周蘭萍 宋茜

在PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的總體要求下，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）（下稱“10號(hào)文”）對(duì)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（下稱“92號(hào)文”）和以往文件內(nèi)容做了進(jìn)一步重申和補(bǔ)充，對(duì)片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目（下稱“片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目”）的合規(guī)運(yùn)作，提出了更高的要求。筆者擬結(jié)合相關(guān)文件規(guī)定對(duì)此類項(xiàng)目進(jìn)行分析。

困局解析

目前，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目面臨的困局主要來源于以下三方面。

項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足

為滿足產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)需求，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目多將區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)工作納入PPP項(xiàng)目合作范圍，并由投資人提供規(guī)劃設(shè)計(jì)方案服務(wù)，客觀上使項(xiàng)目可研論證與項(xiàng)目入庫(kù)實(shí)施、投資人確定的事項(xiàng)的前后順序倒置。但為滿足PPP合規(guī)入庫(kù)的程序要求，部分項(xiàng)目出現(xiàn)前期論證不足、可行性研究報(bào)告內(nèi)容粗略、項(xiàng)目投入產(chǎn)出邊界不清等問題，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施過程中出現(xiàn)合作內(nèi)容調(diào)整過多、項(xiàng)目投資額變動(dòng)較大等情況，甚至顛覆PPP項(xiàng)目實(shí)施方案及“兩評(píng)”文件已確定的項(xiàng)目基本實(shí)施框架。

在“多規(guī)合一”的規(guī)劃管理體系尚未全面落實(shí)的情況下，由于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目往往涉及對(duì)所在區(qū)域上位規(guī)劃的調(diào)整，因此，一方面此類項(xiàng)目極易受到上位規(guī)劃缺失或規(guī)劃滯后的影響，項(xiàng)目用地落實(shí)、產(chǎn)業(yè)落位等工作推進(jìn)困難；另一方面，部分地方政府對(duì)規(guī)劃的剛性約束認(rèn)識(shí)不足，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程過度干預(yù)，導(dǎo)致項(xiàng)目最終實(shí)施內(nèi)容與已通過審查的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案產(chǎn)生較大差異，從而導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期開發(fā)目的不能實(shí)現(xiàn)或引發(fā)政企雙方爭(zhēng)議。

在92號(hào)文出臺(tái)后，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目對(duì)合作內(nèi)容方面的合規(guī)性判斷主要看是否存在招商引資、商業(yè)地產(chǎn)類的非公共服務(wù)項(xiàng)目。在10號(hào)文的進(jìn)一步要求下，未來對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)容合規(guī)性審查還需要增加對(duì)各子項(xiàng)目之間關(guān)聯(lián)性的判斷。而子項(xiàng)目的必要性、關(guān)聯(lián)性等往往又與項(xiàng)目所在區(qū)域的規(guī)劃、空間布局、產(chǎn)業(yè)定位及區(qū)域公共服務(wù)等要素需求相關(guān)，判斷的主觀性較強(qiáng)。加之部分項(xiàng)目的前期論證不充分，產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略規(guī)劃等區(qū)域發(fā)展研究工作又需要待項(xiàng)目落地后才能正式開展，客觀上也增加了判斷子項(xiàng)目之間關(guān)聯(lián)性的難度。

項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)不到位

政府實(shí)施片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的目的和價(jià)值應(yīng)在于產(chǎn)業(yè)綜合運(yùn)營(yíng)，即借助投資人的實(shí)力和優(yōu)勢(shì)，高效整合產(chǎn)業(yè)鏈資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)或更新，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。但在實(shí)踐中，我們遺憾地看到，不少項(xiàng)目仍停留在重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)或弱運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)，投資人缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)服務(wù)的有效整合能力，地方政府仍然在區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位、企業(yè)招商決策等方面占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，從而造成了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)和城市綜合運(yùn)營(yíng)的義務(wù)實(shí)際上仍由政府承擔(dān)，投資人只是按照政府意圖提供規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、負(fù)責(zé)投融資及工程建設(shè)施工，同時(shí)僅承擔(dān)市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)和極少量的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目的收益來源仍以政府支出為主，投資人并沒能發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)整合或綜合運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)。這種重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)或弱運(yùn)營(yíng)的合作模式雖然表面上滿足了PPP項(xiàng)目投資人應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)義務(wù)的合規(guī)性要求，但實(shí)質(zhì)上，項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入失敗、項(xiàng)目開發(fā)失敗等核心運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)仍由政府承擔(dān)，因此并未能滿足PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的實(shí)質(zhì)合規(guī)要求。

