[摘要]針對高職院校內部治理結構存在結構封閉、行政權力泛化、學術權力弱化、民主參與虛化的問題，文章提出構建開放多元的治理結構和分權制衡的權力體系的高職院校內部治理結構改革策略，并根據高等教育法要求和高職院校內部治理實際，提出構建利益相關者共同參與的決策咨詢體系、黨委領導下的決策體系、校長負責下的行政體系、教授引領下的治學體系和民主參與下的監(jiān)督體系等具體改革舉措。

[關鍵詞]高職院校;內部治理;治理結構;改革策略

[作者簡介]孫建（1975- ），男，江蘇如皋人，蘇州工業(yè)園區(qū)服務外包職業(yè)學院，副教授。（江蘇 ?蘇州 ?215123）

[基金項目]本文系江蘇省教育科學“十三五”規(guī)劃2018年度課題“高等職業(yè)院校內部治理體系現代化路徑研究”（課題編號：D/2018/03/02，課題主持人：孫建）的階段性研究成果，并受到2018年江蘇高校“青藍工程”項目的資助。

[中圖分類號]G717[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2020）07-0040-06

一、高職院校內部治理結構存在的問題

在國家開展治理體系和治理能力現代化建設的大背景下，高校內部治理結構改革取得了可喜的成效。2011年《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2010〕48號）提出了北京大學等26所部屬高校完善高等學校內部治理結構的試點任務，試點為全國高校治理結構改革提供了示范和樣本。高職院校內部治理結構改革緊隨高校內部治理結構改革的步伐，按照由“管理”走向“治理”的改革思路，逐步完善院校內部治理結構，開展了章程建設和以章程為引領的內部制度建設，取得了初步成效。但由于傳統“管理”思維的慣性以及創(chuàng)新發(fā)展中的“路徑依賴”，高職院校內部治理結構尚存在一些共性問題，影響了治理改革的成效，主要表現在以下方面：

（一）治理結構封閉

高職院校從來都不是獨立于政府和社會而存在，而是與政府、企業(yè)、社會緊密相連的教育實體。高職院校內部治理也絕對不僅僅是高職院校內部的事情，而是高職院校內部與外部緊密互動的過程。目前，高職院校內部治理結構封閉的現象比較明顯，主要表現在三個方面：一是忽視了政府的主導作用。在治理改革進程中，政府已經逐步由傳統管理模式下大包大攬、事無巨細的管理逐步轉向宏觀指導和引導，而部分高職院校尚未轉變理念，認為高職院校內部治理是高職院校內部的事情，忽視了政府大政方針和政策法規(guī)的主導作用，不能認真學習和解讀政策文件，更不能認真貫徹文件，存在選擇性執(zhí)行、應付性執(zhí)行的現象。不是把政府的文件當成行動的指南，而是當成了工作的負擔，導致政府的主導作用不能在院校層面有效落實。二是漠視了企業(yè)主體作用的發(fā)揮。從國家政策文件的角度看，推動企業(yè)成為重要的辦學主體已經成為國家職業(yè)教育改革的重點。從企業(yè)的實際愿望看，企業(yè)參與職業(yè)教育的愿望越來越強烈，特別是隨著一批校企合作開展的產業(yè)學院、企業(yè)學院的建設以及訂單班、訂單式培養(yǎng)的大規(guī)模開展，企業(yè)正以實際行動參與院校辦學。企業(yè)發(fā)揮辦學主體作用，參與高職院校內部治理已經是大勢所趨。而部分高職院校一方面抱怨校企合作是“剃頭挑子一頭熱”，另一方面又不愿意改變封閉的治理結構，打開校門，引入企業(yè)主體參與學校辦學。特別是公辦高職院?？傄怨k體制的束縛、國有資產流失、學生實習風險等各種理由拒絕企業(yè)作為辦學主體參與院校辦學，混合所有制改革在公辦高職院校實施得也比較艱難。三是拒絕了社會力量的參與。高職學校辦學成效需要得到社會的檢驗，高職院校的聲譽需要得到社會的認可。行業(yè)企業(yè)、社區(qū)、媒體、家長以及校友等都是高職院校辦學的社會力量，都有關心高職院校發(fā)展、參與院校內部治理的愿望。而在高職院校內部治理實踐中，我們很少能夠看到這些社會力量的影子，高職院校既不主動與社會力量加強溝通聯系，也不主動建立社會力量參與院校辦學實際的渠道，挫傷了社會參與的積極性，造成辦學資源的浪費，也影響了院校的高質量發(fā)展。

