武俊偉

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100872)

一、問題的提出

代表性官僚制是現(xiàn)代公共行政研究的一項重要議題[1]。代表性官僚制在一定程度上反映了一國政治民主、政府開放以及社會公平的發(fā)展程度[2]，因而被視為是理解現(xiàn)代政治與政府的重要切入點。西方學(xué)者對代表性官僚制的研究已經(jīng)有相當(dāng)長的歷史，從最初關(guān)注政府公務(wù)員構(gòu)成及代表性[3?4]，逐漸拓展到政治民主、政府合法性、政策選擇與執(zhí)行[5?6]、公共組織績效[7]、社會弱勢群體[8?11]等論域，并在理論上取得重要創(chuàng)見[12?14]。然而西方相關(guān)的研究是從社會弱者(少數(shù)族裔、婦女等)的視角開展的，并假定社會弱勢群體的諸多特征不會隨著社會情境而發(fā)生變化。這些研究的局限性表現(xiàn)在：對社會弱勢群體的社會情境進(jìn)行模糊化處理，忽視其在不同地區(qū)情境中的狀態(tài)。事實上，情景變量可能會影響代表性官僚制的水平[15]。情景變量，尤其是地區(qū)情境變量應(yīng)是對代表性官僚制進(jìn)行考量的重要因素。遺憾的是，西方相關(guān)研究者并未就此展開過多的討論。

在我國，對代表性官僚制的研究也尚未引起學(xué)界應(yīng)有的關(guān)注。目前，僅有少量引用代表性官僚制的文章，這表明該論題在中國的本土化研究仍有拓展的空間。近年來相關(guān)研究者逐漸開始關(guān)注少數(shù)民族利益的實現(xiàn)問題，特別是其利益代表和政府信任。有研究指出，國家在開發(fā)和利用邊疆民族地區(qū)礦產(chǎn)資源的過程中，有些少數(shù)民族的利益未得到有效保障，由此產(chǎn)生利益剝奪感[16]，誘發(fā)邊疆群體性事件[17]，影響其對當(dāng)?shù)卣男湃巍Ａ硗?，伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展流入漢族地區(qū)的少數(shù)民族，囿于戶籍及屬地管理的限制，其利益或難以被流入地政府所代表，且有可能受到不公正對待，增加對當(dāng)?shù)卣牟恍湃蝃18?19]。以上研究表明，無論是民族地區(qū)的少數(shù)民族還是流入漢族地區(qū)的少數(shù)民族，其利益可能在地方政府未得到很好的代表，由此降低他們對地方政府的信任程度。與此相反，一些實證研究卻發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族對地方政府的信任要顯著高于當(dāng)?shù)貪h族[20?22]。有關(guān)少數(shù)民族代表性與政府信任之間這種相互矛盾的看法，尚未得到清晰解析。

《中華人民共和國憲法》規(guī)定：各民族在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面一律平等。就政治地位而言，現(xiàn)階段我國的全國人民代表大會制度日臻完善，確保各少數(shù)民族至少有一名全國人大代表，并且全國人大代表中少數(shù)民族的占比已超過少數(shù)民族占全國總?cè)丝诘谋壤?。雖然憲法和法律賦予各少數(shù)民族與漢族同樣的發(fā)展權(quán)利，但是該權(quán)利的實現(xiàn)還要依賴與民眾生活緊密聯(lián)系的地方政府對各民族發(fā)展權(quán)利的分配與關(guān)照。因此，地方政府中的官僚代表性顯得極為重要，這亦是本文關(guān)照的一個現(xiàn)實問題。

本文通過探究不同民族的民眾和地方政府信任之間的關(guān)系，來觀察在增加地區(qū)情景因素后，代表性官僚制實施的結(jié)果有何異同，以此檢驗并反思代表性官僚制的適用性，進(jìn)而與西方學(xué)界關(guān)于代表性官僚制的研究展開對話。此外，本文也回應(yīng)了困擾國內(nèi)研究者的兩個問題：一是少數(shù)民族代表性與地方政府信任間的悖論；二是人民代表大會制度背景下地方政府中的少數(shù)民族代表性問題。

二、文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

1944年，金斯利在研究英國公務(wù)員的構(gòu)成時指出，英國公務(wù)員隊伍的成分實質(zhì)上反映了社會精英階層的構(gòu)成，忽視了中產(chǎn)階級代表，且有反民主規(guī)則。為此，他特別強(qiáng)調(diào)公務(wù)員隊伍的社會代表性。金斯利對官僚代表性的構(gòu)想推動學(xué)界反思公共行政代表性議題的進(jìn)程。20世紀(jì)60年代，莫舍對代表性官僚制進(jìn)行系統(tǒng)化概括，創(chuàng)造性地提出“被動代表性官僚制”與“主動代表性官僚制”[12]。自此，大量的實證研究開始檢驗被動代表性官僚制和主動代表性官僚制在不同群體[23]、不同行政和政策情景中的聯(lián)系[24?26]。近來研究者對象征代表性官僚制表現(xiàn)出極大的研究興趣并進(jìn)行了系統(tǒng)研究[27?28]。當(dāng)下，學(xué)者對少數(shù)民族代表性官僚制的研究基本上遵循被動代表性官僚制、主動代表性官僚制及象征代表性官僚制的研究路徑。