實(shí)踐中，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的土地整理和熟化是后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)落位的必備前提，而在政府財(cái)力有限的情況下，地方政府往往無力承擔(dān)巨額土地前期開發(fā)費(fèi)用，因此將土地整理費(fèi)用納入PPP項(xiàng)目投資范圍實(shí)屬無奈之舉。但近年來，隨著國(guó)家監(jiān)管政策不斷收緊，在土地收儲(chǔ)環(huán)節(jié)政企合作的路徑受到越來越嚴(yán)格的限制。從《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）到10號(hào)文，一系列規(guī)范性文件“紅線”無不體現(xiàn)了政府整治違規(guī)舉債行為的決心。因此，如繼續(xù)將片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目自身工程建設(shè)用地以外土地的收儲(chǔ)成本等土地整理費(fèi)用納入PPP項(xiàng)目投資范圍，由投資人負(fù)責(zé)籌集，則一方面將增加政府的違規(guī)舉債風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也會(huì)因政府性基金預(yù)算的支出受限而加大政府支付義務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容既涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的“硬件”養(yǎng)護(hù)，也涉及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等“軟件”供給?？己隧?xiàng)目多、指標(biāo)構(gòu)成復(fù)雜、政府過去自行運(yùn)營(yíng)同類項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失，使得設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系時(shí)缺乏有效參考或類比標(biāo)準(zhǔn)，加之前述存在的項(xiàng)目輕運(yùn)營(yíng)或弱運(yùn)營(yíng)傾向，容易造成片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目欠缺成熟的績(jī)效考核機(jī)制，進(jìn)而無法形成對(duì)投資人的有效激勵(lì)和約束。在10號(hào)文明確不允許“通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”的要求下，不完善的績(jī)效考核機(jī)制無疑為變相降低運(yùn)營(yíng)考核標(biāo)準(zhǔn)、固化政府支出責(zé)任提供了便利條件，從而增加了項(xiàng)目不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目投融資策劃不完備

因部分片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期可行性研究粗略，盲目追求“攤大餅”式開發(fā)而沒有形成有效的滾動(dòng)開發(fā)方案，也沒有在項(xiàng)目合作內(nèi)容安排方面注重將不同收益水平、不同收益來源的子項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)化組合，項(xiàng)目收益可實(shí)現(xiàn)性對(duì)政府財(cái)政支出能力依賴嚴(yán)重，一旦產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入失敗，一座座“產(chǎn)業(yè)空城”將使政府背上沉重的債務(wù)“包袱”。

在10號(hào)文發(fā)布之前，絕大部分片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的政府支出資金來源均包含土地出讓金。出現(xiàn)此種情況的原因：一方面在于部分項(xiàng)目將大量土地整理費(fèi)用納入PPP項(xiàng)目投資范圍，擴(kuò)大了項(xiàng)目投融資規(guī)模，僅依靠一般公共預(yù)算資金作為支出來源必然突破“10%”的紅線；另一方面，此前的政策并未明確禁止使用政府性基金預(yù)算資金安排PPP項(xiàng)目支出。因此，從土地二級(jí)開發(fā)收益反哺土地一級(jí)開發(fā)的商業(yè)邏輯出發(fā)，將土地出讓金用于安排支付本區(qū)域的土地整理等前期開發(fā)成本似乎也并無不當(dāng)。但這一安排的背后，由于在分年度土地出讓指標(biāo)落實(shí)、土地出讓計(jì)劃實(shí)現(xiàn)程度等方面均存在不確定性，以土地出讓金作為政府支出的主要資金來源也將給片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的收益實(shí)現(xiàn)帶來極大的不確定性。

