丁建彪

內(nèi)容提要 精準扶貧脫貧本質(zhì)上是一場供給側(cè)與需求側(cè)深度匹配的創(chuàng)新性治理過程。從不同主體出發(fā)評估扶貧措施成效，會得出差異性甚至對立性結(jié)論?？茖W的評估需要將供給主體實施的所有措施進行整體性考量，而不能僅僅針對某些措施或某一項措施，以避免遮蔽這些措施帶來的溢出效應，并從需求主體出發(fā)設定更為多元化的指標。這些指標既要體現(xiàn)貧困的本質(zhì)屬性，也應體現(xiàn)需求主體真實獲得的核心要素。在此基礎上，借助評估機制將所有措施與核心要素有機地結(jié)合起來，在提升扶貧措施成效評估系統(tǒng)性、科學性的同時，為相關(guān)措施后續(xù)適時調(diào)適提出具體改進意見。

隨著國家扶貧脫貧戰(zhàn)略的深入推進和有效實施，我國農(nóng)村絕對貧困問題在很大程度上得到了有效解決。“現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，累計減少8239萬人，連續(xù)6年每年減貧1000萬人以上，貧困發(fā)生率由10.2%降至1.7%。”[1]黃承偉：《中國減貧理論新發(fā)展對馬克思主義反貧困理論的原創(chuàng)性貢獻及其歷史世界意義》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2020年第1期。然而，按照中央和地方在脫貧攻堅期內(nèi)年投入1000 億元以上、年減少1000萬貧困人口規(guī)模計算，人均年扶貧資金超過1萬元，而相關(guān)貧困戶脫貧標準卻不足4000元（年收入），扶貧資金在宏觀層面轉(zhuǎn)化率不足40%。但中國農(nóng)村扶貧獨特和科學之處在于多措并舉、綜合施策，且呈現(xiàn)出良好的溢出效應。因而，僅從“成本-收益”角度做簡單化評價，勢必會降低扶貧措施實施的重要價值和關(guān)鍵意義。本文嘗試從需求主體的真實獲得出發(fā)，以“收入”與“能力”作為兩個關(guān)鍵指標，并對其進行類型學細分，在此基礎上將所有扶貧措施進行歸并與整合，以提升評估的科學性。以結(jié)果性、影響性和導向性評估為評估基準，將歸并與整合后的扶貧措施與需求主體的真實獲得深度結(jié)合起來，為中國農(nóng)村扶貧措施成效評估做出創(chuàng)新性嘗試。

一、貧困及反貧困措施的理論闡釋

人們對貧困的認識和理解既簡單又復雜。所謂簡單，是因其作為一種“隨處可見”的社會現(xiàn)象被人們所熟知或體驗；所謂復雜，則是由于致貧原因與不同要素、結(jié)構(gòu)和制度密切關(guān)聯(lián)?！皩嶋H上，當試圖深入理解貧困，尤其是把貧困現(xiàn)象與產(chǎn)生貧困的原因聯(lián)系起來時，立即會發(fā)現(xiàn)，貧困的內(nèi)涵其實非常復雜?！盵1]“城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設”課題組：《貧困概念的界定及評估的思路》，〔南京〕《江蘇社會科學》2018年第2期。致貧原因與貧困者的收入、消費、能力以及一個國家的社會保障水平、制度設計等多重因素相關(guān)聯(lián)。

首先，收入不足是造成貧困的重要因素。當特定群體的收入不足以維持他們個人或家庭最低生存狀態(tài)或基本生活需要時，便形成絕對貧困狀態(tài)?，F(xiàn)代社會又存在著相對貧困現(xiàn)象，它是在與某一參照物比較之下而被定義的，其更多地關(guān)注個人或家庭生活狀況與社會平均水平之間的差距。換言之，如果部分群體收入和消費與其他群體相比，差距明顯地超出了某一界線時就視為出現(xiàn)相對貧困?！霸谝粋€既定的社會中，一旦采用相對收入的方法，當某些群體缺乏一定的收入，而這種收入又依據(jù)平均或中位收入來確定時，部分人群就被認定為貧困群體?！盵2]Udaya Wagle，“Rethinking Poverty: Definition and Measurement”，International Social Science Journal, vol. 54，no.1，2002,p.157.當個人或家庭在食物、衣著、日常用品等方面開支明顯低于社會成員平均消費水平，從而處于一種無法接受的低水平狀態(tài)，此時從消費意義上，這部分群體就被視為貧困狀態(tài)。一個家庭的消費支出比例、消費偏好，以及消費品的價格均影響到貧困狀態(tài)。比如，當日常消費品支出比例過大或日用品價格過高時，部分群體就會陷入貧困狀態(tài)，或生活困難加劇，從而使其貧困狀態(tài)更加惡化。在市場對資源配置起決定性作用，或商品和勞務能夠自由流動，以確保市場主體有足夠激勵機制提供充分物品和服務的社會中，收入與消費具有明顯正相關(guān)性。收入不足導致消費水平較低，而收入增加帶來消費水平提升。只有在物品和服務供給不足或完全取消市場機制的社會中，收入與消費分離對貧困形成才具有決定性意義。

