嚴(yán)怡欣 盧暄

摘要：政府部門的危機管控能力已在今天引起社會各界的高度關(guān)注。這種關(guān)注是伴隨著社會文明程度的提升、法治程度的深化與現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及發(fā)展而不斷加深的。城市管理部門作為受到較多關(guān)注的政府部門，在執(zhí)法過程中與相對人不免產(chǎn)生沖突，進(jìn)而可能演化為暴力執(zhí)法或暴力抗法，最終經(jīng)媒體報道與網(wǎng)絡(luò)傳播成為危及城管部門形象的危機事件。城管部門就此采用的危機公關(guān)手段以及公關(guān)意識經(jīng)歷了不同的歷史階段，并在今天仍然面臨一定的建設(shè)困難與障礙，應(yīng)在明確權(quán)責(zé)對等、培養(yǎng)公關(guān)意識、優(yōu)化媒體關(guān)系、設(shè)置專職部門等危機公關(guān)建設(shè)多各方面加強工作，踐行“依法治國”現(xiàn)代理念，真正塑造起部門的良好形象。

關(guān)鍵詞：城管 城市管理部門 公共關(guān)系 危機公關(guān) 危機管理

Crisis Public Relation Construction of the Urban Management Department：History， difficulty， Countermeasure

Abstract： The society from all walks of life has paid much attention to the crisis management ability of government sectors. The concern goes deeper along with the improvement of the social civilization， enhancement of rules of law and popularity of the modern Internet technology. The urban management department， one of the government sectors， has received much attention. Conflicts often happen when the urban management department enforces the law. Then the conflicts shall evolve to the violent law-enforcement or violent resistance against law. Finally， they shall become the crisis cases after being reported by the media or being spread online. These crisis cases shall badly affect the image of the urban management department. The crisis public relations and public relation consciousness of the urban management department have gone through the different historical stages. Today， there still exist some difficulties building the crisis public relations and public relation consciousness. It is expected to define rights and liabilities， cultivate public relation consciousness， improve the media relations and set up the full-time departments to solve the problem. The modern ideas of “l(fā)aw-based governance” shall be implemented to build the good image of the department.

Key words： Chengguan； Urban management； Public relations； Crisis public relations； Crisis management

隨著我國“四個全面”戰(zhàn)略進(jìn)程的加速推進(jìn)和中國法治程度的不斷深化，政府部門在危機事件中的公共關(guān)系建設(shè)日益引起了社會各界的廣泛關(guān)注。特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，多媒體平臺的飛速發(fā)展使得人人都能成為政府部門處理危機事件的傳播者和監(jiān)督者，政府危機事件的數(shù)量一時間不斷增加、范圍不斷擴大，這樣的新形勢要求政府部門必須重視起公共關(guān)系在危機事件中的角色與作用。

城市管理行政執(zhí)法部門（以下簡稱城管部門）是近年來被媒體和公眾關(guān)注較多的政府部門。當(dāng)前處于深化改革時期的城管部門對于危機事件處理應(yīng)具有的新方式尚缺乏充分認(rèn)識，故亟須轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，調(diào)整執(zhí)法模式，講究執(zhí)法策略，提升執(zhí)法力度，在實現(xiàn)全面依法治國的過程中起到良好的模范作用，同時城管執(zhí)法部門亦應(yīng)以危機公關(guān)為契機著力塑造起城管部門的良好形象。

一、城管部門危機與危機公關(guān)必要性

中國社科院藍(lán)皮書《形象危機應(yīng)對藍(lán)皮書（2012）》的數(shù)據(jù)顯示，城管形象危機形勢嚴(yán)峻，風(fēng)險度高，落差度大，解釋度低。

城管工作職責(zé)涵蓋范圍廣、與群眾聯(lián)系多、與群眾日常生活接觸多、社會整體關(guān)注度較高，由此而來的形象危機風(fēng)險如影隨形且日漸升高，特別是近年來一些具有重大負(fù)面影響的危機事件頻繁進(jìn)入人們的視野，對于城管形象工作與危機處理能力建設(shè)提出了更加緊迫和嚴(yán)峻的要求。

城管部門是作為城市管理綜合執(zhí)法制度的創(chuàng)新舉措出現(xiàn)的，它由20世紀(jì)90年代末期的城市管理監(jiān)察大隊發(fā)展而來。1996年，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊標(biāo)志著我國第一支城管隊伍的正式成立。我國城市管理行政執(zhí)法工作主要由城管部門負(fù)責(zé)，由其集中行使行政處罰權(quán)，工作內(nèi)容包括市容環(huán)境衛(wèi)生、道路交通秩序（違法占道處罰）、工商行政管理（無證經(jīng)營處罰）、市政管理等13個方面。為了有效維護(hù)城市社會秩序和市容市貌，城管部門作為政府的一個職能部門承擔(dān)著查處違反城市管理相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章的行為之職責(zé)。

隨著改革開放的不斷深入，城管執(zhí)法已成為一個城市走向現(xiàn)代化過程中城市管理必不可少的環(huán)節(jié)，但就我國目前的城市管理現(xiàn)狀來看，由于執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法者自身素質(zhì)以及執(zhí)法相對人素質(zhì)的制約，執(zhí)法過程中爆發(fā)的沖突繼而引起的危機層出不窮。這些危機既影響了執(zhí)法隊伍的形象，使得后續(xù)的執(zhí)法成本愈來愈高，又使得執(zhí)法者公信力喪失、法律權(quán)威受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，不利于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。危機本是組織遭遇的一種威脅性、破壞性共存的緊急的、非穩(wěn)定的異化價值狀態(tài)。細(xì)化到城管工作中，主要聚焦在城市管理的執(zhí)法過程中執(zhí)法者與相對人發(fā)生了直接或間接的沖突，因此而出現(xiàn)的暴力執(zhí)法或暴力抗法事件具有了難以預(yù)料、突然發(fā)生的特點，且此類事件往往后果嚴(yán)重并對正常的社會秩序造成不利影響，其緊急性、危險性和復(fù)雜性尤為突出。