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目籌資不可能全靠投資人自有資金，因此項(xiàng)目可融資性往往決定了項(xiàng)目能否順利實(shí)施。而項(xiàng)目是否具備融資可行性，往往是從項(xiàng)目前期策劃、項(xiàng)目實(shí)施方案編制階段就已埋下伏筆。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期基本建設(shè)程序不完備、項(xiàng)目資金平衡方案論證不充分、收益結(jié)構(gòu)不合理、部分實(shí)施內(nèi)容不合規(guī)等原因，皆可能造成項(xiàng)目無法獲得融資。另外，因項(xiàng)目開發(fā)后形成大量賬面資產(chǎn)或權(quán)益，如需以再融資方式對(duì)長(zhǎng)期資產(chǎn)進(jìn)行有效盤活，再融資的過程中需要滿足的程序、資產(chǎn)及收益權(quán)屬等方面的合規(guī)性，也需要在項(xiàng)目前期策劃階段有針對(duì)性地加以安排，以排除項(xiàng)目后續(xù)融資過程中的潛在法律及商業(yè)障礙。

破局之道

從促進(jìn)項(xiàng)目良性發(fā)展角度，筆者建議可從以下三方面加強(qiáng)對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的管理和引導(dǎo)。

重視項(xiàng)目策劃與頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)

（1）重視項(xiàng)目前期對(duì)投入產(chǎn)出自平衡方案的論證，并從制度上保障自平衡方案的實(shí)現(xiàn)。在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期策劃時(shí)，需增加對(duì)項(xiàng)目投入產(chǎn)出自平衡方案的論證和設(shè)計(jì)，從實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡角度策劃安排項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)化組合，充分挖掘項(xiàng)目自身的可經(jīng)營(yíng)性資源，優(yōu)化項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制安排。

結(jié)合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（下稱“國(guó)家發(fā)改委”）《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出的“鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性與公益性項(xiàng)目綜合立項(xiàng)，促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場(chǎng)化運(yùn)作”的指導(dǎo)意見，未來片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目可進(jìn)一步從產(chǎn)城融合、區(qū)域發(fā)展可持續(xù)角度考慮公共服務(wù)項(xiàng)目與商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目捆綁運(yùn)作的方案；在項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)通過合并招標(biāo)、附條件捆綁招標(biāo)等方式，將片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的投資人選擇與商業(yè)開發(fā)的開發(fā)主體確定相結(jié)合，從而既保障PPP項(xiàng)目自身合作內(nèi)容的合規(guī)性，又保障區(qū)域總體開發(fā)效果，滿足投資人的綜合收益目標(biāo)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

（2）按照“多規(guī)合一”的規(guī)劃管理思路，加強(qiáng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的管理，保障規(guī)劃的可行性與約束力。在當(dāng)前綜合開發(fā)項(xiàng)目領(lǐng)域，既存在區(qū)域規(guī)劃缺乏依據(jù)的問題，也存在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案約束力不足的問題。因此，從項(xiàng)目規(guī)劃管理角度來看，在重視前期科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究的同時(shí)，還應(yīng)從“多規(guī)合一”的角度加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的質(zhì)量，保持適度的前瞻性和可執(zhí)行性，確?！耙粡埶{(lán)圖繪到底”。

（3）增加對(duì)投資人自提發(fā)起PPP項(xiàng)目的制度保障和引導(dǎo)，提高投資人的積極性，消除投資人的后顧之憂。受制于傳統(tǒng)公共設(shè)施的供給和投資決策模式，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)起仍以政府為主。而在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，前期研究論證工作的成果質(zhì)量與后期開發(fā)運(yùn)營(yíng)效果息息相關(guān)，但如要求投資人先耗費(fèi)大量人力和財(cái)力開展項(xiàng)目前期研究論證，再進(jìn)行投資人招選和授權(quán)，則投資人將面臨無法收回前期投入的風(fēng)險(xiǎn)，使得投資人望而卻步?；诖?，對(duì)此類適宜引入投資人盡早參與項(xiàng)目策劃、提供智力支持的項(xiàng)目，可運(yùn)用投資人自提方式發(fā)起，并在招投標(biāo)過程中充分考慮投資人對(duì)前期工作所做的投入和工作成果價(jià)值，優(yōu)化投資人投標(biāo)評(píng)價(jià)體系，從根本上消除投資人參與項(xiàng)目前期論證工作的后顧之憂。

