趙吉

(上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海，200030)

近年來(lái)，國(guó)家級(jí)建設(shè)新區(qū)的成立成為我國(guó)拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，支撐改革開(kāi)放，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，切實(shí)服務(wù)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。截至2018年6月，國(guó)家已經(jīng)批復(fù)設(shè)立包括浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、雄安新區(qū)在內(nèi)的19 個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，其中大部分國(guó)家級(jí)新區(qū)已經(jīng)成為城市和區(qū)域發(fā)展的核心引擎，并承擔(dān)著支撐國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的任務(wù)與使命。國(guó)家級(jí)新區(qū)不是自然生成的區(qū)域單元，而是國(guó)家通過(guò)尺度重構(gòu)推動(dòng)建設(shè)的戰(zhàn)略區(qū)域。因此從政治學(xué)出發(fā)，從國(guó)家視角切入，從宏觀(guān)層面闡釋國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展與治理的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略的源起往往被追溯到深圳特區(qū)的設(shè)立。改革開(kāi)放伊始，中國(guó)為推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，開(kāi)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市分別劃出一定的區(qū)域，設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立主要是鼓勵(lì)外國(guó)公民、華僑、港澳同胞等來(lái)華興辦企業(yè)，這是一種以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主、承載國(guó)家改革開(kāi)放重大戰(zhàn)略的“新區(qū)域”。雖然深圳特區(qū)不是標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，但是作為改革開(kāi)放特區(qū)建設(shè)中的標(biāo)桿，它的成功模版無(wú)疑成為新時(shí)期國(guó)家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)想的參照。上海浦東新區(qū)是第一個(gè)真正意義上的國(guó)家級(jí)新區(qū)，1992年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于上海市設(shè)立上海浦東新區(qū)的批復(fù)》(國(guó)函〔1992〕146號(hào))，正式設(shè)立上海浦東新區(qū)。深圳特區(qū)和浦東新區(qū)的成功在一定程度上強(qiáng)化了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“南快北慢”的格局。2005年國(guó)家做出重大戰(zhàn)略決策，將位于華北經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)的天津?yàn)I海新區(qū)上升為國(guó)家級(jí)新區(qū)，并于2006年正式印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2006〕20 號(hào))。以浦東新區(qū)和濱海新區(qū)為代表的國(guó)家級(jí)新區(qū)引領(lǐng)了我國(guó)新一輪的改革開(kāi)放。

自2010年國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立重慶兩江新區(qū)起，我國(guó)設(shè)立新區(qū)的批復(fù)速度加快，這標(biāo)志著國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段。在這一階段，國(guó)家級(jí)新區(qū)的建設(shè)數(shù)量增速加快，新區(qū)的布局也從沿海地區(qū)拓展到西部地區(qū)。國(guó)家分別于2014 和2015年批復(fù)設(shè)立五個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，使得國(guó)家級(jí)新區(qū)的數(shù)量迅速增加。迅速擴(kuò)張的國(guó)家級(jí)新區(qū)使得國(guó)家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略真正成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略，成為國(guó)家發(fā)展和各級(jí)行政改革戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的著力點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的官方界定，國(guó)家級(jí)新區(qū)是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔(dān)著重大發(fā)展和改革開(kāi)放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)[1](3)。從該定義來(lái)看，國(guó)家級(jí)新區(qū)區(qū)別于開(kāi)發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等功能區(qū)域的關(guān)鍵之處，在于批準(zhǔn)設(shè)立的主體是國(guó)務(wù)院，新區(qū)的功能屬于綜合型，并且國(guó)家級(jí)新區(qū)直接對(duì)接國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和改革開(kāi)放的任務(wù)。2017年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)通知，決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。雄安新區(qū)作為習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自推進(jìn)的重大歷史性戰(zhàn)略工程，成為事關(guān)改革開(kāi)放全局的千年大計(jì)。目前國(guó)家級(jí)新區(qū)仍然保持相對(duì)較快的發(fā)展速度，作為典型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極而存在。國(guó)家級(jí)新區(qū)又與一般形式的開(kāi)發(fā)區(qū)有所不同，在驅(qū)動(dòng)其發(fā)展的要素中國(guó)家權(quán)力扮演了重要的角色，擁有較高的行政層級(jí)、更大的權(quán)限和探索空間，相比于一般的功能區(qū)，可獲得更為豐富的政策優(yōu)惠體系。本文試圖回答：驅(qū)動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)高速發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制是什么？國(guó)家權(quán)力和政策在哪些重要的方面為國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力？這種驅(qū)動(dòng)發(fā)展的機(jī)制是否存在更深層次的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？

二、文獻(xiàn)綜述

(一)國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立的意義與價(jià)值

理解國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展，學(xué)術(shù)界已有的研究提供了可借鑒的視角。大部分學(xué)者從設(shè)立的意義與價(jià)值角度闡釋國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展。這類(lèi)研究主要介紹國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立的重要意義，主要針對(duì)特定新區(qū)的設(shè)立來(lái)進(jìn)行解讀。例如曹鳳剛等就提出設(shè)立哈爾濱新區(qū)的戰(zhàn)略意義主要是：加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切需要；落實(shí)國(guó)家“一帶一路”倡議的重要載體；對(duì)接國(guó)家新一輪“東北振興”舉措的有效手段；城市空間拓展和老城功能疏解的必由之路；探索新型城鎮(zhèn)化道路的必然選擇[2]。也有學(xué)者結(jié)合整個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展剖析其任務(wù)和意義，如王佃利認(rèn)為在不同階段，國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略使命表現(xiàn)出明顯的階段性差異。在新區(qū)發(fā)展的不同階段各新區(qū)建立考量的因素是不同的，因此各新區(qū)的任務(wù)是不同的。他認(rèn)為在當(dāng)前階段，面臨紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和艱巨繁重的改革任務(wù)，國(guó)家級(jí)新區(qū)逐漸擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)引擎、體制創(chuàng)新平臺(tái)、擴(kuò)大開(kāi)放窗口、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重要載體等多元化任務(wù)，使命任務(wù)得到極大延展[3]。地理與城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)的學(xué)者更側(cè)重于從空間尺度上談及國(guó)家級(jí)新區(qū)的意義與價(jià)值，如晁恒認(rèn)為國(guó)家級(jí)新區(qū)作為國(guó)土開(kāi)發(fā)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要空間單元，其組織形式體現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展挑戰(zhàn)的區(qū)域空間生產(chǎn)策略。國(guó)家權(quán)力尺度的選擇推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立，進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域的發(fā)展，同時(shí)映射出國(guó)家尺度戰(zhàn)略的演變，作為一種空間生產(chǎn)策略，尺度重構(gòu)過(guò)程中形成的各種發(fā)展和治理制度會(huì)對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生重要影響[4]。

