郁慧慧

摘 要：正值改革開放40周年，中國的行政改革不斷推進(jìn)，改革軌道明確，成效顯著。但是，服務(wù)型政府價值觀的確立仍存在一些問題。服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變、制度改革實際運(yùn)行和服務(wù)型政府機(jī)制運(yùn)行也存在問題。因此，要進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步深化政府改革。需要我們進(jìn)一步創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制和管理方法，改善政府服務(wù)，加快建設(shè)“科學(xué)功能，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，誠信高效，人民滿意”的服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：行政體制改革;服務(wù)型政府;建設(shè)

一、引言

（一）研究背景

改革開放以來，中國進(jìn)行了7輪行政改革，近40年來，我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，其中行政體制改革取得了重要突破和重大進(jìn)展?；仡櫢母镞M(jìn)程，發(fā)現(xiàn)改革進(jìn)程逐步明確了主線的邏輯，即行政改革的過程是政府的服務(wù)理念不斷增強(qiáng)，服務(wù)精神不斷建立，服務(wù)質(zhì)量不斷提高，要不斷提高服務(wù)效率和政府管理要從控制模式到服務(wù)模式轉(zhuǎn)換過程。這個過程不是一蹴而就的，是基于一遍又一遍的思考，是存在政府機(jī)構(gòu)改革探索實踐中的，要主動設(shè)計運(yùn)作機(jī)制，要提高服務(wù)能力。在此過程中，逐步明確我國行政改革的根本目的，就是滿足我國建設(shè)的需要，就是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，這就是人民對服務(wù)型政府的要求。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府的意義

基于“新公共管理理論”“新公共服務(wù)理論”和“治理理論”，結(jié)合中國公共管理實踐，逐步推進(jìn)服務(wù)型政府理論，推動全球公共管理改革浪潮。西方學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)價值。近年來，中國各級理論界和政府部門都同意服務(wù)型政府建設(shè)的意義和價值取向：即在當(dāng)前的歷史條件下，政府存在必須通過提供適當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)公共服務(wù)來體現(xiàn)意義的合法性和價值。特別是中國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，面臨著權(quán)力轉(zhuǎn)換、模式轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重重任務(wù)。當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)的不確定性和不穩(wěn)定性加上不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的國內(nèi)發(fā)展的矛盾和問題仍然懸而未決。各個改革領(lǐng)域的矛盾疊加，風(fēng)險越來越大。因此，為了保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，必須堅持發(fā)展。要堅持全面深化改革，把握政府角色，以體制改革和政府運(yùn)行機(jī)制為出發(fā)點，著力加強(qiáng)政府服務(wù)功能，處理政府與市場的關(guān)系，政府和市民的關(guān)系，并最大化市場。而社會的活力和創(chuàng)造力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。具體來說，它的意義包括如下5點。

1.是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的戰(zhàn)略選擇

近年來，世界經(jīng)濟(jì)增長形勢嚴(yán)峻，貿(mào)易和投資增速繼續(xù)下滑，最新國際經(jīng)濟(jì)基金（IMF）全球經(jīng)濟(jì)展望報告認(rèn)為，“政治動蕩，英國脫歐，全球民粹主義和保護(hù)主義”這個原因?qū)⑦M(jìn)一步導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)放緩。通過高質(zhì)量的服務(wù)型政府建設(shè)，來為經(jīng)濟(jì)公眾提供服務(wù)。公共服務(wù)型政府有效的中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，宏觀調(diào)控和市場監(jiān)測，營造了公平競爭的制度環(huán)境和市場環(huán)境，進(jìn)一步打破了隨處可見的彈簧門、玻璃門和旋轉(zhuǎn)門，拆除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的有形和無形門檻。把政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來，從而激發(fā)各種市場參與者的投資熱情，增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)增長的信心，釋放市場活力，發(fā)揮消費(fèi)潛力，不斷促進(jìn)內(nèi)生力量的發(fā)展，為未來發(fā)展帶來良好前景。

2.是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，激發(fā)市場主體活力的必由之路

通過建設(shè)服務(wù)型政府，減少交易機(jī)構(gòu)，鼓勵群眾創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新，增強(qiáng)市場信心，大力推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革。市場環(huán)境、商業(yè)體制改革視野下，服務(wù)型政府建設(shè)取得明顯成效，繼續(xù)從各方面進(jìn)行配套改革，加強(qiáng)政府服務(wù)能力，為各類市場主體提供便利，幫助提高企業(yè)信心，為持續(xù)注入發(fā)展提供強(qiáng)勁動力。

