韓 寧

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 河南 鄭州 450046)

中華人民共和國(guó)成立之初，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)經(jīng)歷了從農(nóng)村土地私有私營(yíng)到公有公營(yíng)的變革。公有公營(yíng)模式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，溫飽問(wèn)題的解決仍然面臨瓶頸制約。改革開(kāi)放后開(kāi)始探索農(nóng)村土地家庭承包制，家庭承包制極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，溫飽問(wèn)題得以解決，但隨之而來(lái)的是農(nóng)村土地細(xì)碎化、分散化帶來(lái)的農(nóng)村土地?zé)o法有效適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)“兩權(quán)分離”下圍繞“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)的探索到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)“三權(quán)分置”下圍繞“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)的探索，彰顯了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策對(duì)于保障農(nóng)民利益、實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的執(zhí)著追求和不懈努力。本文通過(guò)對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策演進(jìn)的梳理，探求農(nóng)村土地政策的演進(jìn)規(guī)律和啟示，展望農(nóng)村土地政策的演進(jìn)方向，助力鄉(xiāng)村振興。

一、改革開(kāi)放前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策沿革

(一)土地私有的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式

1946年5月，中共中央發(fā)出《關(guān)于清算減租及土地問(wèn)題的指示》(史稱《五四指示》)。該文件推動(dòng)了解放區(qū)的土地改革，為實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”指明了方向。1947年9月，中共中央通過(guò)了《中國(guó)土地法大綱》。該文件在肯定前述政策的基礎(chǔ)上，基于符合廣大群眾利益的考慮，果斷廢除了封建半封建性質(zhì)的剝削土地制度，使無(wú)地或少地農(nóng)民獲得了相應(yīng)的土地?！吨袊?guó)土地法大綱》滿足了廣大群眾對(duì)土地利益的訴求，“尤其是‘均分化土地’的政策理念一直延續(xù)至今”[1]。值得說(shuō)明的是，在《中國(guó)土地法大綱》實(shí)施過(guò)程中，針對(duì)出現(xiàn)的不敢放手發(fā)動(dòng)群眾問(wèn)題，提出“群眾要怎樣辦就怎樣辦”的思路，助長(zhǎng)了絕對(duì)平均主義觀念，“更助長(zhǎng)了‘左’傾的發(fā)展”[2]。1950年6月，《土地改革法》頒布實(shí)施(1)1950年6月中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《土地改革法》規(guī)定：土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利。。通過(guò)一系列土地改革運(yùn)動(dòng)，無(wú)地或少地的貧下中農(nóng)獲得了土地，“耕者有其田”的千年夢(mèng)想變成了現(xiàn)實(shí)。在此基礎(chǔ)上，1954年《憲法》強(qiáng)調(diào)：國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。由此，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地具有了完全法理意義上的支配權(quán)。

在該階段，土地私有顯然兌現(xiàn)了新民主主義革命當(dāng)中對(duì)于廣大農(nóng)民的承諾。中華人民共和國(guó)成立后，我們推行的農(nóng)民土地所有制，其政治意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他一切[3]。但土地私有并不符合新民主主義革命勝利后向社會(huì)主義過(guò)渡的要求，對(duì)土地私有進(jìn)行社會(huì)主義改造，順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流。

(二)公有公營(yíng)經(jīng)營(yíng)模式確立

1951年12月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》(2)1953年2月，中共中央發(fā)出的《關(guān)于將一九五一年十二月所發(fā)〈關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)〉作為正式?jīng)Q議的通知》指出：中央于一九五一年十二月所發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，經(jīng)一年多的實(shí)施證明是正確的，應(yīng)即作為正式?jīng)Q議，將“草案”二字刪去。。該文件提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的基本方針、政策和指導(dǎo)原則。根據(jù)文件內(nèi)容，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組有3種形式：臨時(shí)互助組、常年互助組和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社(由土地入股組成)。該文件確立了從互助組到初級(jí)社再到高級(jí)社的農(nóng)村土地社會(huì)主義改造路徑，強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿的根本原則。1955年10月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》。該文件一方面著重批判了黨內(nèi)在發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題上的“右傾”錯(cuò)誤，另一方面強(qiáng)調(diào)了在農(nóng)業(yè)合作化中要尊重農(nóng)民利益和農(nóng)民意愿，多做說(shuō)服教育工作，提高農(nóng)民覺(jué)悟。

1956年6月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》(以下簡(jiǎn)稱《章程》)。根據(jù)《章程》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是指高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以區(qū)別于過(guò)去在社會(huì)主義改造過(guò)程中作為過(guò)渡措施而產(chǎn)生的其他合作社?！墩鲁獭房偨Y(jié)了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)由初級(jí)階段向高級(jí)階段發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，指明了合作化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展方向，各地也掀起了大辦高級(jí)社運(yùn)動(dòng)的高潮。1958年8月，中央政治局通過(guò)了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》。該文件明確了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)實(shí)行政社合一，所有制形式為集體所有制，并指出以后可以變?yōu)槿袼兄?，并為向共產(chǎn)主義過(guò)渡準(zhǔn)備。“在人民公社這種土地等資產(chǎn)公有化程度更高、組織規(guī)模更大的產(chǎn)權(quán)組織形式下，土地農(nóng)民私有的痕跡被徹底抹除?！盵4]據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1958年8月到10月，“全國(guó)74萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并成26 000多個(gè)人民公社，全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化”[5]。

1960年11月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》。該文件糾正了人民公社化運(yùn)動(dòng)不切實(shí)際、急功冒進(jìn)的問(wèn)題，特別強(qiáng)調(diào)所有制是生產(chǎn)關(guān)系的決定環(huán)節(jié)，明確了人民公社實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，指出以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的公社三級(jí)所有制，是有利于發(fā)展生產(chǎn)力的。在此基礎(chǔ)上，徹底糾正“一平二調(diào)”(3)“一平二調(diào)”是平均主義和無(wú)償調(diào)撥的簡(jiǎn)稱。“一平”是指在人民公社范圍內(nèi)把貧富拉平，搞平均分配；“二調(diào)”是指對(duì)生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力、產(chǎn)品以及其他財(cái)產(chǎn)無(wú)代價(jià)地上調(diào)[6]。的錯(cuò)誤，允許社員經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)。1962年9月中共中央通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(4)該文件進(jìn)一步明確生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有；生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。同時(shí)規(guī)定人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)、組織收益的分配。。這意味著生產(chǎn)隊(duì)對(duì)農(nóng)村集體土地資源統(tǒng)一支配、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。至此，農(nóng)村土地公有公營(yíng)模式被正式確立下來(lái)。不可否認(rèn)，農(nóng)村土地公有公營(yíng)模式對(duì)于集中力量興修農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施起到了一定的積極作用，但看似公平的外表難以掩蓋平均主義下吃大鍋飯所帶來(lái)的對(duì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的挫傷和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的破環(huán)。“人民公社采用計(jì)劃和高度集權(quán)的統(tǒng)一管理模式管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)(即‘政企合一’)，偏離了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本宗旨和運(yùn)行規(guī)律，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(人民公社)缺乏激勵(lì)機(jī)制，因而效率不高?！盵7]