(二)驅(qū)動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的因素

學(xué)術(shù)界已經(jīng)有較多學(xué)者認(rèn)識(shí)到國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略與政策是驅(qū)動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的重要因素，并且將戰(zhàn)略定位和政策優(yōu)惠作為重要的研究對(duì)象。

1.戰(zhàn)略地位

如吳昊天認(rèn)為國(guó)家級(jí)新區(qū)承擔(dān)著改革紅利釋放區(qū)、改革探索試驗(yàn)區(qū)、區(qū)域核心增長(zhǎng)極、產(chǎn)城融合典范區(qū)、綠色生態(tài)宜居地的主要角色[5]。而李云新、賈東霖通過(guò)對(duì)已有國(guó)家級(jí)新區(qū)總體方案文本的解讀、比較、分析和歸納，認(rèn)為國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立時(shí)間分布的層次性體現(xiàn)了改革從“摸著石頭過(guò)河”走向全面深化，區(qū)域分布的戰(zhàn)略性體現(xiàn)了國(guó)家區(qū)域發(fā)展從非均衡發(fā)展走向協(xié)調(diào)發(fā)展[6]。魯雯雪等則總結(jié)了一些對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立的規(guī)律性認(rèn)識(shí)：根據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)的不同，對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展提出差異化要求；結(jié)合不同時(shí)期的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的不同，賦予國(guó)家級(jí)新區(qū)相應(yīng)的戰(zhàn)略任務(wù)；賦予多個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)相同的發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)；新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)不斷豐富完善。

2.優(yōu)惠政策

除了此類(lèi)宏觀(guān)層面的戰(zhàn)略推動(dòng)外，還有眾多學(xué)者從微觀(guān)層面比較研究國(guó)家級(jí)新區(qū)的優(yōu)惠政策。如吳志鵬通過(guò)對(duì)浦東新區(qū)、濱海新區(qū)與兩江新區(qū)的財(cái)政政策、稅收政策、海關(guān)政策、用地政策、金融政策進(jìn)行的比較發(fā)現(xiàn)，國(guó)家層面對(duì)于不同新區(qū)在不同的政策支持中力度有差異：重慶“兩江新區(qū)”得到國(guó)家政策支持的力度最大，即獲得西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革先行先試政策以及比照浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策等三大優(yōu)惠政策的疊加支持[7]。具有代表性的還有朱江濤的研究，他發(fā)現(xiàn)新區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，在浦東新區(qū)設(shè)立之初，中央給予位于浦東新區(qū)的外資企業(yè)提供“五免五減半、二免三減半”等減免稅政策，賦予地方政府更大權(quán)力；在天津?yàn)I海新區(qū)成立初期中央也在一定時(shí)期內(nèi)予以專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。但是2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62 號(hào))要求：嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免，統(tǒng)一稅收政策制定權(quán)限，切實(shí)規(guī)范各類(lèi)稅收等優(yōu)惠政策，逐步對(duì)稅費(fèi)優(yōu)惠政策進(jìn)行清理。宏觀(guān)政策的調(diào)整使西部國(guó)家級(jí)新區(qū)在政策上趨于均等，特別是對(duì)新區(qū)發(fā)展具有重要意義的財(cái)政、稅收等專(zhuān)項(xiàng)優(yōu)惠政策的吸引力正逐漸減弱，新區(qū)政策紅利漸失[8]。也有部分研究提出謀求優(yōu)惠政策疊加，形成投資洼地是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)[9]。

上述研究?jī)H關(guān)注了國(guó)家級(jí)新區(qū)本身所獲得的優(yōu)惠政策，未能將國(guó)家級(jí)新區(qū)作為各類(lèi)功能區(qū)的復(fù)合體和國(guó)家戰(zhàn)略的承載體進(jìn)行分析。近年來(lái)，有學(xué)者闡釋了國(guó)家級(jí)新區(qū)在政策疊加方面的多層次性，認(rèn)為國(guó)家級(jí)新區(qū)是支點(diǎn)型戰(zhàn)略功能區(qū)，與其他各類(lèi)型功能區(qū)和區(qū)域戰(zhàn)略共同構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展的“政策鏈”[10]。但目前仍需進(jìn)一步闡釋各種政策資源是以何種機(jī)制對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展起驅(qū)動(dòng)作用。

3.權(quán)力體系

相比政策因素，很多學(xué)者也關(guān)注到權(quán)力體系對(duì)于國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的積極作用。如王佳寧等認(rèn)為，國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制與功能區(qū)有著密切的關(guān)聯(lián)。以浦東為例，在管理體制對(duì)功能區(qū)發(fā)揮作用的同時(shí)，功能區(qū)的發(fā)展也對(duì)行政管理體制起反推作用。并認(rèn)為功能區(qū)的飛速發(fā)展倒逼行政管理體制改革，從而推進(jìn)加強(qiáng)新區(qū)對(duì)功能區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌力量[11]。丁友良則通過(guò)對(duì)浦東、濱海與兩江新區(qū)的行政體制比較，總結(jié)出了幾個(gè)新區(qū)在不同發(fā)展階段行政體制的不同特點(diǎn)。并且對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)部如何協(xié)調(diào)功能區(qū)與行政區(qū)權(quán)限，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)治理功能，都通過(guò)具體的行政體制案例給予了回答[12]。王陳偉等通過(guò)對(duì)上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、貴州貴安新區(qū)及甘肅蘭州新區(qū)的土地管理體制的比較分析，歸納出幾個(gè)新區(qū)在土地管理方面的共同點(diǎn)，如賦予新區(qū)相對(duì)充分的國(guó)土管理權(quán)限，實(shí)行土地用地指標(biāo)計(jì)劃單列等[13]。王佃利直接把國(guó)家級(jí)新區(qū)的建設(shè)過(guò)程看成是行政關(guān)系調(diào)整、適應(yīng)乃至關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的過(guò)程，他認(rèn)為，不同國(guó)家級(jí)新區(qū)的內(nèi)外部行政關(guān)系呈現(xiàn)差異化形態(tài)，在管理體制方面表現(xiàn)得更為鮮明。國(guó)家級(jí)新區(qū)作為一種區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略載體，通過(guò)管理體制的變革有力支撐了其功能的嬗變[3]。這些研究表明國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展中的權(quán)力配置和體制建構(gòu)具有特殊性。但是對(duì)于行政體制和權(quán)力配置如何驅(qū)動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制缺少解釋。