一旦出現(xiàn)此類情況，城管部門的危機公共關(guān)系工作必不可少，即是指城管部門利用不同的傳播媒介和傳播方式，采取系列主動的有意識的與社會外部公眾間進(jìn)行的相互作用的公共關(guān)系行為。城管部門的危機公共關(guān)系主體是指城管部門及其單個執(zhí)法個體，客體是指除去主體之外的其他社會公眾，包括執(zhí)法相對人、普通公眾、媒體及其他政府部門。此類危機公關(guān)要求組織遇到危及城管形象和權(quán)威，或者由于執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中與相對人發(fā)生沖突而導(dǎo)致輿論危機時，城管部門應(yīng)迅速通過傳播、溝通方式協(xié)調(diào)與公眾的關(guān)系，恢復(fù)城管部門良好的社會形象、解決危機、優(yōu)化城管執(zhí)法環(huán)境、爭取公眾理解。需要認(rèn)識到，由于執(zhí)法過程中城管遭遇的危機事件往往具有信息引爆速度快、民眾參與熱情大、信息內(nèi)容情緒化、傳播變異程度高、話語爭奪白熱化這五個特點，故對于城管部門來說，危機公關(guān)是其處理危機事件的必然步驟與選擇。

二、城管部門危機公關(guān)之發(fā)展脈絡(luò)

城管部門本身是20世紀(jì)90年代末開始出現(xiàn)，與政府其他部門比較而言相對年輕，但因社會發(fā)展迅速及與民眾生活關(guān)系密切，城管部門受到的關(guān)注頗多，其對于相關(guān)危機事件的處理方式與手段也常常引起評論與爭議。實際上，城管部門自身對于危機以及危機公關(guān)的理解也走過了不同的認(rèn)識階段。自20世紀(jì)90年代至今，大致經(jīng)歷了危機公關(guān)“意識淡漠期”、“意識與行為覺醒期”和“意識與行為成熟期”三個時期，顯示出了愈發(fā)成熟的部門心態(tài)與處理方式。

（一）城管危機公關(guān)“意識淡漠期”

這一時期自20世紀(jì)90年代城管試點起步階段起到2005年為一階段。這期間危機數(shù)量少、傳播范圍小。城管部門從冷漠處理危機到對危機有了一定的意識，但也是僅僅停留在意識到了危機客觀存在的層面，并沒有應(yīng)對危機做出相應(yīng)的危機公關(guān)行為。

1.危機數(shù)量少，傳播范圍小

新聞報道在一定程度上反映了特定時期社會的現(xiàn)狀，因此在對眾多媒體新聞以及文獻(xiàn)資料進(jìn)行查閱之后可發(fā)現(xiàn)：在2003年——2005年期間以“城管”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索可查閱到新聞7010篇，而以“城管暴力執(zhí)法”和“城管危機”為關(guān)鍵詞搜索僅可查到246篇新聞?？梢钥吹?999年至2005年中的新聞報道中，有關(guān)城管執(zhí)法的新聞主要涉及的是城管人員在正常執(zhí)法。另外，這一時期的新聞報道中，有關(guān)城管執(zhí)法過程中產(chǎn)生的危機事件較少，僅有2.53%的新聞涉及暴力執(zhí)法。

與此同時，互聯(lián)網(wǎng)仍處于發(fā)展階段，絕大多數(shù)公眾對城管執(zhí)法的了解都是依靠傳統(tǒng)媒體的新聞報道，因此，該階段城管執(zhí)法中經(jīng)由媒體報道而為公眾所了解的危機數(shù)量相對較少，傳播范圍也相對較小。

2.由“冷漠處理”到危機意識的產(chǎn)生

2003年5月28日，平遙城管對果販溫六寶與其妻董翠英的水果攤進(jìn)行了治理整改，要沒收二人的西瓜。但是其執(zhí)法過程極為野蠻，在執(zhí)法過程中也并未出具相關(guān)證明。因此，溫六寶在阻攔申辯無果的情況下沖向了執(zhí)法車。但執(zhí)法車并沒有停下來，而是從溫六寶的身上碾壓了過去。同年5月 15日，平遙縣西郭村的劉生杰和兒子往平遙運送石料期間，被行政執(zhí)法大隊的人攔住索要“通行證”。劉生杰在質(zhì)疑“通行證”為何物之后，被執(zhí)法人員扣留了運送石料的三輪車。由于沒有按照執(zhí)法人員的要求進(jìn)行相關(guān)證件的辦理，劉被執(zhí)法人員圍毆，其子幫父親還手也被打倒在地。

2004年6月21日，新華網(wǎng)山西頻道對平遙城管接連發(fā)生的車輪碾壓小販、執(zhí)法隊員暴揍父子等一系列新聞進(jìn)行了評析，并發(fā)表了名為“連續(xù)發(fā)生暴力執(zhí)法事件平遙城管引眾怒”的文章。與此同時，記者對主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了采訪。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對此次事件的解釋主要有兩點：一是自己也無權(quán)管理執(zhí)法大隊；二是也對相關(guān)人員進(jìn)行過教育，但無果。嚴(yán)格來說，這種回應(yīng)只能算做相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)危機意識的初步覺醒，但也可以理解為獨立的社會個體對自身的辯解本能。

在這系列事件中，媒體關(guān)注如影隨形，但當(dāng)時的執(zhí)法者及相應(yīng)的主管部門并沒有相應(yīng)的危機處理意識，面對媒體采取的多是推卸責(zé)任和冷漠處理的方式。結(jié)合城管隊伍的建設(shè)進(jìn)程可以看出，此時的城管隊伍處于成立初期，絕大多數(shù)的執(zhí)法人員都缺乏足夠的危機處理意識或僅僅意識到出現(xiàn)了問題，卻沒有相應(yīng)的處理方法。同時，即使意識到有危機的產(chǎn)生，但“危機公關(guān)”意識尚無從談起，更不知從何做起。這一階段的城管危機公關(guān)總體尚處于“意識淡漠期”。

