邢慕堯，楊 萍

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

1 問題的緣起

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，大量農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工且在城市落戶，農(nóng)村人力資本專用性下降[1]。導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越明顯。大量房屋被閑置，加之城市房?jī)r(jià)的不斷上漲，因農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋引發(fā)的糾紛數(shù)量不斷攀升。在“房地一體”原則下，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓勢(shì)必波及宅基地使用權(quán)。學(xué)界對(duì)轉(zhuǎn)讓合同無效認(rèn)定基本形成了兩種觀點(diǎn)：①違反法律的強(qiáng)制規(guī)定說。此觀點(diǎn)有兩種視角，一是從宅基地限制流轉(zhuǎn)的角度，提出非同一農(nóng)村集體成員、村民與城市居民之間的轉(zhuǎn)讓合同，違反《合同法》第52 條第5 項(xiàng)這個(gè)轉(zhuǎn)介條款之規(guī)定[2]，即違反《土地管理法》第63條，從而導(dǎo)致無效。但反對(duì)者卻認(rèn)為《土地管理法》第63 條是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同效力[3]。二是從違反土地用途管制的角度。支持者依據(jù)《土地管理法》第63 條之規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，轉(zhuǎn)讓后宅基地的土地用途發(fā)生變化，故認(rèn)為此類轉(zhuǎn)讓合同違反強(qiáng)制性規(guī)定而無效。但反對(duì)者則提出《土地管理法》第63 條之立法目的為維持農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量，以保證糧食產(chǎn)量。農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓雖對(duì)宅基地使用權(quán)產(chǎn)生影響，但并不會(huì)改變土地的農(nóng)業(yè)用途，從該角度認(rèn)定轉(zhuǎn)讓無效不妥；②損害社會(huì)公共利益說。該說認(rèn)為宅基地制度的核心在于維護(hù)農(nóng)民的基本生存利益。如承認(rèn)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，將無法保障農(nóng)民利益，進(jìn)而影響到對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)。故認(rèn)為此類轉(zhuǎn)讓合同違反《合同法》第52條第4項(xiàng)而無效。

圖1 2008年-2018年101份案例的裁判年份統(tǒng)計(jì)

圖2 30份樣本案例案發(fā)時(shí)間與起訴時(shí)間的間隔時(shí)長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)（年）

而在司法實(shí)踐中，法院對(duì)此認(rèn)定不一，部分法院認(rèn)為轉(zhuǎn)讓合同因違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同無效；而也有法院認(rèn)為《土地管理法》第63 條為管理性強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況判斷合同效力?；诖?，本文擬通過對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓司法判決的梳理，剖析認(rèn)定無效的理論基礎(chǔ)，從強(qiáng)制性規(guī)范類型細(xì)化中尋求解決司法實(shí)踐困境的思路。

2 樣本案例概況與爭(zhēng)議分析

筆者以“宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”為案由，在無訟網(wǎng)搜索案例，搜索到2 582份生效判決書，添加關(guān)鍵詞“強(qiáng)制性規(guī)定”進(jìn)一步檢索得到案例101份，案例分布時(shí)間為2008-2018年。以與關(guān)鍵詞的相關(guān)性為順序抽樣前30份案例作為研究樣本。

2.1 雙方當(dāng)事人與轉(zhuǎn)讓效力情況分析

①雙方當(dāng)事人為同一農(nóng)村集體成員的轉(zhuǎn)讓共有6例，均被法院認(rèn)定為有效合同。在現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度中，符合條件的同一村集體成員之間進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)讓通常有效。但值得關(guān)注的是，在個(gè)案中，如周明書與曾凡剛、盧玉敏確認(rèn)合同效力糾紛，審理法院將《土地管理法》第63 條規(guī)定認(rèn)定為管理性強(qiáng)制性規(guī)定，這一理解與其他法院并不相同；②非同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的轉(zhuǎn)讓。共有19 例，法院對(duì)于此類合同效力的認(rèn)定不一。被認(rèn)定為無效合同的比例為89%。合同效力認(rèn)定的分歧在于對(duì)《土地管理法》的規(guī)定性質(zhì)認(rèn)定不同。一種認(rèn)為《土地管理法》第12 條、第15條、第63 條是管理性強(qiáng)制規(guī)范。另一種認(rèn)為上述規(guī)定是效力性強(qiáng)制規(guī)范；③一方當(dāng)事人為村民、另一方為城市居民之間的轉(zhuǎn)讓。共有5例，皆被判定為無效合同。但認(rèn)定合同無效之理由并不一致。一種認(rèn)為轉(zhuǎn)讓合同違反《土地管理法》第8條、第10條、第62條、第63條之強(qiáng)制性規(guī)定而無效。另一種則認(rèn)為轉(zhuǎn)讓合同違反《民法通則》第58條第1款第5項(xiàng)的規(guī)定，有損社會(huì)公共利益而無效。