（二）行政權力泛化

在傳統院校管理中，行政權力無處不在，一權獨大，從人事招聘、干部任用、績效考核到專業(yè)建設、學術評審、質量監(jiān)督等，處處可以看到行政權力的影子，行政權力大包大攬已經司空見慣。隨著院校治理改革的推進，行政權力雖有讓渡的跡象，但并沒有從根本上改變傳統管理的格局，主要表現在：一是行政權力與黨委權力邊界不清，混淆了黨委決策與行政決策內容之間的差異性，將行政決策與黨委決策混為一談。二是存在行政權力與學術權力之間的博弈，行政權力習慣于干涉學術權力，擅長于一“管”到底，打擊了學術權力的積極性。三是存在行政權力干預民主監(jiān)督的現象，致使民主權利無法正常行使，行政執(zhí)行效果缺少有效反饋，制約了行政執(zhí)行的質量提升。

（三）學術權力弱化

高職院校內部基本都成立了學術委員會、專業(yè)建設委員會、職稱職務評聘委員會等學術組織，其初衷是為了能夠發(fā)揮專家教授等專業(yè)人員在科學研究、專業(yè)與課程建設等方面的引領作用。但在院校辦學實際中，無論是從各類學術組織的人員組成，還是從學術組織的功能角度看，高職院校學術權力實際發(fā)揮的作用都很有限。一是學術機構人員組成受命于行政。學術機構的構成人員由行政領導兼任或指派，學術骨干、專家教授在學術機構中缺乏學術主導權，特別是一部分“雙肩挑”人員，更是利用其特殊身份搶占學術資源，影響了學術公正。二是學術組織功能弱化。在學術機構人員組成行政化的基礎上，學術事務往往受到行政權力的左右，學術組織成了行政權力的代言人，背離了學術組織成立的初衷，學術民主成為空談，既不利于營造良好的學術氛圍，也不利于高職院校的發(fā)展。

（四）民主參與虛化

民主參與是高職院校質量管理形成閉環(huán)的重要環(huán)節(jié)，是保證高職院校良性發(fā)展的基石。在高職院校治理實踐中，民主的形式主義傾向比較嚴重，主要表現為：一是民主參與的虛化。高職院校內部成立了教職工代表大會、學生代表大會、工會等維護教職工和學生自身權益的組織，但這些組織并沒有很好地發(fā)揮民主參與作用。例如，教職工代表大會在舉行表決時，一般都是“全票通過”，其本身就是民主虛化的表現。學生代表大會在部分高職院校也成了可有可無的組織，學生參與院校治理的途徑缺乏。工會本應是維護廣大教職工利益的工人組織，而在很多高職院校卻成為發(fā)放福利的部門，教職工在自身權益受到侵害時投訴無門。二是民主監(jiān)督的虛化。因為沒有實質性的民主參與，也就沒有了實質性的民主監(jiān)督。即使有了實質性的民主監(jiān)督，也無法讓監(jiān)督成效真正落實。

二、高職院校內部治理結構改革策略

針對公辦高職院校內部治理結構封閉、行政權力泛化、學術權力弱化、民主參與虛化等問題，筆者認為要通過構建開放多元的治理結構來解決治理結構封閉的問題，通過構建分權制衡的權力體系來解決上述其他問題。

（一）構建開放多元的治理結構

開放多元的治理結構包括開放的治理結構和多元的治理主體兩個層面。開放的目的是為了有更多元的主體參與治理，多元則體現出開放的特征，也是開放的結果，兩者相輔相成。

1.開放的治理結構。治理本身就是由封閉管理走向開放治理的過程，開放是治理的本質要求。高職院校開放的治理結構包括向外部開放和向內部開放兩個方向。一方面是向外部開放，即高職院校治理向企業(yè)和社會開放，吸納企業(yè)和社會力量參與院校治理。高職院校與企業(yè)和社會接觸緊密，特別是在產教融合的大背景下，學校和企業(yè)之間、產業(yè)與教育之間形成了融合發(fā)展的關系，企業(yè)也已成為重要的辦學主體，職業(yè)教育發(fā)展成為院校和企業(yè)共同關心的話題。高職院校治理向企業(yè)開放，既有助于吸納企業(yè)的發(fā)展意見和建議，也有助于共享企業(yè)的資源，還有助于高職院校資源的輸出，院校與企業(yè)相互促進、相得益彰。高職院校除了向企業(yè)開放之外，還要向社區(qū)、家長、校友、媒體等開放，這是職業(yè)教育與社會互動發(fā)展的必然，也是高職院校服務社會的使命。高職院校要主動構建社會參與院校治理的平臺，打通院校和企業(yè)、社會互動發(fā)展的通道。