（二）城管危機公關(guān)“意識與行為覺醒期”

在2005至2010年，城管部門的危機公關(guān)工作發(fā)展到第二個階段。這一階段危機數(shù)量較前一階段有明顯增加，危機傳播范圍也不再局限于危機爆發(fā)地，而是向全國范圍擴展。同時，城管部門對危機事件有了一定的認(rèn)識，危機處理態(tài)度好轉(zhuǎn)，責(zé)任意識也開始加強。但是在危機公關(guān)過程中，仍有諸多不足：或是回應(yīng)不夠及時，或是態(tài)度不夠誠懇、主動。

1.危機數(shù)量上升，傳播范圍擴大

2005后隨著新媒體的逐漸發(fā)展，城管執(zhí)法過程中的危機事件屢見不鮮。如也以5年為一個階段，2005年至2010年間的城管執(zhí)法者與相對人之間的矛盾沖突引發(fā)的危機事件層出不窮。在此期間，以“城管暴力執(zhí)法”為關(guān)鍵詞的新聞共有1850篇。與上一階段的246篇相比，數(shù)據(jù)上升明顯，傳播范圍與影響群體均急劇擴大。

2.處理態(tài)度好轉(zhuǎn)，責(zé)任意識加強

城管危機公關(guān)的發(fā)展時期是在媒體、公眾等多方監(jiān)督下逐步邁進(jìn)的。在這一時期，城管部門起初仍處于冷漠應(yīng)對的階段，但隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展導(dǎo)致的信息爆炸式傳播，傳統(tǒng)的應(yīng)對機制已經(jīng)無法滿足日益發(fā)展的體制建設(shè)，因此，城管部門在危機處理中的態(tài)度逐漸好轉(zhuǎn)，責(zé)任意識逐漸增強。從湖北天門事件為例，可以清楚看到城管部門對危機事件的應(yīng)對態(tài)度及方式的調(diào)整與轉(zhuǎn)化。

2008年1月7日，湖北天門市農(nóng)民與城管執(zhí)法人員因垃圾填埋問題發(fā)生爭執(zhí)，路過的目擊者魏文華用手機錄像，遭到城管群毆致死。1月8日，警方立案調(diào)查。這一危機事件發(fā)生之后，天門城管部門沒有主動將這一事件的客觀情況在第一時間利用媒體告知公眾，也并未將處理進(jìn)展、事后追責(zé)等工作進(jìn)行告知，而是試圖通過內(nèi)部協(xié)商來解決。相關(guān)部門的責(zé)任意識缺乏和逃避心理使得這一執(zhí)法糾紛致人死亡案在網(wǎng)絡(luò)面前無能為力，進(jìn)而演變成了全民聲討城管的危機事件，并給城管部門乃至政府部門形象與公信力造成了惡劣影響。

這一案例中，天門城管部門在危機發(fā)生初期，仍停留在冷漠處理的階段，并沒有認(rèn)識到客觀條件的變化使得信息的傳播速度極快，傳播渠道極廣。直至事件發(fā)生5天后的1月12日，天門市政府才召開新聞發(fā)布會，公布對相關(guān)責(zé)任人的處理。這一姿態(tài)雖“姍姍來遲”，已然使城管部門的危機公關(guān)邁出了新的一步，使得公眾對天門市城管的形象有所改觀，這也是一場在全民監(jiān)督下的城管部門危機公關(guān)的進(jìn)步。

（三）城管危機公關(guān)“意識與行為成熟期”

2010年之后，是城管部門危機公關(guān)發(fā)展的第三個階段，即成熟時期。這一時期的危機數(shù)量到達(dá)頂點且傳播迅速，而執(zhí)法人員的執(zhí)法過程也趨向合情合理合法的狀態(tài)，這就有了從源頭上遏制危機發(fā)生的可能。在危機爆發(fā)的后續(xù)處理上，城管部門反應(yīng)迅速、充分利用現(xiàn)今的互聯(lián)網(wǎng)與多媒體技術(shù)，有效做好了危機公關(guān)工作，把輿論熱度降低在可控范圍內(nèi)，維護(hù)了正常的執(zhí)法和社會秩序。

1.危機數(shù)量大，傳播速度快，影響范圍廣

2010年以來，危機事件的數(shù)量不斷增大，傳播速度與范圍更是令人咋舌。從2010年1月1日起至今，以“城管執(zhí)法”為關(guān)鍵詞的相關(guān)新聞達(dá)到79700篇，其中涉及“城管暴力執(zhí)法”的新聞數(shù)量達(dá)到41800篇，約占到新聞總數(shù)的52.4%。這一數(shù)據(jù)約是2005年的170倍。其中一部分原因是執(zhí)法相對者維權(quán)意識的覺醒，而另一部分原因則是媒體的引導(dǎo)。自媒體時代，人人都是傳播者，人人都是信息源。這就使得城管執(zhí)法過程幾乎完全處于透明狀態(tài)。在這樣一個“有圖有真相”的時代，城管的一舉一動都處于公眾與媒體的監(jiān)督之中。因此，城管執(zhí)法危機數(shù)量、傳播速度與傳播范圍都有了質(zhì)的飛越。

2.危機處理反應(yīng)迅速，執(zhí)法注重合情合理合法

在依法治國理念提出之后，城管執(zhí)法有了一個重要特征即執(zhí)法更加注重合情合理合法。執(zhí)法者摒棄了以往的簡單執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，更多地基于具體情況的特殊性與多樣性來考慮執(zhí)法合情合理。在此基礎(chǔ)上，城管危機處理也走向了反應(yīng)迅速的新階段。

