鄧亮 林天倫

摘 要：基于多重制度邏輯的分析，薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行存在多重現(xiàn)實(shí)困境。國(guó)家層面存在信息不對(duì)稱(chēng)下的政策滯后和多元價(jià)值取向下的執(zhí)行偏差;地方教育行政部門(mén)存在“劣性互動(dòng)”和功利價(jià)值取向下的社會(huì)參與缺失;薄弱學(xué)校自身存在多重壓力下的“責(zé)任逃避”與資源稀缺下的“機(jī)會(huì)主義”。為有效破解困境，需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)科學(xué)合理的改造政策;鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理;建立健全保障機(jī)制，完善政策實(shí)施的支持體系。

關(guān)鍵詞：薄弱學(xué)校;政策執(zhí)行;多重制度邏輯

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)關(guān)于薄弱學(xué)校的改造可以追溯到1986年的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，其最早正式提出要進(jìn)行薄弱學(xué)校改造。此后，國(guó)家就薄弱學(xué)校改造出臺(tái)了一系列政策。尤其是2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，切實(shí)縮小校際差距，加快薄弱學(xué)校改造”之后，全國(guó)各地掀起了熱潮，薄弱學(xué)校改造政策的出臺(tái)變得愈加頻繁，且重視多部門(mén)之間的聯(lián)合。如2013年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見(jiàn)》。與此同時(shí)，各省級(jí)政府也依據(jù)國(guó)家政策文件制定了一系列薄弱學(xué)校改造的相關(guān)政策。經(jīng)過(guò)30多年的努力，雖然薄弱學(xué)校改造成效顯著，但是就目前政策執(zhí)行的效果來(lái)看仍未達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年農(nóng)村小學(xué)和初中的儀器設(shè)備值分別相當(dāng)于城市小學(xué)和初中的58.5%和68.7%。 [1]有研究者指出，“薄弱學(xué)校不僅辦學(xué)條件沒(méi)有達(dá)到義務(wù)教育學(xué)?；緲?biāo)準(zhǔn)，而且辦學(xué)質(zhì)量、綜合效益都比較差”。[2]通過(guò)對(duì)薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行效果的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村薄弱學(xué)校教師隊(duì)伍薄弱、管理水平低下、辦學(xué)水平不高等問(wèn)題依然存在”[3]，教師的嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致薄弱學(xué)校教學(xué)質(zhì)量得不到基本保障，提升教學(xué)質(zhì)量更無(wú)從談起。[4]

針對(duì)薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的困境，學(xué)界在以下三方面進(jìn)行了深入探討：一是改造政策自身缺乏科學(xué)性，如政策目標(biāo)不明確;二是相關(guān)配套政策不完善，如缺乏監(jiān)督機(jī)制與評(píng)價(jià)機(jī)制;三是改造政策執(zhí)行過(guò)程“失真”，如地方政府機(jī)械地執(zhí)行政策。目前相關(guān)研究缺乏對(duì)政策執(zhí)行主體及其實(shí)踐互動(dòng)過(guò)程的關(guān)注。然而，“教育政策作為一種規(guī)則實(shí)踐抑或是實(shí)踐的規(guī)則，不僅是外在的制約結(jié)構(gòu)，更是政策實(shí)踐中各方參與者行動(dòng)結(jié)構(gòu)化的產(chǎn)物”。[5]由此可知，薄弱學(xué)校改造政策也有諸多利益行為主體，各行為主體基于自身立場(chǎng)與利益，在政策的執(zhí)行中產(chǎn)生相應(yīng)的行為邏輯，并進(jìn)一步影響其行為以及政策執(zhí)行效果。與此同時(shí)，薄弱學(xué)校改造不僅是一個(gè)教育問(wèn)題，更是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。在當(dāng)前我國(guó)深化教育領(lǐng)域綜合改革、推進(jìn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)期，薄弱學(xué)校改造政策的執(zhí)行必然會(huì)受到已有社會(huì)制度邏輯的影響?！按笠?guī)模的制度變遷涉及多重過(guò)程和各種制度要素間的安排組合”[6]，只有在這些制度要素的相互制約與作用的分析過(guò)程中才能更好地了解制度變遷過(guò)程。因此，本文嘗試將薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行困境的分析放到一個(gè)更宏觀(guān)、系統(tǒng)的社會(huì)層面，將其置于整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)制度邏輯的情境之中，著眼于分析和闡釋薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行中的多重制度邏輯與策略行為，這對(duì)于提升薄弱學(xué)校改造政策的執(zhí)行效果將大有裨益。

