王兆鑫

摘 要：公民“急權(quán)”的“急法”保障是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)下政府應(yīng)急管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中行政緊急權(quán)力擴(kuò)張的對(duì)立面并不能簡(jiǎn)單地歸納為公民權(quán)利的克減。特殊時(shí)期某些公民權(quán)利尤其是公民的基本權(quán)利反而更應(yīng)得到應(yīng)急立法的保障。在我國(guó)現(xiàn)行公共衛(wèi)生應(yīng)急立法中，公民的某些權(quán)利得到了較為充分的體現(xiàn)和保護(hù)，呈現(xiàn)出主體多元化和權(quán)利多樣性、有效預(yù)防和應(yīng)急保護(hù)相結(jié)合、公益性和社會(huì)參與性等特點(diǎn)。但本次新型冠狀病毒防疫戰(zhàn)中所暴露出來(lái)的“半透明”狀態(tài)的隱私權(quán)與知情權(quán)及二者之間的矛盾，遷徙自由限制方式邊界的模糊化認(rèn)識(shí)，勞動(dòng)權(quán)保護(hù)的缺位，慈善募捐活動(dòng)中公民權(quán)利保護(hù)的不規(guī)范性等公民權(quán)利的“困惑”，其背后表明的問題之一便是我國(guó)目前“急法”中公民“急權(quán)”的保障仍不完善。為此，建議推動(dòng)“緊急情況”條款入憲，進(jìn)一步細(xì)化和完善應(yīng)急預(yù)案，對(duì)公民權(quán)利的內(nèi)容進(jìn)行分類式規(guī)定，以及采取建立以政府為主導(dǎo)力量的多元共治模式，加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，推動(dòng)社會(huì)應(yīng)急文化建設(shè)等一系列的立法輔助措施。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生應(yīng)急管理;新型冠狀病毒;行政緊急權(quán)力;公民權(quán)利;應(yīng)急立法保障

中圖分類號(hào)：D922.16;R197.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-626X（2020）02-0029-11

一、問題的提出

2020年春節(jié)前后由于新型冠狀病毒的傳播而爆發(fā)了社會(huì)公共衛(wèi)生危機(jī)。面對(duì)日益嚴(yán)重的疫情，政府開啟了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理模式。而政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中所暴露出來(lái)的問題反映出行政緊急權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾與沖突。突發(fā)事件是產(chǎn)生社會(huì)公共危機(jī)的誘因，突發(fā)事件的不可預(yù)見性往往在某種程度上會(huì)加大社會(huì)公共危機(jī)的嚴(yán)重性，使得政府采取的行政手段應(yīng)急性色彩極其濃厚。行政緊急權(quán)力在突發(fā)的公共危機(jī)管理中擴(kuò)張的對(duì)立面是公民權(quán)利的緊縮或克減，這種公民權(quán)利的緊縮或克減有兩方面的隱性要求。一方面，公民權(quán)利在緊縮或克減的程度上要維持一個(gè)最低限度，其既不能突破憲法和其他基本法律對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定，又要符合基本的甚至是最低的人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，緊縮或克減的權(quán)利是公民的相對(duì)權(quán)利，而不是絕對(duì)權(quán)利，或者說(shuō)此時(shí)緊縮或克減的公民權(quán)利具有相對(duì)性而不是絕對(duì)性。即公民的生命權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)等基本權(quán)利或特殊時(shí)期的必備權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶畲蟪潭壬系木S持或保護(hù)，但公民的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等在一定程度上為了合乎最大公共利益的目的或原則要作出讓步或妥協(xié)。公民權(quán)利在突發(fā)的公共危機(jī)管理中的緊縮或克減并不意味著法律保護(hù)屏障作用的降低或消失，從而弱化公民權(quán)利的立法保障，因?yàn)檫@只會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的雙重危機(jī)，即公民的權(quán)利危機(jī)和社會(huì)公共危機(jī)，而前一危機(jī)是后一危機(jī)的表現(xiàn)與重要組成部分之一，前一危機(jī)態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)與擴(kuò)大也必會(huì)加重后一危機(jī)。通過立法來(lái)保障公民在公共衛(wèi)生危機(jī)期間的權(quán)利，從而間接限制行政緊急權(quán)力，是平衡二者之間利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家危情處理與社會(huì)重建的重要途徑之一，也是化解二者之間矛盾的良好潤(rùn)滑劑。

在2020年2月5日下午召開的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障[1]。國(guó)家的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)而龐大的社會(huì)工程，行政緊急權(quán)力會(huì)貫穿公共衛(wèi)生突發(fā)事件的預(yù)防和監(jiān)測(cè)、公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對(duì)、事后的社會(huì)重建等各個(gè)方面與層次，而公共衛(wèi)生應(yīng)急法制建設(shè)則是其中重要的、不可或缺的一環(huán)，對(duì)于公民權(quán)利的應(yīng)急立法保障更是重中之重，其成效是衡量國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急法制建設(shè)乃至整個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理模式的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此重視突發(fā)公共危機(jī)管理中公民權(quán)利的應(yīng)急立法保障是公共應(yīng)急法制建設(shè)的必要組成部分，“沒有完善的公共應(yīng)急法制就沒有高效的突發(fā)事件政府管理， 完善的公共應(yīng)急法制是國(guó)家公共應(yīng)急系統(tǒng)中最重要的非技術(shù)支撐體系之一，也是我國(guó)社會(huì)主義法律體系和法律學(xué)科體系的重要組成部分?！盵2]

二、公共衛(wèi)生應(yīng)急立法中公民權(quán)利保障的現(xiàn)狀

國(guó)際上對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)古已有之，但將其上升到應(yīng)急法制建設(shè)的層次，并且將國(guó)家緊急權(quán)力訴諸立法，要追溯到19世紀(jì)后期20世紀(jì)初，而公共應(yīng)急制度成為世界各國(guó)的普遍模式則是20世紀(jì)中后期的事情了。雖然中國(guó)在1954年就規(guī)定了戒嚴(yán)法律制度，但直到20世紀(jì)90年代才開始重視此類問題，并且逐步頒布了一系列應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律法規(guī)[3]。我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法制建設(shè)的起步稍晚，基礎(chǔ)薄弱，2003年之前涉及公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的法律法規(guī)很少。2003年非典疫情的爆發(fā)是我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理和突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)的關(guān)鍵拐點(diǎn)，從疫情期間頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急條例》）開始，到2004年《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）的修改，2006年以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《總體應(yīng)急預(yù)案》）為首的公共衛(wèi)生事件類突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案體系的形成，再到2007年《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）這一龍頭性法律的出臺(tái)，中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急法律體系已經(jīng)基本形成，并且穩(wěn)步發(fā)展起來(lái)。中國(guó)目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急法律體系是以《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）的相關(guān)規(guī)定為統(tǒng)帥，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為主干的各類法律法規(guī)、規(guī)范性文件相結(jié)合的，從中央到地方權(quán)限分明、全面部署的科學(xué)統(tǒng)一的法律體系。