(一)被動代表性官僚制

被動代表性官僚制是指政府部門人員組成應(yīng)反映其所服務(wù)公民的社會構(gòu)成，尤其是反映種族、民族、婦女等弱勢群體構(gòu)成，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員隊伍構(gòu)成多樣性，認(rèn)為保證多樣性才能有效反映不同社會的群體利益[29]。它通常以代表比例來衡量公務(wù)員隊伍的多樣性和代表性，相繼發(fā)展出一系列測量少數(shù)民族代表性和代表程度的指標(biāo)[30?32]。大量實證測量均指向少數(shù)民族官僚代表性不足這一事實[33?34]。

被動代表性官僚制在推進(jìn)社會公平，提高政府合法性、公民滿意度及政府信任方面作用明顯。政府官僚機(jī)構(gòu)中的被動代表性表達(dá)了一種重要的民主價值觀以及服務(wù)于社會公平和社會平等目標(biāo)[14]，對于增進(jìn)少數(shù)民族對政府的滿意度和政府信任具有重要影響。多數(shù)研究表明，政府機(jī)構(gòu)被動代表性越充分，其功能發(fā)揮越好，特別是基于少數(shù)民族多樣性而采取多樣化管理策略能夠提高組織內(nèi)部績效[35]。在各種公共或私人部門，多樣性也能產(chǎn)生更好的組織決策和生產(chǎn)力[36]。

以被動代表性官僚制來看，社會某群體的官僚代表性比例越高，該群體對政府的滿意度和信任度則會越高。相對于漢族，我國少數(shù)民族的人口比例相對較少，代表比例相對不足。有公開數(shù)據(jù)顯示，少數(shù)民族公務(wù)員人數(shù)占在全國公務(wù)員總?cè)藬?shù)的10.7%，但縣處級以上的少數(shù)民族公務(wù)員占同級公務(wù)員總數(shù)的8.3%①，低于少數(shù)民族占總?cè)丝?.49%的比例②。另外，在對五個自治區(qū)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子的97 名省部級官員民族屬性的梳理中發(fā)現(xiàn)，五個自治區(qū)主體少數(shù)民族官員在領(lǐng)導(dǎo)班子中的代表比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其所占總?cè)丝诘谋壤邸＿@從側(cè)面印證了少數(shù)民族的官僚代表性相對不足。由此提出以下研究假設(shè)：

假設(shè)H1：總體上，漢族民眾對地方政府的信任程度高于少數(shù)民族民眾對地方政府的信任程度。

(二)主動代表性官僚制

主動代表性官僚制關(guān)注公務(wù)員隊伍的代表性或多樣性能否轉(zhuǎn)化為被代表者的實際利益，即探討諸如少數(shù)民族、種族、婦女等官僚代表能否真實代表或?qū)崿F(xiàn)其所代表群體的利益。戴維?羅森布魯姆和費瑟斯通豪指出，被動代表性官僚制是主動代表性官僚制的前提，主動代表性官僚制通過被動代表性官僚制發(fā)揮作用[25]，其中性別、民族、種族通常被用來檢驗主動代表性官僚制的作用機(jī)制。莫舍是較早對被動代表性官僚制和主動代表性官僚制之間關(guān)系進(jìn)行研究的學(xué)者，之后的研究者[23]以警務(wù)治安為例，發(fā)現(xiàn)在性犯罪過程中，婦女受害者更愿意選擇向女警官報案，而女警官在提交報告和履行性犯罪法律方面也顯得更加積極。Hong的研究也發(fā)現(xiàn)，警力中增加少數(shù)民族警官的比例會減少警官的不當(dāng)處理行為[37]，該研究結(jié)論有力佐證了主動代表性官僚制。

較多的研究表明少數(shù)民族官員與政策行為之間具有某種聯(lián)系。官僚隊伍中的少數(shù)民族官員通過改變其他政策參與者的行為，可以實現(xiàn)其所代表的少數(shù)民族的群體利益[38]。不僅是行為，主動代表性官僚制可以通過少數(shù)民族公務(wù)員的社會背景、態(tài)度或共享的價值觀來使被動代表性官僚制發(fā)揮作用[29]。賽爾頓指出，少數(shù)民族官員更有可能認(rèn)為自己對支持少數(shù)民族利益負(fù)有特殊責(zé)任，所以更有可能制定出對少數(shù)民族有利的政策[39]。