另一方面是向內部開放。黨委、校長、教授、民主力量是院校內部治理幾類重要主體，從治理的角度看，這幾種主體共同服務于高職院校的發(fā)展。在由管理走向治理的過程中，要求內部主體之間相互溝通，形成院校內部治理的“質量環(huán)”。這就要求：一是決策層向執(zhí)行層開放，即涉及“三重一大”項目時，要領導班子共同決策，同時在決策前要充分征求意見，確保決策的科學性。二是執(zhí)行層向民主層開放，即行政工作向教授及廣大教職工和學生開放，做到校務公開，維護廣大民主主體的知情權和監(jiān)督權。三是民主層之間的開放。在院校治理過程中，形成了各類具有協商和決策作用的民主機構，如教學工作委員會、校企合作工作委員會、學生自治委員會等，要做到每次會議形成會議紀要，公開發(fā)布，讓高職院校內部相關人員了解協商與決策情況，接受監(jiān)督。四是民主層向決策層反饋。民主層在民主參與、民主監(jiān)督過程中形成了代表廣大民主力量的意見和建議，通過民主反饋的途徑和通道，及時反饋給決策層，以利于決策趨向科學合理。

2.多元的治理主體。治理要求從“一元管理”走向“多元治理”，在治理結構開放的前提下，院校治理要改變以往自上而下的單向管理，形成多元主體參與的共同治理。一是要注重發(fā)揮企業(yè)及社會力量的作用。從大學功能的角度看，高職院校有為經濟社會發(fā)展培養(yǎng)專門人才、開展以服務行業(yè)企業(yè)需求的應用性科學研究、為社會提供培訓、技術研發(fā)等服務以及開展傳統文化和現代企業(yè)文化傳承的功能。要實現高職院校的功能，必須充分借助企業(yè)及社會的力量，為學校發(fā)展提供決策咨詢、提供人才培養(yǎng)及實踐的崗位、為科學研究提供研究需求、為文化傳承提供源頭活水。這就要求高職院校要將企業(yè)及社會力量作為重要的治理主體，吸納企業(yè)及社會中具有代表性的人員參與學校的決策咨詢機構，如成立董事會、理事會等機構，充分發(fā)揮其應有的作用。二是要注重發(fā)揮學術力量的作用。教授等學術力量要在科學研究、專業(yè)建設、課程改革等方面發(fā)揮引領作用，高職院校要通過構建以各類專業(yè)委員會為核心的學術組織，為學術力量作用的發(fā)揮搭建平臺。三是要注重發(fā)揮民主力量的作用。高職院校的民主力量包括廣大教職工和學生，高職院校要將教職工和學生視為重要的治理參與主體，充分利用教職工代表大會、工會、學生代表大會等各類民主性的議事組織，發(fā)揮其監(jiān)督與反饋作用。

（二）構建分權制衡的權力體系

權力的分配與相互制約是相輔相成的兩個方面，分權制衡的權力體系包括“分權”和“制衡”兩個方面?！胺謾唷笔侵卫淼暮诵囊螅诜謾嗟耐瑫r，要處理好權力之間的制衡關系，否則容易出現因權力之間的不均衡而形成新的集權或權力過度分散而造成權力無法集中。