（一）公共衛(wèi)生應(yīng)急立法中的公民權(quán)利保障體系

1.《憲法》的宏觀布局和根本保障

我國(guó)在2004年將國(guó)家“尊重與保障人權(quán)”寫入了《憲法》，這充分反映了2003年非典疫情期間政府應(yīng)急管理中人權(quán)保障形勢(shì)的嚴(yán)峻性和人權(quán)建設(shè)的重要性。除了“人權(quán)條款”外，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第38條規(guī)定了“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”，這兩項(xiàng)條款為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中公民權(quán)利的保障提供了根本指引，在特殊時(shí)期為公民權(quán)利的保護(hù)留下了較大的釋憲空間。另外，《憲法》第13條規(guī)定了對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，第21條規(guī)定了對(duì)公民健康權(quán)的保護(hù)，第37條規(guī)定了對(duì)公民人身自由的保護(hù)。但第51條規(guī)定的“公益條款”，即公民在行使自由和權(quán)利時(shí)不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利和自由，則體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利的一定限制，為政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中行使行政緊急權(quán)力提供了一條最有力的憲法依據(jù)。這也說(shuō)明了行政緊急權(quán)力具有公益性和以實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)對(duì)與處理為最終目標(biāo)的特點(diǎn)?！稇椃ā穼?duì)公民權(quán)利的保護(hù)除了上述的直接規(guī)定，還在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生管理職權(quán)進(jìn)行規(guī)定有所體現(xiàn)，這使得《憲法》在突發(fā)衛(wèi)生事件面前不僅解決了公民有何權(quán)的問題，還解決了公民權(quán)利的機(jī)構(gòu)保障問題。《憲法》第89條賦予了國(guó)務(wù)院具有領(lǐng)導(dǎo)和管理衛(wèi)生事業(yè)的權(quán)力，第107條賦予了縣級(jí)以上各級(jí)人民政府具有根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限管理本行政區(qū)域衛(wèi)生工作的權(quán)力，第111條還規(guī)定了基層政權(quán)組織居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的權(quán)力，即設(shè)立公共衛(wèi)生委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。以上規(guī)定體現(xiàn)了在應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件時(shí)，從中央到地方分級(jí)、分類的有序管理精神，這也是各項(xiàng)法律法規(guī)、規(guī)范性文件中政府職責(zé)和權(quán)力的根本來(lái)源和憲法依據(jù)。

2.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中保護(hù)和有限限制的統(tǒng)一

2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是我國(guó)突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系中的基本法律，具有龍頭性作用。它的頒布對(duì)于預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)公民的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，維持社會(huì)秩序和國(guó)家利益具有重要意義。它是我國(guó)行政法領(lǐng)域應(yīng)急管制的立法創(chuàng)新，是政府依法行政的標(biāo)志性一步。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，此法堅(jiān)持了比例性原則，即政府在應(yīng)急管理中，為了維護(hù)社會(huì)和國(guó)家的整體秩序和利益，需要對(duì)公民的某些權(quán)利進(jìn)行限制或者增加公民的義務(wù)，但限制應(yīng)當(dāng)維持一個(gè)“度”，既要合憲，又要符合法律保留的立法者初衷[4]。比如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條規(guī)定“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”，第12條規(guī)定了公民有對(duì)被征用的財(cái)產(chǎn)在應(yīng)急管理結(jié)束后要求返還或獲得補(bǔ)償和救濟(jì)的權(quán)利。第二，對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)貫穿于此法規(guī)定的各項(xiàng)制度和整個(gè)應(yīng)急處置過程之中。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備制度、監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度、應(yīng)急處置與救援制度、事后恢復(fù)與重建制度。這些制度的確立使得我國(guó)的應(yīng)急管理體制由傳統(tǒng)的“事后型”向“循環(huán)型”突破與轉(zhuǎn)變。由此我國(guó)在應(yīng)急管理過程中不再人為地割裂突發(fā)事件的生命周期，側(cè)重行政機(jī)關(guān)應(yīng)急處置權(quán)力的配置，而是整體地看待突發(fā)事件的生命周期，并據(jù)此合理地配置各類主體的職責(zé)和權(quán)力[5]。這樣的制度設(shè)計(jì)既能有效地動(dòng)員全社會(huì)各類主體應(yīng)急處置突發(fā)公共危機(jī)的積極性和效率，更重要的是，它又可以牽制行政緊急權(quán)力的行使，但這種牽制的前提是個(gè)人的自由和權(quán)利需要服從于國(guó)家和社會(huì)的整體利益，需要對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行有效的克減來(lái)實(shí)現(xiàn)危機(jī)化解的最終目的。對(duì)于公民知情權(quán)的保護(hù)貫穿應(yīng)急管理始終，總則的第10條規(guī)定“有關(guān)人民政府及其部門作出的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布”。在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備制度中，第20條規(guī)定了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府按照本法規(guī)定登記的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公布”。在應(yīng)急處置與救援制度中，第51條規(guī)定了“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息”。公民的生命權(quán)和健康權(quán)是此法首要保護(hù)的權(quán)利，比如說(shuō)在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備制度中，第17條是關(guān)于建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系的規(guī)定，第25條是關(guān)于定期培訓(xùn)制度，第26條是關(guān)于組建應(yīng)急救援隊(duì)伍和志愿服務(wù)的規(guī)定，第27條規(guī)定了為專業(yè)應(yīng)急救援人員購(gòu)買人身意外傷害保險(xiǎn)，配備必要的防護(hù)裝備和器材，減少應(yīng)急救援人員的人身風(fēng)險(xiǎn)等。這些無(wú)不體現(xiàn)了對(duì)公民突發(fā)事件預(yù)防意識(shí)的培養(yǎng)，是對(duì)公民生命權(quán)和健康權(quán)高度重視的體現(xiàn)，以此來(lái)降低或減少突發(fā)事件的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在事后恢復(fù)與重建制度中，第61條的規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)特殊時(shí)期特殊公民群體——應(yīng)急救援人員的勞動(dòng)權(quán)和榮譽(yù)權(quán)的保護(hù)。除此之外，第12條規(guī)定了對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征收征用，第50條規(guī)定了政府可以采取強(qiáng)制隔離措施以暫時(shí)限制公民人身自由，則體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利的有限限制。