(三)象征性代表官僚制

象征性代表官僚制認(rèn)為，公務(wù)員的個人特征、經(jīng)歷、態(tài)度以及共享的價值觀念等因素會自動轉(zhuǎn)化為公民利益，提高公共服務(wù)水平和政府信任水平，而不需要官僚采取任何實質(zhì)性行動[23,40?41]。多項研究證實了提供職業(yè)康復(fù)服務(wù)的顧問同樣是退伍軍人時，接受職業(yè)康復(fù)服務(wù)的退伍軍人滿意度會顯著提高[41]。隨后，研究者揭示了象征性代表官僚制的作用機(jī)制[42]。象征性代表官僚制對公民與政府合作意愿[43]以及公民對政府的信任均存在顯著影響[14]。例如，在對少數(shù)民族研究中發(fā)現(xiàn)，警局中的非裔美國警察加強(qiáng)了非裔美國人對警察的信任，從而為社區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)創(chuàng)造合法性。象征性代表官僚制通過影響少數(shù)民族群體的態(tài)度和行為，提高了少數(shù)民族群體的政府信任。

為保障少數(shù)民族利益，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》對官僚機(jī)構(gòu)少數(shù)民族的代表性做出了硬性規(guī)定。目前“少數(shù)民族地區(qū)的地方政府行政首長全部由少數(shù)民族干部擔(dān)任，少數(shù)民族干部比例普遍接近或超過少數(shù)民族人口占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋壤雹?。制度化?guī)定為民族地區(qū)少數(shù)民族的代表性提供了制度保障，特別是，少數(shù)民族的行政首長在決策和政策執(zhí)行方面具有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)和重要影響力。參照主動代表性官僚制和象征性代表官僚制的相關(guān)理論來解釋，少數(shù)民族的官員傾向于實行有利于少數(shù)民族的政策，且大比例的官僚代表可促使象征性代表官僚制發(fā)揮作用，進(jìn)而使少數(shù)民族群體對當(dāng)?shù)卣有湃巍４送?，在漢族聚居地，漢族官僚的代表比例明顯高于該地區(qū)的少數(shù)民族官僚代表。據(jù)此，提出以下兩條假設(shè)：

假設(shè)H2：在少數(shù)民族聚居地，少數(shù)民族民眾對地方政府的信任程度高于同地區(qū)的漢族民眾。

假設(shè)H3：在漢族聚集地，漢族民眾對地方政府的信任程度高于該地區(qū)的少數(shù)民族民眾。

另外，由于未規(guī)定漢族地區(qū)少數(shù)民族在當(dāng)?shù)卣械拇肀壤?，所以在漢族聚集地少數(shù)民族官僚代表比例顯然低于少數(shù)民族聚集地少數(shù)民族的官僚代表比例。代表程度的不同導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾獲得比漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾更多的政策利益，因而他們對地方政府更加信任?；诖?，我們提出以下研究假設(shè)：

假設(shè)H4：少數(shù)民族聚居地的少數(shù)民族民眾對地方政府的信任程度高于漢族聚居地(漢族人口占多數(shù))的少數(shù)民族民眾對地方政府的信任程度。

較之于少數(shù)民族聚居地的漢族民眾，漢族聚居地的漢族民眾相對處于主導(dǎo)地位，官僚代表比例相對較高。且已有研究指出，少數(shù)民族人數(shù)占多數(shù)的官僚機(jī)構(gòu)將對該機(jī)構(gòu)的代表性產(chǎn)生遞減的邊際回報。少數(shù)民族聚集地的少數(shù)民族官僚代表過高擠壓了少數(shù)民族聚集地漢族民眾的官僚代表空間，進(jìn)而降低少數(shù)民族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任。由此可提出以下研究假設(shè)：

假設(shè)H5：漢族聚集地的漢族人口對地方政府的信任程度高于少數(shù)民族聚集地漢族人口對地方政府的信任程度。

三、研究設(shè)計

(一)數(shù)據(jù)來源

該實證分析是基于2010 中國人民大學(xué)“中國綜合社會調(diào)查”(CGSS)中心提供的全國性數(shù)據(jù)。從2011年起，CGSS 問卷刪除有關(guān)地方政府信任測量部分。CGSS2010 版本是目前可獲得的，且同時包含民族、地區(qū)以及地方政府信任內(nèi)容的最優(yōu)全國性數(shù)據(jù)。CGSS2010 數(shù)據(jù)涵蓋大陸31 個省、自治區(qū)、直轄市(不含港澳臺)的所有城市、農(nóng)村家庭戶，調(diào)查方案對全國100個縣級單位加5個大都市，480個村/居委會，12 000戶家庭的個人進(jìn)行抽樣調(diào)查，其中必選層2 000 戶，抽選層10 000 戶。調(diào)查抽樣采用多階分層概率抽樣⑤。CGSS2010 有效數(shù)據(jù)為11 783 個，剔除缺失值，得到有效樣本數(shù)據(jù)11 228 個。根據(jù)“民族?地區(qū)”匹配的篩選原則，經(jīng)篩選得到9 614 個觀測數(shù)據(jù)。