3.是促進(jìn)民主政治建設(shè)和滿足人民日益增長的社會和公共需求的迫切需要

在當(dāng)前民主發(fā)展的過程和時代的歷史條件下，人民作為公共權(quán)力的唯一合法所有者，需要建設(shè)服務(wù)型政府，這是一個基本的、必然的要求。作為公權(quán)力的受托人，政府受到人民的稱贊和滿足，這是其評估的唯一參考標(biāo)準(zhǔn)。政府在為人民服務(wù)的過程中，首先必須有基本的民主觀念，充分尊重和保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督基本權(quán)利，確保公民有合法、便捷的參與公共事務(wù)管理的民主渠道，對于公眾關(guān)心的焦點，應(yīng)及時關(guān)注并解決。其次，政府應(yīng)有真正的服務(wù)意識，應(yīng)把握政府工作的重心，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，將服務(wù)意識深入地貫徹落實到實際措施和行為中，加強(qiáng)政府在基本公共服務(wù)中的責(zé)任，保證社會公共服務(wù)供給充足，使人們對政府的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)效果有真正良好的感受。此外，我們需要深入研究現(xiàn)有的社會矛盾，找到有效的方法來打破如今面臨的矛盾壁壘，促進(jìn)社會公平正義，增強(qiáng)社會創(chuàng)造力，保持社會健康發(fā)展。

4.是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化及增強(qiáng)我國在國際舞臺上新的競爭優(yōu)勢的迫切需要

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，政府公共服務(wù)的競爭在很大程度上是政府服務(wù)能力的競爭。近年來，我國的自由貿(mào)易區(qū)和服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)和試點的開放經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)對此提出了更高的要求，要求創(chuàng)造更具吸引力的國際型政府。服務(wù)型政府的建立有利于商業(yè)環(huán)境的優(yōu)化，為投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新和政務(wù)服務(wù)體系的建立奠定了基礎(chǔ)，所以必須繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革。在建設(shè)新型開放型經(jīng)濟(jì)體制的背景下，針對優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域，提升核心服務(wù)水平。以政府服務(wù)為支點，我們將為促進(jìn)高層次、廣泛性和包容性的多邊貿(mào)易和投資合作提供重要支持。

5.是保持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要

在轉(zhuǎn)型和改革的關(guān)鍵時期，服務(wù)型政府體制供給功能在改革過程中更為關(guān)鍵，政府作為公共服務(wù)體系的主體，應(yīng)始終隨著制度要求的改變而變化。特別是要增加經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度供給，建立規(guī)范完善的產(chǎn)權(quán)制度，打破和消除雙軌的各個方面，加強(qiáng)立法，維護(hù)法律規(guī)則，建設(shè)基礎(chǔ)環(huán)境，繼續(xù)保持良好的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境，這是對建設(shè)服務(wù)型政府的更高要求。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于服務(wù)型政府的內(nèi)涵，國家行政學(xué)院博桂麗從政府改革的角度指出，服務(wù)型政府是以人為本，執(zhí)政為民，以公共服務(wù)為核心的一種新理念政府。政府應(yīng)充分發(fā)揮其核心職能，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新機(jī)制，規(guī)范政府行為，提高政府效率，不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的公共政府需求。

從價值觀的角度看，國家行政學(xué)院的劉熙瑞指出，服務(wù)型政府是以公民服務(wù)為宗旨，在公民標(biāo)準(zhǔn)理念指導(dǎo)下承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。

國家行政學(xué)院的王玉凱認(rèn)為，服務(wù)型政府在政府的概念、價值、目的、經(jīng)營和行為等方面都以公共服務(wù)為目的，這種內(nèi)容的目的導(dǎo)向使得政府的公共服務(wù)職能更加突出。

本文認(rèn)為，服務(wù)型政府是以人為本，尊重生命，是民主、平等、公正、開放、法治、責(zé)任意識等。政府應(yīng)在現(xiàn)代價值觀的基礎(chǔ)上，按照市場、社會發(fā)展以及公民需求，為公眾提供充足的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。強(qiáng)化公共服務(wù)供給體系，依次推動政府機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府運(yùn)行機(jī)制，提高政府服務(wù)效率，調(diào)整公共服務(wù)。這些措施最終取得的成果將充滿了公共價值和意義。

其主要特點是：（1）以人為本的價值觀;（2）強(qiáng)化政府服務(wù)功能為核心，根據(jù)功能需求思考制度改革;（3）有效的政府運(yùn)行機(jī)制。（4）政府的運(yùn)作機(jī)制。服務(wù)能力不斷提高，服務(wù)目標(biāo)實現(xiàn);（5）在政府財政支出結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)支出不斷擴(kuò)大。