（4）因地制宜、科學(xué)決策，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)周期、上下游產(chǎn)業(yè)鏈的研究論證，切實(shí)調(diào)動(dòng)并發(fā)揮投資人的資源整合優(yōu)勢(shì)。《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確將“以提高質(zhì)量為導(dǎo)向”作為新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局”。同理，未來片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目在確定區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位時(shí)應(yīng)本著“因地制宜、協(xié)同發(fā)展”的原則，在加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)周期、產(chǎn)業(yè)鏈及區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)研究的基礎(chǔ)上確定區(qū)域主產(chǎn)業(yè)，并確定區(qū)域規(guī)劃方案。對(duì)于開發(fā)規(guī)模大、開發(fā)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，還應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中通過“適度留白”等方式為區(qū)域后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整留有空間。在此過程中應(yīng)注意發(fā)揮PPP項(xiàng)目投資人的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過產(chǎn)業(yè)調(diào)研、預(yù)招商等方式事先了解主產(chǎn)業(yè)投資人的需求，以形成明確的項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)。與此同時(shí)，還應(yīng)確立政府與投資人的區(qū)域合作共同推進(jìn)機(jī)制，保障投資人充分行使建議權(quán)乃至主導(dǎo)權(quán)。

理性規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展

在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施層面，在具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目參與方的引導(dǎo)，著力解決項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，具體措施如下。

（1）合理分擔(dān)政企雙方的風(fēng)險(xiǎn)，既要讓投資人承擔(dān)實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又要保障其獲得合理收益。PPP項(xiàng)目需要圍繞政企雙方的利益平衡點(diǎn)，從推廣PPP模式的初衷出發(fā)，合理分配政企雙方的風(fēng)險(xiǎn)；從提高項(xiàng)目全生命周期效率的角度出發(fā)，要求投資人承擔(dān)實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，既要實(shí)現(xiàn)“誰投資、誰受益”，又要確保“按效付費(fèi)”，確保公眾得到更高質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（2）政府承諾和保障舉措量化。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制在合同和項(xiàng)目實(shí)操層面表現(xiàn)為政府和投資人權(quán)利與義務(wù)體系的構(gòu)建。在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府既不能有“甩包袱”的思想，也不能過于“大包大攬”干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)作。凡屬于政府更有能力控制的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，以及為項(xiàng)目實(shí)施所提供的保障措施應(yīng)具體、可量化，并逐項(xiàng)細(xì)化至合同中。例如，對(duì)于 “政府一票否決權(quán)”，應(yīng)在合同中詳細(xì)列舉行使一票否決權(quán)的觸發(fā)情形，不能僅以“公共利益需要”這一統(tǒng)括性表述代替。又如，對(duì)營(yíng)商環(huán)境保障及公共服務(wù)方面，需政府出臺(tái)的相關(guān)政策要點(diǎn)乃至政策執(zhí)行口徑等也應(yīng)做出細(xì)化約定，以確保后續(xù)招商和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)效果。

（3）分清輕重緩急，確定合理的滾動(dòng)開發(fā)方案，以免加劇政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目需要從過去重“數(shù)量”轉(zhuǎn)變?yōu)橹亍百|(zhì)量”，在“算大賬”的基礎(chǔ)上還要“算細(xì)賬”，不僅要遠(yuǎn)期收益可實(shí)現(xiàn)，還要近期、中期收支可平衡。從產(chǎn)業(yè)落位需要、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律、項(xiàng)目可融資性等角度出發(fā)，合理制訂滾動(dòng)開發(fā)方案。

（4）設(shè)置專項(xiàng)資金管理制度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目合作區(qū)域資金統(tǒng)籌。在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期論證和項(xiàng)目自平衡方案設(shè)計(jì)時(shí)，可按照財(cái)政資金管理要求，通過確立區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)資金封閉運(yùn)作的管理機(jī)制及政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)一般公共預(yù)算的調(diào)劑補(bǔ)給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域二級(jí)開發(fā)收益對(duì)PPP項(xiàng)目中政府支出資金來源的反哺，通過“削高補(bǔ)低”“肥瘦搭配”等方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)資金的統(tǒng)籌平衡。