其次，能力不足也是造成貧困的重要因素。收入不足并非影響貧困的唯一因素，貧困的形成還與人們的年齡、性別、社會角色、教育程度、健康狀況、居住環(huán)境等因素相關(guān)。收入作為一種通用手段可使人們獲得更多條件來提升能力，但收入與能力之間并非呈簡單線性關(guān)系，能力提升還取決于其他因素，如享有基本教育、醫(yī)療保障、就業(yè)條件等。相對收入造成的貧困，能力貧困更能反映貧困的真實狀況和復雜程度?！吧砘蛐睦砩系恼系K，如年齡、殘障或疾病，都會削弱一個人賺取收入的能力。這些障礙也使得將收入轉(zhuǎn)化為可行能力變得困難，因為老人、殘疾人或重病人可能需要更多的收入來獲得同樣的功能。因此，實際貧困要比我們從收入數(shù)據(jù)上所推斷的嚴重得多?！盵3]〔印〕阿馬蒂亞·森：《正義的理念》，王磊、李航譯，〔北京〕中國人民大學出版社2002年版，第240頁。同樣，“導致某些可能能力剝奪的原因可以比收入剝奪深層得多，而且對它們可能很不容易出于某些策略考慮而作假”[4]〔印〕阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任績、于真譯，〔北京〕中國人民大學出版社2002年版，第128頁。，諸如故意不上學，或使病情加重，或制造營養(yǎng)不良等。能力貧困既包括與生存相關(guān)的自然能力貧困，也包括參與公共事務討論、決策、監(jiān)督等方面的制度賦予能力貧困。前者主要表現(xiàn)為過早死亡、嚴重營養(yǎng)不良、長期流行病、性別歧視；后者主要表現(xiàn)為在收集和掌握公共參與信息，以及影響決策議程、內(nèi)容和結(jié)果上的不足。

最后，一個國家社會保障水平、制度設計與特定群體貧困形成具有相關(guān)性。如果政府財政收入水平有限、轉(zhuǎn)移意愿不足以及發(fā)展戰(zhàn)略未向社會中弱勢群體傾斜，特定貧困群體目前狀態(tài)難以在較短時期內(nèi)發(fā)生改變，貧困也會在代際傳遞下去，進而形成代際貧困。此外，貧困形成也受到一個國家制度設計，尤其是社會排斥相關(guān)制度影響。換言之，貧困是個人或社會群體遭受社會排斥或社會剝奪導致的結(jié)果。這種排斥或剝奪由多個方面造成，并與一個國家政治、經(jīng)濟、社會、文化制度等緊密相連?！柏毨摫焕斫鉃閭€人、家庭或群體的資源如此有限以致他們被排除在他們所在成員國可以接受的最低限度的生活方式之外?！盵1]Atkinson，“The Institution of an Official Poverty Line and Economic Policy”，Welfare State Program Paper Series,vol.98,1993.盡管貧困群體在早期擁有基本食物、住房以及滿足了基本生存需要，也具備了相應能力，但未來他們?nèi)杂锌赡芟萑胴毨顟B(tài)，其中一個重要原因可能是這部分群體被排除在相關(guān)制度保障范圍之外，或已有制度設計還未顧及這部分人群的權(quán)利訴求。英國社會學家T.H.馬歇爾認為，“貧窮是權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理和公民權(quán)利未得到保障造成的結(jié)果”[2]〔英〕T.H.馬歇爾、安東尼·吉登斯：《公民身份與社會階級》，郭忠華、劉訓練編，〔南京〕江蘇人民出版社2008年版，第33頁。。這些限制既使得貧困者個人難以將現(xiàn)有資源轉(zhuǎn)化為相應能力，以及他們持續(xù)地獲得改善自身生存和發(fā)展能力的基礎、條件和機會，也在就業(yè)、教育、醫(yī)療、保障等方面人為地制約他們分享資源和機會的渠道和空間，使得部分群體在發(fā)展過程中因群體收入、地位、自信、能力等方面的下降而陷入貧困之中。

綜上所述，貧困的理論內(nèi)涵表征為某些個人、家庭或群體沒有足夠收入資源維持最起碼生活水準、基本生活需要或最低生存狀態(tài)，也不能明確表達自身需求或缺乏影響資源分配的能力；更體現(xiàn)為一個國家社會保障資源不充分或配置不公平，以及特定群體在政治、經(jīng)濟、社會生活等各個方面被排斥，從而在某種程度上陷入了絕對或相對貧困狀態(tài)。

隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會保障程度提高以及反貧困治理效能顯現(xiàn)，人們對貧困理論內(nèi)涵的認識也會越來越綜合化和動態(tài)化，也即從單一的收入、能力、基本保障、社會排斥、文化貧困等致貧因素轉(zhuǎn)向整合性視角，從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)。這種認識上的變化傳導到各類扶貧主體，從而促生了反貧困措施的多樣性。反貧困(anti-poverty)這一學術(shù)概念最早由瑞典經(jīng)濟學家岡納·繆爾達爾提出。他認為，發(fā)展中國家的貧困絕不僅僅由純粹的經(jīng)濟原因?qū)е?，而是政治、?jīng)濟與文化綜合作用的結(jié)果。因此，發(fā)展中國家的反貧困既需要從宏觀層面針對平等問題、農(nóng)業(yè)、人口、教育等方面進行徹底的改革，也需要在微觀層面充分考慮貧困群體的工作意愿、能力和效率?！鞍l(fā)達國家的高收入和社會保障措施使得這些國家考慮營養(yǎng)及更一般的生活水平時有可能僅從人們的福利而不是他們工作的意愿和能力及其工作效率著眼?！盵3]〔瑞典〕岡納·繆爾達爾：《世界貧困的挑戰(zhàn)——世界反貧困大綱》，顧朝陽等譯，北京經(jīng)濟學院出版社1991年版，第9頁。此外，在現(xiàn)代社會，反貧困議題的關(guān)鍵在于清晰和準確地定位政府的職責，因為只有政府才能投入大量資源持久地推進反貧困議題。但政府承擔職責并不意味著將其他主體排除在反貧困過程之外，政府也需要將其他主體擁有的資源、技術(shù)、信息納入其中，以彌補自身系統(tǒng)資源與能力相對不足，并通過與其他主體的合作，在多個層次上實施多樣性、差異化的扶貧措施。