以本階段的幾件典型事件為例。

（1）2011年6月14日重慶城管致小販?zhǔn)軅录?。?dāng)天，有網(wǎng)友在發(fā)布了城管暴力執(zhí)法的帖子，公眾先入為主的認(rèn)為是城管暴力執(zhí)法導(dǎo)致小販?zhǔn)軅?。在此后，重慶政府進(jìn)行了回應(yīng)排除暴力執(zhí)法可能。然而由于城管部門公信力的缺失，許多群眾以及新浪微博眾多大V參與討論，質(zhì)疑城管部門的回應(yīng)，至此，這一事件發(fā)酵成了一起城管執(zhí)法引發(fā)的危機事件，之后，當(dāng)?shù)毓膊块T介入，經(jīng)過搜證后確定證實整個執(zhí)法過程中并沒有城管執(zhí)法者毆打或推搡小販的行為，此時公眾才表示信任城管部門。

（2）2013年05月31日陜西延安城管暴力執(zhí)法事件。該事件最早曝光于新浪微博，此后相關(guān)視頻被傳上網(wǎng)。利用視頻這一視聽結(jié)合的直觀化傳播介質(zhì)，瞬間使得各大媒體跟進(jìn)報道，危機迅速升溫，在全國范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。延安城管部門及政府部門，在危機發(fā)生24小時后進(jìn)行了回應(yīng)，讓輿情得以降溫，控制了事態(tài)的進(jìn)一步擴大。

（3）2013年3月6日廣州女商販誣陷城管事件。當(dāng)天，網(wǎng)友在微博上貼出一張女商販與城管沖突之后被警方帶走，其小孩在一旁大哭的照片。這一照片迅速讓網(wǎng)友質(zhì)疑起城管暴力執(zhí)法。第二天，城管部門發(fā)布照片解釋了事件發(fā)生的原因經(jīng)過以及相應(yīng)的處理辦法。最終雙方相互賠禮道歉，達(dá)成和解。這一事件讓公眾對城管部門的迅速回應(yīng)及合情合理執(zhí)法贊許有加。

（4） 2013年6月15日武漢城管擺地攤事件。當(dāng)天，這一事件網(wǎng)友傳上新浪微博，并迅速傳播開來。武漢城管政務(wù)微博在當(dāng)天就捕捉到輿情并及時做出了低姿態(tài)、親民、客觀的回應(yīng)，同時也主動請多家相關(guān)媒體進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，武漢城管也在線下積極主動聯(lián)系媒體，召開新聞發(fā)布會，將事件中涉及的城管隊員在擺地攤期間的“體驗日記”公布。這一舉動，使得公眾對城管的態(tài)度由對立轉(zhuǎn)為理解，成功的將一起危機事件轉(zhuǎn)化為宣傳城管部門親民的表態(tài)事件。武漢城管對危機的極強預(yù)見性及對媒體平臺的良好利用，是對危機公關(guān)的正確認(rèn)識，也是城管部門危機公關(guān)的發(fā)展趨勢。

除了以上的案例，還有云南昭通城管毆打盲人事件、遼陽城管打人致死事件、三亞城管執(zhí)法致人受傷事件等，都是相關(guān)部門在24小時后進(jìn)行了危機公關(guān)的回應(yīng)；而北京父女練攤遭毆打事件、南京城管腳踩攤販?zhǔn)录?，相關(guān)部門則是在12—24小時之內(nèi)即進(jìn)行了有效回應(yīng)；湖南臨武瓜農(nóng)死亡事件、蘭州城管圍毆殘疾人事件更是迅速地在4小時內(nèi)進(jìn)行了回應(yīng)。通過以上案例可以看出：城管部門的危機公關(guān)一方面從傳統(tǒng)的24小時到黃金4小時之內(nèi)，或利用本地媒體，或召開新聞發(fā)布會或記者采訪，均對公眾及媒體監(jiān)督者做出了回應(yīng)。這無一不體現(xiàn)著城管部門對危機公關(guān)的重視，也是城管部門危機公關(guān)發(fā)展的重要表現(xiàn)。但另一方面，我們也應(yīng)看到一旦城管部門沒有把握住最佳回應(yīng)時間，那就意味著其立即喪失了致命的主動權(quán)。網(wǎng)絡(luò)傳播最大的特點就是迅速，媒體的特點決定了所傳播的信息需要引起更多關(guān)注。一旦缺乏了政府的權(quán)威回應(yīng)，那么對于城管夸張甚至失真的消息便會迅速傳播。大眾傳媒的影響范圍之廣、傳播范圍之大，會使得公眾對危機事件的認(rèn)識更加偏頗，即使之后政府發(fā)布了真實的信息，公眾也對其真實性存在質(zhì)疑，同時也令城管部門對危機事件輿情扭轉(zhuǎn)的公關(guān)活動更加困難。

（四）城管部門危機公關(guān)的特點

綜合考察城管部門危機公關(guān)的歷史發(fā)展脈絡(luò)后，可以發(fā)現(xiàn)如下幾個特點：一是時效性。城管部門已經(jīng)處于輿論的中心，危機一旦發(fā)生，都會經(jīng)由媒體迅速擴散，而其對當(dāng)事人乃至整個城管部門都有嚴(yán)重的影響。因此，城管部門危機公關(guān)最重要的一點就是關(guān)注危機的時效性與緊迫性，并在此基礎(chǔ)上建立一系列的應(yīng)急措施，從而將危害降到最低。二是兩面性。危機對城管部門來說是一把雙刃劍，它既是挑戰(zhàn)，也是機遇。如果城管部門將危機公關(guān)僅僅局限于處理好問題，迅速打掃“戰(zhàn)場”，這就屬于認(rèn)識片面。事實上，城管部門完全可以利用危機公關(guān)糾正一些公眾的誤解與媒體的誤讀，并借此機會重塑城管部門形象。三是被動性。綜合觀察來看，真正由城管部門主動進(jìn)行的危機公關(guān)少之又少，更多的是城管部門在輿論的壓力下不得不拿出一個說法。處理問題一旦處于被動地位，就會喪失話語權(quán)，繼而失去危機公關(guān)的最佳時機。對城管部門而言，正確認(rèn)識危機的特點，才能及時準(zhǔn)確的做出合理的危機公關(guān)活動。

