定告知游客與員工。此外，由于公園的空氣質(zhì)量受人類活動和工業(yè)生產(chǎn)的影響，因此，管理局應(yīng)收集相關(guān)信息，對公園空氣質(zhì)量及相關(guān)價值（包括動植物健康狀況、能見度、歷史建筑、文化景觀等）進(jìn)行普查，監(jiān)測并記錄空氣質(zhì)量及相關(guān)價值狀況，評估空氣污染的影響并確定根源，并最大限度減少公園運營產(chǎn)生的空氣污染排放，包括開展規(guī)定的火管理和游客游憩活動等。

管理局需積極參與聯(lián)邦、州和地方空氣污染防治法規(guī)的制定，尋求補(bǔ)救并防治外部合作項目造成的空氣污染給公園資源帶來的影響。審核主要空氣污染源的行政許可申請，并評估其潛在影響。如果確定該類新的污染源對空氣質(zhì)量及相關(guān)價值可能產(chǎn)生不利影響，管理局將建議當(dāng)局禁止施工或采取改進(jìn)措施。宣傳教育也十分重要，通過教育性或解釋性的方案，可以加深公眾對公園空氣質(zhì)量問題的理解，促使管理局加強(qiáng)對空氣質(zhì)量的管理。

（五）地質(zhì)資源管理

地質(zhì)資源是國家公園自然資源管理的重點，主要包括地質(zhì)過程和地質(zhì)特征。管理局的主要職責(zé)是，評估自然過程和人類活動對地質(zhì)資源的影響，維持并恢復(fù)現(xiàn)有地質(zhì)資源的完整性，為公園游客介紹地質(zhì)資源。

1. 地質(zhì)過程保護(hù)

地質(zhì)過程包括但不受限于剝離、侵蝕和沉積、冰蝕、巖溶發(fā)育、海岸線變遷、地震和火山活動等，其保護(hù)重點主要是海岸線和喀斯特巖溶，保護(hù)公園免受地質(zhì)災(zāi)害的危害。對海岸線，重點保護(hù)自然海岸線變遷的性質(zhì)和速度；對喀斯特地形，重點保持其水質(zhì)、泉流、排水方式以及洞穴的內(nèi)在完整性。巖溶發(fā)育（水溶解石灰?guī)r的過程）創(chuàng)造了像灰?guī)r坑、地下徑流、洞穴和泉水等區(qū)域。如果人類活動或建筑改變了上述過程或特征，管理局將與相關(guān)州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)協(xié)商，制定恢復(fù)自然條件的替代性方案，以減輕此類活動或結(jié)構(gòu)的影響。此外，禁止在受海浪侵蝕或海岸線變化活躍的地帶實施新項目開發(fā)。地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)測是重點和難點，管理局與美國地質(zhì)調(diào)查局、當(dāng)?shù)?地區(qū)、州和聯(lián)邦災(zāi)害管理部門開展合作，制定有效的地質(zhì)災(zāi)害識別和管理戰(zhàn)略，避免游客和其他設(shè)施進(jìn)入地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)域。

2. 地質(zhì)特征管理

地質(zhì)特征是指地質(zhì)作用的產(chǎn)物及物理組成。公園的地質(zhì)特征包括巖石、土壤和礦物，地?zé)嵯到y(tǒng)中的間歇泉和溫泉，洞穴和巖溶系統(tǒng)，侵蝕景觀中的峽谷和拱石，沉積景觀中的沙丘、冰磧和梯田，藝術(shù)性或罕見的露頭巖石和巖層，古生物和古生態(tài)資源，如化石植物、動物或其他痕跡。管理局重點管理古生物資源、洞穴、地?zé)岷退疅豳Y源、土壤資源等4類。

1）古生物資源。管理者制定古生物資源調(diào)查方案，系統(tǒng)監(jiān)測新發(fā)現(xiàn)的化石（特別是在快速侵蝕區(qū)域），開展古生物實地調(diào)查，詳細(xì)記錄化石地點和相關(guān)地質(zhì)數(shù)據(jù)，防止化石受損和未經(jīng)授權(quán)的收集。為保護(hù)古生物資源免受損害、盜竊或毀壞，在必要時確保有關(guān)資源的性質(zhì)和具體位置信息保密。公園制定化石清單，禁止銷售原始古生物標(biāo)本，只能與有資質(zhì)的博物館和公共機(jī)構(gòu)交換，同時也應(yīng)避免購買化石標(biāo)本。在具有潛在古生物資源的地區(qū)開展國家公園建設(shè)項目時，必須在動工前進(jìn)行古生物資源影響評估。對已發(fā)現(xiàn)或可能發(fā)現(xiàn)的古生物資源，應(yīng)避免施工或在必要情況下于施工前收集資源并妥善管理。