針對收入增長的反貧困措施需要投入大量資金和資源來完善相關(guān)基礎設施、發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)和項目，從而推動經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)機會，以增加貧困群體收入。當然，經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)之間的關(guān)系也不是簡單的線性關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成充分就業(yè)的必要條件，充分就業(yè)還與能力、機會、系統(tǒng)化培訓、市場活躍度等因素相關(guān)。由于社會保障條件改善所需各類資金和資源遠遠多于基本生活質(zhì)量改進所需，在某個特定階段，貧困群體的收入一般來說很難達到從根本上改善保障的水平，這時，政府需要提供大量外源性資源，甚至要為陷入較深貧困的家庭修繕基本住房，提供特定醫(yī)療保障與大致均衡的教育。針對能力提升的反貧困，一方面在于通過多樣化措施，尤其是銜接社會保障各項措施，減輕貧困群體由多重因素帶來的貧困狀態(tài)；另一方面則要通過制度安排、完善和優(yōu)化，確保貧困群體能夠充分獲取基本信息、享有參與機會，擴大反貧困措施的廣度和深度?！爸挥型ㄟ^政治討論和集體的政治行動，一個被日常職業(yè)將興趣局限在他周圍的小圈子的人，才能學會同情他的同胞，和他們有同感，并自覺地變成偉大社會的一個成員。”[1]〔英〕J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，〔北京〕商務印書館1982年版，第127-128頁。針對社會排斥的反貧困措施則需要變革與排斥相關(guān)的制度和機制，賦予貧困群體應有的各類權(quán)利，并擴大他們的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)等權(quán)利的范圍，通過擴展權(quán)利保護范圍以及促進不同群體之間信任、團結(jié)、相互合作等措施，減少社會排斥導致的貧困。

二、中國農(nóng)村扶貧措施成效評估指標體系的建構(gòu)

就貧困戶識別而言，消費狀況是更好和更可靠的指標，因其易于收集數(shù)據(jù)和便于測量?！跋M支出比收入穩(wěn)定，因而它也是反映貧窮更好的指標，這是因為它具有比收入數(shù)據(jù)更容易收集的實際優(yōu)勢。如對自營的農(nóng)場或公司來說，由于它們沒有完整的賬本存留或凈利潤的概念模式，因而收入對他們來說是非常不確定的?！盵2]Paul Streeten，“Beyond the Six Veils:Conceptualizing and Measuring Poverty”，Journal of International Affairs，vol.52，no.1，1998，p.6.但在扶貧措施成效評估方面，消費指標卻存在較為明顯的局限。一方面，中國不像有些國家那樣直接為貧困群體發(fā)放消費券或購物券，因而從政府的角度就不存在直接針對貧困戶消費的措施。另一方面，除了部分社會捐贈消費品的措施之外，一般意義上針對消費的措施都是由企業(yè)來完成的，比如家電下鄉(xiāng)等活動，這些措施難以界定特定的受眾群體，而只針對有消費需求的人群。而且，這些消費措施也受到外部經(jīng)濟形勢、資源分布、特定經(jīng)濟制度，以及家庭消費結(jié)構(gòu)和消費偏好等多重因素影響。因此本文沒有把消費作為評估各類扶貧措施成效的指標。部分扶貧措施在提高社會保障水平方面的成效，很大程度上取決于政府資源和資金投入的數(shù)量和規(guī)模。目前中國農(nóng)村地區(qū)實施的“三保障”措施[3]具體指住房、教育、醫(yī)療三個方面的保障措施。，成效均達到了較優(yōu)狀態(tài)[4]大規(guī)模第三方評估數(shù)據(jù)顯示，這一措施成效和滿意度均達到較高水平。。教育和醫(yī)療既是社會保障的內(nèi)容，又與能力提升相聯(lián)系，因此，可將部分措施的成效評估納入能力指標范圍。從深層次看，社會排斥與一個國家的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)利保障制度相關(guān)。在當代中國，貧困群體遭遇社會排斥的現(xiàn)象并不是由結(jié)構(gòu)性和制度性因素造成的，它們更多地是收入和能力不足衍生出的副產(chǎn)品，僅僅是一種行為和機會的產(chǎn)物。

有鑒于此，本文探討的扶貧措施成效評估聚焦于“收入”與“能力”這兩個指標，并將二者有機結(jié)合起來，以防止以收入增長掩蓋能力提升或以能力提升取代收入增長?！叭绻麅H僅關(guān)注收入獲得或消費（通常情況是這樣），將會對真實影響（the true impacts）帶來一個欺騙性的圖景?！盵5]Shaohua Chen，Ren Mu，Martin Ravallion，“Are There Lasting Impacts of Aid to Poor Areas?”，Journal of Public Eco?nomics，vol.93，no.3-4，2009，p.527.收入與能力之間既相互獨立又相互關(guān)聯(lián)。收入增長并不必然會轉(zhuǎn)化為能力提升，收入對能力產(chǎn)生影響是有條件的，它隨著其他因素的變化而改變。同時，能力提升也并不必然會帶來較高收入，能力對收入發(fā)揮影響也受到個體或家庭擁有資源多寡、外部機遇、市場活躍度等因素的制約?？傮w來看，提高收入會為提升能力奠定基礎，能力提升也會使人們掙得更高收入。