二、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的小崗破冰與家庭承包制的確立

中共十一屆三中全會(huì)提出解放思想、實(shí)事求是，對(duì)于破除思想僵化的當(dāng)時(shí)中國(guó)現(xiàn)狀，無(wú)疑于空中驚雷，不僅喚醒了沉淀于人們內(nèi)心深處對(duì)真理的孜孜追求，也促發(fā)了人們對(duì)貧困的反思和對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的質(zhì)疑。被視為討論禁區(qū)和嚴(yán)格按照人民公社體制運(yùn)行的農(nóng)村土地公有公營(yíng)模式是仍然繼續(xù)維持還是另尋他路，牽動(dòng)著每一個(gè)中國(guó)人的心。教條主義掩蓋下的平靜無(wú)法禁錮人們不斷探索的內(nèi)心，改革暗流涌動(dòng)；看似固若金湯的人民公社體制下的農(nóng)村土地公有公營(yíng)模式，已經(jīng)在悄然發(fā)生改變。

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的小崗破冰

1978年末，深受饑餓煎熬的安徽省鳳陽(yáng)縣梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)18名社員冒著極大政治風(fēng)險(xiǎn)聚集在嚴(yán)立華草房里開(kāi)會(huì)，這些社員頗有壯士斷腕、拼死一試的豪壯，簽下了一份契約，并按下血手印(5)契約寫道：我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章。如此后能干，每戶保證完成每戶全年上交的公糧，不在(再)向國(guó)家伸手要錢要糧；如不成，我們干部作(坐)牢殺頭也干(甘)心。大家社員也保證把我們的小孩養(yǎng)活到18歲[8]。。小崗生產(chǎn)隊(duì)社員的舉動(dòng)，掀開(kāi)了農(nóng)村土地承包的序幕。當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境中，在意識(shí)形態(tài)上甚至認(rèn)為公有公營(yíng)是社會(huì)主義的本質(zhì)所在，“狠斗私字一閃念”“寧要社會(huì)主義的草、不要資本主義的苗”等教條主義、本本主義觀念仍然占據(jù)支配地位。

在當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境之中，小崗生產(chǎn)隊(duì)的包產(chǎn)到戶無(wú)疑如同破冰，意義非凡。但是，小崗生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)民在實(shí)施這樣行為的時(shí)候，沒(méi)有人能夠預(yù)測(cè)到結(jié)果。小崗生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)民的行為隨后被外界獲知，引起了官方和學(xué)界的巨大爭(zhēng)論?？梢赃@樣設(shè)想，如果不是在這樣一個(gè)特定的時(shí)代背景下，這些農(nóng)民的創(chuàng)舉不僅會(huì)被全盤否定，而且參與人會(huì)被扣上走資本主義道路的帽子而身陷囹圄，甚至可能會(huì)付出生命的代價(jià)。但特定的時(shí)代背景成就了這些農(nóng)民的實(shí)踐，實(shí)踐走在了政策的前面，政策為了給實(shí)踐讓路，作出了巨大的調(diào)整。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立

“基于生存本能，農(nóng)民從使用‘弱者的武器’到主動(dòng)自救、自發(fā)行動(dòng)；國(guó)家對(duì)包產(chǎn)到戶從壓制到認(rèn)同，經(jīng)歷了否定—逐漸肯定—完全肯定—全面推廣的過(guò)程?！盵9]由表1分析，1979年的文件仍然不許分田單干，但是為包產(chǎn)到戶留有余地；該文件延續(xù)了人民公社農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的體制機(jī)制，但又強(qiáng)調(diào)了實(shí)踐的作用及實(shí)踐對(duì)政策的校驗(yàn)，看似保守當(dāng)中彰顯智慧、看似矛盾當(dāng)中留下火種。1980年的文件正式肯定了發(fā)端于安徽鳳陽(yáng)小崗生產(chǎn)隊(duì)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一定程度上解決了當(dāng)時(shí)干部群眾中對(duì)于包產(chǎn)到戶或包干到戶的爭(zhēng)議及困惑。1982年中央一號(hào)文件正式肯定了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并將其作為社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分，意義重大。1983年中央一號(hào)文件明確了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是黨的農(nóng)村土地政策的巨大創(chuàng)新，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中的新發(fā)展，標(biāo)志著農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)村土地承包已經(jīng)扎根。到了1983年底，“實(shí)行包干到戶的基本核算單位占到了全國(guó)基本核算單位的97.8%，實(shí)行包干到戶的農(nóng)戶占到了全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的94.45%”[10]。由此，農(nóng)村土地承包到戶取得了決定性的勝利，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本實(shí)施完成。該土地經(jīng)營(yíng)政策“不但克服了合作經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期存在的平均主義弊端，有利于貫徹按勞分配原則，而且糾正了以往存在的管理過(guò)分集中、經(jīng)營(yíng)方式過(guò)于單一的缺點(diǎn)”[11]。與此同時(shí)，土地承包所釋放出的壓抑很久的農(nóng)民的積極性得到了充分的釋放，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?978—1984年，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出年均保持了7.7%的增長(zhǎng)速度，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價(jià)計(jì)算增加了42.23%，其中約有一半來(lái)自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革帶來(lái)的生產(chǎn)率的提高?！盵12]

表1 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立的政策沿革

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家發(fā)布的政策文件整理(所涉及到內(nèi)容均可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)查閱)

三、“三權(quán)分置”前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中的流轉(zhuǎn)探索與同時(shí)期承包關(guān)系的逐步固定

(一)“三權(quán)分置”前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中的流轉(zhuǎn)探索

從1978年小崗生產(chǎn)隊(duì)承包到戶的實(shí)踐到1983年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)模式的5年時(shí)間，是承包到戶的黃金發(fā)展期。但這一時(shí)期的政策在肯定承包到戶責(zé)任制的同時(shí)是嚴(yán)格禁止土地流轉(zhuǎn)的。例如1982 年1月中共中央發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》和1982 年《憲法》均對(duì)土地流轉(zhuǎn)作出了明確禁止規(guī)定(6)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》強(qiáng)調(diào)：社員承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢，否則，集體有權(quán)收回；社員無(wú)力經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)時(shí)應(yīng)退還集體。1982年《憲法》第十條第四款規(guī)定：任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。。但是，“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)狀況與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不適應(yīng)性越來(lái)越明顯”[13]，探索農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)被提上日程。

通過(guò)梳理文件(表2)，可以把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策分為以下幾個(gè)階段：

1.萌芽階段：1984—1992年

該階段典型特征是有限度地認(rèn)可農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但承包人流轉(zhuǎn)的形式單一，即流轉(zhuǎn)形式就是轉(zhuǎn)包，且要經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意。與此同時(shí)，還對(duì)承包人無(wú)力耕種、從事非農(nóng)職業(yè)時(shí)把所承包的土地交回發(fā)包方進(jìn)行規(guī)定。值得注意的是，該階段實(shí)踐已經(jīng)走在了政策的前面，實(shí)踐中出現(xiàn)了多種形式的流轉(zhuǎn)機(jī)制，“‘集體—承包戶—公司型’‘集體—承包戶—聯(lián)營(yíng)體型’和‘集體—農(nóng)戶—使用戶型’等，原先承包的土地不斷發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)讓”[14]。