在比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，政治制度影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是被經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)的假設(shè)，除此之外，政策因素也同樣被用來(lái)解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展[14]。用來(lái)解釋東亞地區(qū)快速發(fā)展的發(fā)展型國(guó)家理論，不僅關(guān)注國(guó)家和政府本身，同樣也關(guān)注政府實(shí)施積極的、直接的干預(yù)政策[15]?？梢?jiàn)，關(guān)注權(quán)力本身與關(guān)注政策是分析政治驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)重要方面，本文也按照這一邏輯展開(kāi)研究論證。

三、權(quán)力重塑與國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的雙重動(dòng)力

行政管理是居于政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中間環(huán)節(jié)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)行政管理，權(quán)力是行政管理的生命線(xiàn)，地方區(qū)域的發(fā)展和治理都不能離開(kāi)權(quán)力的運(yùn)行。對(duì)于當(dāng)前中國(guó)而言，行政體制改革已經(jīng)成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域改革的突破點(diǎn)，研究國(guó)家級(jí)新區(qū)不能繞過(guò)“權(quán)力”。國(guó)家級(jí)新區(qū)是國(guó)家在地方層面設(shè)立的綜合功能區(qū)，因此在新區(qū)建設(shè)初期，如何推進(jìn)新區(qū)建設(shè)、如何搭建市場(chǎng)，都離不開(kāi)行政權(quán)力。研究權(quán)力對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的推動(dòng)作用，主要是研究新區(qū)能夠獲得哪些發(fā)展權(quán)力，以及如何運(yùn)行。前者就是研究國(guó)家級(jí)新區(qū)權(quán)限重構(gòu)的問(wèn)題，后者是國(guó)家級(jí)新區(qū)治理體系構(gòu)建的問(wèn)題。

(一)權(quán)限優(yōu)勢(shì)與國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的助推動(dòng)力

在我國(guó)的行政體系中，中央與地方的關(guān)系呈現(xiàn)典型的中央主導(dǎo)型，地方政府權(quán)力的大小主要是由中央政府釋放的權(quán)力量決定，下級(jí)政府權(quán)力的大小在很大程度上受上級(jí)政府釋放的權(quán)力量影響。因此對(duì)于地方政府而言，相較于中央政府和上級(jí)政府，下級(jí)政府的權(quán)限是一種相對(duì)稀缺資源。

1.縱向府際關(guān)系中國(guó)家級(jí)新區(qū)的分權(quán)優(yōu)勢(shì)

在中國(guó)的政府體系中，地方政府受自身權(quán)限的限制，只能進(jìn)行有限的改革。這經(jīng)常導(dǎo)致下級(jí)政府因與上級(jí)主管部門(mén)的規(guī)定相抵觸而難以持續(xù)推動(dòng)改革，或者因?yàn)槿狈ι霞?jí)的支持而難以推廣創(chuàng)新成果。目前中央政府構(gòu)建的發(fā)展戰(zhàn)略具有明顯的現(xiàn)代性取向，但是地方和基層政府的戰(zhàn)略實(shí)施還處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中。地方治理的現(xiàn)代化是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的洼地，是現(xiàn)代政府建構(gòu)中的短板[16]。因此，地方政府的改革創(chuàng)新是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。相?duì)中央和上級(jí)政府而言，擁有更多權(quán)限的地方政府有可能在改革創(chuàng)新方面獲得成功。但是目前中央政府對(duì)地方政府的授權(quán)缺乏制度化規(guī)定，具有“相機(jī)授權(quán)”的特點(diǎn)，也就是中央會(huì)根據(jù)不同的時(shí)機(jī)、環(huán)境有差別地決定對(duì)地方授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式[17]。這就導(dǎo)致了同一級(jí)地方政府，受政策條件影響可能在權(quán)限上有較大的差異。近年來(lái)地方政府就國(guó)家級(jí)新區(qū)的建設(shè)權(quán)展開(kāi)激烈的爭(zhēng)奪，這從側(cè)面體現(xiàn)了我國(guó)縱向府際權(quán)力關(guān)系對(duì)地方的影響。國(guó)家級(jí)新區(qū)的建立往往意味著中央政府和上級(jí)政府會(huì)把更多的權(quán)限讓渡給地方，使得地方政府擁有了更大的發(fā)展自主權(quán)，獲得更大的改革創(chuàng)新的空間和更有力的政治合法性保障。以浦東新區(qū)為例，2007年1月，上海市政府下發(fā)了《關(guān)于完善市區(qū)兩級(jí)管理體制，賦予浦東新區(qū)更大發(fā)展自主權(quán)的意見(jiàn)》，明確了凡是法律沒(méi)有限制的、屬于本市的權(quán)限，原則上下放給浦東新區(qū)政府。在規(guī)劃、財(cái)稅、土地管理、環(huán)保市容、項(xiàng)目審批、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等六個(gè)方面共17 項(xiàng)權(quán)限上，賦予浦東新區(qū)更大的發(fā)展自主權(quán)[18](95)。