在農(nóng)村地區(qū)，收入是一個復雜和模糊的概念，很難借助這一概念來評估各項扶貧措施成效，即使進行簡單化評估，也難以針對不同措施進行差異化比較。本文關(guān)注的是那些直接與扶貧資金或項目相關(guān)的措施，以及它們對收入增長所產(chǎn)生的直接或間接影響的程度。在種植養(yǎng)殖方面，有直接影響的措施包括進行資金補貼、種子或品種改良、技術(shù)指導、加強管理等，有間接影響的措施包括改善相關(guān)基礎設施、技術(shù)培訓、知識宣傳等。這些措施的目的在于確保貧困戶采取多樣化種植方式或因地制宜地從事養(yǎng)殖以增加收入。在此基礎上，將部分涉及加工業(yè)、電子商務、鄉(xiāng)村旅游、小額貸款等方面的扶貧措施與傳統(tǒng)措施加以整合進行評估。為確保各項針對提高收入的措施成效評估的科學化和精細化，本文將收入細分為生產(chǎn)經(jīng)營性、工資性、財產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性四種收入類型。

生產(chǎn)經(jīng)營性收入主要指依托生產(chǎn)性資源或從事經(jīng)營、管理等活動帶來的收入。財產(chǎn)性收入指因出租土地、房屋或商鋪而帶來的收入，或因發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、基礎設施建設占用而產(chǎn)生的補償性收入。工資性收入是指以貨幣形式直接結(jié)算收入部分。工資性收入又可分成兩種類型。一類是由貧困戶小額貸款[1]按照目前政策規(guī)定，每個建檔立卡貧困戶可享受商業(yè)銀行提供的期限3 年以內(nèi)最高5萬元貸款金額，利息由政府支付，地方政府也需要拿出一定用于補償扶貧小額信貸發(fā)生壞賬損失的財政資金。每個貧困戶經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)政府部門審核通過可獲得最高1.2萬元扶貧資金扶持。資金所扶持的相關(guān)養(yǎng)殖、種植和加工業(yè)帶來的收入，收入形式包括直接分紅或貧困戶打工所得。另一類是由政府依據(jù)貧困戶產(chǎn)業(yè)資金、專項扶貧資金、地方政府配套資金建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)和項目，這類項目帶來的收益既可以現(xiàn)金直接的形式發(fā)放，也可以其他形式進行二次發(fā)放。轉(zhuǎn)移性收入是指由政府轉(zhuǎn)移的財政性資金產(chǎn)生的收入，主要包括低保金、養(yǎng)老金和部分救助金。轉(zhuǎn)移性收入也可分為兩種類型。一類是涉及基本或完全喪失勞動能力的群體的，如低保金、五保金、殘疾人補貼、生活護理費等。另一類是涉及有勞動能力群體的，該群體因突發(fā)意外事故或事件以及其他因素（如子女上學、突發(fā)大病等）出現(xiàn)生活上困難，他們的轉(zhuǎn)移性收入包括護林員崗位津貼、低保金、寄宿制生活補助、“雨露計劃”資助等。這四類收入之間可能存在著一定交叉且彼此相互影響，如生產(chǎn)經(jīng)營性收入增加會帶來財產(chǎn)性收入增長，而工資性和財產(chǎn)性收入增長也會帶來生產(chǎn)經(jīng)營性收入提高。

之所以進行這樣的分類，一方面是為了應對評估中扶貧措施龐雜的問題。在農(nóng)村貧困地區(qū)，各類扶貧措施不少于20項[2]這些措施涉及或具體體現(xiàn)為：種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、就業(yè)幫扶、公益崗位、小額貸款、電商扶貧、光伏扶貧、入股分紅、低保、醫(yī)療保障和救助項目、教育扶持、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓、務工培訓、駐村工作隊、結(jié)對幫扶干部、信息扶貧、參與式扶貧、信任信用塑造等等。，對部分措施分類歸并可提高評估的科學性。另一方面，有助于解決單一措施內(nèi)容過于繁多的問題。目前，每項扶貧措施均包含不同的事項和內(nèi)容，如醫(yī)療保障和救助措施就包含大病保險、民政醫(yī)療救助、慢性病認證、家庭簽約醫(yī)生服務、商業(yè)保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險（新農(nóng)合）等內(nèi)容。盡管針對單一措施的多項內(nèi)容進行評估具有實際意義，但從各項扶貧措施成效整體評估角度看，過于繁瑣的內(nèi)容反而會影響評估的科學性。

能力在農(nóng)村地區(qū)同樣也是一個涵義廣泛且模糊的概念，在此概念基礎上評估扶貧措施成效也有一定難度。能力指標重點關(guān)注部分扶貧措施對個體、家庭或群體能力培育或提升的影響程度。能力提升方面的措施既包括發(fā)展基礎教育、基本公共醫(yī)療保障等力圖通過提升基礎教育普及率和兒童健康程度、發(fā)展能力，從而阻斷貧困在代際傳遞的鏈條的舉措，也包括基本信息設施建設、社會資本培育、權(quán)利保障等通過提高貧困群體的信息獲取能力、自我表達能力以及參與能力，為貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供基礎性條件的行動。評估這些措施的成效，主要關(guān)注教育資源配置是否普惠與公平；貧困群體是否擁有獲得健康保障的設施和條件，如村級衛(wèi)生設施的達標程度、醫(yī)生數(shù)量等；政府是否提供相關(guān)信息基礎設施，比如電視網(wǎng)絡、無線寬帶、閱覽室等；貧困群體利益表達渠道和政治賦權(quán)程度；等等。本文將能力要素分解為信息獲取、交際關(guān)系圈、公共事務參與和監(jiān)督、信任和信用資本等幾個方面。筆者認為，只有進行更為細致的分解，才能評估出不同扶貧措施帶來的結(jié)果并開展差異性比較。