3.突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系的分類分級(jí)式保護(hù)和全面保障

2003年為了應(yīng)對(duì)非典疫情，雖然國(guó)務(wù)院僅用了十幾天的時(shí)間就制定出臺(tái)了《應(yīng)急條例》，但是這一條例的頒布不僅使得政府在非典疫情期間的應(yīng)急管理處置有法可循、依法行政，最終正確處理了此次危機(jī)，而且由此開啟了政府建立突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系的第一步，使得政府的應(yīng)急管理處置踏上了法制化軌道，之后中國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系逐漸穩(wěn)步發(fā)展起來(lái)。

我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系包括國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件部門應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件地方應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案等。我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系的突出特點(diǎn)就是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主。其中對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)可以概括為兩點(diǎn)，一是分類分級(jí)式保護(hù)，二是全面保障。

分類分級(jí)式保護(hù)是指按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)重性程度將其分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）、一般（Ⅳ）四類，然后根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍、性質(zhì)和危害程度，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件實(shí)行分級(jí)管理。各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，各有關(guān)部門按照預(yù)案規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的相關(guān)工作。對(duì)公民權(quán)利的分類分級(jí)式保護(hù)使得政府得以科學(xué)規(guī)劃公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，因勢(shì)利導(dǎo)，根據(jù)不同區(qū)域、不同情況下公民的不同權(quán)利需求布置預(yù)防或救援救災(zāi)工作。比如《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定的各級(jí)人民政府可以采取的應(yīng)急反應(yīng)措施中，就規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，可以對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)甲類傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖”，“對(duì)傳染病病人、疑似病人采取就地隔離、就地觀察、就地治療的措施，對(duì)密切接觸者根據(jù)情況采取集中或居家醫(yī)學(xué)觀察?！贝艘?guī)定根據(jù)疫情發(fā)生的區(qū)域來(lái)進(jìn)行封鎖和對(duì)人員進(jìn)行強(qiáng)制隔離，運(yùn)用行政緊急權(quán)力對(duì)區(qū)域內(nèi)公民的人身自由進(jìn)行了限制，但對(duì)區(qū)域外的公民而言則是保障了他們的生命健康權(quán)。

全面保障是指在各級(jí)各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中，為公民在預(yù)防與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件危機(jī)中提供各種保障，包括：機(jī)構(gòu)保障，從中央到地方都要建立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、應(yīng)急處理專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急處理專家咨詢委員會(huì)、日常管理機(jī)構(gòu)等;機(jī)制保障，從中央到地方建立起預(yù)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建、信息發(fā)布的全面的動(dòng)態(tài)的應(yīng)對(duì)機(jī)制;人力保障，要組建一支專業(yè)的衛(wèi)生應(yīng)急救援隊(duì)伍，平時(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和應(yīng)急演練，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)要有效動(dòng)員各社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、志愿者等各種力量參加應(yīng)急救援工作，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)為單位的公眾應(yīng)急能力建設(shè);財(cái)力保障，要保證所需突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備和救援工作資金，還要鼓勵(lì)自然人、法人和其他組織進(jìn)行捐贈(zèng)和救助;物資保障，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)做好物資儲(chǔ)備工作，建立健全應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥及緊急配送體系，確保及時(shí)供應(yīng)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，及時(shí)予以補(bǔ)充和更新;科技保障，要積極開展公共安全領(lǐng)域的科學(xué)研究，加大公共安全監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)研發(fā)的投入，不斷改進(jìn)技術(shù)裝備，建立健全公共安全應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)等。除此之外，公共衛(wèi)生危機(jī)期間的交通運(yùn)輸、人員防護(hù)、通信、基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生等都應(yīng)得到相應(yīng)的保障，有力地保護(hù)公民的各項(xiàng)權(quán)利。

4.其他相關(guān)立法的補(bǔ)充性保護(hù)

在我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律規(guī)范體系中，除了以上立法以外，還有《傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》等一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)于危機(jī)期間公民權(quán)利的保護(hù)起到了補(bǔ)充性作用。

根據(jù)《傳染病防治法》，國(guó)家將傳染病的防治過程分為預(yù)防階段，疫情報(bào)告、通告和公布階段，疫情控制階段，醫(yī)療救助階段等，對(duì)傳染病的防治工作提供了一系列的保障措施。其中第12條規(guī)定“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得泄露涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料”，第16條規(guī)定“國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時(shí)救治。任何單位和個(gè)人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人”。這些規(guī)定保護(hù)了公民的隱私權(quán)和人格尊嚴(yán)。第38條規(guī)定“國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國(guó)傳染病疫情信息……公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確”，此規(guī)定則保護(hù)了公民的知情權(quán)。此項(xiàng)法律對(duì)于預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生具有重要的意義。

《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）第3條明確規(guī)定了公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害是公益活動(dòng)之一，自然人、法人和其他組織可以對(duì)其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或提供其他公益服務(wù)等。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案中也鼓勵(lì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或提供其他志愿服務(wù)。因此，《慈善法》對(duì)于公民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中因慈善活動(dòng)所產(chǎn)生的權(quán)利保護(hù)具有重要作用。此法在第62條規(guī)定“開展慈善服務(wù)，應(yīng)當(dāng)尊重受益人、志愿者的人格尊嚴(yán)，不得侵害受益人、志愿者的隱私”，這一規(guī)定保護(hù)了受益人和志愿者的隱私權(quán)及人格尊嚴(yán)?！洞壬品ā返诎苏聦ｉT規(guī)定了信息公開制度，其規(guī)定公開的信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、完整、真實(shí)，有效地保護(hù)了公民的知情權(quán)，但是第76條規(guī)定“涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息以及捐贈(zèng)人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息，不得公開”。此外，第80條規(guī)定“自然人、法人和其他組織捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于慈善活動(dòng)的，依法享受稅收優(yōu)惠”，第91條規(guī)定“國(guó)家建立慈善表彰制度，對(duì)在慈善事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻(xiàn)的自然人、法人和其他組織，由縣級(jí)以上人民政府或者有關(guān)部門予以表彰”，這兩項(xiàng)規(guī)定則體現(xiàn)了對(duì)公民榮譽(yù)權(quán)的直接或間接保護(hù)。