國(guó)家級(jí)新區(qū)在縱向府際關(guān)系上能夠獲得更多權(quán)力，這有利于新區(qū)增強(qiáng)政府制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新?！跋刃邢仍嚈?quán)”是國(guó)家級(jí)新區(qū)能夠進(jìn)行創(chuàng)新的根本保證。中央政府往往對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)賦予先行先試的權(quán)力，這種先行先試的權(quán)力也是一種探索性的提法，國(guó)家只是在宏觀(guān)領(lǐng)域上進(jìn)行確定，在具體權(quán)限的圈定上則相對(duì)模糊。以《國(guó)務(wù)院推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》為例，根據(jù)文件的文本內(nèi)容，國(guó)務(wù)院在金融、土地管理、財(cái)政稅收等領(lǐng)域?qū)I海新區(qū)的發(fā)展做出了一定的授權(quán)。以土地管理領(lǐng)域?yàn)槔?，?guó)務(wù)院支持濱海新區(qū)開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及土地收益分配以增強(qiáng)政府對(duì)土地供應(yīng)調(diào)控能力，但是對(duì)于具體的改革內(nèi)容和改革路線(xiàn)并沒(méi)有明確的規(guī)定。對(duì)于大國(guó)而言，國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃和治國(guó)理念都無(wú)法給地方發(fā)展提供詳細(xì)的路徑安排，地方發(fā)展要實(shí)現(xiàn)政策愿景須依靠地方政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)力量，因此這種先行先試權(quán)就為地方政府創(chuàng)造了更大的作為空間?！跋刃幸?guī)定權(quán)”本質(zhì)上就是一種“試錯(cuò)權(quán)”，擁有先行先試權(quán)意味著地方政府能夠在法律、行政法規(guī)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定的空白方面，大膽進(jìn)行制度和政策的創(chuàng)新與改革。

國(guó)家級(jí)新區(qū)能夠獲得優(yōu)先發(fā)展權(quán)，并不意味著國(guó)家級(jí)新區(qū)能夠按照自身意圖，完全自主地發(fā)展。國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展權(quán)力模式呈現(xiàn)了嵌入式自治的特征。嵌入式自治是地方必須在國(guó)家特定的發(fā)展環(huán)境中進(jìn)行自主治理，但其治理活動(dòng)同時(shí)會(huì)對(duì)國(guó)家環(huán)境具有滲透性與反作用力[19]。國(guó)家級(jí)新區(qū)是由國(guó)家批復(fù)總體的發(fā)展方案，通過(guò)賦予權(quán)限，使地方在國(guó)家的整體發(fā)展框架內(nèi)自主探索發(fā)展道路。國(guó)家級(jí)新區(qū)在國(guó)家整體行政框架下進(jìn)行自主治理，國(guó)家發(fā)揮著積極的協(xié)調(diào)作用，使得國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展能夠符合地區(qū)和國(guó)家的雙重利益。這種模式既能增強(qiáng)地方創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力，又能夠保證中央政府愿意持續(xù)支持國(guó)家級(jí)新區(qū)的建設(shè)，最終使得國(guó)家級(jí)新區(qū)得到權(quán)限紅利。

2.橫向府際關(guān)系中國(guó)家級(jí)新區(qū)的優(yōu)勢(shì)權(quán)限

橫向府際關(guān)系是包含政府部門(mén)間、政府間相關(guān)關(guān)系的集合概念。本文主要用這一概念指代同一層級(jí)的多個(gè)政府之間的關(guān)系。在中國(guó)的政治體系內(nèi)，行政區(qū)域的級(jí)別往往體現(xiàn)其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)地位和資源可獲得程度。最典型的是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中走在前列的直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等的行政級(jí)別均高于一般的地級(jí)市，這種較高的行政級(jí)別通常能夠轉(zhuǎn)化成地方發(fā)展的基礎(chǔ)性?xún)?yōu)勢(shì)。當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)的級(jí)別也相對(duì)高于其他一般的市轄區(qū)，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)和兩江新區(qū)依托直轄市的省級(jí)行政級(jí)別，這三個(gè)新區(qū)的行政級(jí)別都已經(jīng)調(diào)整至副省級(jí)。雖然其他國(guó)家級(jí)新區(qū)受所依托的主體城市行政級(jí)別的限制，在行政級(jí)別上主要是以廳局級(jí)為主，但是這些新區(qū)依然具備較高管理權(quán)限。國(guó)家級(jí)新區(qū)在行政級(jí)別上的優(yōu)勢(shì)，能夠轉(zhuǎn)化成資本、技術(shù)、人才、土地、信息等發(fā)展要素上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這些恰恰是地方發(fā)展中最為關(guān)鍵的驅(qū)動(dòng)力。

更為突出的是，國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)往往表現(xiàn)在新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的“高配”現(xiàn)象。國(guó)家級(jí)新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的“高配”有幾種形式：第一類(lèi)是以蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)(曾)出現(xiàn)的新區(qū)第一書(shū)記制，第一書(shū)記往往由省委常委兼任；第二類(lèi)是新區(qū)本身因涉及不同城市的協(xié)調(diào)配合，因而由副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任新區(qū)書(shū)記，最典型的就是天府新區(qū)和滇中新區(qū)。絕大部分新區(qū)一把手能夠進(jìn)入所在城市的常委序列，甚至部分新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)由市委書(shū)記或市長(zhǎng)直接兼任，這就使得新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)能夠直接參與市級(jí)、甚至省級(jí)的資源分配、發(fā)展規(guī)劃布局以及政策制定等的決策過(guò)程，從政策的落實(shí)者變成政策制定的參與者。這種在橫向政府間的權(quán)限對(duì)比中，國(guó)家級(jí)新區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的優(yōu)勢(shì)是突出的，尤其是在政治市場(chǎng)上對(duì)要素的競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家級(jí)新區(qū)能夠向上級(jí)政府爭(zhēng)取更多的政策傾斜和資源支持。

