鄒蓓露

摘 要：本文對(duì)行政事業(yè)單位現(xiàn)階段在全面實(shí)施績(jī)效管理中存在的問題，分析成因，并結(jié)合自身從事績(jī)效管理工作的經(jīng)驗(yàn)提供一些對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位、績(jī)效管理、預(yù)算管理

一、引言

近年來(lái)，隨著我國(guó)推進(jìn)服務(wù)性、責(zé)任型和效能型政府建設(shè)，并大力提高政府工作透明度，不論是政府內(nèi)部還是社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用的關(guān)注度越來(lái)越高，也越來(lái)越細(xì)。行政事業(yè)單位作為財(cái)政預(yù)算實(shí)施主體，實(shí)施預(yù)算與績(jī)效管理相銜接的預(yù)算制度是優(yōu)化財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金運(yùn)用的高效性和科學(xué)性的必要前提?，F(xiàn)階段，中央及多個(gè)地方財(cái)政部門都已明確發(fā)文要求預(yù)算支出部門對(duì)納入政府預(yù)算管理的所有財(cái)政性資金開展績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等活動(dòng)，對(duì)預(yù)算單位年度績(jī)效管理工作開展考核。

2018年7月6日，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議通過了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是指通過在預(yù)算管理中抓住問題導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)政府行政方式變革。

我國(guó)最早從2003年就開始嘗試開展預(yù)算績(jī)效管理。從最早以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績(jī)效管理體系，到目前覆蓋全所有預(yù)算收支、所有財(cái)政性資金來(lái)源的全面預(yù)算管理體系，預(yù)算績(jī)效管理理念已由各級(jí)財(cái)政主管部門延伸至各預(yù)算主體。預(yù)算績(jī)效管理體系在組織保障、主體職責(zé)劃分、指標(biāo)體系建立等各方面取得了顯著成績(jī)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理形式與實(shí)質(zhì)落地。而應(yīng)當(dāng)注意到，由于我國(guó)行政事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效管理仍處于起步階段，在推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化上，仍有重“支出”輕“績(jī)效”的現(xiàn)象。

二、目前行政事業(yè)單位績(jī)效管理存在的問題

1.績(jī)效管理重“資金”輕“資產(chǎn)”

按照《意見》要求，要將各部門和單位的預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，綜合衡量預(yù)算實(shí)施效果。意味著行政事業(yè)單位花錢不能再“大手大腳”，同時(shí)也要求行政事業(yè)單位改變過去“多拿多占”進(jìn)行資產(chǎn)配置的做法。

行政事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)制度，重視資金投入，而忽視國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本。一邊是每年投入大量財(cái)政資金進(jìn)行資產(chǎn)配置，一邊是財(cái)政性資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置的現(xiàn)象屢見不鮮，究其原因都是由于在會(huì)計(jì)核算中缺少成本理念造成的。目前行政事業(yè)單位在編制預(yù)算中，并無(wú)要求提供與占有資產(chǎn)相關(guān)的信息，且行政事業(yè)單位賬面上的固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、無(wú)形資產(chǎn)等價(jià)值因?yàn)闊o(wú)需計(jì)提折舊，其實(shí)際價(jià)值與賬面價(jià)值勢(shì)必存在較大差異。因此，在預(yù)算績(jī)效管理中缺乏能夠準(zhǔn)確反映行政事業(yè)單位真實(shí)履職成本的數(shù)據(jù)支撐。

此外，從宏觀角度上看，忽略資產(chǎn)管理，缺乏對(duì)行政事業(yè)單位占有資產(chǎn)相關(guān)信息的掌握，使得政府對(duì)究竟有多少“家底”模糊不清，甚至?xí)?dǎo)致決策失靈，重復(fù)建設(shè)也是給公眾造成政府“鋪張浪費(fèi)”印象的重要原因。

2.績(jī)效管理重“評(píng)價(jià)”輕“應(yīng)用”

