丁堯堯

摘 要 內(nèi)部控制管理是科研事業(yè)單位管理的重要內(nèi)容之一，也是當(dāng)前很多科研事業(yè)單位管理層面臨的一大難題?？蒲惺聵I(yè)單位的內(nèi)部控制管理直接影響單位整體運(yùn)行和科技成果產(chǎn)出，影響科研事業(yè)發(fā)展?；诖?，本文對科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理問題進(jìn)行探討。首先闡述內(nèi)控的內(nèi)涵，然后針對科研單位以科研業(yè)務(wù)為主的特點(diǎn)，將內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面作為研究切入點(diǎn)，從預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等方面，了解科研單位日常內(nèi)控管理中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，并對問題提出改進(jìn)的建議。希望本文能為科研事業(yè)單位進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)、完善內(nèi)控體系提供參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞 科研事業(yè)單位 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制 完善對策

科研事業(yè)單位在我國以公益為主，作為事業(yè)單位的重要組成部分，在科技強(qiáng)國中發(fā)揮著極其重要的作用。加強(qiáng)科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制，保障科研單位的有序發(fā)展，對科技興國具有決定性作用。然而目前，由于內(nèi)控薄弱，監(jiān)督機(jī)制不健全，攜款外逃、轉(zhuǎn)移資金、挪用公款等經(jīng)濟(jì)案件時(shí)有發(fā)生。因此，無論從提高單位自身管理水平，還是從外部大環(huán)境看，科研事業(yè)單位都迫切需要建立和健全內(nèi)部控制管理制度?；诖耍疚囊钥蒲惺聵I(yè)單位為研究對象，就其內(nèi)部控制問題展開研究。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制是指制定和實(shí)施政策與程序，來保證單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)有效開展，保護(hù)資產(chǎn)安全和完整，發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，確保會(huì)計(jì)資料真實(shí)合法，是現(xiàn)代管理學(xué)的重要組成部分。內(nèi)部控制目標(biāo)主要包括確保行政事業(yè)單位運(yùn)營合規(guī)合法，保證各項(xiàng)資產(chǎn)安全，提高管理服務(wù)效能，保證財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，促進(jìn)行政事業(yè)單位戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制的四要素包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督。內(nèi)部控制的方法一般包括不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、運(yùn)營分析控制和績效考評(píng)控制等。

嚴(yán)控則強(qiáng)，失控則弱，無控則亂。近年來財(cái)政、審計(jì)及各主管部門等對事業(yè)單位的內(nèi)控比較關(guān)注，在政府采購、國庫支付等方面都提出了具體要求，對科研事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范起到了一定的推動(dòng)作用。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面存在的問題

目前，科研事業(yè)單位的內(nèi)控已與其發(fā)展需要不相適應(yīng)，存在一定的差距和問題，從單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)層面分析，主要有如下問題：

（一）預(yù)算控制松弛

科研單位項(xiàng)目預(yù)算編制隨意性偏大，預(yù)算調(diào)整有“先斬后奏”現(xiàn)象，導(dǎo)致決算執(zhí)行偏差大。主要原因是單位的預(yù)算管理意識(shí)薄弱，科研行業(yè)專業(yè)性較強(qiáng)，審計(jì)核查等主要注重財(cái)務(wù)方面，容易流于表面，對發(fā)現(xiàn)的“疑似問題”，主要依賴單位的單方解釋，求證較困難。

（二）收支管理不規(guī)范

一是財(cái)政對國庫支付的監(jiān)管，只針對單位同名戶或同系統(tǒng)單位的實(shí)體賬戶互轉(zhuǎn)，對個(gè)人公務(wù)卡的監(jiān)控相對較薄弱，對開支的合理性監(jiān)控也不具備條件。二是支出管理中存在項(xiàng)目資金使用進(jìn)度緩慢、?？顚Ｓ糜写M(jìn)一步加強(qiáng)、財(cái)務(wù)審核不夠嚴(yán)格、財(cái)務(wù)制度不健全等問題。三是科研人員常年在基地，加上“放管服”政策對科研人員的“松綁”做法，使大家易產(chǎn)生“誤讀”，造成個(gè)別人員的按時(shí)報(bào)賬意識(shí)淡薄，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)務(wù)歸集成本支出相對滯后，不能及時(shí)準(zhǔn)確反映單位項(xiàng)目支出等情況。

（三）政府采購有時(shí)流于形式

政府采購中，一般通用設(shè)備采購，存在政府采購網(wǎng)上商城定價(jià)高于線下普通商戶，導(dǎo)致選擇從線下采購的情況增多，政府采購監(jiān)管在某種程度上形同虛設(shè)。

（四）資產(chǎn)管理程序不規(guī)范

科研事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理松懈，意識(shí)淡薄。有些出租出借未報(bào)主管部門同意，未評(píng)估備案、公開招租，制度不完善，考評(píng)相對較弱。