三、危機公關(guān)處理中的困難與問題

時至今日，城管部門的危機公關(guān)意識已經(jīng)愈發(fā)成熟，危機公關(guān)手段亦更加老練，總體而言其危機公關(guān)處理與前些年相比有了跨越式進(jìn)步。但是，公共關(guān)系意識非一朝一夕可成，危機公關(guān)隊伍建設(shè)亦需假以時日，此外在與媒體關(guān)系的處理以及專業(yè)部門設(shè)立等方面更是一個長期工作。當(dāng)前須對此類困難、障礙有一清醒認(rèn)識，力求在較短時間內(nèi)克服。

（一）權(quán)責(zé)不等，預(yù)埋隱患

目前在全國，各個地區(qū)的城管執(zhí)法部門小到制服、名稱、標(biāo)志，大到職責(zé)、歸屬等各個方面都不完全相同。城管部門在全國大多數(shù)地區(qū)實行的是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》中規(guī)定的“7+1”模式的處罰權(quán)。這“7+1”主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分或全部行政處罰權(quán)，同時也包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。而這種相對集中的行政處罰權(quán)就意味著多頭管理、職責(zé)交叉。

在不同地區(qū)，城管部門的職責(zé)劃分范圍也大有不同。一方面，有的地區(qū)要求城管部門履行的職責(zé)很多，但給予其權(quán)力很少，這就使得相對集中的處罰權(quán)的優(yōu)勢無法體現(xiàn)、效能無法正常發(fā)揮。另一方面，權(quán)責(zé)的嚴(yán)重不對等使得城管人員執(zhí)法局限性極強，執(zhí)法沒有依據(jù)，必然相對人不會服從。而有的地區(qū)城管權(quán)力過度集中，權(quán)限極度膨脹，而相應(yīng)需要承擔(dān)的責(zé)任卻很小，致使其缺少監(jiān)督與約束，也不利于科學(xué)的執(zhí)法，必然也會導(dǎo)致執(zhí)法過程中產(chǎn)生危機事件。在另外一些地區(qū)，城管部門權(quán)責(zé)劃分隨意。機構(gòu)整改使得城管部門處于一個極度尷尬的地位，既屬于市容部門，又屬于園林部門。這種“今天集中，明天分散”的權(quán)責(zé)劃分，讓城管部門的執(zhí)法過程也是斷斷續(xù)續(xù)，必然會引起相對人的不滿。

權(quán)責(zé)的不對等使城管部門與其他政府職能部門在權(quán)責(zé)劃分上出現(xiàn)許多灰色地帶，而權(quán)責(zé)不清又進(jìn)一步導(dǎo)致城管執(zhí)法過程中利益相關(guān)部門的責(zé)任互相推諉。往往是一個違法行為發(fā)生，執(zhí)法者是城管，處理者是其他部門。這不僅僅降低了執(zhí)法的效率，更使得城管部門的公共關(guān)系緊張惡化，造成城管部門喪失社會公信力。而一旦執(zhí)法危機事件爆發(fā)，城管部門無法迅速明確相關(guān)的責(zé)任部門與主管部門，這就造成“群眾不理解，隊員說不清”的尷尬現(xiàn)狀。而這往往是城管執(zhí)法危機事件的導(dǎo)火索。由于城管部門在各省級乃至中央沒有直接所屬的主管部門，這就使得城管部門在危機發(fā)生時無法得到相應(yīng)的支持。因為放權(quán)者是地方政府，但收權(quán)者卻是城管部門的同級其他單位。如此一來，城管部門的發(fā)展無法進(jìn)行長遠(yuǎn)的規(guī)劃，而在危機事件發(fā)生時，往往也處于孤立無援的境地。

（二）觀念陳舊，意識欠缺

城管部門常身陷于危機事件中的一個重要原因是其執(zhí)法觀念過于陳舊，缺乏危機公關(guān)的意識。

城管部門是為了城市的建設(shè)而生，城市需要管理，但這與群眾的生存生活不應(yīng)針鋒相對。城市發(fā)展與相對人不是站在對立面，而是處于城市發(fā)展的天平之上。而城管部門就擔(dān)負(fù)著維持天平平衡的角色。目前城管部門的部分執(zhí)法人員執(zhí)法理念落后，一方面沒有真正樹立以人為本的執(zhí)法理念。他們對城管部門的認(rèn)識還僅僅停留在“收三輪車”的層面，這往往是危機事件發(fā)生的重要原因。陳舊的執(zhí)法觀念再加上現(xiàn)有政策的局限性使得執(zhí)法者只關(guān)注到天平上城市整潔的一邊，忽略了社會底層群眾生存的另一邊。另一方面，執(zhí)法者缺乏與公眾的溝通。傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念認(rèn)為執(zhí)法者只需要做，而相對人只需要接受。實際上，正常的執(zhí)法工作往往不能被媒體、公眾、相對人理解的主要原因正是缺乏有效的溝通。在社會主義初級階段，貧富差距不斷擴大。公眾在面臨擁有著絕對權(quán)力的城管和溫飽尚不能解決的商販之間，往往會用同情心戰(zhàn)勝理智。而一旦公眾與媒體無法認(rèn)識執(zhí)法行為的必要性，必然就會成為城管執(zhí)法危機事件不斷擴大化的推手。