表2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策沿革(7)除了表2中的典型文件外，這一時(shí)期關(guān)于有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的文件還包括1987年1月中共中央《把農(nóng)村改革引向深入》；1993年11月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》；1994年12月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》；1997年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》；1998年1月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》；2007年10月中共十七大報(bào)告《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》；2007年12月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè) 進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》(2008中央一號(hào)文件)；2008年12月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》(2009中央一號(hào)文件)；2011年12月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新 持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見(jiàn)》(2011中央一號(hào)文件)；2012年12月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》(2012中央一號(hào)文件)。

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家發(fā)布的政策文件整理(所涉及到內(nèi)容均可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)查閱)

2.規(guī)模經(jīng)營(yíng)探索階段：1993—2001年

該階段允許經(jīng)發(fā)包方同意后土地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式不僅有轉(zhuǎn)包，還包括轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式；允許對(duì)承包土地形式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，可采取不確地的直接入股形式，以適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要。但土地的流轉(zhuǎn)特別強(qiáng)調(diào)承包戶的自愿，遵循量力而行，禁止行政強(qiáng)制。在此階段，南海地區(qū)的試點(diǎn)值得關(guān)注。南海地區(qū)實(shí)行股份試點(diǎn)時(shí)，把分包到戶的土地等資源統(tǒng)一收回，農(nóng)戶取得相應(yīng)的股權(quán)參與分工，土地等資源由新成立的公司進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但這種股份制改造“適應(yīng)外資大舉進(jìn)入、工業(yè)化發(fā)展迅速地區(qū)的農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，所以很快就能顯現(xiàn)出很好的效果，但并非適用于所有地區(qū)的農(nóng)村”[15]。

3.規(guī)范整改階段：2002—2007年

2001年底出臺(tái)的《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》是中央第一個(gè)專門針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的文件。該文件主要回應(yīng)了實(shí)踐中發(fā)生的違背農(nóng)民意愿流轉(zhuǎn)土地問(wèn)題?！霸诶骝?qū)使下，許多地方基層組織仍越俎代庖，操控土地流轉(zhuǎn)，少數(shù)地方甚至動(dòng)用了警力，逼著農(nóng)民就范。”[16]該階段土地流轉(zhuǎn)政策的核心是土地流轉(zhuǎn)必須在落實(shí)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下并且要遵循農(nóng)戶自愿，特別強(qiáng)調(diào)禁止任何組織和個(gè)人以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為由強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。為了進(jìn)一步形成有序的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，該階段肯定了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的構(gòu)建對(duì)于土地規(guī)范科學(xué)流轉(zhuǎn)的重要意義。

4.配套措施構(gòu)建階段：2008—2012年

該階段主要圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的配套措施展開(kāi)，這些配套措施主要包括：

第一，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記確權(quán)頒證。登記確權(quán)頒證堅(jiān)持從試點(diǎn)開(kāi)始，以點(diǎn)帶面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證落實(shí)到戶。第二，強(qiáng)化農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)一步賦權(quán)。在尊重農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶依法占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，并對(duì)農(nóng)村土地的融資擔(dān)保功能和入股投資功能進(jìn)行肯定。第三，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。鼓勵(lì)和支持傳統(tǒng)農(nóng)戶向?qū)I(yè)大戶轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)教育，推進(jìn)農(nóng)民的職業(yè)化進(jìn)程。鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社。第四，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)體系。如制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范合同、完善對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的登記備案機(jī)制、加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介平臺(tái)的構(gòu)建，等等。

這個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策基本上是圍繞“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的流轉(zhuǎn)(8)在這個(gè)階段，也有學(xué)者探討土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利分離問(wèn)題，嘗試解決農(nóng)村土地的保障功能與農(nóng)村土地效率利用的矛盾。在20世紀(jì)90年代初，有學(xué)者提出“三權(quán)分離”并認(rèn)為“三權(quán)分離”的基本點(diǎn)是堅(jiān)持勞動(dòng)農(nóng)民共享的集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，提倡流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)[17-19]。遺憾的是，這個(gè)時(shí)期中央制定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策并沒(méi)有及時(shí)回應(yīng)農(nóng)村土地“三權(quán)分離”的學(xué)術(shù)研究。2002年8月制定的《土地承包法》和2007年3月制定的《物權(quán)法》也沒(méi)有回應(yīng)“三權(quán)分離”的土地流轉(zhuǎn)思路，該兩部法仍然基于“兩權(quán)分離”界定法律上的土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。面對(duì)土地流轉(zhuǎn)的急切需求，中央土地流轉(zhuǎn)政策不斷圍繞“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的流轉(zhuǎn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這在一定程度上與法律的保守規(guī)定形成了沖突。，其價(jià)值取向更傾向于提高農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效率。“農(nóng)村土地繼續(xù)沿農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的方向發(fā)展,促進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),城市進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)?！盵20]那么，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后其自身的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)是降低還是提高，不得不引起政策制定者的思考?！巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)作為一種成員權(quán)，是集體組織的成員基于其集體身份通過(guò)承包方式所獲取的一種物權(quán)?！盵21]實(shí)行以“戶”為單位并以“戶”之成員為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的土地均分承包使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有社會(huì)保障作用。也許正是由于對(duì)農(nóng)村土地承載社會(huì)保障與農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置之間矛盾的焦慮以及衡平公平與效率關(guān)系的功能，新型的土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系思路在此后的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策中被提了出來(lái)，也使我們?cè)谛碌囊曇跋轮匦聦徱曂恋爻邪?jīng)營(yíng)中公平與效率的關(guān)系。

(二)同時(shí)期承包關(guān)系的逐步固定

1.第一輪承包期15年

由于各期開(kāi)始實(shí)施土地承包的時(shí)間不盡相同，第一輪承包開(kāi)始的時(shí)間大致可界定為1982年前后。1984年1月中共中央發(fā)布的《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》(1984年中央一號(hào)文件)明確了土地承包期一般應(yīng)在15年以上。與此同時(shí)，政策中還強(qiáng)調(diào)在承包到期之前，對(duì)于有土地調(diào)整需求的，可按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，在經(jīng)過(guò)充分民主協(xié)商后，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。可見(jiàn)，在第一輪承包期內(nèi)，應(yīng)以承包關(guān)系的穩(wěn)定為原則、以局部個(gè)別調(diào)整為例外。但在具體的實(shí)踐中，仍然存在土地頻繁調(diào)整現(xiàn)象。例如“河南省內(nèi)黃縣由于人口的變化，為了平衡土地承包面積，大多數(shù)行政村實(shí)行三到五年調(diào)整一次土地的辦法”[22]。