評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理鏈上的關(guān)鍵一環(huán)，是整個(gè)績(jī)效管理活動(dòng)的落腳點(diǎn)和根本要求，是科學(xué)化、精細(xì)化編制預(yù)算的指引。要實(shí)現(xiàn)績(jī)效和預(yù)算一體化，就要發(fā)揮好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算的激勵(lì)約束作用。

行政事業(yè)單位在安排預(yù)算時(shí)，往往是先有項(xiàng)目，再排預(yù)算，過程中忽略了對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。一些行政事業(yè)單位在制訂績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案時(shí)，對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定不夠細(xì)致。有些只是籠統(tǒng)地將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋的時(shí)間定于評(píng)價(jià)工作完成后，而沒有對(duì)應(yīng)當(dāng)在何時(shí)完成評(píng)價(jià)工作進(jìn)行規(guī)定。比如，在委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)沒有約定第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)何時(shí)完成評(píng)價(jià)工作并提交評(píng)價(jià)結(jié)果。甚至一些上年項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作，在編制下年“一上”預(yù)算時(shí)仍未完成。而評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開的時(shí)間節(jié)點(diǎn)更是在第二年決算公開時(shí)，滯后于第二年的預(yù)算批復(fù)。行政事業(yè)單位在設(shè)定項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)時(shí)，沒有可參考的評(píng)價(jià)結(jié)果，主觀上為了方便完成績(jī)效評(píng)價(jià)，而將指標(biāo)定得過于簡(jiǎn)單粗略。形成了由于評(píng)價(jià)結(jié)果反饋不及時(shí)、評(píng)價(jià)結(jié)果沒有及時(shí)向社會(huì)公開并接受監(jiān)督，也沒有運(yùn)用到績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定中?？?jī)效管理鏈上缺少了關(guān)鍵的一環(huán)，績(jī)效管理當(dāng)然就無(wú)從發(fā)揮激勵(lì)約束作用。

3.績(jī)效管理重“當(dāng)下”輕“長(zhǎng)遠(yuǎn)”

為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，國(guó)務(wù)院在《實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》國(guó)發(fā)〔2015〕3 號(hào)中要求對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃期內(nèi)的重大改革、支出政策和支出項(xiàng)目建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。這一要求為行政事業(yè)單位的中期財(cái)政規(guī)劃引入了績(jī)效管理理念，同時(shí)也拉長(zhǎng)了實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)間線。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理既要精準(zhǔn)聚焦當(dāng)前的緊迫任務(wù)和當(dāng)年財(cái)政資金的直接產(chǎn)出和效果，又要放眼宏觀政策目標(biāo)，健全長(zhǎng)效機(jī)制。績(jī)效管理既是對(duì)當(dāng)下財(cái)政投入的效果效率評(píng)價(jià)，也是對(duì)政策長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的規(guī)劃。

然而，由于行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)上報(bào)后，是隨同年初預(yù)算或追加預(yù)算一并批復(fù)的，所以習(xí)慣上沿用了年度考核思維。這就使得在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，供選擇的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)多為預(yù)算執(zhí)行年度當(dāng)年的產(chǎn)出、結(jié)果、成本、效益等時(shí)效性指標(biāo)。同一指標(biāo)體系運(yùn)用到編制中期財(cái)政規(guī)劃的項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)時(shí)，就出現(xiàn)了矛盾。由于沒有可選擇的長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)，對(duì)中長(zhǎng)期項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行延續(xù)性績(jī)效評(píng)價(jià)考核。行政事業(yè)單位的中期財(cái)政規(guī)劃沒有很好的結(jié)合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，不可避免地出現(xiàn)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)“碎片化”、缺乏可比性、政策沒有延續(xù)性等情況。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)績(jī)效管理的對(duì)策