（三）輕視媒體，加深偏見

城管部門由于長期以來在公眾中形成了“妖魔化”的形象，致使其成為媒體的關(guān)注焦點。城管部門本身外部輿論環(huán)境較差，充斥著各種負(fù)面報道。而社會公眾由于長久形成的根深蒂固的成見也對城管部門另眼看待。哪怕是一件創(chuàng)新執(zhí)法理念的正常執(zhí)法活動，也會由于媒體的過分解讀或者報道角度的偏頗而引發(fā)不小的議論。例如西安城管眼神執(zhí)法的事件，本是一件和諧執(zhí)法的范例，卻由于部分媒體的引導(dǎo)而被公眾理解成了“作秀”。而媒體深諳公眾喜歡怎樣的新聞，在個別人的惡意中傷之下，一些媒體為了博取眼球，而放棄了新聞?wù)鎸嵭缘囊?，抓人眼球的“?biāo)題黨”滿天飛，有時會進(jìn)行失實報道、片面報道甚至是虛假報道。這種不負(fù)責(zé)任的報道使得公眾對城管執(zhí)法行為產(chǎn)生了一系列的偏見。這種惡性循環(huán)使得城管部門被迫站在了媒體和公眾的對立面。這給城管部門組織形象的塑造與轉(zhuǎn)變造成了巨大的阻礙，引發(fā)了城管部門的公共關(guān)系危機。

長期發(fā)展下來，城管部門與媒體的關(guān)系漸漸惡化。目前媒體針對城管部門的報道確實較為嚴(yán)苛，主要集中在個別的負(fù)面現(xiàn)象，而積極的正面宣傳少之又少。媒體把個例當(dāng)集體的報道方式引發(fā)了公眾對城管的質(zhì)疑。同時，自媒體時代的到來為公眾建立了一個不同于傳統(tǒng)媒體的輿論場。在網(wǎng)絡(luò)時代，信息傳播比以往更高速、范圍更廣、影響也更大。在上文提到的重慶城管致小販?zhǔn)軅录?，盡管城管部門在第一時間做出了回應(yīng)，但是由于微博上方舟子等大V的質(zhì)疑，使得公眾對城管部門仍抱有懷疑的態(tài)度。這些偏見與誤解也給城管部門危機事件的發(fā)生推波助瀾。

而面對媒體提出的質(zhì)疑，城管部門不會回答或者無法回答。這種對媒體躲閃的甚至強硬的態(tài)度使得媒體與城管針鋒相對。而雙方的不合作，對城管部門的危害無疑極大，對媒體而言這反而更具“新聞性”、“轟動性”。在新媒體時代，誰掌握了話語權(quán)，誰就贏得了公眾的理解，而忽視媒體的力量是極不明智的做法。當(dāng)下這種狀態(tài)，對城管部門危機公關(guān)百害而無一利。因此，城管部門危機公關(guān)中與媒體的關(guān)系改善應(yīng)在城管部門今后工作上給予更多的重視。

（四）部門缺位，手段業(yè)余

在對危機事件的處理上，大部分的城管部門都無法做到游刃有余。他們往往缺乏危機公關(guān)的意識，或者有意識但無從下手，原因之一就是缺乏專業(yè)部門中專業(yè)人士的專業(yè)應(yīng)對。目前中國的政府危機公關(guān)部門最成熟的地區(qū)在中國香港。香港的警察公共關(guān)系科為香港警察的形象塑造起到了舉足輕重的作用。而在大陸地區(qū)僅僅在武漢有試點。而城管內(nèi)部專業(yè)應(yīng)對危機的公關(guān)或類似部門，設(shè)置率則幾乎為零。城管部門沒有設(shè)立相應(yīng)的危機公關(guān)機構(gòu)，更沒有制定危機預(yù)案，此時一旦危機事件爆發(fā)，城管部門沒有一套完整的應(yīng)對機制，無法用專業(yè)的危機公關(guān)手段來處理危機事件來維護(hù)城管部門的形象，更無法將危機轉(zhuǎn)化為機遇?；鶎拥某枪軋?zhí)法者也缺少相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，在面對危機事件時，執(zhí)法者只能憑借個人的經(jīng)驗來做出處理對策，而這就需要執(zhí)法者擁有極高的個人綜合素質(zhì)。但是基層執(zhí)法者往往無法做出正確的判斷。這也是執(zhí)法過程中危機事件愈演愈烈的一個重要因素。

（五）反應(yīng)遲鈍，惡性循環(huán)

當(dāng)前輿情的發(fā)展主要有以下幾個特點：一是擴散速度快而響應(yīng)速度慢。危機的發(fā)生往往就在執(zhí)法的幾秒過程中。自媒體的發(fā)展使得城管執(zhí)法引發(fā)的危機事件在幾分鐘之內(nèi)就會傳至網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而引起輿情。而城管部門在面對這樣迅速的輿情，由于缺乏迅速科學(xué)的應(yīng)對機制，往往手足無措。二是輿論范圍廣且引導(dǎo)難度大。網(wǎng)絡(luò)使得城管執(zhí)法危機事件一經(jīng)上傳便迅速在全國范圍內(nèi)引起熱議并持續(xù)發(fā)酵。這時，城管部門既沒有好的方法來引導(dǎo)輿論方向，又不能輕舉妄動。此時公眾都在持續(xù)關(guān)注城管部門，而城管部門的回應(yīng)稍有差錯，就會火上澆油。因此，對輿情的引導(dǎo)與管理難度十分巨大。三是城管部門在輿情中喪失話語權(quán)。危機發(fā)生時，掌握話語權(quán)就意味著公眾的信任。城管部門面對輿情反應(yīng)遲鈍，喪失了第一話語權(quán)，使得在危機事件發(fā)生后，城管部門面對強大的輿論如履薄冰、舉步維艱。四是輿情的影響時間長，短期內(nèi)很難消除。由于全國各地的城管危機事件往往互相牽連，在一個新的危機爆發(fā)時，公眾往往會再次提起之前的城管執(zhí)法危機。這種一而再再而三的輿論影響，使得城管部門的形象在短時期內(nèi)難以恢復(fù)，組織公信力也難以提升。

四、城管部門危機公關(guān)對策

中國當(dāng)前經(jīng)濟活動活躍，經(jīng)濟形式多樣，城市發(fā)展迅速，其規(guī)模已越來越大，民眾自我意識覺醒，法律觀念加強，此外多媒體、自媒體平臺與技術(shù)的發(fā)展日新月異，其愈加高端先進(jìn)的趨勢已經(jīng)勢不可擋。在此背景下，城管部門面臨的管理難度無以復(fù)加，需要面對危機的頻度與烈度也將遠(yuǎn)超以往，因而對其自身危機公關(guān)建設(shè)提出了新要求。