(二)變量說明

1.因變量

大量研究以公共服務(wù)績效[44]、相關(guān)群體利益實現(xiàn)程度[45?46]等來測量代表性官僚制。這種以被代表群體利益實現(xiàn)程度為測量指標(biāo)是較直接的一種方式，但卻忽視利益實現(xiàn)過程中政府行為的合法性以及代表性官僚制的政治意義(民主)。學(xué)者Hindera 曾提出，主動代表性官僚制的實證研究不僅要區(qū)分官僚中的代表者以及所代表的具體群體，還要重視政策制定過程[47]。代表性官僚制的代表性可以從少數(shù)民族方面加強(qiáng)政府行為的合法性[48]以及政府信任角度來研究。新近研究者也發(fā)現(xiàn)代表性官僚制可以促進(jìn)和提升公民對政府的信任[14,49]。

借鑒相關(guān)研究成果，本文以政府信任來反映和測量代表性官僚制。由于主動代表性官僚制強(qiáng)調(diào)官僚的自由裁量權(quán)，相對于中央政府，地方政府官僚自由裁量權(quán)更充分，更能反映代表性官僚制。所以本文選取地方政府信任為因變量。有關(guān)地方政府信任的測量，CGSS2010 問卷中有直接測量題項，其中有一題是 “您對本地政府(農(nóng)村指鄉(xiāng)政府)的信任程度怎么樣？”，選項1 表示完全不可信；2 表示比較不可信；3 表示居于可信與不可信之間；4 表示比較可信；5 表示完全可信。據(jù)此可反映地方政府信任。

2.自變量

依據(jù)CGSS2010 調(diào)查問卷中關(guān)于所在省份和民族兩個題項，篩選出四組自變量，即少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾，少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾，漢族地區(qū)的漢族民眾，漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾。其中，少數(shù)民族地區(qū)特指實行民族區(qū)域自治制度的五個自治區(qū)，少數(shù)民族則僅限五個自治區(qū)命名的蒙古族、維吾爾族、回族、藏族、壯族五個民族，非自治區(qū)命名的少數(shù)民族則不計入，比如內(nèi)蒙古自治區(qū)的回族民眾不計入本文所指的少數(shù)民族民眾。少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾是對五個自治區(qū)命名的主體少數(shù)民族的加總。少數(shù)民族地區(qū)的漢族是指五個自治區(qū)的漢族民眾的加總。漢族地區(qū)是指除五個自治區(qū)外的省(直轄市)。漢族地區(qū)的少數(shù)民族同樣指蒙古族、維吾爾族、回族、藏族、壯族五個民族的加總。之所以選擇自治區(qū)以及五個自治區(qū)命名的少數(shù)民族民眾是因為我國在自治區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，且五個自治區(qū)命名的少數(shù)民族分別在其自治區(qū)內(nèi)享有政策規(guī)定的官員代表比例，更易突出代表性官僚制的特征。

3.控制變量

代表性官僚制分析要基于有持久影響力的人口因素，這是產(chǎn)生主動性官僚制的條件之一。嚴(yán)格意義上的代表性官僚制是社會的真實寫照，可以用很多變量進(jìn)行測量，比如種族、宗教、教育水平、社會階層、出生地、語言等[2]。相關(guān)研究傾向于控制與少數(shù)民族、種族以及性別相關(guān)的人口特征變量。另考慮到政府信任研究慣用的人口統(tǒng)計學(xué)特征變量，本研究選定性別、年齡、教育水平、政黨、個人收入作為控制變量。

(三)分析方法

本研究以地方政府信任水平為因變量，地區(qū)?民族四種組合分別為自變量，在控制性別、年齡、教育水平、政黨、以及個人年度總收入等人口統(tǒng)計學(xué)變量的條件下，運用有序logistic 回歸，分別檢驗少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾、少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾、漢族地區(qū)的漢族民眾以及漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾的代表性官僚制。

四、結(jié)果分析與討論

(一)描述性統(tǒng)計分析

表1顯示，地方政府信任均值為3.67，處于中間水平。其中，選擇“完全可信”和“比較可信”分別占14.4%和40.3%，而選擇“居于可信與不可信之間”“比較不可信”以及“完全不可信”的則分別為18.4%、12.1%和4.8%。男女比例總體相同，黨員所占比例為13%。樣本數(shù)據(jù)的平均年齡約49 歲，教育水平普遍偏低，多以初中學(xué)歷為主，且個人平均年收入為1.96 萬元，與當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入基本持平⑥。另外，少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族和漢族民眾比例差別不大，而漢族地區(qū)的漢族民眾占絕大多數(shù)，達(dá)到93%，漢族地區(qū)少數(shù)民族約占樣本數(shù)據(jù)的2%。