(二)治理體系革新與國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

地方治理面臨的最大結(jié)構(gòu)性因素是既有的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與政府運(yùn)行體制。從我國(guó)自上而下的行政路徑來(lái)看，地方治理的變遷來(lái)自中央治國(guó)理政方略的變遷[20]。經(jīng)過(guò)30 多年的發(fā)展，以GDP 總量增長(zhǎng)為目標(biāo)、以投資和出口為主要?jiǎng)恿?、以資源配置的行政控制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行政干預(yù)為主要手段的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，已經(jīng)形成了強(qiáng)大的思維定式和體制慣性。政府的資源配置功能不斷被強(qiáng)化，以擴(kuò)大行政干預(yù)來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展挑戰(zhàn)的思維從長(zhǎng)期看，逆轉(zhuǎn)了政府與市場(chǎng)關(guān)系的演變，阻礙了市場(chǎng)體系的成熟和政府角色的轉(zhuǎn)型[21]。因此，治理體系的革新成為改善政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而受制于既有政治體系的體制束縛和思維慣性，我國(guó)治理體系的革新又僅停留在中央層面，地方政府改革創(chuàng)新的步伐較慢。

但是，國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展沒(méi)有歷史包袱，也沒(méi)有體制慣性。通過(guò)新區(qū)管委會(huì)的“籌建”，能夠展現(xiàn)出體制建設(shè)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，探索出更適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政模式。從目前來(lái)看，國(guó)家級(jí)新區(qū)的治理體系主要表現(xiàn)出了“機(jī)構(gòu)少、大部制、扁平化”的特征，其背后凸顯的是“重效率、重服務(wù)”的治理理念。國(guó)家級(jí)新區(qū)通過(guò)推進(jìn)優(yōu)化行政管理架構(gòu)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，極大地提升了政府管理的服務(wù)效能。通過(guò)大部制改革，壓縮行政審批步驟等做法，推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，從而對(duì)于驅(qū)動(dòng)新區(qū)發(fā)展起到了極為關(guān)鍵的作用。

國(guó)家級(jí)新區(qū)治理體系更為顯著的優(yōu)勢(shì)是具有較強(qiáng)的可調(diào)適性，能夠在新區(qū)建設(shè)的過(guò)程中根據(jù)地方發(fā)展的實(shí)際情況不斷調(diào)整治理架構(gòu)，這也是新區(qū)發(fā)展中的一種動(dòng)能優(yōu)勢(shì)。上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)歷了多次的行政體制調(diào)整，經(jīng)歷了由管委會(huì)模式到行政區(qū)模式的轉(zhuǎn)變，在治理體系的不同發(fā)展階段各部門(mén)設(shè)置與部門(mén)間關(guān)系也有所不同。從以往理論界和實(shí)務(wù)界的表述來(lái)看，當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)的體制設(shè)置是暫時(shí)的、可變的，因此新區(qū)的行政體制具備較強(qiáng)的“試驗(yàn)性”。這種試驗(yàn)性可最大限度地體現(xiàn)新區(qū)的行政體制往往只與一定階段的新區(qū)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。在新區(qū)發(fā)展的最初階段，新區(qū)高度重視招商引資與項(xiàng)目建設(shè)，因此大多建立精簡(jiǎn)的管理機(jī)制，如哈爾濱新區(qū)就將新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的三個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理體制改革，開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)與行政區(qū)黨委、政府合署辦公。這種模式不一定適合國(guó)家級(jí)新區(qū)未來(lái)的治理需求，但這些在特定時(shí)期以效率為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新與體制調(diào)適，能夠顯著增強(qiáng)行政管理體制服務(wù)區(qū)域發(fā)展的能力和水平。

四、政策疊加：國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的統(tǒng)合推動(dòng)

當(dāng)前我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展政策表現(xiàn)出極強(qiáng)的疊加特征，該特色的凸顯往往是因?yàn)檎邔?duì)象不具有強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力，需要依靠多方面政策的傾斜和支持才能實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展。政策疊加不能等同政策整合和政策協(xié)同，主要是指在國(guó)家級(jí)新區(qū)這一空間內(nèi)承載了多重國(guó)家政策，而這些政策本身只是量上的加總。因?yàn)槟壳斑€很難證明中央政府及各其部委在批復(fù)各類(lèi)功能區(qū)的過(guò)程中有結(jié)構(gòu)性或者是程序性的協(xié)同機(jī)制存在。當(dāng)施加在同一空間的各項(xiàng)政策目標(biāo)差距大時(shí)，政策疊加能否產(chǎn)生較強(qiáng)的正向作用是需要政策實(shí)踐的檢驗(yàn)。從中國(guó)行政治理模式來(lái)看，在地方政府圍繞區(qū)域政策而開(kāi)展的競(jìng)爭(zhēng)中，只有那些率先上升為國(guó)家戰(zhàn)略或獲得區(qū)域政策支持的區(qū)域，才能較大程度地享有政策紅利；當(dāng)優(yōu)惠政策被潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手獲得后，相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)者將失去區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策所隱含的權(quán)利和利益。當(dāng)一輪資格競(jìng)賽由于政策的泛化而結(jié)束后，又會(huì)引起新一輪資格競(jìng)賽，雖然競(jìng)賽的主題和名義有所不同，但競(jìng)賽的本質(zhì)仍然相同[22]。也就是說(shuō)，地方每贏(yíng)得一項(xiàng)政策的支持，就意味著獲得了一定的發(fā)展權(quán)和利益。因此，政策的疊加實(shí)際上就意味著地方政府權(quán)限的擴(kuò)大以及地方利益的增加。而這些地方的自主權(quán)限和利益無(wú)疑是區(qū)域發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

(一)國(guó)家級(jí)新區(qū)與國(guó)家改革開(kāi)放空間布局的對(duì)接

一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方和中央之間形成了分權(quán)和集權(quán)的協(xié)奏。就分權(quán)而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下，地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理方面具有較大自主性，地方政府的立法權(quán)和審批權(quán)都得到擴(kuò)大；但是中央政府依然集中了最多的政治資源和經(jīng)濟(jì)資源，中央政府在政策和財(cái)政上對(duì)地方的支持成為其發(fā)展不可或缺的資源。因此，地方利益只有在與中央利益保持一致時(shí)才能夠得到最有利的發(fā)展機(jī)遇，而地方戰(zhàn)略也只有在服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略時(shí)，才能夠搭上國(guó)家發(fā)展的快車(chē)。國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)生恰恰是地方對(duì)接國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的政治實(shí)踐。黨的十八大以來(lái)，中央先后提出并推進(jìn)實(shí)施了“一帶一路”倡議，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略。近年來(lái)，黨中央相繼將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與長(zhǎng)三角一體化也相繼上升為國(guó)家戰(zhàn)略，共同構(gòu)成了我國(guó)改革開(kāi)放重要的空間布局。國(guó)家級(jí)新區(qū)能夠依托自身地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)主動(dòng)對(duì)接國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，從而使國(guó)家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的政策紅利能夠疊加在新區(qū)上發(fā)展。