三、服務(wù)型政府建設(shè)中存在的主要問題

（一）服務(wù)型政府的價值觀需要進(jìn)一步普及

從研究情況看，服務(wù)型政府建設(shè)使各級領(lǐng)導(dǎo)干部的公務(wù)員意識和服務(wù)理念得到了提升，公務(wù)人員和群眾之間的感情也因此加深。但是基層員工在具體服務(wù)工作中還需要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識，還有一些政府機(jī)構(gòu)的員工服務(wù)意識不強(qiáng)，員工在服務(wù)方面仍然流于形式，不愿下功夫大幅改善服務(wù)環(huán)境，不能給人民更多的獲得感。

（二）服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變還需要進(jìn)一步落實到位

近年來，旨在加快政府職能轉(zhuǎn)變的的“放管服”改革取得了顯著成效。但是，還存在一些問題，如行政審批項目過多，行政審批自由裁量權(quán)過大等，監(jiān)管工作仍需加大力度，服務(wù)水平還有很大提升空間。改革中，一些涉及基層的事項，因各種原因?qū)е聦徟椖糠e壓，“最后一公里”不明確。監(jiān)督和控制機(jī)制需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，還存在執(zhí)法不公，監(jiān)督不力，監(jiān)管不力等問題。而且反復(fù)無常的檢查也是其中一大問題。此外，政府服務(wù)和社會管理方面仍然是相對較弱的。特別是在當(dāng)前的大數(shù)據(jù)環(huán)境下，電子政務(wù)服務(wù)，系統(tǒng)服務(wù)等方面都有很大的提升空間。

（三）服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制還需要進(jìn)一步完善和創(chuàng)新

目前，仍有政府工作脫節(jié)，政府部門的政策宣傳還不夠，表達(dá)人們利益的渠道還不通暢，政府的服務(wù)缺乏直接監(jiān)督和約束的手段，仍然是無效的政府決策還需要進(jìn)一步開放，加強(qiáng)信息公開，充分吸收民意;聽證制度、公示制度等民主參與機(jī)制還需要進(jìn)一步完善。服務(wù)方法和手段還有待優(yōu)化?，F(xiàn)代服務(wù)技能和手段落后，服務(wù)不到位，拖沓、懶散、慵懶的工作作風(fēng)也不同程度地存在。公共服務(wù)機(jī)制有待進(jìn)一步建立和完善。如公共服務(wù)信息公開機(jī)制、民主參與與溝通機(jī)制、多主體公共服務(wù)生產(chǎn)供給機(jī)制、科學(xué)的績效考核評價體系等。

（四）服務(wù)型政府的預(yù)算支出需要進(jìn)一步調(diào)整

充足的財政資源是地方政府履行公共服務(wù)能力的先決條件。目前，由于金融體制的制約，各級政府仍然存在權(quán)力與金融力量不平衡，公共服務(wù)投資仍然不足，公共服務(wù)投入過高，浪費(fèi)嚴(yán)重。政府的預(yù)算支出應(yīng)繼續(xù)優(yōu)先考慮教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)。同時，要進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)政府權(quán)力的精細(xì)化改革，為基本公共服務(wù)均等化提供財政保障。加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均衡發(fā)展。必要的是進(jìn)一步完善財政資金管理制度，提高公共財政資金的使用效率。

綜上所述，與公共服務(wù)需求相比，在公共服務(wù)領(lǐng)域，仍然存在效率不高，質(zhì)量不高，規(guī)模大，發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府公共服務(wù)功能，公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新，有效調(diào)動社會力量，構(gòu)建多層次，多模式的公共服務(wù)供給體系，提供更便捷、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

四、建立政務(wù)服務(wù)型政府的有效途徑

（一）完善群眾參與機(jī)制，讓服務(wù)型政府深入人心

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的報告指出，所有國家權(quán)力都屬于人民，維護(hù)人民的主導(dǎo)地位。我們必須充分聽取人民群眾的意見，保證人民的利益，堅決防止和糾正任何損害人民利益的做法。加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，一方面充分收集群眾的需求，另一方面讓群眾評價建設(shè)效果。改變年終集中評估方法，定期梳理群眾意見，建立群眾評價和監(jiān)督機(jī)制，使人民的公仆受到人民群眾的評價變?yōu)楝F(xiàn)實。

（二）進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)變政府職能是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。我們將繼續(xù)深化行政體制改革，著力轉(zhuǎn)變政府職能。這意味著我們將使政府充分發(fā)揮作用。正確履行經(jīng)濟(jì)社會管理和公共服務(wù)職能。我們將通過精簡行政管理，下放政府權(quán)力，建設(shè)服務(wù)型政府。

1.有效管理政府管理的事項，改善社會管理和公共服務(wù)的社會化

我們需要加快“四分開”，并迅速轉(zhuǎn)移政府不應(yīng)該負(fù)責(zé)的事務(wù)。除法律法規(guī)規(guī)定的事項外，行政機(jī)關(guān)不再干涉市場競爭機(jī)制可自行管理的事項。公民，法人和其他組織，行業(yè)或中介機(jī)構(gòu)可自行解決的事項。我們將加快政府職能與企業(yè)，政府資產(chǎn)，政府事務(wù)，政府和社會服務(wù)的分離，在制度機(jī)制和政策環(huán)境方面為公共行政的發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。