二、多重制度邏輯的分析框架

美國(guó)學(xué)者弗里德蘭（Roger Friedland）等人最早提出“制度邏輯”的概念，并指出“由一系列規(guī)則和信念等構(gòu)成的制度邏輯塑造著社會(huì)的基本運(yùn)行規(guī)范，影響著社會(huì)行動(dòng)者的觀(guān)念和行為”。 [7]新制度主義學(xué)派認(rèn)為，“任何制度秩序都會(huì)根據(jù)各自的中心邏輯，建構(gòu)其組織原則與制度安排，從而塑造主體的行動(dòng)機(jī)制與行為方式”[8]，制度邏輯有效解釋了社會(huì)行動(dòng)主體在不同的制度邏輯中采取不同行為的機(jī)理。[9]

基于對(duì)制度邏輯的認(rèn)識(shí)和理解，我們發(fā)現(xiàn)在薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行過(guò)程中存在三個(gè)不同的行為主體——國(guó)家部門(mén)、地方教育行政部門(mén)以及薄弱學(xué)校，這三個(gè)行為主體又存在工作職責(zé)與自我利益兩種立場(chǎng)。因此，借鑒多重制度邏輯的分析框架來(lái)闡釋各行為主體在薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行過(guò)程中的博弈互動(dòng)，能更清晰地揭示不同行為主體的行動(dòng)機(jī)制，探究薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境。

在具體運(yùn)用多重制度邏輯的分析框架時(shí)，筆者還將進(jìn)一步厘清多重制度邏輯分析的基礎(chǔ)、側(cè)重點(diǎn)與保障。首先，正確辨別利益行為主體，并對(duì)其行為要素進(jìn)行合理歸類(lèi)，這是運(yùn)用多重制度邏輯的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行主要涉及國(guó)家部門(mén)、地方政府部門(mén)和薄弱學(xué)校三大行為主體，其中國(guó)家部門(mén)從宏觀(guān)層面對(duì)薄弱學(xué)校改造進(jìn)行把控，地方政府部門(mén)從中觀(guān)層面關(guān)注轄區(qū)薄弱學(xué)校的改造，而薄弱學(xué)校則從微觀(guān)層面專(zhuān)注于自身的改造。其次，積極關(guān)注各行為主體之間的相互作用和相互影響，這是多重制度邏輯分析的側(cè)重點(diǎn)。基于多重制度邏輯的分析框架，我們重點(diǎn)關(guān)注薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行過(guò)程中各行為主體之間的動(dòng)態(tài)博弈，而不是將其割裂開(kāi)來(lái)進(jìn)行靜態(tài)的分析。最后，將宏觀(guān)的制度安排與微觀(guān)的行動(dòng)主體建立關(guān)聯(lián)，這是多重制度邏輯分析的有效保障。在運(yùn)用多重制度邏輯分析框架時(shí)，要將行為主體置于整個(gè)社會(huì)大環(huán)境下進(jìn)行考察，準(zhǔn)確把握行為主體的工作職責(zé)立場(chǎng)與自身利益立場(chǎng)，揭示其背后的相關(guān)利益及其作用機(jī)制，而不能將行為主體置于“真空”環(huán)境中。

因此，本文將多重制度邏輯作為分析框架，系統(tǒng)闡述國(guó)家部門(mén)、地方教育部門(mén)、薄弱學(xué)校這三個(gè)行為主體的制度邏輯及其互動(dòng)過(guò)程，揭示不同行為主體基于不同的“制度場(chǎng)域”和利益訴求所形成的不同制度邏輯如何形塑著薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的困境，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)薄弱學(xué)校改造政策有效執(zhí)行之策。

三、多重制度邏輯下薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境

1國(guó)家的邏輯及其策略行為

為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)學(xué)校之間的差距，國(guó)家頒布了一系列薄弱學(xué)校改造政策，這些政策的制定與執(zhí)行受其所處領(lǐng)域制度環(huán)境的制約與影響，陷入“信息不對(duì)稱(chēng)”下的政策滯后和多元價(jià)值取向下的執(zhí)行偏差等困境。