另一方面，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作為我國(guó)國(guó)家治理的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略，也是國(guó)家級(jí)新區(qū)得以發(fā)展的契機(jī)。國(guó)務(wù)院對(duì)新區(qū)發(fā)展的批復(fù)文件中，也通常明確國(guó)家級(jí)新區(qū)在國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略中的重要作用，詳見(jiàn)表1。以西咸新區(qū)為例，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立陜西西咸新區(qū)的批復(fù)》中就寫(xiě)到，“努力把西咸新區(qū)建設(shè)成為我國(guó)向西開(kāi)放的重要樞紐，西部大開(kāi)發(fā)的新引擎和中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的范例”[23]。從表2中也可以看出，國(guó)家級(jí)新區(qū)在建設(shè)過(guò)程中，在地區(qū)分布上雖有量的差異，但是也兼顧了區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這樣，國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展本身就不僅僅是一個(gè)城市新區(qū)的發(fā)展，而是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的引擎。戰(zhàn)略定位的高度決定了國(guó)家級(jí)新區(qū)能夠在很大程度上集聚新土地、金融、科技、人才等資源，而這種資源的集聚所換來(lái)的產(chǎn)出成為國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的重要推動(dòng)力。

表1 國(guó)家級(jí)新區(qū)與國(guó)家改革開(kāi)放空間布局對(duì)接分布①

(二)其他類(lèi)型功能區(qū)與國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

除國(guó)家級(jí)新區(qū)外，國(guó)家近年來(lái)先后也設(shè)立了多種類(lèi)型的功能區(qū)，如自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等，這些功能區(qū)在發(fā)展目標(biāo)上是有差異的，并且與國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展可產(chǎn)生較強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)主要享有貿(mào)易和投資等方面的優(yōu)惠政策；自主創(chuàng)新示范區(qū)主要集中發(fā)展科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)；國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)主要是根據(jù)地方具體的發(fā)展情況開(kāi)展政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)全方位的改革試點(diǎn)。值得注意的是，無(wú)論哪種功能區(qū)，其發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)行政體制的改革，因此能夠疊加更多的功能區(qū)戰(zhàn)略，意味著國(guó)家級(jí)新區(qū)在行政改革的權(quán)限范圍上有所擴(kuò)大，體制機(jī)制深化改革的程度更強(qiáng)。浦東新區(qū)和濱海新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)成功的范例，在建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中，都在自身空間范圍內(nèi)疊加設(shè)立了一大批戰(zhàn)略功能區(qū)，見(jiàn)表3。而這些戰(zhàn)略功能區(qū)對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的支撐作用也是顯著的。例如，天津?yàn)I海新區(qū)在自主創(chuàng)新示范區(qū)的各項(xiàng)政策支持下大膽創(chuàng)新，創(chuàng)造了“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)通票制度”，借助互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)，將先行政策資金兌現(xiàn)的財(cái)政后補(bǔ)貼方式改為先由第三方機(jī)構(gòu)墊付、再由合作銀行兌現(xiàn)的方式進(jìn)行，從而再造了政府資源配置的流程[1](302)。上海浦東新區(qū)則嘗試以自貿(mào)區(qū)理念改造浦東地方政府管理體制，通過(guò)陸家嘴金融城管理體制創(chuàng)新，構(gòu)建“法定機(jī)構(gòu)+業(yè)界共治”的新型治理機(jī)制；在自貿(mào)區(qū)探索推進(jìn)建設(shè)工程招投標(biāo)改革、施工圖審查制度改革、探索建立建筑領(lǐng)域認(rèn)可人士制度等[1](195)。這些都表明，國(guó)家級(jí)新區(qū)作為一種綜合性功能區(qū)，其功能的有效發(fā)揮離不開(kāi)國(guó)家其他功能區(qū)的戰(zhàn)略支持。政策疊加使得國(guó)家級(jí)新區(qū)在眾多領(lǐng)域擁有大膽改革與創(chuàng)新的動(dòng)力，最終成為理順體制機(jī)制，建立現(xiàn)代化治理模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并最終成為國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的推動(dòng)力量。

不僅如此，以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為代表的中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)也成為國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ?。以天津?yàn)I海新區(qū)為例，其內(nèi)部包含了七個(gè)功能區(qū)，即天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、濱海高新區(qū)、中新天津生態(tài)城、東疆保稅區(qū)、中心商務(wù)區(qū)和臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)。自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)建立的開(kāi)發(fā)區(qū)支撐了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)發(fā)展的奇跡：推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，拉動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，探索行政體制的改革與創(chuàng)新，成了中國(guó)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)。王佳寧認(rèn)為，浦東新區(qū)的各功能區(qū)事實(shí)上已經(jīng)成為上海浦東新區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體。正是功能區(qū)飛速發(fā)展過(guò)程中涌現(xiàn)出的一系列問(wèn)題，如內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、基礎(chǔ)設(shè)施共享、“飛地”效應(yīng)等，倒逼行政管理體制改革，從而推進(jìn)各級(jí)政府加強(qiáng)新區(qū)對(duì)功能區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌[11]。值得注意的是，國(guó)家級(jí)新區(qū)并沒(méi)有取代開(kāi)發(fā)區(qū)，而是有效整合了開(kāi)發(fā)區(qū)的各項(xiàng)功能，使開(kāi)發(fā)區(qū)的治理架構(gòu)融入國(guó)家級(jí)新區(qū)的治理體系之中，加之國(guó)家級(jí)新區(qū)更為突出的政策和權(quán)限優(yōu)勢(shì)，既為開(kāi)發(fā)區(qū)提供了持續(xù)性發(fā)展的動(dòng)力，也為國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。

