周瑩

摘 要 新《預(yù)算法》頒布以來，國家對各單位和組織在預(yù)算管理績效評價方面的要求日趨明確。當前形勢下，加強預(yù)算績效管理已成為預(yù)算改革的重要舉措，也是當前財務(wù)預(yù)算管理能夠科學(xué)、有效發(fā)展的方向。預(yù)算績效管理作為事業(yè)單位財務(wù)管理的重要組成部分，越來越受到各單位的重視。本文主要以事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作的重要意義為切入點，從財務(wù)工作的角度闡述實行預(yù)算績效管理對事業(yè)單位全面深化改革、提高財政資金使用效益、增強政府公信力等方面的必要性;分析事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作中遇到的一些問題，如預(yù)算績效管理體系的科學(xué)性有待提升，預(yù)算績效管理的執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，績效評價結(jié)果未得到有效運用等;并結(jié)合具體情況，從如何完善事業(yè)單位預(yù)算績效管理實施環(huán)境、科學(xué)制定預(yù)算績效評價體系、加強預(yù)算績效管理的日常監(jiān)督到如何有效運用績效評價結(jié)果等方面提出相應(yīng)的改進對策。以期為提高事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平、更好地發(fā)揮事業(yè)單位公共服務(wù)作用提供一些參考建議。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 預(yù)算績效管理 財務(wù)管理

自2015年1月1日起實施的新《預(yù)算法》，從立法層面對行政事業(yè)單位提出了要強化預(yù)算績效評價機制的新要求，為預(yù)算績效管理覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程提供了有力的保障，政府預(yù)算體系日趨完善。2018年9月1日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對我國事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作提出了“構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局”的具體要求。事業(yè)單位預(yù)算改革取得了一定的成效，但其預(yù)算績效管理工作仍或多或少地存在一些問題。完善預(yù)算績效管理工作有利于事業(yè)單位更好地優(yōu)化內(nèi)部資源，發(fā)揮服務(wù)職能，提升社會服務(wù)質(zhì)量。

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

（一）事業(yè)單位預(yù)算績效管理的意義

一是有利于事業(yè)單位更好地發(fā)揮社會服務(wù)職能。預(yù)算績效管理使事業(yè)單位整體工作的目標性更強，扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)的“重投入、輕產(chǎn)出”現(xiàn)象，提高了事業(yè)單位的社會服務(wù)能力。二是有利于進一步提高事業(yè)單位財務(wù)管理水平。預(yù)算績效管理是財務(wù)管理的重要組成部分，使單位具體業(yè)務(wù)和財務(wù)管理有機地結(jié)合到了一起，使財務(wù)管理的理念滲透到了業(yè)務(wù)活動的每一個環(huán)節(jié)。三是有利于提高事業(yè)單位財政資金使用效益。預(yù)算績效管理使事業(yè)單位預(yù)算更加嚴謹，業(yè)務(wù)開展緊緊圍繞著績效目標，預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與評價提高了資金使用效益。

（二）事業(yè)單位預(yù)算績效管理的目標

預(yù)算績效管理著力于提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。通過績效評價方式，運用科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法對財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性進行客觀公正的評價，從而提高財政資金使用效率，實現(xiàn)財政資金對產(chǎn)出、產(chǎn)能的高效化。

（三）事業(yè)單位預(yù)算績效管理的必要性

黨的十九大四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標。事業(yè)單位作為政府設(shè)立的以公益服務(wù)為宗旨的社會公共組織，服務(wù)內(nèi)容與人民生活息息相關(guān)，能否發(fā)揮好社會服務(wù)職能，是國家治理能力體現(xiàn)的一部分。實行預(yù)算績效管理是增強政府治理能力、持續(xù)完善預(yù)算管理制度、全面深化改革的必然要求，推進實施全過程預(yù)算績效管理是提高財政資金使用效益的必然要求，是提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力的必然要求。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）事業(yè)單位預(yù)算績效管理實施環(huán)境有待完善