（二）各級(jí)各類公共衛(wèi)生應(yīng)急立法中公民權(quán)利保障的特點(diǎn)

1.主體的多元化和權(quán)利的多樣性

我國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理立法中對(duì)各類主體的權(quán)利保護(hù)呈現(xiàn)出主體多元化和權(quán)利多樣性的特點(diǎn)。這反映在其涵蓋范圍廣，對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系幾乎都進(jìn)行了調(diào)整，針對(duì)不同主體的不同權(quán)利需求也分別進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整主體涉及受災(zāi)群眾、普通公民、應(yīng)急救援人員、捐贈(zèng)人等。調(diào)整的公民權(quán)利包括生命權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

2.有效預(yù)防和應(yīng)急保護(hù)相結(jié)合

鑒于突發(fā)事件的不可預(yù)防性和嚴(yán)重的社會(huì)危害性，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案等的立法原則都是以預(yù)防為主，有效預(yù)防和應(yīng)急保護(hù)相結(jié)合。比如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第6條規(guī)定“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響”。在此項(xiàng)工作原則的指導(dǎo)下，我國(guó)目前的應(yīng)急管理體制不僅包含了一系列的應(yīng)急處置制度和保障措施，還建立起了嚴(yán)密科學(xué)的預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，包括預(yù)案演練、宣傳與培訓(xùn)、科技研發(fā)和日常監(jiān)測(cè)等。公民權(quán)利在公共衛(wèi)生危機(jī)中的保護(hù)不再是以往點(diǎn)線式的片面保護(hù)，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、有序的全面過程，這反映出我國(guó)逐步建立起了科學(xué)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中公民權(quán)利的保護(hù)體系。

3.行政緊急權(quán)力的比例性原則

行政緊急權(quán)力是指在面對(duì)突發(fā)事件引起的社會(huì)公共危機(jī)時(shí)，為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，政府在應(yīng)急處置中采取一系列緊急措施的權(quán)力?！皬目傮w上看，它是在憲政和公共應(yīng)急法制的框架下運(yùn)行，符合現(xiàn)代法治行政的要求，符合國(guó)家、地區(qū)、社會(huì)和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)、根本、總體的利益，實(shí)際上是對(duì)常規(guī)民主法制在處理威脅國(guó)家和社會(huì)生存的緊急情況時(shí)的內(nèi)在局限性的一種補(bǔ)充與完善，是現(xiàn)代憲政與行政法治的重要組成部分?！盵6]但是由于其具有極大的優(yōu)先性、強(qiáng)制性、緊急性和權(quán)威性，會(huì)不得已限制公民的某些權(quán)利，甚至有被行政機(jī)關(guān)濫用的可能，因此為了降低或消除這一可能性，需要對(duì)行政緊急權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束。加之其“時(shí)常被用來(lái)作為減損人權(quán)和通過嚴(yán)苛的手段和武力以少數(shù)人的觀點(diǎn)來(lái)取代一致同意的政治解決辦法的借口”[7]，因此監(jiān)督和約束行政緊急權(quán)力要符合法治原則、比例性原則和公開原則，其中在公共危機(jī)立法中對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的最重要的一項(xiàng)要求和突出特點(diǎn)便是堅(jiān)持行政緊急權(quán)力的比例性原則。這一原則的實(shí)質(zhì)是要限制政府在應(yīng)急管理處置中的自由裁量權(quán)，尋找其和公民權(quán)利保護(hù)的平衡點(diǎn)，以期在最大程度上維護(hù)公民的合法權(quán)益。

行政緊急權(quán)力的比例性原則集中體現(xiàn)在我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)管理立法規(guī)定的行政手段上，此類行政手段主要有四種。第一，行政隔離制度。行政隔離所限制的是公民的人身自由，而人身自由是一項(xiàng)自然權(quán)利，是公民的基本人權(quán)，所以對(duì)政府的行政隔離措施要進(jìn)行合理限制。比如我國(guó)《傳染病防治法》第39條規(guī)定“當(dāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)病人、病原攜帶者，予以隔離治療;應(yīng)當(dāng)對(duì)對(duì)疑似病人，確診前在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療等。對(duì)拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施”，第41條規(guī)定“對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級(jí)以上地方人民政府可以實(shí)施隔離措施，并同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，但上級(jí)人民政府作出不予批準(zhǔn)決定的，實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施。在隔離期間，實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)被隔離人員提供生活保障;被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報(bào)酬。隔離措施的解除，由原決定機(jī)關(guān)決定并宣布”。第二，行政指導(dǎo)制度。與行政指令性行為相比，行政指導(dǎo)行為的靈活性比較強(qiáng)，不具有強(qiáng)制性，二者相結(jié)合，既能增強(qiáng)政府在公共危機(jī)應(yīng)急處置中的領(lǐng)導(dǎo)能力，又能夠有效約束政府的強(qiáng)制行為。此制度目前主要體現(xiàn)在一些政府部門所頒布的規(guī)范性文件之中。第三，行政公開制度。我國(guó)在應(yīng)急管理立法中普遍規(guī)定政府要進(jìn)行信息公布，并且力求所公布信息的準(zhǔn)確、客觀、真實(shí)和及時(shí)?！八仁钦畬?duì)公眾負(fù)責(zé)任、尊重公民知情權(quán)的體現(xiàn)，又有利于緩解社會(huì)緊張，確保公眾對(duì)政府危機(jī)管理應(yīng)對(duì)績(jī)效、社會(huì)秩序迅速有效恢復(fù)持有信心。”[8]相關(guān)立法中的公民知情權(quán)的保護(hù)上述已列舉，在此不再贅述。第四，行政征用制度。應(yīng)急管理處置中的行政征用具有必要性和合理性，但是由于涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此我國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律規(guī)范體系的多項(xiàng)立法中既規(guī)定了政府可在必要時(shí)征用公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，同時(shí)又規(guī)定了及時(shí)返還或補(bǔ)償救助的具有事后恢復(fù)功能的制度。