（五）建設(shè)項(xiàng)目缺乏專業(yè)人員管理

科研事業(yè)單位在正常情況下，沒有太多建設(shè)項(xiàng)目，因此存在與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的部門及崗位缺失問題，多由辦公室等職能部門兼管，專業(yè)性不夠強(qiáng)，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。另外，科研單位重心在科研業(yè)務(wù)上，存在對建設(shè)項(xiàng)目資料歸檔比較馬虎，不夠重視，無專人負(fù)責(zé)等問題。

（六）合同管理把關(guān)不嚴(yán)

合同管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要是監(jiān)管不力，法人代表對簽訂的合同甚至有不知情的現(xiàn)象。這主要是因?yàn)榭蒲惺聵I(yè)單位公章一般由專門職能部門保管，在合同的簽訂中，涉及諸多業(yè)務(wù)，有些專業(yè)性較強(qiáng)，存在業(yè)務(wù)部門說了算的現(xiàn)象。如果沒有相應(yīng)的制度約束，就會(huì)帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

（七）其他問題

科研事業(yè)單位在單位層面普遍存在內(nèi)控體系不完善、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠強(qiáng)、某些使用頻率不高的制度存在缺失現(xiàn)象。單位對內(nèi)控知識(shí)缺少系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，崗位的輪崗機(jī)制普遍不到位。產(chǎn)生這些問題的原因主要是科研單位領(lǐng)導(dǎo)層將重心大多放在了科學(xué)研究上，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)較弱，缺少必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)管、考評(píng)機(jī)制。另外，科研單位內(nèi)控管理專業(yè)性也相對較弱，主要是因?yàn)槿瞬盼龣C(jī)制不健全，職稱評(píng)定與科研人員相比難度較大，待遇不佳。

三、完善科研事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的對策

在對科研單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，應(yīng)在單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)通過有效的對策來解決問題，以便內(nèi)控管理對單位發(fā)展起到有效促進(jìn)和保障的作用。

（一）準(zhǔn)確編制部門預(yù)算，科學(xué)編制項(xiàng)目預(yù)算

首先，提高科研事業(yè)單位部門預(yù)算編制的預(yù)見性和準(zhǔn)確性，充分預(yù)計(jì)事業(yè)收入，將所有事業(yè)收入列入部門預(yù)算管理，避免出現(xiàn)漏報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象。另外，預(yù)算不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，應(yīng)協(xié)同單位所有部門一起做好單位部門預(yù)算工作。

其次，針對科研事業(yè)單位具體情況，在認(rèn)真調(diào)研并科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，在財(cái)政項(xiàng)目庫總要求內(nèi)，合理建立單位項(xiàng)目庫，根據(jù)資金來源狀況及事業(yè)發(fā)展需要，安排項(xiàng)目并編制項(xiàng)目預(yù)算，細(xì)化支出預(yù)算，確保下年度項(xiàng)目預(yù)算的有效執(zhí)行。

最后，嚴(yán)格管理預(yù)算執(zhí)行，堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出，嚴(yán)禁隨意調(diào)整。非全額撥款的事業(yè)單位，收入來源于非財(cái)政專項(xiàng)和橫向創(chuàng)收服務(wù)，收支受市場波動(dòng)及相關(guān)政策影響較大的，應(yīng)盡可能考慮周全，根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合對下年業(yè)務(wù)量的預(yù)測來編制預(yù)算，即使存在不可避免的差異，也要最大限度地保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

（二）規(guī)范財(cái)務(wù)收支管理

第一，按項(xiàng)目建立收入臺(tái)賬。針對科研事業(yè)單位以項(xiàng)目收入為主的實(shí)際情況，應(yīng)在財(cái)務(wù)核算的同時(shí)，輔助建立項(xiàng)目收入臺(tái)賬，這樣既便于管理，業(yè)務(wù)科室對照合同，再對照臺(tái)賬，項(xiàng)目收入情況一目了然，也方便安排項(xiàng)目支出進(jìn)度和及時(shí)催款等。

第二，對大宗科研材料的采購等，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，加大相關(guān)制度的執(zhí)行力度，對大額支出加以約束，保證支出的合情合理合規(guī)，不能只依靠上級(jí)或財(cái)政部門的監(jiān)管，應(yīng)從源頭加強(qiáng)管理。

第三，加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作者自身建設(shè)。單位的收支管理和財(cái)務(wù)密切相關(guān)，財(cái)務(wù)工作者應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)上級(jí)財(cái)政政策規(guī)定，學(xué)習(xí)吸收“業(yè)財(cái)融合”等新理念，在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)科研、財(cái)務(wù)信息一體化。

第四，完善科研單位的項(xiàng)目財(cái)務(wù)助理制度。2018年江蘇省委省政府下發(fā)的關(guān)于對科研人員“放管服”的文件指出，鼓勵(lì)科研項(xiàng)目實(shí)行財(cái)務(wù)助理制度，將科研人員從財(cái)務(wù)報(bào)銷工作中解脫出來，專心搞科研。完善科研財(cái)務(wù)助理制度，順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展，同時(shí)對單位收支管理也具有積極意義。項(xiàng)目財(cái)務(wù)助理，顧名思義，是項(xiàng)目成員之一，對項(xiàng)目的了解多于一般財(cái)務(wù)工作者，且當(dāng)單位對專門的財(cái)務(wù)助理開展財(cái)經(jīng)知識(shí)培訓(xùn)后，他們比一般的項(xiàng)目工作者更了解財(cái)務(wù)制度，因此，由財(cái)務(wù)助理來負(fù)責(zé)所在課題的項(xiàng)目支出、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等，勢必會(huì)起到事半功倍的效果。

