王守清 陳海清 蘇靖丹

PPP模式由于能夠減輕政府部門的財政負擔、發(fā)揮社會資本的專業(yè)能力、提高基礎設施和公用事業(yè)項目的效率，得到了越來越廣泛的應用。對于大中型企業(yè)特別是工程企業(yè)來說，參與PPP項目是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展的重要機會。然而，PPP項目具有周期長、結(jié)構(gòu)與合同關(guān)系復雜、相關(guān)方眾多等特點，在項目合同期內(nèi)會面臨各種錯綜復雜的風險，從而增加了項目管理的難度。

眾所周知，項目是企業(yè)發(fā)展的載體，項目管理是戰(zhàn)略落地、事情辦成、經(jīng)驗復制的流程與方法論。企業(yè)選擇了正確的項目后，還需要合理地實施與運營，才能發(fā)揮項目對企業(yè)的貢獻?，F(xiàn)代項目管理的目標已經(jīng)從傳統(tǒng)的“范圍、進度、成本、質(zhì)量”鐵三角逐漸向健康安全、資源節(jié)約、各方滿意，進而向社會責任、環(huán)境協(xié)調(diào)和以人為本等方面轉(zhuǎn)變，企業(yè)實施PPP項目時更要注重項目管理。項目經(jīng)理是推動項目進展的靈魂人物，相較于一般項目，PPP項目更需要項目經(jīng)理具備復合型能力，具體原因如下。

全生命周期管理

對任何項目的管理都必須經(jīng)過啟動、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控與收尾五個階段，每個階段的目標、任務和工作方法都不相同。根據(jù)2000年的《中華人民共和國招標投標法》及2012年的《中華人民共和國招標投標法實施條例》、2014年11月財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、2015年3月施行的《中華人民共和國政府采購法實施條例》等法規(guī)政策，以及世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等建議的PPP項目流程文件，PPP項目的一般過程包括準備階段、招標階段、融資階段和實施（含建設和運營）階段。對社會資本而言，與一般項目管理的內(nèi)容相比，PPP項目管理還包括前期的融資和后期的運營等環(huán)節(jié)。

此外，PPP項目的目標層次也與一般項目不同。除了政府希望增加基礎設施服務供應、企業(yè)希望獲得合理項目回報等初級目標外，PPP項目還具有政府希望提高供給效率、企業(yè)希望提高市場占有份額等高層次目標，這就要求PPP項目在實施中要實現(xiàn)物有所值（比傳統(tǒng)模式效率高），各參與方發(fā)揮各自優(yōu)勢，合理分擔項目風險和收益，最終實現(xiàn)共贏。如何在把握項目整體目標的同時合理規(guī)劃各個階段的目標，最終實現(xiàn)項目成功，都考驗著項目經(jīng)理的復合型能力。

目前，公共管理正呈現(xiàn)從政府統(tǒng)管傳統(tǒng)模式逐步向功能性和實質(zhì)性企業(yè)化轉(zhuǎn)化的趨勢，國有企業(yè)乃至民營企業(yè)、外資企業(yè)都將成為公共項目的參與主體；項目交付模式也從單一的建設階段發(fā)包到包含“設計+建設”發(fā)包，再到包含“融資+建設+運營”全過程發(fā)包模式?；A設施和公用事業(yè)項目的PPP應用，既是政府管理的改革，也是大中型企業(yè)的發(fā)展路徑?？梢?，隨著國內(nèi)外建筑業(yè)市場及項目交付模式的變化，以“帶資”特別是基于項目融資的PPP模式承攬基礎設施、公用事業(yè)、資源開發(fā)等公共項目的企業(yè)就更具備競爭優(yōu)勢，更能從項目的上游盈利，從項目的集成管理盈利，同時延長公司的業(yè)務期和盈利期，獲取更高水平的收益，實現(xiàn)工程管理各階段利潤的“微笑曲線”，同時應對建筑業(yè)市場的波動和夕陽化，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

然而，PPP項目有著更高層次的目標、更多的相關(guān)方、更復雜的合同關(guān)系、更多的環(huán)節(jié)、更長的周期、更多的不確定性等特點，使得對PPP項目的管理難度更大，風險處理不當造成的損失也更大，需要項目經(jīng)理具有全過程各階段的知識和專業(yè)能力，才能更好地把PPP項目實施成功。

涉及學科多

項目管理知識體系不僅包含一般管理知識和實踐經(jīng)驗、應用領(lǐng)域的知識和實踐經(jīng)驗，還特別強調(diào)與項目本身特點相關(guān)的知識和實踐經(jīng)驗，后者按《PMBOK？指南》而言，具體包括整合管理、范圍管理、進度管理、成本管理、質(zhì)量管理、資源管理、采購管理、溝通管理、風險管理和相關(guān)方管理；按IPMA ICB而言，則包括行為能力、技術(shù)能力和環(huán)境能力；都是復合型要求。