信息獲取能力是貧困群體擺脫貧困狀態(tài)的重要指標。在傳統(tǒng)生產(chǎn)方式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品銷售和提供服務、獲得相對較高收益機會等方面，信息均發(fā)揮著重要作用。交際能力既是我國農(nóng)村社會人際關(guān)系活躍度的重要體現(xiàn)，也是體現(xiàn)群體間團結(jié)感和凝聚力的重要指標。能力貧困的重要表現(xiàn)在于貧困群體交際圈狹窄，或部分群體難以跳出現(xiàn)有交際圈來獲取信息和資源。借助外在人際資源是有效擴大人際關(guān)系圈的重要途徑，在這方面，駐村工作隊的功效最為明顯。駐村工作隊通過后盾單位人際資源、駐村第一書記個體性人際資源，尤其是技術(shù)、市場、管理等方面的人際資源，擴大了貧困戶現(xiàn)有的人際交流圈。公共事務參與和監(jiān)督能力是能力要素重要組成部分。相關(guān)措施主要包括基層黨委和政府制定貧困戶參與扶貧事務、扶貧項目設計與實施、扶貧收益分配和過程監(jiān)督等方面的規(guī)章制度。信任和信用資本是基層社會的重要黏合劑?！靶湃问菍δ阈攀爻兄Z的概率估計，是對你是否值得信任的估計。”[1]〔美〕埃里克·尤斯拉納：《信任的道德基礎》，張敦敏譯，〔北京〕中國社會科學出版社2006年版，第4頁。信任有助于提升不同群體之間，尤其是貧困戶與其他非貧困戶、組織、企業(yè)之間合作的可能性。一旦信任體系在基層社會普遍建立起來，人們就更愿意投入大量時間、資源來改變基層社會存在的不公正現(xiàn)象，也更愿意參與公共事務討論、決策和評估的全過程。信用體系有助于人們把一些資源和機會擴展到那些處境較差的人，并幫助他們?nèi)ふ野l(fā)展機會，因為有信用的人往往會按照他們的承諾或契約來行事，將合作可能性轉(zhuǎn)化為合作必然性。

三、中國農(nóng)村扶貧措施成效評估的現(xiàn)實面向

建立科學、合理、有效的扶貧措施成效評估分析框架，并對評估內(nèi)容、思路及其指標間的邏輯關(guān)系開展全景式、可視化研究，有助于將評估的復雜化過程做簡單化處理。在特定的脫貧攻堅周期內(nèi)，貧困地區(qū)存在多項扶貧措施同時實施的情況，這給評估扶貧措施成效以及比較不同措施成效的差異帶來了相當大的困難。借助成效評估分析框架，一方面可規(guī)避以往依據(jù)具體指標評估的弊端。因指標體系選擇是選擇者根據(jù)相關(guān)目的和要求來確定，所以不可避免地受到指標選擇者個人理解、知識結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在傾向的影響，這使得指標體系具有相當程度的主觀性。另一方面，分析框架可以挖掘出各項措施產(chǎn)生的溢出效應，并建立起可靠的假設前提。因單一指標并不能客觀地反映溢出效應，因而也就不能科學地回答為何中國農(nóng)村扶貧資金轉(zhuǎn)化率不高的問題。分析框架的確立旨在實現(xiàn)理論與現(xiàn)實的結(jié)合，并為現(xiàn)實中存在的問題提出優(yōu)化策略。

1.扶貧措施成效評估與指標間的邏輯關(guān)系

本文將評估內(nèi)容細分為結(jié)果性、影響性和導向性三種評估類型。一項政策或舉措的結(jié)果通常包括產(chǎn)出和影響兩個部分?！罢弋a(chǎn)出是指政策行動對于標的團體所提供的服務、貨品或資源。政策影響乃指政策產(chǎn)出對標的團體或政策環(huán)境所產(chǎn)出的預取或非預期的變化，而此種改變通常是指標的團體或相關(guān)厲害關(guān)系人的行為與態(tài)度的變化?！盵2]李允杰、丘昌泰：《政策執(zhí)行與評估》，北京大學出版社2008年版，第179頁。結(jié)果性評估指向項目或舉措所產(chǎn)生的實際、可見和可測量的內(nèi)容。就扶貧措施而言，主要是收入。影響性評估指向項目或措施產(chǎn)生的間接性后果，關(guān)注這些項目或措施的溢出效應。中國農(nóng)村扶貧措施的溢出效應十分明顯。不可否認，其他國家推行的扶貧措施也取得了良好成效，尤其是借助直接現(xiàn)金救助在短期內(nèi)取得了明顯成績。但中國扶貧措施的獨特之處在于其綜合性和整體性特質(zhì)，多措并舉、綜合施策是其突出優(yōu)勢。結(jié)果性評估難以將這些優(yōu)勢客觀地反映出來。一方面是因為，在嚴格的時間表和路線圖的規(guī)制下，被基層扶貧主體選定的某些措施存在延伸性或附加性收益的可能性，如部分貧困戶利用扶貧資金發(fā)展果園、養(yǎng)殖、電子商務銷售網(wǎng)絡等。這些措施只有積累到一定程度后，對收入帶來的增長才能持續(xù)地體現(xiàn)出來。另一方面是由于部分措施盡管沒有直接產(chǎn)生收入，如醫(yī)療、教育、易地搬遷、基礎設施建設等，但也間接性地為貧困戶增加收入創(chuàng)造了外部性條件。只有影響性評估才能客觀、真實、全面地反映出這些措施的溢出效應。導向性評估是一種有傾向的評估行為，通過有意圖地將評估重點轉(zhuǎn)向某些關(guān)鍵性指標的設定上，以反映某些措施潛在性或長期性的效果。就扶貧措施而言，導向性評估主要針對貧困群體能力培育或能力提升。一旦缺少導向性評估，不僅容易忽視能力改進和提升的內(nèi)容，也不利于全面反映部分措施的整體性成效，甚至有可能出現(xiàn)基層扶貧主體用收入增長替代能力提高進而造成扶貧措施功利化和短期化傾向的情況。