一是參與預(yù)算績效管理的組織基礎(chǔ)薄弱。預(yù)算績效管理由財政部組織實施，由各級財政部門及各預(yù)算單位的財務(wù)部門具體落實實施工作。各預(yù)算單位的財務(wù)部門作為此項工作的牽頭部門和直接責(zé)任部門，參與預(yù)算績效管理的意識強，但由于財務(wù)人員對單位具體業(yè)務(wù)了解不夠全面，在績效管理中有局限性，對績效評價缺乏深度，對績效指標設(shè)置不夠合理。業(yè)務(wù)部門由于不是預(yù)算績效管理的主責(zé)部門，參與意識弱，沒有專人負責(zé)日常的績效管理工作，且對財政制度不了解，很難厘清預(yù)算績效管理和具體業(yè)務(wù)工作的關(guān)系。二是傳統(tǒng)觀念認為申請預(yù)算是財務(wù)部門的事，財務(wù)只要能申請到資金就行，錢怎么花是業(yè)務(wù)部門的事，財務(wù)部門也不應(yīng)干涉太多。這種認識嚴重影響了預(yù)算績效管理的效果，造成預(yù)算與績效“兩張皮”。三是事業(yè)單位財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)有待提高。近年來財政部出臺了一系列新制度、新舉措，這些制度上的重大革新都對財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。事業(yè)單位財務(wù)人員的綜合素質(zhì)參差不齊，財務(wù)人員的職業(yè)能力如果僅停留在原有的報銷、做賬上，已遠遠不能滿足新形勢下的工作要求，對預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量有直接影響。

（二）預(yù)算績效管理體系的科學(xué)性有待提升

一是事業(yè)單位有別于行政單位和企業(yè)，主要是為公眾提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，預(yù)算績效管理相比行政單位及企業(yè)有很大的區(qū)別。目前，針對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理制度只有通用制度，缺乏適合本系統(tǒng)、本行業(yè)特點的預(yù)算績效管理體系。二是績效目標制定不夠合理。大部分事業(yè)單位資金來源于國家財政撥款，主要體現(xiàn)的是公益價值和社會價值。這方面價值的體現(xiàn)難度較大，績效目標設(shè)定時存在過分重視財務(wù)指標，忽略了反映事業(yè)發(fā)展過程以及行動決策等方面指標的情況，影響了后期的項目執(zhí)行、績效跟蹤及績效評價的結(jié)果。三是目前的預(yù)算績效管理形式容易導(dǎo)致決策短期化，不利于事業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展。目前，大部分預(yù)算績效管理是針對單個項目的，項目周期通常為1～3年，其中以1年期的項目居多，而事業(yè)單位職能的發(fā)揮是一個長期的過程，某個項目在單位3～5年的中長期規(guī)劃發(fā)展中處于何種位置，在預(yù)算績效管理中的體現(xiàn)不足，重視短期項目績效管理，弱化了單位整體及長期的績效管理。

（三）預(yù)算績效管理執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，對預(yù)算執(zhí)行效果監(jiān)督的主要方式是績效評價。目前，事業(yè)單位的績效評價主要存在以下問題：一是績效評價方式比較被動。監(jiān)督執(zhí)行過程的績效跟蹤通常由上級或委派第三方事務(wù)所來進行，績效跟蹤過程大多是由項目執(zhí)行單位提供項目相關(guān)資料并填寫項目跟蹤情況表，很多執(zhí)行中出現(xiàn)的問題不能及時被發(fā)現(xiàn)。二是績效評價指標執(zhí)行情況填寫粗糙，不能全面反映執(zhí)行過程。通常財務(wù)指標填寫得細致，其他指標填寫得粗糙?？冃гu價工作主要由財務(wù)部門牽頭完成，財務(wù)人員掌握資金使用情況，財務(wù)指標比較容易量化，通過查詢各項目相關(guān)賬目完成指標的分析填寫。但績效評價是以設(shè)定的績效目標為依據(jù)，對實現(xiàn)這一目標所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進行的綜合性評價，不只是看錢花得怎么樣，更重要的是看事辦得怎么樣。三是針對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，沒有有效的督辦和考核措施，單位內(nèi)部沒有專門部門對問題進行監(jiān)督與督辦，配套管理缺失。