2.第二輪承包期30年

如前所述，第一輪承包期的開(kāi)始起點(diǎn)在全國(guó)各地存在很大的差異性，第一輪承包期屆滿的期限也不會(huì)相同，基本可以界定為1997年左右。早在1993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》就明確了第一輪承包期到期之后再延長(zhǎng)30年。在土地承包領(lǐng)域，政策上開(kāi)始逐步推行“增人不增地，減人不減地”?！霸鋈瞬辉龅兀瑴p人不減地”發(fā)端于貴州湄潭(9)1987年9月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，湄潭成為全國(guó)首批 9 個(gè)試驗(yàn)區(qū)之一，也成為貴州省第一個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。湄潭試驗(yàn)區(qū)首創(chuàng)“增人不增地，減人不減地”政策[23]。，不久后在貴州全省推廣，中央肯定后該措施推向全國(guó)。1994—1998年，國(guó)家連續(xù)發(fā)文落實(shí)“增人不增地，減人不減地”政策(10)1994年12月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》規(guī)定：提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”。1997年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》規(guī)定：在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長(zhǎng)30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)的期限，是在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。不能將原來(lái)的承包地打亂重新發(fā)包。承包土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定。根據(jù)實(shí)際需要，在個(gè)別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整?！靶≌{(diào)整”只限于人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶，不能對(duì)所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整。1998年10月中共中央通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》再次重申：穩(wěn)定土地承包關(guān)系，要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。。這些政策關(guān)于土地承包的要旨分為兩個(gè)方面：一是進(jìn)一步明確了土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，堅(jiān)決禁止農(nóng)村土地打亂重新分包的行為，第一輪承包期限到期后自動(dòng)延長(zhǎng)30年；二是對(duì)土地承包關(guān)系的調(diào)整進(jìn)行了嚴(yán)格限制，僅限于個(gè)別農(nóng)戶之間土地承包關(guān)系的調(diào)整，不能對(duì)所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整，基本實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系的固定化。“所謂固定化，是實(shí)行‘增人不增地，減人不減地’的政策，對(duì)土地不再做行政性調(diào)整，把土地承包權(quán)最終完全固定在具體的地塊上?！盵24]自從農(nóng)村土地承包第二輪起，該政策沒(méi)有發(fā)生變動(dòng)。只要農(nóng)戶存在，農(nóng)戶中家庭成員的變動(dòng)并不影響土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。對(duì)于“增人不增地，減人不減地”實(shí)施緣由，有學(xué)者進(jìn)行了分析：“頻繁調(diào)整承包土地直接影響到政策的穩(wěn)定和農(nóng)民對(duì)土地投入的積極性，容易引發(fā)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)中的短期經(jīng)營(yíng)行為。”[25]

但需要注意的是，“增人不增地，減人不減地”的政策路徑，必然會(huì)產(chǎn)生一定數(shù)量的無(wú)地農(nóng)民，雖然這些農(nóng)民依托戶之名義客觀上有可耕土地，但戶之間的人均土地面積將越來(lái)越分化。對(duì)承包土地是否需要進(jìn)行調(diào)整的爭(zhēng)論由來(lái)已久(11)持有可以進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的學(xué)者主要是從農(nóng)民意愿、土地公平、基本保障等方面論述的[26-28]。持有不應(yīng)該進(jìn)行土地調(diào)整的學(xué)者主要是從土地權(quán)屬的穩(wěn)定、土地肥力的培育、農(nóng)民非農(nóng)收入的提高、替代解決措施等方面進(jìn)行論述的[29-30]。。筆者認(rèn)為，國(guó)家之所以穩(wěn)定承包關(guān)系，不打亂重分，主要基于以下幾點(diǎn)理由：一是承包土地是以戶為單位進(jìn)行的，戶之成員不斷發(fā)生變動(dòng)，任何一個(gè)節(jié)點(diǎn)的重新分配在人口變動(dòng)的背景下經(jīng)過(guò)一段時(shí)間仍然會(huì)形成新的不公平；二是調(diào)整土地事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民利益的保障，不同農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營(yíng)投入會(huì)形成差異，由此導(dǎo)致土地肥力的多元化，打亂重分無(wú)疑會(huì)抑制農(nóng)戶對(duì)土地投入的積極性，不利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障國(guó)家的糧食安全；三是以戶為單位的土地承包是基于當(dāng)初承包土地人口的數(shù)量而展開(kāi)的，以后由于戶之間人口變動(dòng)形成戶所承包土地與戶之人口的不協(xié)調(diào)，但不會(huì)導(dǎo)致戶之人口沒(méi)有可耕土地；加上農(nóng)民的非農(nóng)收入(例如外出務(wù)工)在農(nóng)戶收入中占有一定比例和農(nóng)地收益的有限性，并不會(huì)引起嚴(yán)重的社會(huì)不公。對(duì)于“增人不增地，減人不減地”的政策所造成的人地矛盾，解決問(wèn)題的關(guān)鍵還在于配套改革措施的跟進(jìn)。例如要深化以成員權(quán)為基礎(chǔ)的改革、促進(jìn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶、建立無(wú)地人口社會(huì)安全網(wǎng)等[31]。

值得注意的是，這一時(shí)期土地承包政策是在穩(wěn)步推進(jìn)下展開(kāi)的，但在個(gè)別地方也出現(xiàn)了一些特殊現(xiàn)象。位于江蘇省江陰市的華西村，并沒(méi)有采取農(nóng)村土地承包責(zé)任制。“從村情出發(fā)沒(méi)有分田到戶，超越了‘家庭聯(lián)產(chǎn)承包’的歷史階段，實(shí)行‘農(nóng)業(yè)車間’式的集約化經(jīng)營(yíng)?！盵32]位于河南省漯河市的南街村，雖然在改革開(kāi)放之初采取了農(nóng)村土地承包制，但“始于1986年夏季，終于1990年底，所有耕地全部交回集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”[33]。華西村和南街村走出了另一條集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。但我們需要思考的是：雙方都是在改革開(kāi)放后發(fā)展壯大的，借助了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的東風(fēng)；此外，雙方都有村級(jí)帶頭人的引領(lǐng)。華西村和南街村的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)具有個(gè)案性質(zhì)，不具有可推廣性、可復(fù)制性的積極意義。我們不能因?yàn)槠淙〉玫某删投穸ㄍ恋爻邪木薮笠饬x，更不能質(zhì)疑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與土地政策的靈活性成就了華西村和南街村。否則，我們有必要問(wèn)：為何地是一樣的地、村是一樣的村，在改革開(kāi)放之前沒(méi)有華西村和南街村的經(jīng)濟(jì)騰飛呢？這正像有學(xué)者所指出的：“無(wú)論一個(gè)單位、組織采取何種產(chǎn)權(quán)組織形式，要想取得經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一個(gè)良好的外部市場(chǎng)環(huán)境是必需的。”[34]在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革(12)2016年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革遵循先行試點(diǎn)、逐步推開(kāi)的思路。2015年農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)家林業(yè)局確定在29個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。2017年農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦確定在100個(gè)縣開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定在吉林、江蘇、山東3個(gè)省，河北省石家莊市等50個(gè)地級(jí)市、天津市武清區(qū)等150個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。2019年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定天津市等12個(gè)省份、山西省運(yùn)城市等39個(gè)地市、內(nèi)蒙古自治區(qū)托克托縣等163個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。的背景之下，華西村也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，甚至有學(xué)者將其稱之為后集體經(jīng)濟(jì)階段(13)有學(xué)者指出：在這個(gè)階段，集體經(jīng)濟(jì)的隱患逐漸暴露，具體包括產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題、身份等級(jí)問(wèn)題及行為與思想自由問(wèn)題[35]。，改革成效如何，需要我們進(jìn)一步觀察。

四、“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系

(一)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的問(wèn)題導(dǎo)向

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策從2013年提出到2019年的不斷完善，可以看出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策逐步成熟的過(guò)程，彰顯了我黨對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的認(rèn)識(shí)的逐步深入(表3)。