圖1 各類扶貧措施成效評估分析框架

2.扶貧措施成效評估預設與現(xiàn)實張力

生產(chǎn)經(jīng)營性收入構(gòu)成扶貧措施成效評估的基礎子變量。如果相關(guān)措施帶來生產(chǎn)經(jīng)營性收入明顯提高，表明這些措施預期成效較好、貧困戶收入穩(wěn)步增長以及生產(chǎn)生活的可持續(xù)性較強，并為其他收入增長奠定基礎。盡管生產(chǎn)經(jīng)營活動初期受到貧困戶知識結(jié)構(gòu)、技能水平以及從事意愿限制，但專家指導、業(yè)務培訓以及政策性引導，可為有勞動能力的群體從事相關(guān)經(jīng)營和管理活動創(chuàng)造條件，從而形成一種良性循環(huán)的可持續(xù)狀態(tài)：一旦獲得的收益和利潤相對較高，他們從事種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的積極性就會逐步提高。不過，農(nóng)村貧困地區(qū)也存在種植和養(yǎng)殖規(guī)模過大，造成了供需結(jié)構(gòu)改變，增加了外部環(huán)境變化帶來的風險，這就需要發(fā)展加工業(yè)、電商扶貧等進而提供一定規(guī)避保障。從根本上說，相關(guān)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)對拉動貧困戶收入增長的作用有限，這是因為通過提高產(chǎn)量或價格的方式，在目前情勢下已不能大幅度提高他們的收入。有效措施在于將分散農(nóng)戶組織起來，利用規(guī)模化和集約化生產(chǎn)方式促進資源整合與專業(yè)化分工，并大力改變貧困戶在相關(guān)鏈條中的弱勢地位。其中，互助社、合作社等形式是較為有效的生產(chǎn)經(jīng)營形式，這些形式既能帶來一定規(guī)模效應也內(nèi)含風險規(guī)避機制。當互助社、合作社形成更大規(guī)模效應、品牌效應和區(qū)域特色之后，相關(guān)大型農(nóng)業(yè)科技企業(yè)就會深度介入，推動產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)升級，從而創(chuàng)造出更高附加值，為后續(xù)高質(zhì)量發(fā)展提供基礎性保障。

扶貧措施帶來工資性收入中的第一種類型收入明顯增長，表明扶貧措施成效明顯，貧困戶收入穩(wěn)步提高，生產(chǎn)生活可持續(xù)性較強。相比貧困戶個體經(jīng)營，這類措施由于大型企業(yè)介入會帶來較明顯的管理、技術(shù)和市場優(yōu)勢，從而確保了貧困戶收入的穩(wěn)定性，增強了他們的抗風險能力。貧困戶也可通過代種、代養(yǎng)或代加工的形式，按照特定保底收入來獲得相關(guān)收入，而這類收入不受市場、價格等因素影響，僅以勞務費形式存在，使其在整個扶貧措施成效評估方面具有重要指標意義。不過，此舉措在局部地區(qū)也存在潛在風險。這類經(jīng)營項目表面上是以貧困村或貧困戶作為收益對象，實際上產(chǎn)出的大多數(shù)收益卻被企業(yè)分走。在成效評估過程中，地方政府則會“通過計算收益的平均值而抬高貧困戶的實際收益。這樣看，貧困戶的收入也就提高了，扶貧的效果也就呈現(xiàn)了”[1]邢成舉：《壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2016年第5期。。

扶貧措施帶來工資性收入中第二種類型收入明顯提高，表明扶貧措施短期成效良好。由于依靠政策支撐、政府補貼或相關(guān)“利益交換”，這些項目和產(chǎn)業(yè)在最低意義上產(chǎn)出了短期內(nèi)相對穩(wěn)定的收益，既避免了直接給貧困戶發(fā)放現(xiàn)金補助的簡單做法，也在某種程度上吸納了部分貧困戶就業(yè)。然而在實際運行過程中，基層扶貧主體受到風險考量和考核機制的約束，往往會選擇那些經(jīng)濟條件好并在種植、養(yǎng)殖、加工等產(chǎn)業(yè)方面資金雄厚或管理良好的合作社、地方企業(yè)等作為扶持目標對象。這樣做既能有效防范未知風險又不會在監(jiān)督考核中出現(xiàn)問題，其結(jié)果便是產(chǎn)業(yè)扶貧演變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)扶持，且高額財政補貼并不能保證持續(xù)和長期收益?！安糠猪椖亢彤a(chǎn)業(yè)通過掛靠經(jīng)營和保底分紅的形式進行，貧困人口實際只能獲取資金的少量利息，大量的政府貼息反而貼給了各類企業(yè)，其資金的扶貧效果受到一定的影響，其政策的科學性仍需完善?！盵2]萬君、張琦：《內(nèi)外融合:精準扶貧機制的發(fā)展轉(zhuǎn)型與完善路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2017 年第4期。以政府主導的光伏扶貧項目為例，貧困戶既可通過收取土地租金或以項目分紅的方式從中受益，部分有勞動能力的貧困戶也可參與光伏電站相關(guān)種植、養(yǎng)殖等工作來賺取工資性收入，但此類投資和收益主要依賴于中央和地方資金及其相關(guān)補貼，且產(chǎn)出的收益往往不能精準惠及貧困戶?！霸跊]有明確、相對完善的收益分配機制，且缺乏有效監(jiān)督機制的情況下，即使光伏扶貧電站能夠正常盈利，光伏發(fā)電能否精準惠及貧困戶或多大程度精準惠及貧困戶仍存在很大不確定性?！盵3]郭建宇、白婷：《產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性探討——以光伏扶貧為例》，〔長春〕《經(jīng)濟縱橫》2018年第7期。