表1 變量描述性統(tǒng)計

表2單因素方差分析顯示，組間F 值16.568，并在0.01 水平上統(tǒng)計顯著，各組間地方政府信任存在顯著性差異。表3中2*2 矩陣給出地區(qū)?民族四種組合地方政府信任的均值及其兩兩方差分析?？傮w來看，少數(shù)民族民眾對地方政府的信任程度高于漢族民眾，進(jìn)而證明假設(shè)1 不成立。此外，少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族民眾對地方政府的信任水平最高，均值達(dá)4.06，而漢族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任水平最低，為3.65。

表2 單因素方差分析

同時，表3顯示，少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾與少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾兩組間信任均值存在顯著性差異，漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾與漢族地區(qū)的漢族民眾之間也存在顯著性差異。但少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾與漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾信任均值則不存在顯著性差異，少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾與漢族地區(qū)的漢族民眾同樣不顯著。

表3 地區(qū)?民族四種組合的地方政府(本地政府)信任水平均值及其兩兩方差分析

(二)回歸結(jié)果與分析

為驗證地區(qū)情景中不同民族代表性官僚制，分別以少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族、漢族地區(qū)的漢族為參照組建立回歸模型1 與回歸模型2。表4給出了有序logistic 回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，較之女性，男性對地方政府更加不信任。年齡對地方政府信任則存在顯著的正向影響，相反，教育水平與個人年度總收入則對地方政府存在顯著負(fù)向影響。這與既有研究發(fā)現(xiàn)基本一致，教育水平越高的人對政府了解更多，較少表現(xiàn)出盲目信任。而個人年度總收入越高的人，對地方政府資源依賴程度下降，更能表現(xiàn)出對政府合理的認(rèn)知。此外，具有黨員身份的群體比其他群體更加信任政府。黨員大多屬于社會優(yōu)秀分子或社會精英，其中相當(dāng)一部分是政府官員，因而他們對體制和政府可能更加認(rèn)同，產(chǎn)生高信任水平。

表4 地區(qū)情景中不同民族地方政府信任的有序logistic 回歸分析

從模型1 來看，相對于少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族民眾對地方政府的信任，少數(shù)民族地區(qū)漢族民眾對地方政府信任的回歸系數(shù)為?0.786，且在統(tǒng)計意義上顯著，說明少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族民眾對地方政府的信任水平明顯高于少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾，驗證假設(shè)2 成立。根據(jù)代表性官僚制理論，少數(shù)民族地區(qū)的各級政府行政首長由少數(shù)民族官員擔(dān)任，傾向于采取有利于少數(shù)民族的政策，增加了少數(shù)民族民眾對少數(shù)民族官員以及當(dāng)?shù)卣男湃嗡健?/p>

另外，統(tǒng)計結(jié)果進(jìn)一步說明，少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾有著比漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾更加信任本地政府的趨勢，且在統(tǒng)計意義上顯著，假設(shè)4 得到驗證。漢族地區(qū)少數(shù)民族民眾缺乏有效代表，降低其對地方政府的信任，而少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾受民族區(qū)域自治制度的保障，官僚代表性相對充足，對地方政府的信任水平更高。

模型2 統(tǒng)計結(jié)果顯示，相對于漢族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任，漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾對地方政府信任的回歸系數(shù)為0.463，且具有統(tǒng)計顯著性，假設(shè)3 未得到驗證。從官僚代表性角度來看，漢族地區(qū)漢族民眾應(yīng)該比漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾更加信任政府，結(jié)果卻恰恰相反。而且從模型2 可以看出，漢族地區(qū)的漢族民眾對地方政府的信任程度低于少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾，但不具備統(tǒng)計意義上的顯著性，進(jìn)而說明假設(shè)5 不成立。代表性官僚制理論并未為此提供合理性解釋。

(三)討論

由于官僚代表性不同，地區(qū)情景中漢族民眾與少數(shù)民族民眾對地方政府的信任呈現(xiàn)一定的差異，而且同一民族民眾在不同地區(qū)，對地方政府信任反差極大。通過對地區(qū)?民族的回歸分析發(fā)現(xiàn)，在少數(shù)民族地區(qū)，少數(shù)民族民眾對地方政府的信任程度要高于漢族民眾；而在漢族地區(qū)，漢族民眾對地方政府的信任程度卻明顯低于漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾。雖然同一民族在不同地區(qū)情境中對地方政府信任不具備統(tǒng)計意義上的顯著性，但卻表現(xiàn)出相悖的趨向。一方面，就少數(shù)民族民眾而言，其在少數(shù)民族地區(qū)對地方政府的信任程度要高于其在漢族地區(qū)。另一方面，從漢族民眾對地方政府的信任而言，其在漢族地區(qū)對地方政府的信任程度要低于其在少數(shù)民族地區(qū)對地方政府的信任?；貧w結(jié)果證實代表性官僚制在我國部分適用，但在理論上有解釋的限度，不能很好地解釋為何整體上漢族民眾對地方政府的信任低于少數(shù)民族民眾、漢族地區(qū)的漢族民眾對地方政府的信任低于漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾以及少數(shù)民族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任高于漢族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任程度等問題。