1.分權。分權就是要把原本集中在某些人或某些組織和機構中的權力根據治理需要合理分配給相關組織和機構，并由相關人員代表組織和機構行使權力。分權要做到兩個方面：一是要做到權力合理分配。高職院校分權改革主要向兩個方向分權，一個方向是內部分權，包括縱向分權和橫向分權兩個部分?？v向分權即原本掌握在高層的權力向中層和群眾分權，如高職院校開展二級管理改革，校級部門的權力向二級學院分權，二級學院的權力向系部分權，系部的權力向系部教師分權。橫向分權即學校高層的權力向校級各管理部門分權，向各類民主決策機構和各類委員會分權，如學術事務向學術委員會分權，教學事務向教學委員會分權等。另一個方向是向外部分權，高職院校與行業(yè)企業(yè)和社會本身就是一種生態(tài)關系，高職院校的發(fā)展與外界環(huán)境息息相關，高職院校要讓渡部分權力給行業(yè)企業(yè)和社會，讓行業(yè)企業(yè)和社會能夠參與到學校的決策與發(fā)展中來，發(fā)揮外界的決策、咨詢與監(jiān)督作用。二是要做到權責清晰，即賦予相應崗位以相應權力和責任。一方面，要賦予崗位相應的權力，并通過約束機制杜絕有權不用的瀆職現象和權力濫用的弄權現象;另一方面，要賦予崗位相應的職責，做到不同崗位之間的職責不重復、少交叉，并落實到具體的崗位制度中，以解決組織內因職責不明確而造成的做事推諉、效率低下的問題。三是要處理好民主與集中之間的關系。分權是民主的體現，權力讓渡是為了共同治理，但在“民主”的基礎上，權力還需要“集中”，這樣才能夠保證決策的有效開展。

2.制衡。高等學校內部管理體制中的治理結構系統就是基于黨委領導、校長、行政管理人員以及教職工之間的權、責、利制衡關系。制衡是在合理分權的基礎上，通過制度約束，使得權力之間形成相互制約和相互監(jiān)督關系，讓權力在規(guī)范的軌道上運行，把權力關進制度的籠子。高職院校內部權力制衡，從橫向的角度看就是要讓決策權力、執(zhí)行權力、民主權力之間形成制約、監(jiān)督與反饋關系，每一種權力都要接受其他兩種權力的制約和監(jiān)督，同時按照民主權力向執(zhí)行權力、執(zhí)行權力向決策權力的方向進行反饋，在良性循環(huán)的基礎上促進辦學質量的提升。從縱向的角度看就是要讓學校與二級學院之間、二級學院與系部之間形成制衡關系，不能因任何一方權力的無限放大而造成新的壟斷。這就需要明確各自的職能和職責，在權、責、利相統一的基礎上形成相關監(jiān)督與制約的關系。制衡關系是一種動態(tài)平衡，高職院校在辦學實踐中要根據歷史傳統和辦學重點，動態(tài)調整權力分配與權力約束關系，逐步優(yōu)化權力結構，并以制度的形式逐步固化制衡系統，逐步形成相對穩(wěn)定的制衡關系。

三、公辦高職院校內部治理結構改革舉措

根據《高等教育法》要求，結合公辦高職院校內部治理存在的問題，提出構建利益相關者共同參與的、黨委領導下的校長負責制的改革舉措，以此構建開放多元、分權制衡的高職院校內部治理結構。

（一）構建利益相關者共同參與的決策咨詢體系

根據教育生態(tài)學原理，高職院校處于一個生態(tài)系統中。教育生態(tài)化是指按照教育生態(tài)學的觀念，致力于解決教育過程“本體自然”和“體外自然”的對抗性矛盾，以形成整體的動態(tài)平衡的教育。高職院校作為一個生態(tài)系統，為了保持其動態(tài)平衡和向上發(fā)展，需要內部利益相關者和外部利益相關者共同治理，以滿足各方利益訴求。建立利益相關者共同參與的決策咨詢體系是為了讓利益相關者及時了解院校發(fā)展、關心院校發(fā)展，為院校發(fā)展出謀劃策，通過內外部形成的合力共同推動院校加強內部治理結構改革和推動內部治理體系建設，以推動院?？茖W發(fā)展和高質量發(fā)展。利益相關者共同參與的決策咨詢體系主要由發(fā)展咨詢委員會和理事會兩類組織構成。發(fā)展咨詢委員會一般由校外人員組成，包括政府官員、專家學者、企業(yè)高管、社區(qū)民眾、校友等外部資源，成員規(guī)模一般在十幾人到幾十人，會議一般每年召開一次，主要負責對院校宏觀發(fā)展和內部治理進行咨詢和建議，為學校發(fā)展找準方向，為內部治理提供建議。理事會一般由校內外利益相關者按照一定比例組成，人數一般在十幾人，會議一年召開多次，也可以是按需召開，主要負責聽取學校發(fā)展情況匯報，對院校發(fā)展規(guī)劃、重大人事任免、重要項目工程等進行審議并提出建設性的意見和建議。這類理事會著重于發(fā)揮決策咨詢功能，不對院校發(fā)展進行具體決策。發(fā)展咨詢委員會和理事會相輔相成，通過不同范圍的利益相關者的廣泛參與、不同層面的發(fā)展咨詢，既能夠為學校發(fā)展方向把脈，也能夠為院校內部治理提供合理建議，體現了內部治理的民主性和開放性，為科學決策提供了保障。