（四）績效評價結(jié)果未得到有效運用

一是單位自身對預(yù)算績效評價的結(jié)果重視度不高，對于上級反饋的評價結(jié)果信息，沒有結(jié)合預(yù)算安排及執(zhí)行情況作歸納總結(jié)，未能對本單位今后的類似項目起到良好的指導(dǎo)作用，不能應(yīng)用到預(yù)算管理工作中，預(yù)算績效管理的意義將大打折扣。對于當年績效評價分值低的項目、沒有完成的項目，沒有后續(xù)的跟蹤，使績效評價流于形式。二是當前事業(yè)單位在預(yù)算績效管理結(jié)果公開方面做得還不到位，尤其是在評價結(jié)果公開以及應(yīng)用方面做得還不到位。好的項目經(jīng)驗沒有公開至整個行業(yè)，降低了績效評價結(jié)果的利用率。三是預(yù)算績效評價結(jié)果對社會的信息公開做得還不到位，不能滿足公眾對信息公開的意愿。

三、完善事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策

（一）改善事業(yè)單位預(yù)算績效管理實施環(huán)境

一是加強預(yù)算績效管理工作的組織基礎(chǔ)。強化單位主要負責(zé)人對預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，從組織管理層面明確責(zé)任落實部門，從管理上明確預(yù)算績效管理工作必須全員參與。二是加強宣傳工作。在明確預(yù)算績效管理工作具體責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強宣傳工作，使全體人員從思想上認識到預(yù)算績效管理的重要性，增強預(yù)算意識，認識到這項工作與每個部門、每個人息息相關(guān)，使大家凝心聚力做好預(yù)算績效管理工作。三是加強培訓(xùn)工作。財務(wù)部門作為預(yù)算績效管理工作的牽頭部門，財務(wù)人員必須了解本單位的具體業(yè)務(wù)，工作中要深入業(yè)務(wù)一線，加強與業(yè)務(wù)人員的交流和溝通，學(xué)習(xí)了解業(yè)務(wù)工作中與預(yù)算績效管理工作涉及的相關(guān)業(yè)務(wù)知識，不做業(yè)務(wù)上的外行人，使預(yù)算績效管理工作更加精細化。業(yè)務(wù)部門作為預(yù)算績效管理工作的執(zhí)行部門，單位要積極組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使業(yè)務(wù)人員了解預(yù)算績效管理如何與具體業(yè)務(wù)工作對接，如何將業(yè)務(wù)實際轉(zhuǎn)化為具體的預(yù)算指標、具體的績效目標，在今后的工作中才能執(zhí)行好當初設(shè)定的預(yù)算績效目標。財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門加強溝通，共同做好預(yù)算績效管理工作。四是加強事業(yè)單位財務(wù)人員的繼續(xù)教育工作，做到專業(yè)知識實時更新，業(yè)務(wù)水平與時俱進。利用好財務(wù)人員每年的繼續(xù)教育，有針對性地學(xué)習(xí)最新的制度和政策，并將學(xué)習(xí)常態(tài)化，加強財務(wù)業(yè)務(wù)的職業(yè)判斷，增強財政制度與財務(wù)工作對接的整體把控能力。切實提高財務(wù)人員的綜合素質(zhì)，提高預(yù)算績效管理工作水平。

（二）結(jié)合實際科學(xué)制定預(yù)算績效評價體系

完善符合事業(yè)單位自身發(fā)展的預(yù)算績效評價體系，有助于單位預(yù)算管理效果落到實處，是增強事業(yè)單位資金使用效益、提升事業(yè)單位為公眾服務(wù)能力的重要保障。應(yīng)依據(jù)財政部頒布的績效管理相關(guān)文件，結(jié)合本系統(tǒng)、本行業(yè)、本單位自身職能特點和定位，研究制定出符合單位事業(yè)發(fā)展要求的績效評價體系。事業(yè)單位不同于企業(yè)，不以營利為目的，主要為社會提供公共服務(wù)。事業(yè)單位要根據(jù)部門職能、中長期規(guī)劃、年度工作計劃等實際情況，結(jié)合具體工作特點，在廣泛征求意見、充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，綜合考慮投入、產(chǎn)出、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等績效指標，并根據(jù)本單位職能特點合理制定指標權(quán)重，設(shè)立單位整體績效目標和項目績效目標。事業(yè)單位預(yù)算績效評價不僅要分析預(yù)算執(zhí)行效果，還要根據(jù)其實際產(chǎn)生的社會效益進行評價。公共服務(wù)產(chǎn)生的社會效益是評估的重點，但這些指標很難用數(shù)量經(jīng)濟指標來衡量，需要與非財務(wù)指標結(jié)合起來，社會效益指標應(yīng)盡量細化，避免大而空的表述。事業(yè)單位的資金大部分來源于財政資金，因此財務(wù)指標在制定時應(yīng)重點細化成本指標，績效跟蹤時便于與績效目標對比，保證成本控制在正常范圍內(nèi)。關(guān)注單位中長期規(guī)劃發(fā)展，使項目績效評價及單位整體績效評價工作服務(wù)于單位中長期發(fā)展，突出與往年及今后工作的銜接，重視產(chǎn)生效果的可持續(xù)影響。