4.公益性和社會(huì)參與性

由于公共衛(wèi)生等突發(fā)事件社會(huì)危害涉及的范圍廣、程度深，而且在公共危機(jī)過后仍要面臨大面積、長(zhǎng)時(shí)間的社會(huì)修復(fù)，尤其是受災(zāi)群眾的心理重建工作，僅僅依靠政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，很難達(dá)到效率與社會(huì)效果相統(tǒng)一的程度，因此政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置中要廣泛動(dòng)員各類社會(huì)群體，提高其參與應(yīng)急救援工作的積極性，從某種程度上說(shuō)，這種動(dòng)員和各類社會(huì)群體的參與具有公益性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《慈善法》等都鼓勵(lì)向受災(zāi)群眾進(jìn)行捐贈(zèng)，并且保護(hù)在捐贈(zèng)活動(dòng)中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和各級(jí)各類公共衛(wèi)生預(yù)案都動(dòng)員志愿者提供志愿服務(wù)，要求各級(jí)行政區(qū)域、企事業(yè)單位等組建一支包括骨干力量、志愿者等的應(yīng)急救援隊(duì)伍，平時(shí)要進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，參與應(yīng)急演練，進(jìn)行宣傳教育，對(duì)于那些在危機(jī)中作出突出貢獻(xiàn)的公民進(jìn)行表彰，對(duì)于那些勇于獻(xiàn)出自己生命的公民，還要將其追認(rèn)為烈士，充分保護(hù)公民的榮譽(yù)權(quán)。

5.權(quán)利保護(hù)與合理限制的統(tǒng)一

鑒于公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的緊迫性和維護(hù)利益的整體性，在對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)也要進(jìn)行合理限制，但限制要符合憲法對(duì)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，包括法律保留原則和最低人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)等。從某種意義上說(shuō)，這也意味著公共衛(wèi)生危機(jī)中公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。比如我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第54條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息?！薄锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》也設(shè)專章“法律責(zé)任”來(lái)具體規(guī)定地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、有關(guān)單位和個(gè)人在公共衛(wèi)生危機(jī)中由于違反本法規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任。也就是說(shuō)，公民在特殊時(shí)期具有法律規(guī)定的特殊義務(wù)。

三、新型冠狀病毒防疫戰(zhàn)中公民權(quán)利的“困惑”

（一）“半透明”狀態(tài)的隱私權(quán)與知情權(quán)及二者之間的矛盾

隱私權(quán)，是指“公民依法享有的居住不受他人侵?jǐn)_以及保有內(nèi)心世界、財(cái)產(chǎn)狀況、社會(huì)關(guān)系、性生活、過去和現(xiàn)在其他純個(gè)人的不愿為外界知悉事物的秘密的權(quán)利”[9]。而知情權(quán)則包括知悉、獲取兩個(gè)層次的含義，即權(quán)利人從客觀上索取、查閱某種包括文字、圖片等在內(nèi)的有形載體，從而在主觀上知曉相關(guān)信息的權(quán)利[10]。

在此次新型冠狀病毒防疫戰(zhàn)中，公民隱私權(quán)和知情權(quán)的保護(hù)所暴露的問題主要集中在兩個(gè)方面。一是公民隱私權(quán)與知情權(quán)的“半透明”狀態(tài)。在此次疫情中，有的感染者的個(gè)人信息被充分暴露出來(lái)，其中有的信息是無(wú)關(guān)疫情的預(yù)防和應(yīng)急保護(hù)的，曝光的個(gè)人信息包括姓名、家庭住址、身份證號(hào)碼以及個(gè)人的行蹤等。確診患者、疑似感染患者和與上述人員有過接觸人員等的相關(guān)信息的公布不應(yīng)一概而論，而要區(qū)分開來(lái)，而且身份證號(hào)碼等無(wú)關(guān)疫情治理的公民個(gè)人信息是不宜在網(wǎng)絡(luò)上公布的。公民的隱私權(quán)主要體現(xiàn)的是一種人格利益，對(duì)于公民隱私權(quán)的侵害往往會(huì)導(dǎo)致不同程度的精神損害，有時(shí)難以通過事后救濟(jì)的方式修復(fù)。因此從公民隱私權(quán)的內(nèi)容、后果等方面來(lái)看，公民隱私權(quán)要求在不與公共利益相沖突的前提下被予以充分保護(hù)。公民知情權(quán)包括知政權(quán)、社會(huì)知情權(quán)和個(gè)人信息知情權(quán)三個(gè)方面[11]。在公共衛(wèi)生危機(jī)中，公民的知情權(quán)主要涉及前兩項(xiàng)內(nèi)容，即依法享有知悉國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在應(yīng)急處置中的活動(dòng)內(nèi)容、監(jiān)督其公權(quán)力的行使等，依法享有知悉有關(guān)社會(huì)組織團(tuán)體如慈善組織等的各項(xiàng)活動(dòng)的內(nèi)容，還依法享有對(duì)疫情進(jìn)展情況與相關(guān)內(nèi)容的了解和掌握。如果政府信息公布不及時(shí)、不完整，沒有充分保護(hù)公民的知情權(quán)，就會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)輿論。二是公民知情權(quán)與隱私權(quán)之間矛盾的突出性。公民的隱私權(quán)是一項(xiàng)消極的防御性權(quán)利，而知情權(quán)則是一項(xiàng)積極的抵抗性權(quán)利。在防疫期間，二者勢(shì)必產(chǎn)生權(quán)利的沖突，公民需要了解疫情的進(jìn)展情況，需要政府公布被感染人員等的相關(guān)信息以做好預(yù)防措施，但是政府的行政緊急權(quán)力一旦超過必要的限度，就會(huì)侵犯到公民的隱私權(quán)。

（二）遷徙自由限制方式的模糊化認(rèn)識(shí)