（二）構建黨委領導下的決策體系

構建黨委領導下的決策體系，既是治理民主化的體現，也是進一步增強黨委科學決策的保障。中國共產黨是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，肩負著治國理政重任。在高職院校內部治理中，同樣也要充分發(fā)揮黨委領導的核心作用。中共中央辦公廳印發(fā)的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發(fā)〔2014〕55號）從管方向、管全局、管干部、管人才以及黨要管黨等方面概括了黨委的10項工作任務，對黨委領導的內容和途徑作了規(guī)定。高職院校要按照文件要求，構建黨委領導下的決策體系。一是構建黨內縱向的決策與反饋體系，充分發(fā)揮高職院校內部黨委、黨總支、黨支部、黨小組等各類黨組織的作用，自上而下征求決策意見，自下而上開展決策意見反饋，在充分醞釀、廣泛征求意見的基礎上進行科學決策。二是構建黨內外橫向的決策與反饋體系，充分發(fā)揮團委、工會、學生會等各類黨群組織的作用，廣泛動員，充分發(fā)動，讓黨員群眾參與到決策中來。三是構建黨委和行政聯動的決策體系。黨委負責決策，但在決策前要廣泛征求意見，包括征求行政的意見，涉及“三重一大”事項要領導班子集體決策。

（三）構建校長負責下的行政體系

構建校長負責下的行政體系是高職院校內部治理分權和制衡的具體應用。校長是學校的法人代表，其主要職責是在黨委領導下全面負責學校的教育教學、科研及行政管理工作。高職院校專業(yè)建設、校企合作、教學科研等行政事務眾多，這就要求高職院校建立合理的行政體系，通過合理分權和權力制衡實現行政體系的穩(wěn)定高效運行。一是要構建校級行政機構的橫向分權體系，將校長的部分權力和職責合理分配給相應的校級職能部門，做到職能全覆蓋、不重復、少交叉，并建立相應的制度，明確崗位職能和職責，鼓勵行政部門之間不越位、不錯位和相互補位。二是構建學校和二級學院之間的縱向分權體系，將學校的部門職能合理下移給二級學院，做到權責利匹配，充分調動二級學院主動開展內部治理的積極性和能動性。

（四）構建教授引領下的治學體系

教授引領下的治學體系是高職院校內部治理專業(yè)化的體現。教授等高水平專業(yè)技術人員是院校專業(yè)發(fā)展、學術科研的引領者，教授治學是院校治理的內在要求。高職院校要通過構建各類專業(yè)性的治理組織，形成教授引領下的治學體系。一是要建立學術委員會，吸納校內學術權威，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。二是建立專業(yè)建設指導委員會，由校內高水平專業(yè)技術人員和企業(yè)專家共同組成，作為專業(yè)建設的指導、顧問、咨詢專家機構，負責專業(yè)建設的咨詢和決策。三是建立課程改革委員會，由學校、企業(yè)和研究機構專家組成，負責課程改革的實施，推動院校課程體系與職業(yè)崗位要求對接。四是按需建立由教授等專家和高水平專業(yè)技術人員組成的各類委員會，如教學工作委員會、校企合作工作委員會等，推動相應工作的專業(yè)化開展。

（五）構建民主參與下的監(jiān)督體系

監(jiān)督體系是指設立監(jiān)事會為核心的專業(yè)監(jiān)督機構，監(jiān)事會由校內外專兼職人員組成，其功能主要是院校內部治理體系中各職能部門、各學院進行監(jiān)督和反饋。監(jiān)事會最重要的特點是專業(yè)性，包括人員的專業(yè)性、業(yè)務的專業(yè)性兩個方面。人員的專業(yè)性是指監(jiān)事會需由專業(yè)人員組成，并有固定的時間和精力對學校各類事務發(fā)展情況進行督查與反饋。業(yè)務的專業(yè)性是指監(jiān)事會各個組織所從事的業(yè)務具有特殊性，有的是從紀律方面，有的是從財務方面，有的是從質量方面等開展監(jiān)督與反饋。業(yè)務的專業(yè)性決定了人員的專業(yè)性，要從校內外遴選相關人員擔任監(jiān)事會成員，真正發(fā)揮監(jiān)事會監(jiān)督與反饋的作用，以此促進高職院校發(fā)展水平的提升。

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