（1）“信息不對(duì)稱(chēng)”下的政策滯后

我國(guó)是一個(gè)由“中央—地方—基層”等組織構(gòu)成的典型多科層行政體制國(guó)家，在這種科層體制下，中央政府部門(mén)很難及時(shí)且準(zhǔn)確地掌握基層組織的信息，信息的不完全與不對(duì)稱(chēng)使國(guó)家很難做到從“需求側(cè)”對(duì)薄弱學(xué)校改造進(jìn)行精準(zhǔn)施策，導(dǎo)致薄弱學(xué)校改造政策出現(xiàn)滯后現(xiàn)象。首先，國(guó)家在制定薄弱學(xué)校改造政策前，會(huì)采用行政方式收集來(lái)自地方教育行政部門(mén)與薄弱學(xué)校的相關(guān)信息，但在政策制定過(guò)程中，學(xué)校的情況會(huì)發(fā)生改變并產(chǎn)生新的信息，但這些新的信息并不能及時(shí)有效反映在政策中。其次，下級(jí)部門(mén)的政策執(zhí)行主體會(huì)基于自身利益的考量，對(duì)上報(bào)的信息出現(xiàn)謊報(bào)、虛報(bào)等過(guò)濾行為，使得上級(jí)行政部門(mén)很難準(zhǔn)確掌握真實(shí)的信息，將下級(jí)部門(mén)過(guò)濾后的信息融入新的政策制定過(guò)程中，而只能對(duì)一些主要問(wèn)題進(jìn)行模糊性的規(guī)定。如2013年教育部出臺(tái)的《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)資金監(jiān)管，保證專(zhuān)款專(zhuān)用，不得將財(cái)政資金向少數(shù)學(xué)校過(guò)度集中”，但現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)“資金使用不合理”的行為。因此，2015年財(cái)政部與教育部印發(fā)的《農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造補(bǔ)助資金管理辦法》中提出，“對(duì)于報(bào)送虛假信息、騙取薄改補(bǔ)助資金的，一經(jīng)查實(shí)，中央財(cái)政將相應(yīng)扣減下一年度資金”，但對(duì)在此之前出現(xiàn)的“資金使用不合理”行為沒(méi)有明確的懲罰手段與依據(jù)。尤其是國(guó)家層面更多是通過(guò)出臺(tái)政策的形式來(lái)推動(dòng)薄弱學(xué)校改造，由于各種政策工具優(yōu)化組合力量不強(qiáng)，在陷入信息不對(duì)稱(chēng)的被動(dòng)境地中，不得不容忍政策執(zhí)行中出現(xiàn)失范行為。

（2）多元價(jià)值取向下的政策執(zhí)行偏差

政策的價(jià)值取向關(guān)涉政策主體在政策執(zhí)行過(guò)程中的價(jià)值評(píng)判與選擇。國(guó)家作為社會(huì)整體利益的代表，通過(guò)行政指令為薄弱學(xué)校的改造創(chuàng)設(shè)共同的顯性?xún)r(jià)值，讓每一個(gè)孩子都享受公平而優(yōu)質(zhì)的教育資源，然而由于價(jià)值取向的多元，下級(jí)教育行政部門(mén)可能會(huì)考慮職位升遷與利益分配等隱性?xún)r(jià)值，并以此來(lái)指導(dǎo)自己的行為，當(dāng)價(jià)值取向不一致時(shí)就會(huì)產(chǎn)生價(jià)值沖突現(xiàn)象。例如，教育部在《關(guān)于加強(qiáng)大中城市薄弱學(xué)校建設(shè) 辦好義務(wù)教育每一所學(xué)校的若干意見(jiàn)》中明確提出，“改革辦學(xué)體制，上級(jí)教育行政部門(mén)可在‘公辦民助‘民辦公助學(xué)校收取的全部經(jīng)費(fèi)中按一定比例提取一部分，用于當(dāng)?shù)刂行W(xué)薄弱學(xué)校的建設(shè)”，但各地在具體操作過(guò)程中卻“打著轉(zhuǎn)制的幌子，搞校中校、校內(nèi)班，一校兩制，加大校際差距，不利于薄弱學(xué)校發(fā)展”。[10]地方教育行政部門(mén)在政策執(zhí)行中卻往往基于眼前的經(jīng)濟(jì)利益，出現(xiàn)責(zé)任推諉行為，損害社會(huì)利益的平等分配，加劇校間差距。