第五，合理規(guī)劃使用科研事業(yè)單位已完成項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出。根據(jù)新要求，項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)可以用于單位的后續(xù)科研直接支出，但對這部分經(jīng)費(fèi)的使用管理往往容易被忽視，因此，建議科研單位統(tǒng)籌全局，合理規(guī)劃使用項(xiàng)目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。

第六，加強(qiáng)收支審核。制定完善的財(cái)務(wù)審批制度，單位各項(xiàng)收支做到賬賬相符、賬實(shí)相符，收支考慮其合理性，做到出有憑、入有據(jù)。審核時(shí)保證費(fèi)用報(bào)銷的時(shí)效性、附件的全面等，做到監(jiān)督有力。

第七，針對科研項(xiàng)目費(fèi)中的間接費(fèi)用，關(guān)注其歸集和使用，完善相關(guān)制度。

（三）加強(qiáng)政府采購管理

將科研事業(yè)單位的政府采購預(yù)算編制、組織實(shí)施、采購合同及資金支付、監(jiān)督檢查等內(nèi)部控制管理貫穿政府采購執(zhí)行與監(jiān)管的全流程、各環(huán)節(jié)，構(gòu)建采購部門、財(cái)務(wù)部門及紀(jì)檢監(jiān)察部門等齊抓共管的長效管理機(jī)制，確保單位政府采購活動(dòng)規(guī)范開展。同時(shí)建議財(cái)政、政府采購等部門，進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)上商城商品，減少線下購買，這樣更有利于監(jiān)管。另外，對單一來源采購商品，注意其合理性和真實(shí)性;對采購批次多、單批價(jià)格不高，但采購合計(jì)較多的，應(yīng)統(tǒng)一訂立大合同，不宜化整為零。

（四）加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理

第一，科研事業(yè)單位要高度實(shí)施國有資產(chǎn)管理。第二，科研事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，例如對房產(chǎn)等的出租，按照“單位申報(bào)、主管部門審批、評(píng)估備案、公開招租、簽訂合同和立卷歸檔”等審批流程實(shí)施規(guī)范管理。第三，對應(yīng)收未收賬款，按規(guī)定時(shí)間催收并上繳非稅賬戶。第四，將單位所有房產(chǎn)登記固定資產(chǎn)賬，保證資產(chǎn)賬的完整性，才能保證國有資產(chǎn)不流失。第五，資產(chǎn)處置應(yīng)按規(guī)定流程辦理，廢舊電子物品交由財(cái)政部門定點(diǎn)單位收購。

（五）規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目管理

針對建設(shè)項(xiàng)目管理，設(shè)立專門的部門，招聘專業(yè)人員負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目管理。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，如實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等，必須在符合常規(guī)建設(shè)要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合科研單位業(yè)務(wù)的實(shí)際需求，充分進(jìn)行可行性論證。另外，可利用電子手段等，完成建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)資料的歸檔，方便檢查和調(diào)閱。

（六）規(guī)范合同管理

合同訂立中，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，同一合同，可從不同層面實(shí)行多部門共同審核。如果條件允許也可以成立法務(wù)部門，從專業(yè)角度對合同簽訂進(jìn)行審核，大大減少合同管理中的風(fēng)險(xiǎn)。

（七）做好其他管理

除以上管理之外，還要做好其他管理。如強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)重視意識(shí)，建立專門的內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，對內(nèi)控制度不定期查漏補(bǔ)缺;對關(guān)鍵崗位人員開展專業(yè)培訓(xùn);在業(yè)務(wù)部門、管理部門等部門之間實(shí)施人員輪崗制，消除不必要的風(fēng)險(xiǎn);建立單位資金的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)單位內(nèi)審、監(jiān)督內(nèi)控的執(zhí)行，完善績效考評(píng)機(jī)制，將內(nèi)控執(zhí)行情況列入其中;在單位內(nèi)部組織宣傳學(xué)習(xí)，使全員了解、掌握相關(guān)內(nèi)控規(guī)定，認(rèn)識(shí)到執(zhí)行內(nèi)控規(guī)定的重要性，做到全員參與風(fēng)險(xiǎn)防控。

四、結(jié)語

在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)對科研人員“放管服”的大環(huán)境下，加強(qiáng)科研事業(yè)單位內(nèi)控管理，更要注重結(jié)合實(shí)際、有的放矢。通過解決新形勢下科研事業(yè)單位在業(yè)務(wù)層面內(nèi)控易出現(xiàn)的問題，能夠有效提升科研單位內(nèi)部管理水平、公共服務(wù)效率，嚴(yán)格預(yù)防腐敗，確?？蒲匈Y金用在科技強(qiáng)國的“刀刃”上，通過科學(xué)的內(nèi)控體系為科研事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

（作者單位為江蘇省海洋水產(chǎn)研究所）

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