（三）加強預(yù)算績效管理的日常監(jiān)督

一是從機制上為預(yù)算績效執(zhí)行保駕護航。事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)結(jié)合內(nèi)部控制制度，建立預(yù)算績效評價與監(jiān)督小組，由單位主要負責(zé)人牽頭，全過程監(jiān)控預(yù)算績效執(zhí)行情況，加強預(yù)算績效管理的日常監(jiān)督，做到資金使用有監(jiān)督、實施過程有控制，將績效評價跟蹤工作落到實處。二是認真梳理績效目標執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效執(zhí)行過程中的問題。通過梳理項目執(zhí)行情況，對比設(shè)定的績效目標，在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，分析問題產(chǎn)生的原因。對于資金結(jié)余的項目，不能為了完成資金執(zhí)行率而想辦法花錢，應(yīng)對照預(yù)算分析資金結(jié)余原因，確因特殊情況造成項目無法按照績效目標執(zhí)行的，應(yīng)結(jié)合資金管理情況及時上報調(diào)整績效目標，而不只是為了完成績效評價工作而進行績效評價。三是建立考評機制，強化監(jiān)督效果。認真對待績效評價工作，實事求是地反映項目績效情況，將項目完成情況與工作考核相結(jié)合，抓住上級或第三方績效評價的機會做好單位內(nèi)部的績效自評工作，總結(jié)項目完成的經(jīng)驗和不足，為做好今后的工作打下良好的基礎(chǔ)。

（四）強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用

績效評價結(jié)果的應(yīng)用是整個預(yù)算績效管理工作的落腳點，完善結(jié)果應(yīng)用，才能充分發(fā)揮績效評價工作的作用。一是將反饋整改工作落到實處。重視績效評價結(jié)果，使資金的使用產(chǎn)生實實在在的效益。認真梳理反饋的意見和建議，立行立改并形成整改報告，使評價結(jié)果服務(wù)于預(yù)算管理。經(jīng)常性項目的績效評價成果可以作為本單位今后的預(yù)算依據(jù)，對完善今后的類似項目起到良好的指導(dǎo)作用。對于績效評分較低或沒有完成的項目，財政應(yīng)加大監(jiān)督力度，根據(jù)整改情況做好后續(xù)的跨年跟蹤工作。二是結(jié)合內(nèi)部控制要求加強信息化建設(shè)。目前，事業(yè)單位信息化水平參差不齊，預(yù)算管理作為事業(yè)單位內(nèi)部控制要求的一部分，應(yīng)整合單位資源做好信息化工作，加強建設(shè)信息平臺。信息化有助于預(yù)算績效評價結(jié)果的信息公開，使可公開的項目的經(jīng)驗成果公開至整個系統(tǒng)、整個行業(yè)，有效地促進事業(yè)單位整體的預(yù)算績效管理工作，有利于加強財政支出管理，增強資金績效理念，合理配置公共資源。三是做好信息公開工作。完善財政信息公開，逐步建立健全行政監(jiān)督與群眾監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的財政信息公開監(jiān)督體系，將事業(yè)單位預(yù)算績效評價工作作為信息公開的一部分，置于公眾的監(jiān)督之下，促進各單位提高行政和服務(wù)水平，也提高公眾對政府的信任度，進一步提高事業(yè)單位績效評價結(jié)果的質(zhì)量，提高預(yù)算信息的透明度。

四、結(jié)語

當前我國事業(yè)單位預(yù)算管理的作用還未充分發(fā)揮，在事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理時，應(yīng)當充分認識到開展預(yù)算績效評價管理工作的必要性，不斷改善事業(yè)單位預(yù)算績效管理實施環(huán)境，結(jié)合實際科學(xué)制定預(yù)算績效評價體系，加強預(yù)算績效管理的日常監(jiān)督，強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，從而提高財務(wù)工作管理水平，更好地發(fā)揮事業(yè)單位的職能作用。

（作者單位為北京京劇院）

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