2加快政府職能轉(zhuǎn)變，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)

加強(qiáng)政府“基本”責(zé)任，進(jìn)一步完善政府公共服務(wù)職能，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題，和關(guān)系到人民生活的重大利益問題，注重“推進(jìn)，形成一個廣泛的層面”。

3.以明確和劃分權(quán)責(zé)為重點，進(jìn)一步理順中央和地方公共服務(wù)職責(zé)

從中國的基本國情出發(fā)，借鑒國外的有益經(jīng)驗，合理劃分中央和地方政府的權(quán)力和責(zé)任，有機(jī)結(jié)合必要的集權(quán)和適當(dāng)?shù)臋?quán)力下放，建立和完善政府權(quán)力。盡快實現(xiàn)“適當(dāng)分權(quán)，一貫權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)運(yùn)作，優(yōu)化財政資源配置”的責(zé)任關(guān)系。特別是要明確中央和地方政府的職責(zé)，權(quán)限和財政資源。提供公共服務(wù)，明確各級政府在提供各類公共服務(wù)中的定位，作用和責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)各級政府的公共服務(wù)職能。

（三）進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

在政府職能科學(xué)定位的前提下，有必要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府效率。這是鞏固政府職能轉(zhuǎn)變成果，使各級政府正確履行職能的制度保障。目前，政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是加強(qiáng)和整合社會管理和公共服務(wù)部門，注重改善民生，促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

1.繼續(xù)推進(jìn)和完善大部門制度改革

通過相關(guān)制度的整合，大部門制度改革實現(xiàn)了優(yōu)化行政資源配置，提高行政效率的目標(biāo)。這一制度有利于解決政府組織結(jié)構(gòu)中的突出問題，符合國際慣例。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會明確提出要“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革”。我們應(yīng)該在改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)大部制改革。根據(jù)職能有機(jī)統(tǒng)一的要求，進(jìn)一步整合大部門制度的職能和內(nèi)部制度，繼續(xù)整合部門。我們已經(jīng)進(jìn)行了體制改革，但卻在一定程度上未總結(jié)我們的經(jīng)驗，我們應(yīng)該及時推動這項改革。以便那些尚未實施大部門制度的地區(qū)，應(yīng)該按照我們的精神和要求，建設(shè)服務(wù)型政府，明確公共服務(wù)職責(zé)分工，積極探索和推進(jìn)大部制公共服務(wù)體制改革。

2.堅持總量控制與動態(tài)調(diào)整相結(jié)合、促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在嚴(yán)格控制總量的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和就業(yè)變化的需要，及時實施招聘，內(nèi)部挖掘，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推動人員的動態(tài)調(diào)整。為了從源頭上減少人員配置，有必要進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變。繼續(xù)推進(jìn)各類公共機(jī)構(gòu)改革，對部分可由市場配置資源的公益類事業(yè)單位等，大力推行政府購買服務(wù)力度。

（四）進(jìn)一步促進(jìn)群眾對服務(wù)型政府的利益監(jiān)督

妥善處理復(fù)雜的利益關(guān)系是改革持續(xù)深入推進(jìn)的關(guān)鍵因素。建立和完善利益協(xié)商和對話機(jī)制，有利于激發(fā)社會各界的積極性，匯集改革力量。目前要建立暢通無阻的利益表達(dá)渠道，引導(dǎo)社會各階層利益走向和諧共生的改革之路，聆聽和平衡各方利益。進(jìn)一步完善聽證制度，確保行政機(jī)關(guān)最大限度地反映輿論，實現(xiàn)公共決策的公正、公平、公開。針對我國實踐中的聽證制度問題，目前應(yīng)循序漸進(jìn)，擴(kuò)大證言范圍，完善聽證制度，健全聽證會代表選舉機(jī)制和主席選拔制度，有效提高聽證會在決策中的地位和作用，使其成為表達(dá)公共利益訴求以及運(yùn)作監(jiān)督權(quán)力的重要平臺。

五、結(jié)語

加快行政改革，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，以加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能為核心，不斷優(yōu)化服務(wù)型政府的職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)。不斷提高政府服務(wù)效率，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，繼續(xù)完善公共服務(wù)。繼續(xù)全面深化改革，提高綜合國力，為增加和優(yōu)化投入提供強(qiáng)有力的資金支持。在公共服務(wù)領(lǐng)域，完善公共服務(wù)體系，建設(shè)服務(wù)型政府。

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