表2 國(guó)家級(jí)新區(qū)與國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接分布②

表3 浦東新區(qū)與濱海新區(qū)支撐性戰(zhàn)略獲批時(shí)間③

五、國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展機(jī)制及其反思

從國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，已經(jīng)形成了權(quán)力重塑和政策疊加的共同作用的發(fā)展機(jī)制。權(quán)力重塑從根本上講就是對(duì)權(quán)力尺度和權(quán)力體系的重塑，也就是對(duì)行政權(quán)限與治理體系的重塑。權(quán)限優(yōu)勢(shì)成為國(guó)家級(jí)新區(qū)匯聚發(fā)展資源以實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的助推動(dòng)力，而治理體系的革新釋放了市場(chǎng)活力，為國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展注入內(nèi)生動(dòng)力。政策疊加的機(jī)制是通過(guò)國(guó)家級(jí)新區(qū)對(duì)接國(guó)家改革開(kāi)放戰(zhàn)略空間、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自主示范區(qū)、高新區(qū)等功能區(qū)支撐國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展，從而產(chǎn)生的政策支持疊加效應(yīng)成為國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的統(tǒng)和推動(dòng)力量。綜合來(lái)看，權(quán)力重塑本質(zhì)上導(dǎo)致權(quán)威資源在府際關(guān)系中產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的差異化配置，而政策疊加則通過(guò)政策資源在地域空間上的差異化配置集聚發(fā)展優(yōu)勢(shì)，兩種機(jī)制分別在府際關(guān)系的權(quán)力格局和地域分布空間格局中，塑造了國(guó)家級(jí)新區(qū)這一特殊的發(fā)展單元。依靠權(quán)力重塑與政策疊加的共同作用，國(guó)家級(jí)新區(qū)往往能夠獲得更多更大的自主探索空間，并且在土地、資源、稅收、金融等方面獲得上級(jí)政府的更大支持。

國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展機(jī)制說(shuō)明，在國(guó)家發(fā)展中通過(guò)內(nèi)部權(quán)力格局和空間格局的差異化配置可以形成集聚發(fā)展動(dòng)能的地方單元，這些地方單元能夠憑借多方面的資源優(yōu)勢(shì)快速發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的亮點(diǎn)板塊。作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，也能在一定程度上釋放帶動(dòng)效應(yīng)，帶動(dòng)區(qū)域共同發(fā)展。當(dāng)然這種驅(qū)動(dòng)發(fā)展的機(jī)制長(zhǎng)期來(lái)看也會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)力依附性、政策重疊性和發(fā)展的盲目性。在各類(lèi)政策資源的疊加過(guò)程中，由于多種優(yōu)惠政策的重疊、嵌套，有可能浪費(fèi)政策資源，也會(huì)進(jìn)一步加劇了區(qū)域內(nèi)的非均衡發(fā)展。憑借突出的權(quán)限與政策，國(guó)家級(jí)新區(qū)在發(fā)展過(guò)程中也會(huì)帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的盲目建設(shè)和不合理的規(guī)劃建設(shè)。雖然國(guó)家級(jí)新區(qū)依托權(quán)力和政策驅(qū)動(dòng)獲得發(fā)展，在一定時(shí)期內(nèi)能夠表現(xiàn)出較高的增長(zhǎng)速度，但是相對(duì)于高質(zhì)量的城市新區(qū)發(fā)展而言，必須從發(fā)展理念上進(jìn)一步反思，從而對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化調(diào)適。

(一)由權(quán)力開(kāi)放市場(chǎng)轉(zhuǎn)向權(quán)力服務(wù)市場(chǎng)

依靠權(quán)力重塑，國(guó)家級(jí)新區(qū)擁有較高的權(quán)限和更符合市場(chǎng)化的治理體系，這些成為新區(qū)發(fā)展的首要內(nèi)生動(dòng)力。依靠權(quán)力權(quán)限，新區(qū)在行政管理體制改革、構(gòu)建市場(chǎng)化營(yíng)銷(xiāo)環(huán)境、建立資源要素集聚新機(jī)制等方面塑造了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，這成為新區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。這其實(shí)體現(xiàn)了“權(quán)力開(kāi)放市場(chǎng)”的建設(shè)邏輯。然而，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，部分新區(qū)在發(fā)展過(guò)程中沒(méi)能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，有一些地方還僅僅依靠基礎(chǔ)設(shè)施的投資帶動(dòng)GDP，并沒(méi)有為市場(chǎng)的發(fā)育做好體制機(jī)制方面的準(zhǔn)備。從體制上來(lái)講，這仍然是政府對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多，重權(quán)力而輕責(zé)任的表現(xiàn)，實(shí)際上也是政府對(duì)放權(quán)于市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)不足。權(quán)力開(kāi)放市場(chǎng)強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)的塑造作用，是一種“做成”市場(chǎng)的觀(guān)念；而權(quán)力服務(wù)于市場(chǎng)則是要切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，是一種“生成”市場(chǎng)的觀(guān)念。因此必須要從權(quán)力的推動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的推進(jìn)，才能形成一條新區(qū)發(fā)展的可持續(xù)之路。

(二)由政策疊加轉(zhuǎn)向政策協(xié)同

政策疊加對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的推動(dòng)作用是不可否認(rèn)的。但是政策作為一種資源，一定的時(shí)期內(nèi)在相同或者相關(guān)的領(lǐng)域并非越多越好。在“央地關(guān)系”的分析框架下，地方政府需要中央政府提供政策支持，而這種政策支持在一定的空間范圍內(nèi)往往是排他性的，因此類(lèi)似于各類(lèi)新區(qū)、功能區(qū)的批復(fù)如果過(guò)多則會(huì)影響到政策效能的發(fā)揮。是否每一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)都需要同時(shí)承擔(dān)眾多戰(zhàn)略功能，是一個(gè)值得反思的問(wèn)題。另外，同樣的政策運(yùn)用在不同的地區(qū)，也可能會(huì)產(chǎn)生極具差別化的效果，中央對(duì)各新區(qū)發(fā)展方案的批復(fù)應(yīng)當(dāng)著重考慮地方的實(shí)際情況。當(dāng)前來(lái)看，一些為統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展而跨城市建設(shè)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，未來(lái)能否突破原有組織機(jī)構(gòu)管理區(qū)塊間相互割裂的狀況還不得而知。從這些方面來(lái)說(shuō)，政策疊加必須向政策協(xié)同轉(zhuǎn)變，使相同類(lèi)型政策之間不會(huì)相互沖突，新老政策之間能夠有效銜接，不同領(lǐng)域政策之間能夠相互促進(jìn)，最終將政策疊加的重力轉(zhuǎn)化為政策協(xié)同的合力。