扶貧措施帶來財產(chǎn)性收入明顯增長，則表明其外溢效應明顯。隨著貧困地區(qū)基礎設施日趨完善，以及公共服務均等化程度顯著提升，部分域外企業(yè)積極介入開發(fā)獨特資源，尤其是旅游資源。在旅游扶貧措施助力下，部分貧困戶通過建設家庭旅館、發(fā)展農(nóng)家樂、從事相關(guān)旅游服務等形式獲得一定收益?？傮w而言，受制于苛刻自然資源和獨特環(huán)境的制約，扶貧措施對財產(chǎn)性收入帶來的提升相對有限。

扶貧措施帶來轉(zhuǎn)移性收入明顯增長，評估其成效需要區(qū)分無勞動能力還是有勞動能力貧困群體。如果為無勞動能力貧困群體帶來收入增長，對其成效評估的必要性較低。這是因為這些扶貧措施針對的是他們的生存保障問題，只要基本轉(zhuǎn)移滿足了這部分群體最低生存問題，這類措施就實現(xiàn)了基本目的。如果為有勞動能力貧困群體帶來收入顯著提高，則表明這些扶貧措施成效較低。在精準扶貧脫貧實踐過程中，部分諸如子女讀大學、家人生病等暫時性或突發(fā)性問題引起的貧困會自發(fā)性地被解決。過度保障措施的跟進不僅弱化了需要保障人群的保障力度，也減少了對部分有勞動能力群體的人力資本投資。從根本上說，扶貧開發(fā)政策的功能在于發(fā)展，需要通過綜合性措施，在增加收入的基礎上提升貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展水平及貧困戶發(fā)展能力。

部分扶貧措施能夠提升貧困群體信息獲取能力，尤其是信息運用能力，表明這些措施滲透效應較好。信息化扶貧有效地改變了農(nóng)村地區(qū)交通閉塞、貧困群體與外界“失聯(lián)”的狀態(tài)，并為貧困群體其他能力培育奠定重要基礎。就實際情形來看，部分信息設施建設，尤其是閱覽室、圖書館等，與貧困群體真實需求匹配度并不高，導致了其利用率低下。

部分措施若帶來貧困戶交際能力明顯改進，尤其是貧困戶與相關(guān)專家交際資源的增加，表明相關(guān)載體外溢效應明顯。以駐村工作隊為例，其承擔著為民辦事、提升基層治理水平、強化基層組織建設、推動精準扶貧、宣傳動員等職責，在操辦具體事項過程中，通過后盾單位的各類資源，有效聯(lián)絡起與貧困群眾之間的感情，提升了彼此間的信任程度，從而激發(fā)了后者擺脫貧困的內(nèi)生動力及發(fā)展信心。

扶貧措施帶來公共事務參與和監(jiān)督能力的提升，表明其成效明顯，并可為貧困群體自我能力持續(xù)增強提供保障。“個人實際上的自由以及他對自由的感受，通過決策過程中的參與而得到提高，因為參與賦予了他一定程度上對自己生活的方向和他周圍的環(huán)境結(jié)構(gòu)進行控制。”[1]〔美〕卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海世紀出版集團2006年版，第25頁。一方面，當貧困群體的公共事務參與和監(jiān)督能力持續(xù)增強時，政府決策和資源分配會更多地傾聽和關(guān)注他們的訴求和表達，促使其獲得更多資源投入，促進相關(guān)收益公正分配；同時，貧困群體參與公共事務的過程，也能提升其判斷、理解和解決問題的能力。另一方面，公眾參與也會提高基層民主建設質(zhì)量，促進基層社會以集體討論方式解決公共問題，進而注入更多公共理性資源?！霸鰪姶寮壝裰骺筛玫匕l(fā)揮‘自上而下’和‘自下而上’兩種扶貧機制融合的扶貧效果?！盵2]賈俊雪等：《“自上而下”與“自下而上”融合的政策設計——基于農(nóng)村發(fā)展扶貧項目的經(jīng)驗分析》，〔北京〕《中國社會科學》2017年第9期。

部分扶貧措施推動信任和信用體系建設取得進展，表明這些措施長期性效益明顯。隨著農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象加劇，出現(xiàn)傳統(tǒng)“差序格局”社會結(jié)構(gòu)中熟人間信任體系消解現(xiàn)象，而基于現(xiàn)代公共理性和法治精神的新型信任體系尚未建立起來，農(nóng)村地區(qū)信任處于相對真空的狀態(tài)。信用體系建設成為目前基層扶貧治理過程中最為薄弱環(huán)節(jié)。信用體系建設更多是一種軟性工作，且成效難以通過客觀績效體現(xiàn)出來，這導致基層扶貧主體往往采用形式主義的方式來體現(xiàn)扶貧措施的多樣性。比如，目前針對貧困戶開展的信用等級評定，不僅花費了大量資源，而且運用范圍極為有限。