表3 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策沿革(14)除了表3中的文件以外，這一時(shí)期關(guān)于“三權(quán)分置”的典型文件還包括2013年12月《習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話》；2014年1月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》(2014年中央一號(hào)文件)；2015年2月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》(2015年中央一號(hào)文件)；2015年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》；2016年1月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》(2016年中央一號(hào)文件)；2016年12月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》(2017年中央一號(hào)文件)；2016年12月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》；2017年10月中共十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》；2018年1月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(2018年中央一號(hào)文件)。

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家發(fā)布的政策文件整理(所涉及到內(nèi)容均可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)查閱)

改革開(kāi)放以來(lái)的土地發(fā)包到戶，解決的是農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，著重實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶土地承包的落實(shí)和穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變，這主要是針對(duì)人民公社時(shí)期的公有公營(yíng)模式而采取的措施。20世紀(jì)90年代開(kāi)始探索的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，著重解決的是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的效率問(wèn)題。但對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索，針對(duì)的是“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，也許會(huì)達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，但農(nóng)戶失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后是否會(huì)對(duì)農(nóng)戶的生存保障造成威脅也必須予以考慮。針對(duì)如何協(xié)調(diào)此種沖突，“這件事應(yīng)該說(shuō)農(nóng)民和基層一直都在做，但一直沒(méi)能從理論上、政策上把關(guān)系真正講清楚”[36]，這一問(wèn)題在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策出臺(tái)之前并沒(méi)有很好地解決，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策則旨在解決此類問(wèn)題，理清土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)屬關(guān)系。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”即農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)的穩(wěn)定和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活?！稗r(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！盵37]穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成了新型土地承包流轉(zhuǎn)關(guān)系的靈魂。這樣，在土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的政策體系中，就形成了土地承包權(quán)穩(wěn)定與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活的二元體系。這正是踐行農(nóng)村土地公平與效率的偉大嘗試，以著力解決以農(nóng)戶為代表的承載社會(huì)保障的土地資源占有與土地資源市場(chǎng)化合理配置之間的矛盾。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策以穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基點(diǎn)，“從農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離上看，經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)主要是用于支撐土地流轉(zhuǎn)，滿足市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置土地資源的作用”[38]。在這個(gè)思路的設(shè)計(jì)下，農(nóng)戶成為真正的經(jīng)濟(jì)“理性人”，憑借自己的判斷或者自行經(jīng)營(yíng)或者流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給經(jīng)營(yíng)主體。當(dāng)然，“農(nóng)民要在利益表達(dá)過(guò)程中確立自己的主體地位，改變對(duì)政府和其他主體的依賴，逐漸樹(shù)立自己為自己做主、主動(dòng)表達(dá)利益訴求的觀念”[39]。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”充分保障了農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處分的決定權(quán)，體現(xiàn)了在意思自治下對(duì)農(nóng)民個(gè)體利益表達(dá)的尊重。即便農(nóng)戶把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)戶失去的也僅僅是一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不會(huì)喪失對(duì)土地的承包權(quán)，很好地實(shí)現(xiàn)了公平與效率的結(jié)合。

(二)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的具體界定

基于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策文本、價(jià)值取向及學(xué)界探討(15)對(duì)于農(nóng)村土地承包關(guān)系下“三權(quán)分置”的研究，成果頗豐，主要集中在“三權(quán)分置”的必要性、土地承包權(quán)的內(nèi)涵界定、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)及立法回應(yīng)等方面[40-43]。，筆者對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系得出如下結(jié)論：

1.土地承包權(quán)的具體界定

土地承包權(quán)可以從兩個(gè)角度進(jìn)行闡述。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生角度上，土地承包權(quán)是農(nóng)村集體成員享有的依法承包農(nóng)村土地的權(quán)利，這是一種資格；從作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容來(lái)講，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體成員承包農(nóng)村土地后對(duì)具體承包地塊享有的占有、使用和收益等權(quán)利。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策背景下，有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)為承包土地的資格，“土地承包權(quán)雖名曰權(quán)利，實(shí)則是一種承包土地的資格”[44]，這種觀點(diǎn)值得探討(16)把土地承包權(quán)作為一種資格的學(xué)者還包括高飛、吳義龍等[45-46]。但也有很多學(xué)者認(rèn)為土地承包權(quán)應(yīng)理解為法律文本中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[47-49]。。雖然農(nóng)戶的特定成員資格是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提，但具有特定的成員資格并不一定能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地承包關(guān)系的大穩(wěn)定格局需要在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中進(jìn)一步固定下來(lái)。把農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)理解為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生權(quán)源，是對(duì)政策中土地承包權(quán)的誤解，“會(huì)使農(nóng)戶承包權(quán)進(jìn)一步虛化而非穩(wěn)定，不但不符合政策意圖，反而可能會(huì)引起農(nóng)村基層社會(huì)的認(rèn)知混亂”[50]。土地承包權(quán)雖然與農(nóng)民的身份密不可分，但土地承包權(quán)的核心要義是農(nóng)民對(duì)承包土地進(jìn)行占有、使用、收益等權(quán)益。2018年底修正的《土地承包法》第九條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！边@也意味著不是先有土地承包權(quán)再有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而自己保留土地承包權(quán)。由此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)絕不能理解為取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種資格，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊表達(dá)，其本質(zhì)上仍應(yīng)指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在這種意義上，我們可以把土地承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.土地承包權(quán)是農(nóng)戶的基本權(quán)利，限制流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策強(qiáng)調(diào)要通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度?！俺邪鼨?quán)主體范圍受限，它與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格掛鉤?！盵51]對(duì)于農(nóng)地承包關(guān)系，無(wú)論戶之成員如何變動(dòng)，只要戶尚存，其均有對(duì)應(yīng)的承包地，區(qū)別在于承包地的面積多寡。此種現(xiàn)象就給戶之成員提供了最低限度的保障。這種保障源于農(nóng)民社會(huì)保障的不發(fā)達(dá)甚至缺位，從傳統(tǒng)農(nóng)民心理來(lái)講，也使其獲得了一種無(wú)形的寬慰。土地承包權(quán)基于農(nóng)民特定身份而產(chǎn)生，對(duì)土地承包權(quán)不存在鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)問(wèn)題而是限制流轉(zhuǎn)，這落實(shí)了對(duì)農(nóng)民的基本保障。在這個(gè)過(guò)程中，開(kāi)展了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)。通過(guò)確權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包權(quán)的穩(wěn)定和落實(shí)了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)利益。黨的十九大報(bào)告明確指出：保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。2018年底修正的《農(nóng)村土地承包法》不僅在立法目的中強(qiáng)調(diào)“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，而且規(guī)定“耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”。在立法的體系結(jié)構(gòu)上，新修正的《土地承包法》第二章第四節(jié)的節(jié)名由過(guò)去的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)”修改為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”；第二章第五節(jié)的節(jié)名由過(guò)去的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”修改為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。新修正的《土地承包法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體變更僅僅限于個(gè)別調(diào)整、農(nóng)戶互換、農(nóng)戶內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和農(nóng)戶自愿交回4種情形，舊《土地承包法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)變成歷史。法律的這種修改回應(yīng)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策中穩(wěn)定土地承包權(quán)的政策意蘊(yùn)，當(dāng)然，從宏觀上講，這種穩(wěn)定土地承包權(quán)的思路為我國(guó)的政治安全奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為我國(guó)的政權(quán)合法性進(jìn)行了充分的背書(shū)。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活