廣義上的人身自由是指“具有特定目的并伴隨有特定的物質(zhì)和精神需求的身體活動(dòng)自由”，它不僅包括狹義的人的身體活動(dòng)自由，還包括居住自由、遷徙自由等[12]。防疫期間所涉及的人身自由主要是人的身體活動(dòng)自由和遷徙自由。我國(guó)《憲法》規(guī)定了公民的人身自由不可侵犯，人格尊嚴(yán)不受侵犯，住宅不受侵犯等人身自由的保護(hù)內(nèi)容，可見這里所指的“人身自由”是廣義上的人身自由。我國(guó)在1954年《憲法》中明確規(guī)定了公民的遷徙自由和居住自由，但是之后的憲法修改取消了這一規(guī)定，因此不少學(xué)者極力主張?jiān)趹椃ㄖ谢謴?fù)公民的遷徙自由權(quán)利，如有的認(rèn)為其具有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，縮小城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，履行國(guó)際人權(quán)公約義務(wù)等的重要現(xiàn)實(shí)意義[13]。本文認(rèn)為，既然我國(guó)《憲法》所規(guī)定的人身自由可以從廣義上來(lái)理解，那么即使《憲法》目前沒有賦予公民的此項(xiàng)權(quán)利，也可以解釋為公民的遷徙自由是受《憲法》保護(hù)的。況且1944年《世界人權(quán)宣言》、1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》都承認(rèn)了遷徙自由是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，即公民可以根據(jù)《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，在國(guó)內(nèi)外自由地居住或旅行等。

疫情期間對(duì)公民遷徙自由的侵犯來(lái)源于對(duì)公民遷徙自由限制方式的模糊化認(rèn)識(shí)。對(duì)公民人身自由的限制方式主要分為保護(hù)性限制和追懲性限制、隔離性限制和管束性限制等[12]。為了防止疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散，為了社會(huì)的整體利益需要對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)中遷徙自由進(jìn)行限制，但采取的應(yīng)當(dāng)是保護(hù)性限制或隔離性限制。例如，疫情期間，為了預(yù)防外地來(lái)本市人員感染當(dāng)?shù)鼐用?，某市的一個(gè)居民社區(qū)張貼出“禁止外地租戶返回本小區(qū)”的公告，并且規(guī)定，如果返回本小區(qū)，需要租戶和租賃方各交50萬(wàn)元的保證金，“萬(wàn)一屬病毒感染者，可用于對(duì)本小區(qū)居民的補(bǔ)償?！盵14]有的小區(qū)采取了鎖門、封堵通道等粗暴的方式無(wú)理由拒絕所有車輛和人員進(jìn)入。此舉可以說(shuō)是侵犯了公民的人身自由尤其是遷徙自由。對(duì)于返程人員，基層社區(qū)應(yīng)該落實(shí)好登記制度，做到嚴(yán)格進(jìn)入而不是禁止進(jìn)入;對(duì)于返程信息盡可能做到全面盤查，根據(jù)不同情況不同對(duì)待，來(lái)自重點(diǎn)疫區(qū)的人員要采取特殊對(duì)待的方針，包括居家隔離觀察或上報(bào)防疫中心，由其視情況決定下一步措施;對(duì)于返程人員的體溫測(cè)量、消毒工作要及時(shí)定時(shí)進(jìn)行，對(duì)于居家隔離人員的基本生活需求要考慮周到，以維持社區(qū)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn);加強(qiáng)對(duì)返程人員的宣傳教育，要求其主動(dòng)申請(qǐng)登記，如實(shí)匯報(bào)情況。

（三）勞動(dòng)權(quán)保護(hù)的缺位

勞動(dòng)權(quán)是勞動(dòng)者所享有的一項(xiàng)綜合性權(quán)利，防疫期間所涉及的公民的勞動(dòng)權(quán)主要是勞動(dòng)條件權(quán)，包括勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息權(quán)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)和保險(xiǎn)與福利權(quán)。我國(guó)《憲法》在第42～44條和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）以及其他相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定了公民所享有的勞動(dòng)權(quán)。以醫(yī)生等救護(hù)人員為主體的應(yīng)急救援隊(duì)伍是此次病毒防疫期間的骨干力量，另外基于疫情各方面的需要，仍有個(gè)別行業(yè)的工作人員堅(jiān)守在崗位上，除了每天的日常工作，還要進(jìn)行高頻率、長(zhǎng)時(shí)間的消毒等防疫工作，這無(wú)疑加大了他們的工作強(qiáng)度。為此，保障公民尤其是這些特殊群體的勞動(dòng)權(quán)至關(guān)重要。此外，已經(jīng)復(fù)工的企業(yè)員工在工作期間感染了病毒是否屬于工傷，賠償標(biāo)準(zhǔn)如何，那些沒有復(fù)工的企業(yè)的員工是否享有的是否是休息權(quán)，勞動(dòng)報(bào)酬在此期間是否仍有保障等問題是學(xué)界和企業(yè)及其員工關(guān)注的焦點(diǎn)問題，也是我國(guó)目前亟需解決的立法問題之一。我國(guó)目前缺乏對(duì)于緊急情況下臨時(shí)勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條第3項(xiàng)規(guī)定了中止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，《傳染病防治法》第42條規(guī)定了可以采取停工停業(yè)的措施，《勞動(dòng)法》僅對(duì)正常時(shí)期的勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，非常時(shí)期勞動(dòng)者的權(quán)利維護(hù)卻無(wú)法找到直接依據(jù)，雖然實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)權(quán)的實(shí)體法工具體系由勞動(dòng)基準(zhǔn)、集體合同、內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則、勞動(dòng)合同四個(gè)層次的工具所構(gòu)成[15]，有的學(xué)者也提出由各用人單位就此種問題與勞動(dòng)者進(jìn)行內(nèi)部協(xié)商，但是由于《勞動(dòng)法》等法律法規(guī)法律效力較高且基于對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利保護(hù)的傾斜性立法原則，為了在根本上維護(hù)勞動(dòng)者的利益，《勞動(dòng)法》等法律法規(guī)在非常時(shí)期對(duì)勞動(dòng)者的權(quán)利保護(hù)應(yīng)當(dāng)與其他應(yīng)急法律法規(guī)進(jìn)行有效的銜接。