實際上，對西方代表性官僚制的研究忽視了少數(shù)族裔等弱勢群體在地區(qū)情景中的代表性問題，且忽略了幾種代表官僚制各自的適用領(lǐng)域。因此，當(dāng)面對不同情境、不同社會群體代表性問題時，現(xiàn)有研究幾乎采納相同的分析理路，缺乏在具體問題上的理論建構(gòu)。針對代表性官僚制在我國地區(qū)情景中的有限解釋，本文在一定程度上修正西方代表性官僚制，構(gòu)建了一個適合中國情景的代表性官僚制分析框架，以期對地區(qū)情境中不同民族的政府信任提供另一種理論解釋。

參照社會群體“利益實現(xiàn)程度”與“官僚代表性程度”兩個維度，將代表性官僚制劃分為四種類型，即剩余代表性官僚制、象征代表性官僚制、完全代表性官僚制和實質(zhì)代表性官僚制。在此基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的被動代表性官僚制進(jìn)一步細(xì)化為剩余代表性官僚制與象征代表性官僚制，其特征是利益實現(xiàn)程度低，而主動代表性官僚制則劃分為實質(zhì)代表性官僚制與完全代表性官僚制，強(qiáng)調(diào)被代表群體實質(zhì)性利益的實現(xiàn)。結(jié)合地區(qū)情境下的民族及其對地方政府的信任程度，以下是對代表性官僚制的進(jìn)一步解釋與拓展分析。

圖1 中國情景中的代表性官僚制理論框架

第一，完全代表性官僚制。完全代表性官僚制是比較理想的狀態(tài)，具備官僚代表程度和利益實現(xiàn)程度雙高的特征。當(dāng)某一群體的官僚代表程度較高時，官僚通過行動或者實行有利于被代表群體的政策，進(jìn)而將代表性轉(zhuǎn)化被代表群體的實質(zhì)利益，完全性代表官僚制就發(fā)生了。完全代表性官僚制實際上是對少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾對地方政府信任的一種描述。我國實行民族區(qū)域自治制度，對少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族民眾的代表性做出硬性規(guī)定，保證了少數(shù)民族民眾較高的官僚代表性。目前，“少數(shù)民族地區(qū)地方政府行政首長全部由少數(shù)民族干部擔(dān)任”⑨。換言之，少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾的官僚代表性程度較高，且地方政府行政首長由少數(shù)民族官員擔(dān)任，這些官員傾向采取有利于少數(shù)民族的行為與政策，進(jìn)而使得少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾更加信任地方政府。此外，國家在少數(shù)民族地區(qū)實行了一系列重大經(jīng)濟(jì)社會政策，推動少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)繁榮發(fā)展，從而提升了少數(shù)民族民眾對地方政府的信任水平。總之，在官僚代表性程度和利益實現(xiàn)程度雙高的情況下，少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾對地方政府的信任水平明顯高于少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾，同樣，也高于漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾對地方政府的信任水平。

第二，實質(zhì)性代表官僚制。它是指被代表群體的官僚代表性程度低，利益實現(xiàn)程度高的一種代表性官僚制。實質(zhì)性代表官僚制適用于分析處于某一群體占大多數(shù)地區(qū)內(nèi)的少數(shù)群體的官僚代表性問題。在這里，實質(zhì)性代表官僚制被用來分析漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾對地方政府的信任。已有研究證實，社會普遍對少數(shù)群體有一定偏見，認(rèn)為政府和社會有責(zé)任盡可能多地保護(hù)少數(shù)群體的利益。具體到漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾對地方政府的信任，雖然漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾數(shù)量占比相對較少，其官僚代表性程度也相對較低，但是，漢族地區(qū)的地方政府主動作為，制定并實施區(qū)別于漢族民眾的優(yōu)惠政策，為少數(shù)民族民眾提供就業(yè)、住房、子女入學(xué)等方面的幫助，積極幫助少數(shù)民族民眾融入當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活。漢族地區(qū)的地方政府不斷實現(xiàn)少數(shù)民族民眾的利益，進(jìn)而提升其對地方政府的信任水平。較之漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾，漢族地區(qū)的漢族民眾享受相對較少的優(yōu)惠政策，從而會降低對地方政府的信任。所以，在漢族地區(qū)，少數(shù)民族民眾對地方政府信任程度高于漢族民眾對地方政府的信任 程度。