放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是為了促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，解決我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)所面臨的瓶頸性問(wèn)題?！拔覈?guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)入瓶頸，只有創(chuàng)設(shè)和完善土地流轉(zhuǎn)法律制度，才能打破瓶頸走出困境。”[52]從價(jià)值取向上講，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的界定是著手解決農(nóng)村土地的保障功能與農(nóng)村土地的效率利用之間的矛盾。在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中，要尊重農(nóng)民的意愿，保障基本農(nóng)田和糧食安全，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的增加。此外，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策并沒(méi)有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法律上的定性，但從該政策的出臺(tái)背景和價(jià)值追求來(lái)講，應(yīng)賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一種強(qiáng)效力的財(cái)產(chǎn)權(quán)。有學(xué)者對(duì)此問(wèn)題指出：“從應(yīng)盡可能地優(yōu)化權(quán)利人的法律地位、使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為更為有效的融資手段等方面出發(fā)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)為用益物權(quán)確有必要?！盵53]2018年底修正的《農(nóng)村土地承包法》雖然把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為獨(dú)立一節(jié)，但仍然沒(méi)有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)進(jìn)行定性。從立法規(guī)劃上，立法機(jī)關(guān)可能考慮到《農(nóng)村土地承包法》要受到《民法典物權(quán)編》的統(tǒng)領(lǐng)，在《民法典物權(quán)編》制定的大背景下，把這個(gè)問(wèn)題交給《民法典物權(quán)編》來(lái)解決，以避免法律沖突的結(jié)果?！盀樘岣咿r(nóng)地的利用效率，未來(lái)政府將不斷強(qiáng)化耕地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的地權(quán)，即強(qiáng)化農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。”[54]基于此，筆者認(rèn)為，在將來(lái)制定的《民法典物權(quán)編》中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化保護(hù)應(yīng)該是理性選擇，但是把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)還是進(jìn)行其他的法律設(shè)計(jì)，需要立法者的智慧和學(xué)界的不懈努力(17)對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界有債權(quán)說(shuō)、物權(quán)說(shuō)和二元說(shuō)等不同的主張[55-58]。。

五、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策的演進(jìn)規(guī)律及啟示

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策的演進(jìn)規(guī)律

1.黨的不同時(shí)期的政治主張和任務(wù)引領(lǐng)著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策的演進(jìn)方向

中華人民共和國(guó)成立初期，要廢除不合理的剝削土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制。基于此，實(shí)行土地改革，確認(rèn)了農(nóng)村土地的私有私營(yíng)。隨著國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)的基本結(jié)束和農(nóng)民土地私有制弊端的顯現(xiàn)，例如把土地所有權(quán)確權(quán)給農(nóng)民個(gè)人所有，“土改后期因土地買賣而重新出現(xiàn)了兩極分化的現(xiàn)象”[59]，這不得不引起政策制定者的重新審視?！巴恋厮接兄频淖杂少I賣會(huì)導(dǎo)致土地兼并，使大批自耕農(nóng)失去土地從而破壞‘耕者有其田’基本原則，這是古代農(nóng)業(yè)社會(huì)無(wú)法解決的痼疾?！盵60]黨決定教育、推動(dòng)和幫助農(nóng)民走互助合作的道路，對(duì)農(nóng)村土地以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行社會(huì)主義改造。通過(guò)社會(huì)主義改造，我國(guó)農(nóng)村完成了從土地私有到土地公有、從分散個(gè)體勞動(dòng)向集體勞動(dòng)的轉(zhuǎn)變，確立了農(nóng)村土地公有公營(yíng)模式。僵化的農(nóng)村土地公有公營(yíng)模式，隨著黨的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的實(shí)施，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被提了出來(lái)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，無(wú)論是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”，均是圍繞如何在保障農(nóng)戶利益的前提下提高農(nóng)地耕作效率、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收展開(kāi)的。由此，可以明顯觀察到，黨的不同時(shí)期的政治主張和任務(wù)直接決定了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策的演進(jìn)方向。

2.公平與效率的協(xié)調(diào)伴隨著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策演進(jìn)的整個(gè)過(guò)程

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策，從個(gè)人所有分散經(jīng)營(yíng)到公有公營(yíng)到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的“兩權(quán)分離”再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的“三權(quán)分置”，公平與效率的協(xié)調(diào)伴隨著政策演進(jìn)的整個(gè)過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民“耕者有其田”不能動(dòng)搖這個(gè)目標(biāo)，通過(guò)土地改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地私有。但這種短期的公平帶來(lái)了土地買賣下的新的不公平，并且，這種小農(nóng)耕作很難有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。通過(guò)社會(huì)主義改造所實(shí)行的農(nóng)村土地公有公營(yíng)模式，看似實(shí)現(xiàn)了所謂的公平，但這種公平是以效率的巨大犧牲作為代價(jià)的，最終造成形式公平之下的共同貧窮。改革開(kāi)放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索乃至所提出的“三權(quán)分置”無(wú)不是為了在公平與效率之間找到一個(gè)契合點(diǎn)。

“穩(wěn)定承包關(guān)系、保持承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一直被堅(jiān)持和強(qiáng)化。土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，涉及到農(nóng)民長(zhǎng)期利益的維護(hù)和國(guó)家的政治安全。由此，中國(guó)農(nóng)村以身份為界定的土地承包權(quán)擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會(huì)保障作用的功能，堪稱中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的安全閥和穩(wěn)定器。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索，也在政策中不斷地演化。20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初的政策一直在探索農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，“引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”一直被政策所強(qiáng)調(diào)。國(guó)家政策范圍內(nèi)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但由于流轉(zhuǎn)權(quán)屬界定的模糊及無(wú)法有效協(xié)調(diào)公平與效率之間的矛盾，土地流轉(zhuǎn)向縱深方向發(fā)展受到了嚴(yán)重制約。“而效率與公平之間的固有矛盾，也就成為土地制度并不能總是朝著效率方向演進(jìn)的社會(huì)需求方面的原因?！盵61]應(yīng)該如何處理這個(gè)矛盾，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一呢？直到中央提出“三權(quán)分置”政策，公平與效率的矛盾才得到一定程度的協(xié)調(diào)。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策的演進(jìn)啟示