通過對(duì)上述樣本案件的分析，可以發(fā)現(xiàn)主要的爭(zhēng)議在于法院對(duì)同一法條的強(qiáng)制性規(guī)定性質(zhì)認(rèn)定存在差異，從而產(chǎn)生同案不同判的現(xiàn)象。

2.2 轉(zhuǎn)讓時(shí)間與起訴時(shí)間關(guān)聯(lián)性分析

由圖1與圖2可知此類案件多發(fā)生于2014年—2018年，且在30份抽樣案例中有20份案例的案發(fā)時(shí)間與起訴時(shí)間間隔時(shí)長(zhǎng)超過5年之久。這引起筆者注意，為什么有如此之多的案件當(dāng)事人的轉(zhuǎn)讓時(shí)間與起訴時(shí)間相隔甚遠(yuǎn)？

筆者認(rèn)為，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，農(nóng)村房屋交易隨之被帶動(dòng)，特別是在城市周邊的宅基地房地產(chǎn)買賣活動(dòng)日漸活躍，有數(shù)據(jù)顯示“全國(guó)小產(chǎn)權(quán)住宅面積至少在10 億m2左右， 相當(dāng)于全國(guó)城鎮(zhèn)居民住宅面積的3.89%（31.6m2/人*81 347萬城鎮(zhèn)人口=257億m2）”。2014年—2018 年的城鄉(xiāng)改造進(jìn)程加快，政府多次范圍式進(jìn)行土地用途的重新規(guī)劃，導(dǎo)致包括宅基地在內(nèi)的大量農(nóng)村土地被征收，例如興化市于2016-2017年先后5次征收農(nóng)村集體土地。因此導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓時(shí)間與起訴時(shí)間間隔長(zhǎng)此現(xiàn)象的原因，主要是因征地拆遷補(bǔ)償導(dǎo)致當(dāng)初的轉(zhuǎn)讓價(jià)格與征收補(bǔ)償價(jià)格之間的巨大差異，使得當(dāng)事人受利益驅(qū)使而毀約。

3 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力認(rèn)定理由的學(xué)理觀點(diǎn)與認(rèn)定建議

法院對(duì)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的認(rèn)定主要是以《合同法》第52 條第5 項(xiàng)來判定，核心爭(zhēng)議是對(duì)《土地管理法》第63 條屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定還是管理性強(qiáng)制性規(guī)定。因此有必要在明確相關(guān)學(xué)理爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，提出本文解決思路。