（四）慈善募捐活動(dòng)中公民權(quán)利保護(hù)的不規(guī)范性

由于突發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)具有巨大的財(cái)產(chǎn)破壞力，所以在危機(jī)應(yīng)對(duì)中自然會(huì)出現(xiàn)許多慈善募捐活動(dòng)。在我國(guó)早期的立法中，具有公募資格的主體比較單一，僅有紅十字會(huì)和公募基金會(huì)，但是網(wǎng)絡(luò)募捐平臺(tái)的出現(xiàn)使得那些不具有募捐資格的組織可以通過與其合作來(lái)共享募捐資格，尤其是2016年《慈善法》的出臺(tái)使得募捐主體的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，自然人、法人和其他組織都可以進(jìn)行公益募捐活動(dòng)，由此也滋生了許多弊端：比如募捐主體資格不明，募捐款物監(jiān)管不力，募捐信息披露不足，募捐人公信力下降，甚至出現(xiàn)募捐欺詐等犯罪行為高發(fā)等[16]。在公共危機(jī)期間，關(guān)于慈善組織的問題主要集中在其募捐信息披露的不及時(shí)，甚至有網(wǎng)民還質(zhì)疑其募捐行為的真實(shí)性等，使得其公信力有所下降。究其原因還是慈善組織信息公布制度和平臺(tái)的不完善，難以保障公民的知情權(quán)。相比之下，有些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公益募捐活動(dòng)的物資跟蹤信息公布得比較及時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的快捷性和募捐活動(dòng)的公益性相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)得到了許多社會(huì)人士的青睞，但是不法分子也會(huì)趁機(jī)進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，如在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以“采購(gòu)防護(hù)物資”“獻(xiàn)愛心”等為幌子發(fā)布虛假信息，誘騙消費(fèi)者轉(zhuǎn)賬，一旦消費(fèi)者轉(zhuǎn)賬后，其賬戶的信息就有可能被盜用，資金就會(huì)不同程度地受損等。這使得公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)難以在疫情期間的募捐活動(dòng)中得以保障。

四、公民權(quán)利應(yīng)急立法的完善與改進(jìn)

（一）推動(dòng)“緊急情況”條款入憲

憲法學(xué)研究上的“緊急狀態(tài)”與行政法上的“緊急狀態(tài)” 應(yīng)做不同的理解。憲法學(xué)界對(duì)于“緊急狀態(tài)”概念的認(rèn)知存在著很大的爭(zhēng)議，從現(xiàn)行《憲法》對(duì)于“緊急狀態(tài)”的規(guī)定窺之，我國(guó)目前將其有關(guān)規(guī)定放在了國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)當(dāng)中。全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)家主席在一定范圍或?qū)哟紊暇哂袥Q定或宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)的職權(quán)。憲法學(xué)研究上的戒嚴(yán)、動(dòng)員、戰(zhàn)爭(zhēng)、軍事管制等國(guó)家緊急權(quán)力的行使，都應(yīng)該納入到緊急狀態(tài)法律制度之中。而“行政法學(xué)研究中所理解的緊急狀態(tài)并不是一種法律狀態(tài)，而是一種事實(shí)狀態(tài)，是對(duì)那些具有突發(fā)性、緊急性與危險(xiǎn)性的緊急事件或行為的總稱，在發(fā)生了這種緊急情況時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以采取必要的應(yīng)急措施，即即時(shí)強(qiáng)制”[17]。有學(xué)者認(rèn)為“緊急狀態(tài)是突發(fā)事件導(dǎo)致的公共危機(jī)發(fā)展到更深程度的一種法律擬制狀態(tài)”，它與突發(fā)事件相比，后果更嚴(yán)重，所采取的緊急手段也更加特殊，前者是后者的后續(xù)階段[18]?；诙咧g的區(qū)別，建議在我國(guó)《憲法》中增加一款“面對(duì)各類突發(fā)事件，國(guó)家建立緊急情況突發(fā)應(yīng)對(duì)管理體制，必要時(shí)，由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)決定或宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，啟動(dòng)緊急狀態(tài)管理模式”。此條款的增設(shè)將使我國(guó)的突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)管理體制有更為明確的憲法學(xué)依據(jù)和根本法律保障，對(duì)我國(guó)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)管理法制建設(shè)中公民權(quán)利的保護(hù)具有高屋建瓴式的引導(dǎo)和指揮作用。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的進(jìn)一步細(xì)化與完善

突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案本身就是對(duì)《憲法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等的細(xì)化與完善，但是我國(guó)目前的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)仍不完善，有的內(nèi)容規(guī)定缺乏可操作的實(shí)踐性。對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的完善，建議從橫向與縱向兩個(gè)角度來(lái)考量。橫向上就是改進(jìn)與完善公民權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容，因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案是面對(duì)突發(fā)事件時(shí)最為直接的法律依據(jù)和指揮工具，對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)性、及時(shí)性的重要意義。它既要使公民權(quán)利保護(hù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，突出特殊群體的特殊權(quán)利保護(hù)，同時(shí)還要使公民權(quán)利保護(hù)貫穿到應(yīng)急管理過程的始終并具備可操作性?？v向上就是要健全從中央到地方，尤其是基層的農(nóng)村、社區(qū)和各企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案，只有這樣才能使政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中結(jié)合地方實(shí)際，具體問題具體分析。

（三）確立公民權(quán)利內(nèi)容的分類式規(guī)定

人權(quán)既具有普遍性，又具有特殊性，公共衛(wèi)生危機(jī)期間不同人員的權(quán)利需求不一，因此應(yīng)對(duì)他們進(jìn)行分類管理和保護(hù)。在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理立法中，公民權(quán)利保障內(nèi)容的規(guī)定應(yīng)貫徹分類式的原則以便于在實(shí)踐中采取與之相配套的各項(xiàng)措施。在抗疫期間輪番排查“四類人員”，即確診患者、疑似患者、發(fā)熱患者和密切接觸者，并對(duì)這“四類人員”分類集中管理，這一舉措就體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利的分類式保護(hù)。