（一）加強權(quán)責(zé)對等，劃定職權(quán)范圍

行政權(quán)力的邊界意識是現(xiàn)代行政執(zhí)法的基本理念。城管部門也應(yīng)做到有所為，有所不為。城管部門的危機公關(guān)出發(fā)點應(yīng)落在健全權(quán)責(zé)對等機制上從而在根源上解決執(zhí)法危機中涉及的權(quán)責(zé)不對等問題。首先，上級權(quán)力機關(guān)應(yīng)當(dāng)賦予城管部門與職責(zé)對等的權(quán)力。只有這樣，才不會發(fā)生執(zhí)法過程中的多頭管理現(xiàn)象。在一些上下級、同級不同部門之間的責(zé)任灰色地帶，進(jìn)行明確的職能劃分，必要的時候通過法律程序進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。同時要完善相對集中處罰權(quán)制度。在具體執(zhí)法過程中權(quán)力必定會有交叉部分，此時則需要對交叉部分的權(quán)力進(jìn)行細(xì)致劃分，避免權(quán)力自行擴大或縮小以及權(quán)責(zé)不清。其次，建立完善的監(jiān)督制度，對城管部門的行政執(zhí)法過程進(jìn)行有效監(jiān)督。做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。最后，制度的制定者要劃清城管部門的權(quán)力與責(zé)任清單，讓執(zhí)法者明白什么該管，什么不該管，該管的應(yīng)該怎樣管，不該管的應(yīng)該告知相關(guān)人去找哪個部門管。只有建立明確的責(zé)任清單，才能讓城管部門從龐大的執(zhí)法與依法的亂麻中脫離出來，進(jìn)行科學(xué)有效的危機處理。

（二）培養(yǎng)公關(guān)意識w，完善執(zhí)法理念

1.執(zhí)法理念以人為本

城市管理必須以人為本，必須把保障人的生存權(quán)放在首位。因為城市首先是人們謀生的場所。美國社會學(xué)家波普諾說，“確定一個地方是否為城市的最重要的因素，不在乎其規(guī)模，而在于其居民的謀生方式” 。這就要求執(zhí)法者樹立以人為本的執(zhí)法理念，在執(zhí)法過程中要做到有法可依，遵守實體公正和程序正義相結(jié)合的原則。在對待執(zhí)法相對人時，要態(tài)度親和，語言規(guī)范，行動得當(dāng)。時刻謹(jǐn)記執(zhí)法者與相對人不是敵對關(guān)系，而是教育與被教育的關(guān)系。暴力執(zhí)法只會誘發(fā)更多的暴力抗法。執(zhí)法者多些引導(dǎo)，少些命令；多些教育，少些罰款；多些親和少些暴力，使得相對人在被教育的同時，有尊嚴(yán)。這是城管部門危機公關(guān)處理最重要的步驟，更是減少危機公關(guān)爆發(fā)不可或缺的環(huán)節(jié)。

例如西安市城市管理綜合執(zhí)法局規(guī)定：城管執(zhí)法人員在進(jìn)行具體行政行為時，要根據(jù)具體情況區(qū)別對待。凡違法行為輕微或初到西安市的投資商、外地游客違反有關(guān)城管法律法規(guī)的，以批評教育為主，首次違法的免予處罰。這種靈活性的人性化執(zhí)法制度，雖沒有強制要求，但卻起到了以往的制度無法取得的效果。這正是以人為本的科學(xué)親民的執(zhí)法方式。

2.危機公關(guān)意識加強

城管部門在日常的訓(xùn)練培訓(xùn)中，應(yīng)重點彌補危機公關(guān)的空缺。城管部門通過組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)相關(guān)的公關(guān)知識，來潛移默化地加強執(zhí)法人員的危機公關(guān)意識。同時也可邀請相關(guān)專業(yè)教師對基層執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)。以?？谑忻捞m區(qū)城管執(zhí)法部門為例，其多次邀請海南大學(xué)公共關(guān)系專業(yè)人才對執(zhí)法人員講解公關(guān)知識。通過這些形式，城管部門可以有效地減少由于執(zhí)法者缺少危機公關(guān)意識而造成的危機事件二次發(fā)酵的情況。

（三）優(yōu)化媒體關(guān)系，加大政策宣傳

城管部門與媒體的關(guān)系現(xiàn)在比較微妙，有時甚至還比較緊張到了劍拔弩張的地步。媒體對城管執(zhí)法高度關(guān)注，體現(xiàn)了媒體的輿論監(jiān)督功能。但是，媒體的監(jiān)督是把雙刃劍。一方面，媒體監(jiān)督使得城管執(zhí)法活動時時刻刻處于公眾的注視之下，這對執(zhí)法者文明執(zhí)法，科學(xué)執(zhí)法起到了督促作用；另一方面，個別媒體的虛假和不實報道一次次將城管執(zhí)法部門推向輿論的風(fēng)口浪尖。

城管執(zhí)法部門唯有處理好與媒體的關(guān)系，真正實現(xiàn)與媒體的良性互動，才能利用媒體處理好輿情控制，做好危機事件的公關(guān)活動。

城管執(zhí)法部門要加強與媒體的溝通，引導(dǎo)正確的價值導(dǎo)向，加強政策宣傳。在應(yīng)對由媒體虛假和不實報道引起的執(zhí)法危機中，城管部門應(yīng)與媒體進(jìn)行恰當(dāng)?shù)臏贤ǎ匦抡莆赵捳Z權(quán)；在危機事件之后，也要與媒體建立長期穩(wěn)定的合作，既要讓媒體看到城管部門的缺點，也要肯定城管部門的進(jìn)步。利用媒體與公眾進(jìn)行良好的溝通，進(jìn)而使危機公關(guān)后續(xù)工作的成功推進(jìn)。