2）洞穴。包括石灰?guī)r等巖溶洞穴和沿海洞穴等非巖溶洞穴。管理局根據(jù)批準(zhǔn)的洞穴管理規(guī)劃對洞穴進(jìn)行管理，維護(hù)與洞穴相關(guān)的自然系統(tǒng)，包括巖溶和其他滲流類型、氣流、礦物沉積以及動植物群落等。荒地和文化資源與價值同樣也將受到保護(hù)。許多洞穴或洞穴的某部分都蘊(yùn)含著脆弱的不可再生資源，且不能自然恢復(fù)。因此，管理局實行了嚴(yán)格管理，在洞穴內(nèi)部、上方或附近禁止任何開發(fā)與利用，包括公眾出入（如道路、燈照和升降機(jī)井）。一些洞穴或其某部分可用于研究，僅允許研究人員出入。

3）地?zé)岷退疅豳Y源。包括地下熱源、熱導(dǎo)管巖層（heat conduit rock formations）以及在底層中循環(huán)并可在地表排放的空氣和/或水。這些資源創(chuàng)造了間歇泉、溫泉、泥漿池、噴氣孔、礦物沉淀物和親水性的生物群落等現(xiàn)象。管理重點是維護(hù)熱力系統(tǒng)的完整性，包括在熱巖下的空氣和水運動、冷水補(bǔ)給、熱源周圍的熱水或溫水以及靜水壓和高溫。制定措施防止開發(fā)對熱力資源造成嚴(yán)重影響，包括地?zé)豳Y源損失、地面沉陷、地震頻繁、釋放有毒氣體、鉆井或發(fā)電廠產(chǎn)生的噪音和地表擾動以及污染水排放。由于熱力系統(tǒng)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公園邊界，因此需與當(dāng)?shù)卣群献鳎源_定熱力系統(tǒng)范圍，保護(hù)公園范圍內(nèi)的熱力系統(tǒng)。同時，管理局對特定的重要的熱力資源進(jìn)行監(jiān)測。

4）土壤資源。通過開展土壤調(diào)查，繪制土壤圖，確定土壤物理和化學(xué)特征，制定指導(dǎo)資源管理和開發(fā)的規(guī)劃等，防止土壤的非自然侵蝕、物理性損失、土壤污染及對其他資源產(chǎn)生的污染。可從公園外引進(jìn)土壤或使用土壤改良劑，恢復(fù)受損區(qū)域。使用公園外的材料時，公園必須制定方案，對旨在恢復(fù)原生地土壤的物理、化學(xué)和生物特性的材料進(jìn)行篩選，避免引來入侵物種。

（六）音景管理

自然音景資源包含公園內(nèi)發(fā)生的所有自然聲音，以及聲音傳輸載體。管理者根據(jù)管理計劃確定適宜的自然聲音級別和類型。在公園內(nèi)部和周邊，管理局還監(jiān)測對公園音景產(chǎn)生不利影響的人類活動噪音，包括機(jī)器或電子設(shè)備產(chǎn)生的噪音，采取行動防止并盡量減少因頻率、振幅或持續(xù)時間對自然音景或其他資源產(chǎn)生不利影響的噪音。

（七）光景管理

自然光景是存在于無人造光環(huán)境中的自然資源和價值。在諸如洞穴或深水底部等沒有光線的地域，自然光景會影響生物進(jìn)程和物種的進(jìn)化，比如盲眼魚類。在深夜，波浪的粼光有助于剛孵化的海龜適應(yīng)大海。在晴朗的夜晚可以看到的恒星、行星和月球會影響人類和許多其他的動物，鳥類依靠星星為飛行或捕食導(dǎo)航。不合適的戶外照明會妨礙觀景和游客享受自然夜空。管理局將最大限度減少公園設(shè)施發(fā)出的光線，防止或盡量減少公園人造燈光對生態(tài)系統(tǒng)夜景的侵害。逐步減少并在必要時完全禁止使用人工照明，以防止干擾夜空、自然洞穴發(fā)育、生物體的生理過程以及類似的自然進(jìn)程。