1.要充分發(fā)揮實(shí)踐作用，試點(diǎn)先行，及時(shí)校正實(shí)踐中的偏差

農(nóng)村土地私有私營(yíng)的實(shí)踐弊端，直接促使農(nóng)村土地的社會(huì)主義改造。社會(huì)主義改造后公有公營(yíng)下的共同貧窮，激發(fā)了人們對(duì)公有公營(yíng)模式的反思，大膽嘗試分田單干。從安徽小崗“承包到戶”到貴州湄潭實(shí)行“增人不增地，減人不減地”，從土地經(jīng)營(yíng)以農(nóng)戶為單位到公司加農(nóng)戶模式的股份化改造，無(wú)不彰顯了農(nóng)民實(shí)踐的作用。承包經(jīng)營(yíng)從萌芽、扎根到向深入發(fā)展，政策并不搞“一刀切”，在有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障的原則下，充分尊重農(nóng)民的實(shí)踐探索和創(chuàng)新。雖然大部分農(nóng)村都實(shí)行了承包到戶，但仍然存在集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地經(jīng)營(yíng)模式；雖然大部分農(nóng)村都在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下以戶為單位實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，但仍存在直接把承包關(guān)系份額化而由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的模式?！霸瓌t性是家庭承包雙層經(jīng)營(yíng)體制作為一項(xiàng)基本土地制度長(zhǎng)期堅(jiān)持穩(wěn)定不變，農(nóng)民的土地承包期長(zhǎng)久不變。靈活性是指要不斷探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)新形式，發(fā)展多種形式的土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。”[62]這種實(shí)踐是農(nóng)民利益驅(qū)動(dòng)下對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的探索，這種探索無(wú)疑極大地豐富了土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系內(nèi)涵，為政策的制定提供了豐富的素材?！霸谕恋刂贫茸兏镏斜Ｕ限r(nóng)民的政策參與權(quán)利，對(duì)有效維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益、維持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定至關(guān)重要?！盵63]但是，實(shí)踐首創(chuàng)與政策規(guī)范的目標(biāo)不盡一致。農(nóng)民的實(shí)踐首創(chuàng)最根本的利益訴求是為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化，政策規(guī)范不僅要保護(hù)農(nóng)民的利益訴求，還要協(xié)調(diào)農(nóng)民近期利益與遠(yuǎn)期利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)國(guó)家利益、集體利益與個(gè)人利益的關(guān)系。由此，在實(shí)踐中的創(chuàng)新可能會(huì)與政策規(guī)范的目標(biāo)發(fā)生沖突。此種情形下，政策必須予以強(qiáng)制糾正，防止目標(biāo)偏差引起利益失衡的結(jié)果。

2.要循序漸進(jìn)，注意政策的歷史延續(xù)性，以政策引導(dǎo)法律，使法律確定政策實(shí)施中行之有效的成果

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的政策演進(jìn)，立足于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、盤活農(nóng)村土地資源、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、真正讓廣大農(nóng)民分享改革成果。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)改革涉及面廣、歷史跨度長(zhǎng)，各地情況復(fù)雜，不可能一蹴而就?！巴恋刂贫茸兏飸?yīng)在保持大局穩(wěn)定的前提下，依據(jù)現(xiàn)實(shí)條件有序推進(jìn)，切不可無(wú)視現(xiàn)實(shí)情況的急躁冒進(jìn)?！盵64]路徑依賴?yán)碚撘哺嬖V我們：承認(rèn)制度的慣性并把制度的慣性的必然性比喻為物體運(yùn)動(dòng)的慣性，一旦一項(xiàng)制度形成，制度中的人便會(huì)對(duì)該制度產(chǎn)生依賴。制度在時(shí)間的推移中通過(guò)運(yùn)用不斷強(qiáng)化進(jìn)而產(chǎn)生與該制度相對(duì)應(yīng)的意識(shí)體系及思想觀念，但客觀情況(經(jīng)濟(jì)發(fā)展及外部環(huán)境)變化會(huì)與制度的固化形成矛盾，此時(shí)，制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面效用會(huì)遞增，但制度之上的變遷顯得較為不易和緩慢。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策采取了漸進(jìn)式方略，表現(xiàn)為明顯的自行演進(jìn)和政策規(guī)范相結(jié)合的路徑。從公有公營(yíng)模式的改革來(lái)講，并沒(méi)有否定農(nóng)村土地的公有性質(zhì)，而是在探索土地公有制基礎(chǔ)之上的土地使用權(quán)的不同實(shí)現(xiàn)形式。從土地流轉(zhuǎn)機(jī)制上講，依托家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，圍繞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制展開(kāi)土地流轉(zhuǎn)模式的探索。“要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地制度改革的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，保持足夠的歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，由點(diǎn)及面開(kāi)展，不操之過(guò)急，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排?！盵65]在這個(gè)過(guò)程中，秉持風(fēng)險(xiǎn)可控和不斷完善的思路，使社會(huì)有充分的時(shí)間去適應(yīng)，也使農(nóng)民有直觀的實(shí)惠去接受。作為理性的農(nóng)民在實(shí)惠之下無(wú)疑會(huì)變成政策推行的動(dòng)力源泉，最終有助于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)政策是在改革開(kāi)放的特定歷史背景下登上歷史舞臺(tái)的。對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系究竟如何界定，理論界和實(shí)務(wù)界都存在很大的爭(zhēng)議。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的改革中，必然要充分發(fā)揮政策的引領(lǐng)規(guī)范作用，而法律由于其本身的穩(wěn)定性，則需在一定程度上讓位于政策。這種狀況的產(chǎn)生有其歷史必然性，但存在的問(wèn)題我們也無(wú)法回避?！巴恋卣叩闹匾砸恢北粡?qiáng)調(diào)，社會(huì)已習(xí)慣農(nóng)村土地的政策調(diào)整手段而暫時(shí)阻化了改革中的法治思維，政策對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的價(jià)值判斷影響到法律的邏輯論證并使之失去其本身固有的體系化特點(diǎn)?！盵66]在推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的背景下，有必要及時(shí)把土地政策上升為法律規(guī)范?！熬唧w政策進(jìn)入法律體系必須經(jīng)過(guò)法律之網(wǎng)的充分過(guò)濾，尤其是具體政策是否足夠地抽象化而獲致法律規(guī)范的性格?！盵67]

六、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策的演進(jìn)展望

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策要與鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來(lái)

鄉(xiāng)村振興是黨在新時(shí)期所提出的振興農(nóng)村的重大戰(zhàn)略，涵攝經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等方面的全面振興。要把農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下，以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)作為振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重要手段。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人，要通過(guò)一系列土地經(jīng)營(yíng)政策的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的技術(shù)人才回歸農(nóng)村、留在農(nóng)村、扎根農(nóng)村。在鄉(xiāng)村振興諸環(huán)節(jié)中，要引導(dǎo)土地資源作為重要的市場(chǎng)要素進(jìn)行市場(chǎng)化配置，“必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)平等發(fā)展中建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制與政策體系，確保下鄉(xiāng)資本等要素的市場(chǎng)權(quán)利安全”[68]。除此之外，在市場(chǎng)化配置土地資源的政策設(shè)計(jì)中，需確保農(nóng)民利益不受侵犯、嚴(yán)守土地用途規(guī)劃、維護(hù)國(guó)家糧食安全。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策下，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置作用，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)打造成市場(chǎng)化權(quán)利。一方面，要及時(shí)制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體政策規(guī)范，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有章可循，降低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)成本，及時(shí)化解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的各類矛盾；另一方面，要完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬保護(hù)，增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的穩(wěn)定預(yù)期和經(jīng)營(yíng)信心。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策要引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，逐步推動(dòng)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，達(dá)到產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)民增收的目的。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策要立足于傳統(tǒng)農(nóng)戶