（四）設(shè)立公關(guān)部門，配備專職人員

專業(yè)公關(guān)部門的缺失使得城管執(zhí)法部門的危機公關(guān)活動開展有了很大的局限性。一個專業(yè)的、常設(shè)的公關(guān)部門不僅僅是給城管隊伍在危機事件發(fā)生時以危機公關(guān)的支撐。更重要的是，在城管執(zhí)法者進(jìn)入執(zhí)法隊伍的初期，第一堂課就應(yīng)該學(xué)會有危機公關(guān)的意識。城管這一特殊的崗位需要的不僅僅是危機發(fā)生后的專業(yè)支持，更是危機發(fā)生前的處理方法。經(jīng)過專業(yè)公關(guān)部門的崗前培訓(xùn)，既提高了執(zhí)法者的個人素質(zhì)、增加了其在危機發(fā)生時的個人應(yīng)變能力；又在組織處于危機之中時，給予專業(yè)的危機處理指導(dǎo)。

（五）妥善應(yīng)對輿情，力求事實服人

城管部門在危機事件中做出有效危機公關(guān)的一個重要前提就是建立迅速科學(xué)的輿情應(yīng)對機制。一套自上而下的輿情應(yīng)對機制可以在危機事件發(fā)生后，高效規(guī)范的對輿情進(jìn)行預(yù)警和控制，迅速的穩(wěn)定人心，幫助城管部門迅速取得話語權(quán)，最大限度的減少危機事件對城管部門形象及公信力的沖擊。

首先，城管部門需要把相關(guān)信息完全向媒體與公眾公開。公開既要做到及時又要態(tài)度主動積極。一旦信息公開動作不是城管部門本身主動為之，而是在媒體和公眾的逼問下被動而為，那么城管部門就會給公眾一個不作為的印象，極不利于危機公關(guān)活動的開展。而公開態(tài)度積極則是城管部門樹立公信力的前提，畏畏縮縮的執(zhí)法者與步步緊逼的媒體，公眾更愿意站在媒體引導(dǎo)的方向。而面對輿情危機，城管部門的回應(yīng)渠道也應(yīng)多元化，只有這樣，相關(guān)信息才能及時到達(dá)受眾，進(jìn)而影響公眾的判斷。因此城管部門首先需要主動及時的公開信息。

其次，城管部門要勇于承擔(dān)責(zé)任。大多數(shù)危機事件都會有二次發(fā)酵，而城管部門對責(zé)任的推諉正是其執(zhí)法危機二次曝光的主要原因。往往在危機發(fā)生后，城管部門都會推出一個“臨時工”。為了防止危機再次升級，維護(hù)城管部門的公信力，城管部門就必須告知公眾相關(guān)責(zé)任人，并及時拿出處理措施。更重要的是，要對受害者的損害進(jìn)行必要的彌補措施。這樣的責(zé)任承擔(dān)機制，會使得城管部門在公眾中樹立一個知錯就改的形象。

再次，城管部門應(yīng)聯(lián)合媒體進(jìn)行輿情引導(dǎo)。輿情引導(dǎo)要求城管部門以媒體為渠道，按照既定程序引導(dǎo)輿論走向。城管部門一方面要積極主動承認(rèn)錯誤，承擔(dān)責(zé)任；另一方面要做到態(tài)度統(tǒng)一、口徑一致。對待任何人、任何部門、任何機構(gòu)的質(zhì)疑，都只能有一種說法。從而爭取輿論主動權(quán)，聯(lián)合媒體對輿情進(jìn)行引導(dǎo)。

最后，城管部門需要消除危機帶來的影響。首先城管部門需要利用媒體進(jìn)行公開道歉，爭取受害者的原諒。在延安城管暴力執(zhí)法事件中，受害者的諒解公開信正是輿論消退的風(fēng)向標(biāo)。在危機公關(guān)中，謠言不是止于智者而是止于真相。城管部門在道歉的同時，還應(yīng)及時公布危機事件的全過程，并對公眾有疑慮的部分進(jìn)行解釋回應(yīng)。最后，還應(yīng)切實吸取教訓(xùn)，并主動進(jìn)行相關(guān)問題進(jìn)行整改，并邀請全社會公眾一起監(jiān)督。

五、結(jié)論。

城管部門危機公關(guān)的改進(jìn)方案涉及到具體的執(zhí)行仍然任重道遠(yuǎn)。一是由于立法改進(jìn)不是一朝一夕，而是一個循序漸進(jìn)的過程；二是由于體制機制改革難以迅速深入開展，而改革就意味著對舊有體制的否定，這必然會觸及到一部分人的利益，難度更是加大；三是由于學(xué)習(xí)與改變習(xí)慣是一個漫長的過程，普通民眾遵紀(jì)守法有一適應(yīng)過程、城管的進(jìn)步也不是一蹴而就的。以上都需要全社會的共同努力。不過，在改革進(jìn)一步深化時期，我們有理由相信，城管部門的危機公關(guān)能力會不斷提高、執(zhí)法力度不斷加強、執(zhí)法模式不斷革新、執(zhí)法理念不斷進(jìn)步、執(zhí)法者素質(zhì)也會不斷提升。而城管部門也將會在全面依法治國的道路上發(fā)揮其良好的模范作用。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目《基于國際比較的中國海洋公共外交構(gòu)建研究》（編號16BGJ023）；海南省高等學(xué)校科學(xué)研究項目《海南省三沙市的城市外交運行機制研究》（編號Hnky2019-9）；海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究項目及海南大學(xué)教改項目《海南公共外交人才培養(yǎng)的高校課程配套設(shè)計研究》（編號：Hnjg2018-8 &hdjy1824）。

作者簡介：嚴(yán)怡欣，研究方向：公共關(guān)系、危機管理。盧暄，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共關(guān)系學(xué)系主任，海南公共外交研究中心秘書長。

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