PPP項目除了要求項目經(jīng)理具有一般項目管理的各方面知識和能力，還特別強調(diào)項目各個階段和領(lǐng)域的學科知識，如財務、經(jīng)濟、管理等方面。同時，PPP項目所應用的基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域，項目的規(guī)模、技術(shù)要求和行業(yè)特點與一般項目也有較大的差異，項目經(jīng)理應對項目所在的行業(yè)和技術(shù)有充分的了解。PPP項目還涉及政府，并向公眾提供產(chǎn)品和服務，因此PPP項目經(jīng)理還必須懂政治和社會。

另外，PPP項目一般涉及資金規(guī)模大、項目組織結(jié)構(gòu)復雜，融資難度也相應增加。在融資模式上，與一般項目不同，PPP項目的融資方式主要是項目融資（通過項目去融資），它是以項目未來的期望現(xiàn)金收入為主要還款保證的有限追索甚至無追索的一種融資方式，這個過程不僅涉及投融資領(lǐng)域的知識，還要求項目相關(guān)方在嚴格的法律框架下簽署各種相關(guān)合同或協(xié)議，進行收益和風險的合理分配，因此項目經(jīng)理還應熟悉相關(guān)法規(guī)政策、合同知識。

綜上所述，PPP項目管理會涉及行業(yè)、技術(shù)、投融資、管理、經(jīng)濟、財務與法律等多個領(lǐng)域，不了解相關(guān)學科知識、不具備復合背景的項目經(jīng)理無法管控項目進程，還可能造成項目的混亂和失敗。

相關(guān)方眾多，關(guān)系與合同復雜

PPP模式，顧名思義，是政府和社會資本之間的合作伙伴關(guān)系模式，但實際上，PPP項目的相關(guān)方遠不止此，除了政府、社會資本外，還包括通過投融資、承發(fā)包與社會資本建立關(guān)系的各個股東、金融機構(gòu)、承包商、供貨商、咨詢公司等第三方，以及與項目密切相關(guān)的社會公眾。在項目中，各個相關(guān)方承擔著不同的角色，在進行項目管理時也應該兼顧各個相關(guān)方的利益與訴求，恰當?shù)南嚓P(guān)方管理是項目管理十分重要的一環(huán)。

復雜的相關(guān)方關(guān)系、相關(guān)方之間迥異的合同類型與內(nèi)容，使得PPP項目的合同關(guān)系十分繁雜，再加上為了合理分擔風險和收益，PPP項目的合同設置極為詳盡復雜，包括政府與由投資者組成的項目公司之間的PPP項目協(xié)議、項目公司內(nèi)部的資本金出資協(xié)議與股東協(xié)議、項目公司與債權(quán)人的貸款融資協(xié)議，項目公司與建造商、供貨商與運營商等之間的分包合同，項目公司與保險公司/擔保公司之間的保險/擔保合同等。這些合同或者協(xié)議以項目公司為核心，錯綜復雜的條款與關(guān)系給項目管理帶來了較大難度。因此，項目經(jīng)理為了解并管理復雜的合同結(jié)構(gòu)與相應的合同條款，應有足夠的能力和手段在各個相關(guān)方之間周旋和平衡。

風險不易管理

PPP項目是長期合同，風險種類復雜多樣。

按照項目類別，可以將PPP項目風險分為所有類別項目共有的風險，如電廠項目風險，交通項目（道路、橋梁隧道、鐵路、港口等）風險，（供水、污水、垃圾）處理廠項目風險，通信項目風險等，不同類別的項目都有其特有的風險。

按照風險類別，可將PPP項目風險分為政治風險、建造風險、運營風險、市場和收益風險、財經(jīng)風險和法律風險等。

按照項目階段，可將PPP項目風險分為建造階段風險、運營階段風險和全階段風險。

按照層次，可將PPP項目風險劃分為公司層面、項目層面、行業(yè)層面和國家層面的風險，每一個層面的風險都包含法律、財務、管理、文化等多個方面的風險，這其中的風險根據(jù)是否可控制、可保險又分為可控制的風險、不可控制的風險、可保險的風險、不可保險的風險。

由此可見，PPP項目風險種類繁多，要想全面合理地預測每一方面的風險非常困難。因此，PPP項目經(jīng)理必須具備復合型知識背景，掌握扎實的基礎知識，才能夠從全局精準管理風險。

對于PPP項目而言，風險管理非常重要。風險管理主要有風險識別、風險分析和風險應對三個階段，其中風險分析包含風險衡量和風險評估兩部分。對不同的風險要用科學的方法識別風險、評價風險，并設計、實施有效的措施來實現(xiàn)風險應對。風險應對的策略包含風險回避、轉(zhuǎn)移、減輕、共擔、自擔。應對風險可以采用合同、保險、準備金等具體措施，對不同的風險要采取不同的應對方法。風險應對能否成功取決于項目經(jīng)理對風險的態(tài)度、控制力和承受力。在風險管理的過程中，項目經(jīng)理必須具備極高的風險意識，重視風險的存在，在實施過程中嚴密地把控，落實工作計劃，在成本、時間、質(zhì)量等多方面予以保證。