第三，剩余性代表官僚制。剩余性代表官僚制具備官僚代表性程度和利益實現(xiàn)程度雙低的特征，它用來刻畫少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾對地方政府的信任。就官僚代表性程度而言，理想的狀態(tài)是，少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾和漢族民眾的官僚代表性應(yīng)分別與其所占的人口數(shù)量比例相一致。實際上，目前“少數(shù)民族干部比例普遍接近或超過少數(shù)民族人口占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋壤雹?。也就是說，少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾的官僚代表性比例可能要低于少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾的代表性比例。此外，少數(shù)民族地區(qū)的主要行政官員由少數(shù)民族干部擔(dān)任，他們往往更多地關(guān)注少數(shù)民族民眾利益的實現(xiàn)。最主要的是，有研究發(fā)現(xiàn)，在一定區(qū)域內(nèi)，某群體利益實現(xiàn)可能會降低另一群體的部分利益實現(xiàn)[38]。在少數(shù)民族地區(qū)資源有限的情況下，少數(shù)民族民眾較高的官僚代表性保證其利益的獲得，而少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾則可能產(chǎn)生相對不公的心理，進(jìn)而降低對地方政府的信任，使得少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾對地方政府的信任低于少數(shù)民族民眾對地方政府的信任。

然而，即使少數(shù)民族地區(qū)漢族民眾官僚代表性比例相對較低，利益實現(xiàn)程度相對較低，但少數(shù)民族地區(qū)的許多政策很難將同地區(qū)的漢族民眾排除在政策受益范圍外。與漢族地區(qū)的漢族民眾相比，少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾仍然可享受同地區(qū)的普惠政策。所以，少數(shù)民族地區(qū)漢族民眾的政府信任程度相對要高于漢族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任。另外，部分研究指出，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場化程度越低，民眾對地方政府的信任程度則越高[50?51]。少數(shù)民族地區(qū)大多在西部邊疆，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場化程度較低，與內(nèi)地(漢族地區(qū))的漢族民眾相比，生活在少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾對地方政府的信任程度較高。所以，少數(shù)民族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任程度高于漢族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任。

第四，象征性代表官僚制。象征性代表官僚制是對官僚代表性程度高、利益實現(xiàn)程度低的一種描述。漢族地區(qū)的漢族民眾對地方政府的信任與此相符。這里象征性代表官僚制與西方象征性代表官僚制理論有諸多相似之處，它是通過增加官僚隊伍中少數(shù)群體的官僚代表性比例，倡導(dǎo)民主、平等的政治氛圍，以提高民眾對地方政府的信任。雖然漢族地區(qū)的漢族官僚代表性程度高，但其利益實現(xiàn)程度并未顯著增加。相反，漢族地區(qū)漢族民眾的利益實現(xiàn)程度甚至低于漢族地區(qū)的少數(shù)民族民眾，以至于出現(xiàn)漢族地區(qū)漢族民眾對地方政府的信任水平低于同地區(qū)少數(shù)民族對地方政府信任水平的現(xiàn)象。

需強(qiáng)調(diào)的是，一定條件下，通過改變官僚代表程度和利益實現(xiàn)程度，上述四種代表性官僚制之間可以相互轉(zhuǎn)化和調(diào)節(jié)，并存在多樣轉(zhuǎn)化機(jī)制。

五、結(jié)論與不足

有關(guān)西方代表性官僚制的研究已有大約70年的歷史，而國內(nèi)對代表性官僚制的研究卻較為罕見。代表性問題是現(xiàn)代政治制度的核心問題[52]。對代表性官僚制的分析，實際上有助于進(jìn)一步理解更深層次的問題，即在群體流動、階層分化、利益主體多元化的當(dāng)下，如何正確理解各個群體(包括傳統(tǒng)少數(shù)群體)的官僚代表性及其衍生性問題。因為，官僚代表性不僅涉及不同群體利益，它更多關(guān)系著政府信任、政治合法性等重大問題。為此，本文利用CGSS2010 數(shù)據(jù)，對代表性官僚制理論進(jìn)行檢驗，建構(gòu)基于中國情境的代表性官僚制框架，并對實證結(jié)果予以分析，某種程度上修正了正西方代表性官僚制理論。