（5）重視項(xiàng)目融資方案的合理性與可行性。很多片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目之所以成為“爛尾”工程，一部分是因?yàn)榍捌诠ぷ鞑怀浞?，?xiàng)目開發(fā)過于追求規(guī)模，忽略了產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)和滾動(dòng)開發(fā)的重要性，最終造成項(xiàng)目資金鏈斷裂；另一部分是由于項(xiàng)目用款需求與融資期限錯(cuò)配，或根本無法獲得足夠的融資支持。因此，為解決項(xiàng)目可融資性，保障項(xiàng)目落地后能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，政府和投資人在項(xiàng)目前期策劃和論證階段就必須重視對(duì)項(xiàng)目收支現(xiàn)金流的合理安排，重視對(duì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和交易程序的合規(guī)控制，同時(shí)對(duì)所形成的項(xiàng)目資產(chǎn)提前做好再融資方案，從商務(wù)和法律兩方面確保項(xiàng)目融資方案的合理性和可執(zhí)行性。

加強(qiáng)監(jiān)管

政府對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的管理方式應(yīng)該基于政府宏觀管控的角度，在主體選擇、制度管控、績(jī)效考核等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，確保區(qū)域開發(fā)效果。

（1）在項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，重視對(duì)投資人必要產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的考察，強(qiáng)化投資人對(duì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，在項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)中強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)商的核心地位。目前的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目在采購(gòu)階段對(duì)投資人的資格條件考察通常著重在施工資質(zhì)和資金實(shí)力方面，而對(duì)運(yùn)營(yíng)能力、運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)的考察相對(duì)較弱。在投資人聯(lián)合體各方的持股比例層面，由于運(yùn)營(yíng)商自身的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)偏好，部分運(yùn)營(yíng)商在項(xiàng)目公司中的持股意愿相對(duì)較低，因而在項(xiàng)目實(shí)施過程中難以充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮運(yùn)營(yíng)商的積極性，保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

有鑒于此，建議在項(xiàng)目公司治理、項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施持有等方面對(duì)運(yùn)營(yíng)商提出更高的要求，提高其切實(shí)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任意識(shí)，促使其更加積極主動(dòng)地做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理工作。例如，可對(duì)運(yùn)營(yíng)商的最低持股比例提出限制性要求，或明確在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，運(yùn)營(yíng)商應(yīng)相應(yīng)增持股權(quán)乃至控股項(xiàng)目公司。又如，對(duì)承載項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能的經(jīng)營(yíng)性設(shè)施在物業(yè)自持率、禁售期和產(chǎn)業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出要求，以確保項(xiàng)目具備產(chǎn)生持續(xù)現(xiàn)金流收入的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)保證項(xiàng)目能夠提供穩(wěn)定的公共服務(wù)，滿足政府對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核有效監(jiān)管的需要。

（2）加強(qiáng)過程跟蹤監(jiān)督，確保資金專款專用。在項(xiàng)目建設(shè)期，政府除通過委托監(jiān)理機(jī)構(gòu)和第三方跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管外，還可以通過設(shè)立建設(shè)資金監(jiān)管賬戶、授權(quán)并督促政府出資人代表合理行使股東權(quán)利、實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)職能部門行使合同權(quán)利和行政職權(quán)來及時(shí)查處違法違規(guī)行為等方式，確保項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控。

（3）完善績(jī)效考核機(jī)制設(shè)置，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)。完善的績(jī)效考核機(jī)制設(shè)置不但是調(diào)動(dòng)和激發(fā)投資人對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的積極性、回歸PPP模式本質(zhì)的需要，也是滿足項(xiàng)目運(yùn)作合法合規(guī)的必然要求。結(jié)合片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的產(chǎn)出要求，參考同類項(xiàng)目、政府自行投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)，制定激勵(lì)相容的績(jī)效考核體系是推動(dòng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目良性發(fā)展的有效管理抓手。

結(jié)語

10號(hào)文頒布之后，將促使片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)一步回歸理性發(fā)展之路。通過政企合作完成片區(qū)開發(fā)仍是目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不可或缺的有效機(jī)制，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目也有其存在的意義和價(jià)值。為充分調(diào)動(dòng)民間資本在該領(lǐng)域的積極性，穩(wěn)定投資預(yù)期，政府對(duì)此類項(xiàng)目在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)也需加強(qiáng)引導(dǎo)，研究及破解現(xiàn)行政策法規(guī)、管理體制中不適應(yīng)此類項(xiàng)目發(fā)展需求、不利于充分激發(fā)市場(chǎng)活力的若干痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，讓政府和投資人在項(xiàng)目合作中能夠各司其職、各盡所能，使政府、投資人、公眾共享片區(qū)開發(fā)帶來的成果。P