3.扶貧措施在消除相對貧困中的調(diào)適策略

扶貧措施成效評估既要發(fā)現(xiàn)某些措施目標的可達性和有效性，也要為后續(xù)相關(guān)措施適時調(diào)適提供改進意見。隨著中國開啟從根除絕對貧困向消除相對貧困的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，以現(xiàn)實中存在的關(guān)鍵性問題作為出發(fā)點，在消除相對貧困的進程中，扶貧主體后續(xù)仍需在四個方向重點發(fā)力。

第一，扶貧主體應適時優(yōu)化頂層設計與調(diào)整目標導向。通過優(yōu)化頂層設計，避免扶貧項目對企業(yè)資本和精英資本的過度依賴，為真正具備技術(shù)、經(jīng)驗和管理能力的企業(yè)或致富能人深度介入相關(guān)項目創(chuàng)造條件。同時適時調(diào)整“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”目標導向以及實際任務相關(guān)硬性要求，并根據(jù)貧困地區(qū)實際情況，集中優(yōu)勢資源和資金，選擇符合本地實情、競爭力強、信用好、社會責任感突出的少數(shù)大型企業(yè)，通過政府支持、資金補貼、資源整合等措施使其獲得較為穩(wěn)定收益，以此提升其產(chǎn)品和品牌競爭力，為貧困地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和貧困戶獲得持續(xù)收益提供根本性保障。

第二，扶貧主體應豐富相關(guān)措施實施的手段。扶貧措施內(nèi)在的復雜性和多維性要求基層扶貧主體豐富實施的手段。比如，將社會救助、最低生活保障制度等與扶貧開發(fā)政策進行科學合理的切割，避免保障與發(fā)展二者界限模糊與相互糾纏，最大程度地發(fā)揮出各自的優(yōu)勢和功能；建立和完善農(nóng)村“信息人”制度和體系，將“信息人”作為信息傳遞、獲取和應用的橋梁，以此拓寬信息設施運用范圍和渠道；以駐村工作隊等為紐帶，將各方面的人際資源統(tǒng)籌起來，從而提高人際資源介入強度；采取多種執(zhí)行方式，如“議貧會”“決策咨詢會”“反饋論壇”等形式，保障貧困群體實質(zhì)性地參與到?jīng)Q策、資源與收益分配過程之中。

第三，扶貧主體應完善信任和信用體系建設。就信任體系而言，應從傳統(tǒng)熟人信任推展到陌生人信任，從對權(quán)力握有者信任轉(zhuǎn)向?qū)χ贫群徒M織信任，從策略性信任邁向規(guī)范性信任，以此實現(xiàn)基層社會復雜性事務簡約治理，進而大幅度降低運行成本?！皬碗s性過剩給個人以太多的命令，使他無法行動。因此，任何人如果不去信任，哪怕是為了能夠明確界定一個可行的有意義的處境，也要轉(zhuǎn)向其他功能相當?shù)膹碗s性策略?！盵1]〔德〕尼克拉斯·盧曼：《信任——一個社會復雜性的簡化機制》，翟鐵鵬、李強譯，上海世紀出版集團2005年版，第94頁。就信用體系而言，需要將貧困戶信用體系與基層社會信用體系建設整體聯(lián)動起來，真正將相關(guān)成果運用到扶貧收益分配、小額貸款指標配額、公益崗位錄用等全過程中，進而發(fā)揮信用體系在激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力方面的獨特作用。

第四，扶貧主體應實行以效能為導向的評價機制。目前，對扶貧脫貧措施的評價過于重視目標和要求的落實情況，加之受制于明確的路線圖和時間表，出現(xiàn)了以不良的效率為導向的過程性評價機制，需轉(zhuǎn)向以效能為導向的評價機制。效能是體現(xiàn)事務解決和服務供給產(chǎn)出結(jié)果的一個綜合性指標，主要涉及三個方面。一是效能反映出實際結(jié)果與預期目標之間的接近程度。實際結(jié)果是真實產(chǎn)出后果，既包括正向的結(jié)果也包括負面的結(jié)果，是一種正向與負面結(jié)果相互沖抵之后的凈收益。目前的扶貧脫貧評價重點關(guān)注資金的使用進度、項目和產(chǎn)業(yè)的數(shù)量以及貧困退出指標，而相對忽視部分措施帶來的負面后果。二是效能是整個系統(tǒng)產(chǎn)出結(jié)果的凈余額。在精準扶貧政策中，“兩不愁”和“三保障”的子系統(tǒng)效能普遍較優(yōu)，而貧困戶人力資本開發(fā)、權(quán)利保護與建設等的子系統(tǒng)效能相對不足，甚至出現(xiàn)效能衰減的情形。三是效能反映受益對象的真實獲得、實際感受和滿意評價。對精準扶貧脫貧而言，政府投入的巨量扶貧資源與非貧困地區(qū)的貧困戶個體的獲得感之間還存在較大間隔。在效能導向的評價機制之下，需要將部分負面后果，尤其是“一分了之”和“一兜了之”帶來的負面效應，也納入考評之中，從整體性和系統(tǒng)性視角出發(fā)，將整個扶貧脫貧系統(tǒng)中的各項子系統(tǒng)加以科學合理的銜接與協(xié)調(diào)，最大限度防止效能抵消和衰減的情形，適時解決非貧困地區(qū)的貧困戶被疏離、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化帶來的相關(guān)產(chǎn)品價格下跌、貧困群體人力資源開發(fā)不足帶來的可行能力提升困難以及外部環(huán)境變化導致的返貧加劇等問題，進一步提升扶貧脫貧的總體成效。