第一，地區(qū)情景因素是影響代表性官僚制的一個要素，它可以調(diào)整、改變代表性官僚制的作用機(jī)制與作用強(qiáng)度。不同地區(qū)情景下的漢族民眾和少數(shù)民族民眾對地方政府的信任存在差異，且少數(shù)民族民眾整體上表現(xiàn)出更高的地方政府信任水平。在少數(shù)民族地區(qū)，少數(shù)民族民眾對地方政府的信任程度高于漢族民眾對地方政府的信任；而在漢族地區(qū)，少數(shù)民族民眾對地方政府的信任仍然顯著高于漢族民眾對地方政府的信任。另外，從漢族民眾所處的地區(qū)情景來看，少數(shù)民族地區(qū)的漢族民眾對地方政府的信任程度亦高于漢族地區(qū)民眾對地方政府的信任。這些發(fā)現(xiàn)是以往的代表性官僚制研究未曾關(guān)注甚至是常常忽略之處。實際上，少數(shù)民族民眾和漢族民眾的代表性官僚制差異源于其所處的地區(qū)情景。

第二，官僚代表性程度并非是衡量代表性官僚制的唯一標(biāo)尺。官僚代表性程度僅是代表性官僚制的一個基本前提，而被代表群體的利益實現(xiàn)程度則是代表性官僚制的實質(zhì)。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中存在著許多類似漢族地區(qū)少數(shù)民族民眾的代表性官僚制，其官僚代表性程度低，實質(zhì)性利益程度高；也存在類似漢族地區(qū)漢族民眾的代表性官僚制，其官僚代表性程度高，利益實現(xiàn)程度卻很低。上述發(fā)現(xiàn)質(zhì)疑著以單一代表性為衡量尺度的代表性官僚制，利益實現(xiàn)程度亦為代表性官僚制重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，以官僚代表性程度支撐的、西方式的象征性代表官僚制并不是提升政府信任的最佳選擇。相反，應(yīng)在確保群體官僚代表性的基礎(chǔ)上，注重群體利益的實現(xiàn)程度，以更好實現(xiàn)所代表的群體利益。當(dāng)前，國家治理進(jìn)程中出現(xiàn)一種新趨向，即國家借助行政吸納[53]、體制吸納[54]以及政治吸納[55]等策略增強(qiáng)新興社會群體代表性，確保新興社會群體與政府良好互動并提升其政府信任水平。此種策略短期內(nèi)可提高被代表性群體的政府信任，但從長遠(yuǎn)來看，這種象征性代表的作用有限，并不持久。國家吸納會導(dǎo)致代表者完全體制化，偏離被代表群體利益，最終會降低被代表群體的政府信任，由此導(dǎo)致的信任落差往往難以彌砌，值得引起關(guān)切。

第三，代表性官僚制在實踐應(yīng)用中存在一定悖論。官僚代表性并非越充分越好，代表性超過一定限度，則會對其他群體的利益造成傷害，降低社會總體福利水平。研究結(jié)果表明，在少數(shù)民族地區(qū)，少數(shù)民族民眾過高的官僚代表性對漢族民眾的官僚代表性形成“擠壓效應(yīng)”，漢族民眾利益無法得到有效代表，進(jìn)而降低漢族民眾對地方政府的信任。鑒于此，地方政府應(yīng)在官僚代表性程度和利益實現(xiàn)程度中找到平衡點，這是至關(guān)重要的。

本研究的不足在于未能完全克服內(nèi)生性問題，無法排除由中央的優(yōu)惠政策造成的少數(shù)民族民眾對地方政府信任的影響。另外，本文構(gòu)建的四種代表性官僚制仍需進(jìn)一步分析與驗證。經(jīng)驗數(shù)據(jù)與計量方法亦是后續(xù)完善的地方。

注釋：

① 參見國務(wù)院新聞辦公室2016年12月1日《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻(xiàn)》白皮書(2016)。

② 數(shù)據(jù)來源于《中國民族統(tǒng)計年鑒2016》。

③ 數(shù)據(jù)來源于人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)資料庫以及國家統(tǒng)計局第六次人口普查數(shù)據(jù)，統(tǒng)計時間為2019年1月4日。

④ 國務(wù)院新聞辦《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻(xiàn)》白皮書，2016-12-01。

⑤ 參見中國綜合社會調(diào)查(CGSS)第二期(2010—2019)抽樣方案。

⑥ 2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19109 元，參見《中國統(tǒng)計年鑒2011》。

⑦ 1=完全不可信，2=比較不可行，3=居于可信與不可信之間，4=比較可信，5=完全可信。

⑧ 1=沒有受過任何教育，2=私塾，3=小學(xué)，4=初中，5=職業(yè)高中，6=普通高中，7=中專，8=技校，9=大學(xué)?？?(成人高等教育)，10=大學(xué)?？?正規(guī)高等教育)，11=大學(xué)本科(成人高等教育)，12=大學(xué)本科(正規(guī)高等教育)，13=研究生及以上。

⑨ 國務(wù)院新聞辦《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻(xiàn)》白皮書，2016-12-01。

⑩ 國務(wù)院新聞辦《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻(xiàn)》白皮書，2016-12-01。