以產(chǎn)出和績效為導向

PPP項目在項目全生命周期內(nèi)以產(chǎn)出和績效為導向。項目的概念和定義階段確定項目目標和相應的績效指標（產(chǎn)出要求），每個階段結(jié)束都要檢查是否實現(xiàn)了績效指標，如設計階段要完善設計并保證該設計有利于實現(xiàn)項目的績效指標，使用階段更要評估績效。政府代表使用者監(jiān)管項目的績效，根據(jù)績效向企業(yè)支付，有效實現(xiàn)了將有關(guān)風險轉(zhuǎn)移給企業(yè)。

PPP項目基于績效的支付主要有以下四個原則：①可用性支付（轉(zhuǎn)移完工與質(zhì)量風險），即設施建成開始提供產(chǎn)品、服務時才支付，而且一般是特許期均布支付。②績效支付（轉(zhuǎn)移產(chǎn)出與服務水平風險），即支付與績效掛鉤，若所提供服務達不到所要求的標準，支付將扣減，甚至罰款。③用量支付（分擔市場需求風險），即支付與使用量掛鉤。若低于所期望的用量時，得不到全額支付；若用量多，價格應該打折。④移交支付（應對社會資本投機風險），即特許權(quán)終止時的支付取決于合同中規(guī)定的有償或者無償移交、投資者有無過錯等。由此可見，在績效考核壓力下，項目經(jīng)理需要尋求質(zhì)量、成本、進度三大目標與約束之間的最優(yōu)解，這直接關(guān)系到項目運行和盈利問題，只有專業(yè)、高水平的項目經(jīng)理才能保證項目的順利實施。

矩陣型組織協(xié)調(diào)難度高

對社會資本而言（對政府也類似），PPP項目涉及部門多，故常采用矩陣型組織模式，該模式下項目經(jīng)理對項目的結(jié)果負責，職能部門經(jīng)理負責提供和協(xié)調(diào)本項目所需資源，一個員工可能同時被分配到多個項目中，項目完畢后，回到自己所屬的部門。

矩陣型組織充分利用了企業(yè)資源，減少了人力資源的浪費。項目團隊的責權(quán)利比較對等，有雙重或多重匯報機制。存在資源沖突問題時，需要項目經(jīng)理和職能經(jīng)理進行經(jīng)常性的協(xié)調(diào)和溝通。根據(jù)企業(yè)或行業(yè)的不同，可以采取不同控制等級的弱矩陣、均衡矩陣和強矩陣形式。矩陣型組織覆蓋了多個職能部門，成員具備不同的知識背景，將不同類別的人員組成一個緊密團結(jié)的高效團隊是一項挑戰(zhàn)。具備復合型知識背景有利于項目經(jīng)理對各項矛盾合理化解，提高團隊的凝聚力，更好地完成工作任務。

全新的知識體系

PPP模式是近三十年才發(fā)展起來的一種新興模式，但發(fā)展非常迅速。同時，由于PPP模式的復雜性和各國體制的不同，導致了PPP的國際經(jīng)驗難以在一個國家直接應用，一個PPP項目的經(jīng)驗難以在另一個特別是另一類項目中直接應用，而學校還缺乏相應的課程設置和對人才的培養(yǎng)，于是產(chǎn)生了對PPP知識的迫切需求。此外，PPP項目的長期合同期內(nèi)相關(guān)政策與法律、金融市場與工具、項目相關(guān)技術(shù)與工藝等的變化，以及多種相關(guān)學科的不斷發(fā)展，促使PPP知識需要保持更新。

以上三個方面的需求共同催生了全新的PPP知識體系（PPPBoK）。PPP項目經(jīng)理只有對PPP知識體系進行系統(tǒng)學習，不斷總結(jié)、交流和提高，才能為成功的項目管理打下堅實的基礎。

結(jié)語

PPP項目涉及面廣、合同時間長、不確定性大、參與方多，又是新興模式，PPP項目管理是最復雜的項目管理，迫切需要對工程與技術(shù)、經(jīng)濟與管理、金融與財稅、法律與政策等多方面知識都了解的復合型項目經(jīng)理。鑒于目前我國高層次復合型人才急缺，因此對于PPP項目經(jīng)理而言，在職教育、終身學習和能力培養(yǎng)非常重要，不僅要培養(yǎng)自學、應用和創(chuàng)新知識的能力，還要培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的能力。只有具備扎實的基礎知識和優(yōu)秀的領(lǐng)導能力，項目經(jīng)理才能成功應對復雜PPP項目中的各項挑戰(zhàn)，保證項目順利實施。P