（八）化學(xué)品和氣味管理

天然化學(xué)物質(zhì)和氣味傳遞的信息會被生物體接收，許多動物能夠感知并改變它們的行為做出回應(yīng)，例如交配、遷徙、喂食、躲避捕食者、選擇獵物以及建立社會結(jié)構(gòu)。管理局禁止使用人造化學(xué)物質(zhì)影響天然化學(xué)品的釋放、沉淀和動物感知等行為，同時禁止擾亂或混合天然化學(xué)物質(zhì)。管理措施包括：①將殺蟲劑和信息素引進(jìn)公園，作為綜合蟲害管理計劃的一部分；②建設(shè)并運營密集的開發(fā)區(qū)，引入非天然化學(xué)品；③改變植被，從而改變釋放到空氣中的天然植物化學(xué)物質(zhì)種類；④通過供水或下水道系統(tǒng)將水從一個排水系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到另一個排水系統(tǒng)，或在空中、陸地和水上使用排氣電動機(jī)等。

四、問 題

盡管美國國家公園自然資源管理取得了顯著成效，但也存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下3個方面。

（一）類型不足

美國國家公園的自然資源資產(chǎn)管理主要涉及8大類，盡管將生態(tài)系統(tǒng)定義為廣義的自然資源，但對國家公園內(nèi)的森林和草原并未制定詳盡的管理原則和方法，因此長期來看，可能不利于森林和草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。更為嚴(yán)重的是，作為野生動物重要棲息地的森林、草原一旦遭到破壞，恢復(fù)過程十分漫長，進(jìn)而會加劇野生動物的保護(hù)難度。

（二）統(tǒng)分錯位

盡管國家公園內(nèi)的自然資源由國家公園管理局管理，但在行使管理權(quán)的過程中，統(tǒng)一難度大，國家公園管理局就具體問題應(yīng)與美國林務(wù)局、魚類和野生動物管理局、美國國家海洋和大氣管理局、土地管理局、地質(zhì)調(diào)查局、環(huán)保署等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及各州級機(jī)構(gòu)、私人土地主等協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)周期長，范圍廣，導(dǎo)致如礦山廢棄地重建等問題難以迅速解決[11]，阻礙了自然資源的有效利用。另外，針對國有土地上的自然資源，國家公園管理局職責(zé)不清，在某種程度上既是所有者又是管理者，并未實現(xiàn)二者的分開，不利于自然資源的高效管理。

（三）經(jīng)費不足

近年來，國家公園管理局投入到自然資源管理方面的資金逐漸減少，2019財年預(yù)算僅為760萬美元，占總預(yù)算（32.2億美元）的0.23%，甚至低于文化資源的預(yù)算投入（2018萬美元）[10]。經(jīng)費投入不足導(dǎo)致美國自然資源管理規(guī)劃和監(jiān)測設(shè)備更新不及時，資源利用評價質(zhì)量降低，最終可能會嚴(yán)重影響自然資源的保護(hù)。此外，經(jīng)費不足也限制了管理局在自然資源應(yīng)對氣候變化方面的研究和實質(zhì)行動。

五、啟 示

上文對美國國家公園自然資源管理原則和方法的介紹以及存在問題的分析，對我國國家公園自然資源資產(chǎn)管理存在以下啟示。

（一）明確界定自然資源類型

按照《中華人民共和國憲法》和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的要求，在礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等7類自然資源的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國國家公園體制試點進(jìn)展及未來發(fā)展趨勢，將自然資源具體分為8種：土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、草原資源、海域海島資源、地質(zhì)遺跡資源、風(fēng)景名勝資源[2]。建立針對上述自然資源的動態(tài)監(jiān)測、定期評估和預(yù)警預(yù)報機(jī)制等，同時兼顧動植物、空氣、音景、光景等資源的管理。

（二）逐步擴(kuò)大國家公園自然資源資產(chǎn)管理體制試點范圍

美國國家公園的自然資源有效管理建立在產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)分明、理念先進(jìn)的基礎(chǔ)上。我國應(yīng)在充分總結(jié)三江源和東北虎豹國家公園國有自然資源資產(chǎn)管理體制試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在其他條件成熟的國家公園開展上述試點，明晰產(chǎn)權(quán)體系，建立確權(quán)登記系統(tǒng)，建立統(tǒng)一管理體制和責(zé)任追究制度，建立國家公園國土空間用途管制制度等，嘗試制定《國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》《國家公園國土空間用途管制辦法》《國家公園自然資源使用管理條例》等法規(guī)，實現(xiàn)對自然資源的依法依規(guī)使用、管理和問責(zé)追責(zé)等。此外，還應(yīng)開展試點，加快制定自然資源有償使用制度和補(bǔ)償制度，開展自然資源資產(chǎn)評估。探索自然資源綜合體的新型使用權(quán)，包括游憩經(jīng)營權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等[2]。