對(duì)公民權(quán)利內(nèi)容的分類式保護(hù)包括兩方面的內(nèi)容。一是不同類人員的權(quán)利保護(hù)。在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中，在保障公民共同需求的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等之外，對(duì)于被強(qiáng)制隔離人員，要特別保護(hù)他們的隱私權(quán);對(duì)于醫(yī)生等應(yīng)急救援隊(duì)伍人員，要特別保障他們的勞動(dòng)權(quán)和社會(huì)保障權(quán);對(duì)于普通公民，要注重保障他們的知情權(quán)和人身自由權(quán)。二是同類人員的權(quán)利保護(hù)。如慈善組織捐贈(zèng)人的知情權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、志愿者的榮譽(yù)權(quán)、普通企事業(yè)單位人員的勞動(dòng)權(quán)等。通過了解所有公民不同的權(quán)利需求結(jié)構(gòu)，構(gòu)建公民權(quán)利的分類式保護(hù)體系，這不僅有利于我國(guó)人權(quán)建設(shè)，還可以緩解公共衛(wèi)生危機(jī)中權(quán)力與權(quán)利之間的緊張狀態(tài)，調(diào)動(dòng)不同主體的積極性，緩解社會(huì)在面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)的壓力，減輕社會(huì)修復(fù)工作難度。比如對(duì)防疫期間做出突出貢獻(xiàn)的人的榮譽(yù)權(quán)要特別保護(hù)，有學(xué)者提出在防疫期間應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)評(píng)定防疫烈士和授予防疫英雄稱號(hào)的建議，理由是這一做法既具有《中華人民共和國(guó)烈士褒獎(jiǎng)條例》和《國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法》等的直接法律依據(jù)，又能在此時(shí)增強(qiáng)民族的凝聚力，共克時(shí)艱①。

（四）健全應(yīng)急立法輔助措施

1.建立以政府為主導(dǎo)力量的多元共治模式

建立健全以政府為主導(dǎo)力量的多元共治，是對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急管理中一元化治理模式的突破，它要求重視社會(huì)力量的參與，在確保政府占據(jù)公共衛(wèi)生突發(fā)應(yīng)急管理主導(dǎo)地位的同時(shí)，廣泛動(dòng)員包括志愿者、志愿服務(wù)組織、慈善機(jī)構(gòu)以及醫(yī)學(xué)等各專業(yè)領(lǐng)域社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量。“社會(huì)力量是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的參與者和調(diào)和劑，是政府領(lǐng)導(dǎo)下全社會(huì)應(yīng)急機(jī)制的重要組成部分和重要基礎(chǔ)因素以及調(diào)和因素?！盵19]發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用能使公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作具有強(qiáng)制力保證，而發(fā)揮其他社會(huì)力量的參與作用，則可以動(dòng)員、整合社會(huì)的多重資源，比如醫(yī)療衛(wèi)生資源、物資和資金保障等，從而為整個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作提供柔性指導(dǎo)和強(qiáng)大后盾，最終提高工作效率。

2.加強(qiáng)國(guó)際交流與合作

自我國(guó)爆發(fā)新型冠狀病毒疫情后，世界衛(wèi)生組織就十分關(guān)注并對(duì)此積極響應(yīng)。2020年1月31日，世界衛(wèi)生組織正式對(duì)外宣布新型冠狀病毒疫情為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）”。2月5日，世界衛(wèi)生組織啟動(dòng)應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒疫情的“戰(zhàn)略準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)方案”。2月10日，“中國(guó)-世衛(wèi)組織聯(lián)合專家考察組”抵京，雙方專家就當(dāng)前疫情形勢(shì)和防控情況進(jìn)行深入交流，為我國(guó)及全球各疫情國(guó)下一步共同努力開展疫情防控提供意見建議。2月11日，全球研究與創(chuàng)新論壇在日內(nèi)瓦開幕，世界衛(wèi)生組織將新冠病毒命名為“COVID-19”。加強(qiáng)同外國(guó)政府及有關(guān)國(guó)際組織的交流與合作，不僅可以為我國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作中提供戰(zhàn)略、技術(shù)、資金等方面的支持，而且可以極力避免公共衛(wèi)生危機(jī)的全球連鎖反應(yīng)。

3.推動(dòng)社會(huì)應(yīng)急文化建設(shè)

公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急文化建設(shè)的目標(biāo)就是為了提高公民的公共衛(wèi)生安全意識(shí)，提高公民應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的能力，將預(yù)防工作貫穿到公民的日常生活之中。公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急文化建設(shè)的具體內(nèi)容包括日常的應(yīng)急演練、教育培訓(xùn)和宣傳教育。一是從中央到地方基層都要做好相應(yīng)規(guī)模的不定期應(yīng)急演練工作，使公民提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的合作能力和快速反應(yīng)能力;二是要廣泛建立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)于各行政領(lǐng)域、單位的應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)的教育培訓(xùn);三是通過不同的信息媒介，比如電視、廣播、手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)新聞等向公民傳播應(yīng)急文化知識(shí)，使公民在日常生活中受到熏陶，同時(shí)也應(yīng)編寫應(yīng)急文化知識(shí)資料，將應(yīng)急文化知識(shí)作為一門課程納入到中小學(xué)的教育課程中。

五、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，包括我國(guó)在內(nèi)的世界范圍內(nèi)的公共危機(jī)應(yīng)急管理法制建設(shè)飛速發(fā)展，建立完善的公共危機(jī)應(yīng)急管理法制，進(jìn)而使得公共危機(jī)應(yīng)急管理法制法治化是實(shí)現(xiàn)我國(guó)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三位一體的重要現(xiàn)實(shí)課題，同時(shí)符合世界危機(jī)管理發(fā)展的潮流。在公共危機(jī)應(yīng)急管理法制中，約束行政權(quán)力是核心手段，保障公民權(quán)利是重點(diǎn)內(nèi)容，公共危機(jī)的有效預(yù)防和治理是最終目標(biāo)。在抗擊疫情這一特殊時(shí)期，面對(duì)公民權(quán)利的“困惑”，我們要恪守公民權(quán)利保護(hù)與限制的底線和原則，因?yàn)榧訌?qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)是平衡社會(huì)利益、緩解社會(huì)矛盾，最終正確應(yīng)對(duì)和處理危機(jī)的關(guān)鍵。我國(guó)目前公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法制建設(shè)中公民權(quán)利的應(yīng)急立法保障仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，公民權(quán)利的應(yīng)急立法保障是危機(jī)過后社會(huì)修復(fù)工作中的重點(diǎn)內(nèi)容之一，它不僅需要以《憲法》的相關(guān)規(guī)定為統(tǒng)帥，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為主干的各類法律法規(guī)、規(guī)范性文件相結(jié)合的整個(gè)應(yīng)急管理法律體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，也需要一系列應(yīng)急立法輔助措施來(lái)完成。

注釋：

①詳見陳云良、楊青望《法學(xué)專家：關(guān)于評(píng)定防疫烈士和授予防疫英雄稱號(hào)的建議》，載微信公眾號(hào)“法學(xué)學(xué)術(shù)前沿”，2020年2月7日。

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