(三)由“特別新區(qū)”轉(zhuǎn)向常態(tài)城區(qū)

權(quán)力與政策是驅(qū)動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的核心動(dòng)力，然而國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單也是新區(qū)建設(shè)初期的一種發(fā)展優(yōu)勢(shì)。國(guó)家級(jí)新區(qū)在成立之初一般由管委會(huì)承擔(dān)發(fā)展職能，管委會(huì)作為上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)而存在。因此在國(guó)家級(jí)新區(qū)建立的初期，往往沒(méi)有人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議的存在，行政權(quán)力和政府意志成為新區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)力量。但是隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)走向成熟，尤其是公民群體和社會(huì)力量的不斷壯大，社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)治理的復(fù)雜性都會(huì)不斷提升。這實(shí)際上就提出了兩個(gè)挑戰(zhàn)：一是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心功能的新區(qū)治理體系能否適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)治理需求；社會(huì)治理所增加的行政管理任務(wù)是否會(huì)影響新區(qū)的發(fā)展速度。二是黨組織、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的建設(shè)都必然隨著新區(qū)轉(zhuǎn)向行政區(qū)而趨于完善，其制度化、法治化水平也需要不斷提升?，F(xiàn)階段已享受到政策與權(quán)限優(yōu)勢(shì)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，必須有預(yù)見(jiàn)性地思考如何在未來(lái)轉(zhuǎn)設(shè)為常態(tài)的城市區(qū)域。

(四)由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向全方位的高質(zhì)量發(fā)展

國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展不能僅僅將目標(biāo)鎖定在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要轉(zhuǎn)向城市發(fā)展這個(gè)更具全局意義的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是個(gè)相對(duì)容易達(dá)成的目標(biāo)，但是達(dá)成經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)卻需要克服諸多障礙。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展與政治發(fā)展相協(xié)同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果才能惠及人民。當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力主要是單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而全方位驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)還未形成。國(guó)家級(jí)新區(qū)是城市新區(qū)，因此新區(qū)如何通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好城市的通篇文章才是關(guān)鍵。國(guó)家級(jí)新區(qū)的綜合功能在于它不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，還要探索適合現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)治理體系。國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展也應(yīng)該逐步重視以提升城市治理品質(zhì)和效能為目標(biāo),以增強(qiáng)公民滿(mǎn)意度為目的,以圍繞城市治理水平和質(zhì)量進(jìn)行的優(yōu)勝賽代替增長(zhǎng)錦標(biāo)賽[24]。尤其是要以人民的美好生活為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)更平衡、更充分的高質(zhì)量發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

作為承擔(dān)國(guó)家改革開(kāi)放重大戰(zhàn)略的綜合功能區(qū)，國(guó)家級(jí)新區(qū)成為拉動(dòng)地區(qū)快速增長(zhǎng)的重要戰(zhàn)略空間。在權(quán)力重塑和政策疊加的雙重機(jī)制作用下，國(guó)家級(jí)新區(qū)具有了較快的發(fā)展速度。依托權(quán)力行政層級(jí)的優(yōu)勢(shì)、府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中權(quán)限的分配以及治理體系的革新，國(guó)家級(jí)新區(qū)能夠快速集聚發(fā)展資源，拓寬發(fā)展的邊界和空間。在國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的布局與其他戰(zhàn)略功能區(qū)的支撐下，國(guó)家級(jí)新區(qū)又能夠同時(shí)享受中央層面的多重優(yōu)惠與權(quán)限。權(quán)力重塑與政策疊加的雙重驅(qū)動(dòng)機(jī)制，使得國(guó)家級(jí)新區(qū)成為典型的權(quán)力驅(qū)動(dòng)發(fā)展的區(qū)域空間。這種發(fā)展模式既是國(guó)家趕超戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的制度性產(chǎn)物，也是大國(guó)治理中具有創(chuàng)造性的地方發(fā)展實(shí)踐。面向高質(zhì)量和可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，亟待探尋符合新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要的國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展模式，如何進(jìn)一步揭示權(quán)力重塑驅(qū)動(dòng)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如何重新審視權(quán)力和政策驅(qū)動(dòng)發(fā)展的治理成效，如何探尋政治經(jīng)濟(jì)互動(dòng)的微觀(guān)機(jī)制，這些問(wèn)題都需要進(jìn)行持續(xù)的跟蹤研究。

注釋?zhuān)?/p>

① 表1所展示的國(guó)家級(jí)新區(qū)與“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)三大戰(zhàn)略的對(duì)接，是依據(jù)國(guó)家對(duì)各個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)批復(fù)的總體方案文本表述制成；在三大戰(zhàn)略提出之前批復(fù)的新區(qū)則按照其所在地理空間與三大戰(zhàn)略對(duì)接的程度進(jìn)行分類(lèi)?；浉郯拇鬄硡^(qū)和長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略出現(xiàn)于所轄國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立之后，為便于分析，本表中僅按照地理空間的覆蓋情況列出。

② 表2所展示的國(guó)家級(jí)新區(qū)與國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接是依據(jù)各個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的經(jīng)濟(jì)地理空間分布制成，主要依據(jù)的是國(guó)家對(duì)新區(qū)的批復(fù)文本。

③ 表3根據(jù)浦東新區(qū)和濱海新區(qū)網(wǎng)站的信息制成。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等功能區(qū)的設(shè)立都有限定的空間范圍，這里僅統(tǒng)計(jì)在浦東和濱海國(guó)家級(jí)新區(qū)空間范圍內(nèi)疊加的戰(zhàn)略，不代表幾種功能區(qū)輻射的地理范圍完全一致。