1.加強(qiáng)資產(chǎn)管理，構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局

2019年1月1日起執(zhí)行的《政府會(huì)計(jì)制度》（以下簡(jiǎn)稱《制度》）要求行政事業(yè)單位同時(shí)以權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)核算，年終根據(jù)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表形成《政府財(cái)務(wù)報(bào)告》，根據(jù)預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表形成《部門決算報(bào)告》。在以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算中，行政事業(yè)單位要對(duì)固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、無(wú)形資產(chǎn)等科目計(jì)提折舊或攤銷，并對(duì)在2018年12月31日以前形成的固定資產(chǎn)等科目補(bǔ)提折舊或攤銷。

新《制度》下的政府財(cái)務(wù)報(bào)告可以更真實(shí)地反映行政事業(yè)單位的履職成本，也對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提出了高要求。一方面，新《制度》引入費(fèi)用概念，將固定資產(chǎn)等折舊（攤銷）計(jì)入行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)成本;另一方面，行政事業(yè)單位由于運(yùn)營(yíng)成本的上升造成績(jī)效評(píng)價(jià)低下，或可倒逼行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)制度轉(zhuǎn)換后對(duì)其資產(chǎn)進(jìn)行清查，夯實(shí)財(cái)政“家底”。

此外，近年來(lái)為厲行節(jié)約、避免奢侈浪費(fèi)，全國(guó)已有多地探索建立政府公物倉(cāng)制度。政府公物倉(cāng)是政府所搭建的公共資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)管理平臺(tái)。政府公物倉(cāng)制度的施行，可以建立起一個(gè)行政事業(yè)單位之間資產(chǎn)共享的平臺(tái)，或可為各行政事業(yè)單位中的閑置資產(chǎn)重新匹配，達(dá)到資源配置優(yōu)化，提高資產(chǎn)的使用效率，盤活財(cái)政“家底”。

2.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，健全激勵(lì)約束機(jī)制

行政事業(yè)單位在制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮、合理安排時(shí)間節(jié)點(diǎn)，保證績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算工作的有機(jī)銜接。在立項(xiàng)階段，將績(jī)效管理關(guān)口前移，對(duì)重大政策和項(xiàng)目開展事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制;在編制預(yù)算階段，明確制訂績(jī)效目標(biāo)，體現(xiàn)產(chǎn)出、結(jié)果、成本、效益等績(jī)效信息，合理匹配預(yù)算資金;在項(xiàng)目執(zhí)行階段實(shí)施績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，以確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期的績(jī)效目標(biāo);在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，通過組織自評(píng)或委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)報(bào)送財(cái)政主管部門并向公眾公開，接受監(jiān)督;最后在編制下一年預(yù)算時(shí)，運(yùn)用好體評(píng)價(jià)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

同時(shí)，財(cái)政主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好績(jī)效管理監(jiān)督職能，可結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核，對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算和績(jī)效實(shí)施“雙監(jiān)控”。一方面調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現(xiàn)執(zhí)行進(jìn)度落后，資金閑置或突擊花錢，另一方面糾正政策和項(xiàng)目實(shí)施中存在的管理疏漏和目標(biāo)偏移，保證財(cái)政資金使用安全高效。

3.科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推進(jìn)中長(zhǎng)期項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)

行政事業(yè)單位的中期財(cái)政規(guī)劃是以財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)為基礎(chǔ)的。中期財(cái)政規(guī)劃要成為資源與效果的結(jié)合體，必須在財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中融入績(jī)效管理理念。

設(shè)定績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的起點(diǎn)，具體體現(xiàn)在對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取上。行政事業(yè)單位在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合衡量目標(biāo)的“輕重緩急”，并從健全長(zhǎng)效機(jī)制的要求出發(fā)，建立起既能體現(xiàn)時(shí)效性，又能體現(xiàn)可持續(xù)性的指標(biāo)體系。在適當(dāng)情形下，可對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)新的政策要求。

值得注意的是，體現(xiàn)可持續(xù)性的指標(biāo)還應(yīng)當(dāng)具有可推廣性，即可以為其他行政事業(yè)單位的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系采用。財(cái)政部門可對(duì)這部分指標(biāo)加以篩選利用，作為共性指標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）