（三）建立和完善自然資源管理體系，突出生態(tài)完整性

美國國家公園建立了完整的自然資源管理體系和程序，包括制定管理規(guī)劃、公布資源信息、開展自然資源影響評估、恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、建立自然資源損害賠償制度等，同時建立并嚴(yán)格執(zhí)行自然資源開發(fā)利用“申請—審核—評估—許可”制度。這套制度體系對自然資源保護(hù)起到了決定性的作用。相比之下，我國國家公園的自然資源管理仍處于確權(quán)登記、摸清家底階段，缺少完整的管理程序，因此應(yīng)制定自然資源管理規(guī)劃，加快建立包括清查、使用、影響評價和損害賠償?shù)葍?nèi)容的自然資源管理體系，提高自然資源管理效率。此外，保持生態(tài)完整性也是美國國家公園自然資源管理中的重要原則之一，即避免靜態(tài)化、機(jī)械式的分類管理，而將自然資源置于生態(tài)系統(tǒng)中，突出其完整性，并注重自然資源之間的聯(lián)系。生態(tài)完整性不僅包括生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定與完整，更包括生態(tài)過程的完整，將自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、演變過程均視作保護(hù)對象。我國也應(yīng)借鑒此經(jīng)驗，全面落實習(xí)近平生態(tài)文明思想中“山水林田湖草是生命共同體”的理念，在自然資源管理中充分考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性，采用生態(tài)系統(tǒng)方法，實現(xiàn)自然資源的高效優(yōu)質(zhì)動態(tài)管理。

（四）堅持依法管理

美國國家公園自然資源管理法律體系完善，形成了聯(lián)邦法規(guī)、專項法規(guī)和“一園一法”互為補(bǔ)充的完整架構(gòu)。管理局和各國家公園根據(jù)《管理局組織法》《國家環(huán)境政策法案》《荒野法案》等近10部聯(lián)邦法律及多部地方法律、部門規(guī)章、行政命令等，實現(xiàn)了對自然資源的依法管理，有損自然資源保護(hù)的行為均會受到法律制約。“一園一法”使自然資源管理的法律體系更為鞏固，公園警察作為美國國家公園完整的執(zhí)法隊伍[9]，嚴(yán)懲違法行為，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)。用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要原則，也為我國國家公園自然資源管理提供了依據(jù)。我國應(yīng)加快推進(jìn)國家公園法出臺，將自然資源管理作為重要內(nèi)容，同時探索綜合執(zhí)法機(jī)制，授予國家公園管理機(jī)構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)，有力保護(hù)國家公園內(nèi)的自然資源不受損失。

（五）加強(qiáng)國土空間用途統(tǒng)一管制

盡管土地權(quán)屬復(fù)雜，但美國國家公園基本實現(xiàn)了國家公園內(nèi)國土空間用途統(tǒng)一管制，同時還與周邊土地所有者合作，共同保護(hù)自然資源和野生動物棲息地。美國的經(jīng)驗和我國當(dāng)前存在的問題均表明，自然資源集中統(tǒng)一高效管理的前提是國土空間用途的統(tǒng)一管制，同時建立科學(xué)的功能分區(qū)，基于功能分區(qū)對自然資源實行綜合管理。國家公園屬于禁止開發(fā)區(qū)，因此須推動已有礦權(quán)逐步退出，建立分類退出補(bǔ)償機(jī)制。嚴(yán)格限制園區(qū)內(nèi)各類建設(shè)活動，建立用途專用變更許可制度。實施基于功能分區(qū)的分類管理，主要根據(jù)土地及其承載的自然資源權(quán)屬性質(zhì)采取不同的管理措施。對核心保護(hù)區(qū)內(nèi)集體所有的自然資源，可通過征收方式將集體土地轉(zhuǎn)化為國有，后逐步實施移民搬遷、礦權(quán)退出等。無力征收土地或?qū)嵤┥鷳B(tài)移民的，可簽訂自然資源綜合體地役權(quán)協(xié)議。對一般控制區(qū)內(nèi)集體所有的自然資源，應(yīng)在統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，采用租賃、置換等方式，吸納自然資源集體所有者參與國家公園的經(jīng)營管理。