3.1 強(qiáng)制性規(guī)定分類的學(xué)理爭(zhēng)論

我國(guó)關(guān)于強(qiáng)制性規(guī)范的分類理論主要來自于史尚寬先生的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，效力性規(guī)范著重違反行為的法律行為價(jià)值，以否定其法律效力為目的；取締性規(guī)范著重違反的事實(shí)行為價(jià)值，以禁止行為為目的，對(duì)其的違反，法律行為未必?zé)o效[4]。學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出分類觀點(diǎn)或方法。①文義解釋法。此方法關(guān)注法條的文字表達(dá)，尤其注意法條中的虛詞運(yùn)用[5]。但付俊偉教授認(rèn)為強(qiáng)制性規(guī)范的識(shí)別在大多數(shù)情形下不能簡(jiǎn)單地通過文字表達(dá)形式加以判斷，而需要考量規(guī)范的主要目的。然而此方法對(duì)效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定的區(qū)分較為困難。因?yàn)榫唧w的分類仍需要對(duì)于法條的具體含義進(jìn)行分析，單純以某個(gè)詞語來判斷過于片面[6]。②損害利益類型化方法。此觀點(diǎn)認(rèn)為，法律法規(guī)明文規(guī)定違反本條規(guī)定將導(dǎo)致合同無效或者法律法規(guī)雖未明文規(guī)定，但繼續(xù)執(zhí)行合同將損害國(guó)家利益和社會(huì)利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)將此條規(guī)定認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。相反，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定對(duì)合同效力的影響，且合同繼續(xù)有效并不損害國(guó)家利益，只會(huì)損害當(dāng)事人利益時(shí)，該法規(guī)應(yīng)認(rèn)定為管理性強(qiáng)制性規(guī)定[7]。③實(shí)質(zhì)利益比較的方法。該觀點(diǎn)認(rèn)為強(qiáng)制性規(guī)定的分類應(yīng)當(dāng)以合同自由與強(qiáng)制性規(guī)定保護(hù)的利益相權(quán)衡。如強(qiáng)制性規(guī)定所保護(hù)的利益大于合同自由利益，那么此強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。如小于則相反[8]。在此基礎(chǔ)之上，還要考慮認(rèn)定結(jié)果對(duì)人們的行為產(chǎn)生什么樣的價(jià)值引導(dǎo)。

本文認(rèn)同實(shí)質(zhì)利益比較說。認(rèn)為法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定分類的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在于比較其所要保護(hù)的兩種法益。

3.2 基于實(shí)質(zhì)利益比較說對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力之認(rèn)定

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所涉及的兩種利益，一種是與宅基地制度設(shè)立目的有關(guān)，在于保障農(nóng)村居民的基本生活，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民基本居住條件保障的權(quán)益。另一種是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地上房屋財(cái)產(chǎn)利益或因征地補(bǔ)償而取得的利益。

目前我國(guó)農(nóng)村宅基地改革趨向逐漸清晰，即按照漸進(jìn)式賦權(quán)的思路，持續(xù)強(qiáng)化農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)[9]。宅基地產(chǎn)權(quán)安排不是一成不變的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素變化[10]。按照宅基地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)，在保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)的前提下，有效盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，增強(qiáng)宅基地的財(cái)產(chǎn)性[11]。農(nóng)民將獲得更多的經(jīng)濟(jì)紅利與融資機(jī)會(huì)，且宅基地轉(zhuǎn)讓并不會(huì)造成土地農(nóng)業(yè)用途的改變，所以不會(huì)損害社會(huì)公共利益。而如果嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民無關(guān)實(shí)現(xiàn)宅基地上房屋財(cái)產(chǎn)利益，如果其在城市有穩(wěn)定的居住條件，因房屋無法轉(zhuǎn)讓，勢(shì)必導(dǎo)致其房屋閑置與浪費(fèi)。以四川省瀘縣為例，宅基地出現(xiàn)了“分化與相對(duì)集聚”的現(xiàn)象，即一部分農(nóng)村出現(xiàn)“空心”另一部分農(nóng)村出現(xiàn)聚集復(fù)興現(xiàn)象[12]。

上述兩種利益的權(quán)衡亦可稱“法意”與“人情”的衡量——“法意、人情，實(shí)同一體，徇人情而違法意，不可也；守法意而拂人情，亦不可也。權(quán)衡于二者之間，使上不違于法意，下不拂于人情，則通行而無弊矣?！盵13]如果將相關(guān)法條認(rèn)定為管理性強(qiáng)制性規(guī)定，實(shí)際的判案時(shí)法官可以靈活的依據(jù)實(shí)際情況去認(rèn)定合同的效力。這樣既可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的保障，又可以保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益以及交易安全，再者可以防止投機(jī)主義的滋生，維護(hù)良好的私法范圍內(nèi)的交易環(huán)境。

至此，現(xiàn)階段依舊一概而論的認(rèn)為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所造成的社會(huì)公共利益損失大于當(dāng)事人利益損失是不合理的。故宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法條應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為管理性強(qiáng)制性規(guī)定，以解決宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力認(rèn)定難題。