無(wú)論是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”，都主要依托于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這個(gè)載體。家庭聯(lián)產(chǎn)承包對(duì)外即表現(xiàn)為以“戶”為單位對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行承包。農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，在一定時(shí)期內(nèi)，這個(gè)是不能動(dòng)搖的?！皩?duì)于擁有龐大人口的中國(guó)來(lái)說(shuō)，家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模擴(kuò)大是需要有歷史耐心的，不能為了規(guī)模而規(guī)模，也不能因?yàn)樾∞r(nóng)戶家庭由于資本不足缺乏規(guī)?；芰r(shí)，就將其從農(nóng)業(yè)向規(guī)?；D(zhuǎn)變的進(jìn)程中排除掉。”[69]要警惕隨意侵犯農(nóng)戶承包權(quán)甚至無(wú)視農(nóng)戶承包權(quán)情形的發(fā)生。在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策完善中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)主體地位，不是把農(nóng)戶牢牢地綁在土地上，而是給農(nóng)戶在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中的選擇權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的主導(dǎo)權(quán)。就農(nóng)戶農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的選擇權(quán)來(lái)講，農(nóng)戶可以直接對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，自己保留土地承包權(quán)。就農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)權(quán)來(lái)講，農(nóng)戶不僅可以在自己經(jīng)營(yíng)的情形下制定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和選擇農(nóng)作物的種植品種，而且在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后有權(quán)利監(jiān)督具體土地經(jīng)營(yíng)人不得違背土地用途，不得對(duì)土地進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)。

(三)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策要與農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合

農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的發(fā)展方向。農(nóng)村土地政策要從培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(包括職業(yè)農(nóng)民)、政策補(bǔ)貼等方面積極引導(dǎo)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。就培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，“盡快建立健全以農(nóng)村實(shí)際耕作土地面積為基礎(chǔ)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持措施，真正調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體的種糧積極性”[70]。要充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)種糧大戶、涉農(nóng)公司積極參與到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民為契機(jī)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份由居住地到職業(yè)化的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民不再是一種身份歧視，而是一種人們向往的職業(yè)，以此徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)化運(yùn)作。就政策補(bǔ)貼而言，要在國(guó)際慣例(18)在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下，允許對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼一般分為3類：“藍(lán)箱”政策、“黃箱”政策和“綠箱”政策?！包S箱”政策是政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的支持、直接支付以及其他形式的補(bǔ)貼?！包S箱”政策可能扭曲農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，要抑制“黃箱”補(bǔ)貼，但發(fā)展中國(guó)家享受特殊待遇和差別待遇?！八{(lán)箱”政策是對(duì)一些與限制生產(chǎn)計(jì)劃相關(guān)、不計(jì)入綜合支持量的補(bǔ)貼，成員方不須承擔(dān)削減義務(wù)。而對(duì)于農(nóng)業(yè)科研、病蟲(chóng)害防治、環(huán)境保護(hù)、收入保險(xiǎn)、自然災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)服務(wù)等方面的補(bǔ)貼，則為“綠箱”政策，成員方無(wú)須承擔(dān)削減義務(wù)的補(bǔ)貼。在我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括農(nóng)民收入補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)金融補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼和資源環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼等。范圍內(nèi)，以農(nóng)民增收和產(chǎn)業(yè)振興為目標(biāo)，尤其要針對(duì)農(nóng)村土地的具體經(jīng)營(yíng)者實(shí)施有針對(duì)性的補(bǔ)貼，提高其抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力和盈利水平，“整合和調(diào)整各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，完善配套制度和監(jiān)督措施，逐步建立起結(jié)構(gòu)清晰、權(quán)責(zé)一致、保障有力的政策體系”[71]。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村土地政策在促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，要注意與農(nóng)村整個(gè)生態(tài)環(huán)境的契合。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但不能以向大自然掠奪的方式透支土地的承載能力?！霸谡疀Q策中，不能僅僅依據(jù)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值，還要將農(nóng)業(yè)的外部性納入到考察范疇之內(nèi)，全面評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)的綜合價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。”[72]

(四)要在農(nóng)村社會(huì)治理完善的背景下不斷調(diào)整農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策

農(nóng)村社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)村美、農(nóng)民富，離不開(kāi)農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的不斷完善。但在農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制當(dāng)中，農(nóng)民群體應(yīng)是農(nóng)村社會(huì)治理的主體而不是客體?！耙獙?shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)善治，就需要構(gòu)建國(guó)家、農(nóng)村社會(huì)與農(nóng)民的新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的合作治理。”[73]要充分尊重農(nóng)民的主體地位，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策，要與農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的完善形成一個(gè)互動(dòng)體系。具體來(lái)講，是否要使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地、主導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，都需要在自愿依規(guī)的情形下展開(kāi)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策要順應(yīng)農(nóng)村社會(huì)治理的發(fā)展，不斷跟進(jìn)，及時(shí)調(diào)整。如果在農(nóng)民利益表達(dá)不充分的農(nóng)村社會(huì)治理框架中積極推行由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一主導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)甚至強(qiáng)迫土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，不僅無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求，而且推行結(jié)果也會(huì)事與愿違。

七、結(jié)語(yǔ)與討論

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，在對(duì)農(nóng)村土地改革的實(shí)踐中，首先考慮的是公有公營(yíng)，對(duì)農(nóng)民土地私有制進(jìn)行社會(huì)主義改造。改革開(kāi)放后，承包到戶，落實(shí)家庭承包制，農(nóng)村土地承包政策實(shí)現(xiàn)了由提倡“大穩(wěn)定、小調(diào)整”到嚴(yán)格落實(shí)“增人不增地，減人不減地”的路徑變革。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策從禁止到允許再到鼓勵(lì)并由淺入深的探索路徑，彰顯了對(duì)解決土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)不符合農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、競(jìng)爭(zhēng)力薄弱問(wèn)題的探索。但對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索，針對(duì)的是“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，無(wú)法有效解決農(nóng)用地資源公平與效率的問(wèn)題。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力解決以農(nóng)戶為代表的承載社會(huì)保障的土地資源占有與土地資源市場(chǎng)化合理配置之間的矛盾，從公平與效率協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，明確提出要穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而形成土地承包權(quán)穩(wěn)定與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活的二元體系。這一思路來(lái)之不易，不僅凝結(jié)了中央對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系深入思考的智慧，也有針對(duì)性地回答了在新的時(shí)代背景下農(nóng)戶利益保障和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策的演進(jìn)規(guī)律及演進(jìn)啟示，展現(xiàn)了黨對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的關(guān)注和重視，秉持了群眾路線，尊重了農(nóng)民的實(shí)踐首創(chuàng)精神。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策在新時(shí)代背景下形成的“三權(quán)分置”思路，需要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，以農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化為契機(jī)，在堅(jiān)持立足于傳統(tǒng)農(nóng)戶的基礎(chǔ)上，不斷探索“三權(quán)分置”的有效實(shí)施路徑，逐步推進(jìn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，如何從成員權(quán)的配置角度提高農(nóng)村土地利益分配機(jī)制的農(nóng)民認(rèn)可度，如何有效解決農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，如何引導(dǎo)農(nóng)戶在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如何在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)盈利水平有限而市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的背景下保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體引得來(lái)、穩(wěn)得住、有奔頭，如何防范資本下鄉(xiāng)可能引發(fā)的一系列法律風(fēng)險(xiǎn)抑或道德風(fēng)險(xiǎn)等，還需要學(xué)界和實(shí)務(wù)界的不斷深入討論。