2地方教育行政部門(mén)的邏輯及其策略行為

我國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制，地方教育行政部門(mén)在薄弱學(xué)校改造中有較大的自主權(quán)和多重角色。既有服從上級(jí)政策執(zhí)行的義務(wù)，又有制定轄區(qū)內(nèi)薄弱學(xué)校改造政策的自主權(quán);既有推動(dòng)薄弱學(xué)校改造以完成國(guó)家目標(biāo)的職責(zé)，又有選擇和評(píng)價(jià)薄弱學(xué)校的權(quán)力。這種多重義務(wù)與權(quán)力的交織使得地方教育行政部門(mén)在既定的制度安排中會(huì)形成自身的行動(dòng)邏輯，具體體現(xiàn)為利益博弈中政策執(zhí)行的“劣性互動(dòng)”，以及功利主義價(jià)值取向下的社會(huì)公眾參與度低等現(xiàn)象。

（1）利益博弈中政策執(zhí)行的“劣性互動(dòng)”

地方教育行政部門(mén)在執(zhí)行薄弱學(xué)校改造政策中會(huì)對(duì)國(guó)家利益、地方利益以及個(gè)人利益進(jìn)行不斷考量，這種利益的考量支配其行為，容易導(dǎo)致其與國(guó)家部門(mén)和薄弱學(xué)校在政策執(zhí)行中的利益沖突和摩擦，不斷扭曲和消解政策的初衷。首先，在與國(guó)家部門(mén)的互動(dòng)中，由于國(guó)家層面的改造政策往往較為宏觀(guān)，“上級(jí)政府的教育改革決策多限于實(shí)體制度及其程序制度中原則性規(guī)定的設(shè)計(jì)，而把中觀(guān)層面的具體操作性規(guī)定交給下級(jí)政府部門(mén)，導(dǎo)致地方政府部門(mén)出現(xiàn)利己主義行為”。[11]同時(shí)，地方教育行政部門(mén)還會(huì)有選擇地對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行回應(yīng)，導(dǎo)致“機(jī)會(huì)主義”現(xiàn)象產(chǎn)生。在對(duì)西部某教育行政部門(mén)的訪(fǎng)談中，筆者感知到地方政府有時(shí)會(huì)選取相對(duì)不那么薄弱的學(xué)校作為改造的對(duì)象，當(dāng)這些并不是特別薄弱的學(xué)校改造成功后，地方教育部門(mén)能獲得上級(jí)部門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)與肯定，地方教育行政官員也擁有更多的晉升機(jī)會(huì)。加之社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致下級(jí)為了獲得上級(jí)的認(rèn)同和獎(jiǎng)賞，對(duì)待“改薄”工作表面上積極主動(dòng)，實(shí)則應(yīng)付了事。

（2）功利主義取向下的社會(huì)參與缺失

地方教育行政部門(mén)在政策執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)基于功利主義的價(jià)值取向，出現(xiàn)“保護(hù)自身利益，損害社會(huì)公眾利益”的行為，集中表現(xiàn)為社會(huì)公眾缺乏有效參與。按理來(lái)說(shuō)，在薄弱學(xué)校改造政策的出臺(tái)以及執(zhí)行過(guò)程中，地方教育行政部門(mén)應(yīng)積極通過(guò)宣傳、溝通、反饋等行為與社會(huì)公眾進(jìn)行良性互動(dòng)，聽(tīng)取來(lái)自社會(huì)公眾的聲音，并充分利用社會(huì)的力量來(lái)促進(jìn)薄弱學(xué)校改造政策的實(shí)施。但地方教育行政部門(mén)基于自身利益立場(chǎng)以及功利價(jià)值取向，會(huì)盡量避免社會(huì)公眾對(duì)自身利益的損害，而為了有效保護(hù)自身利益，他們?cè)谡邎?zhí)行中會(huì)盡力避免社會(huì)公眾在政策制定、執(zhí)行與評(píng)價(jià)中的參與。筆者通過(guò)訪(fǎng)談薄弱學(xué)校的師生發(fā)現(xiàn)，地方政府在薄弱學(xué)校改造政策的實(shí)施與效果評(píng)價(jià)等方面，都未充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，甚至學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)于薄弱學(xué)校的改造情況也一無(wú)所知。哪所學(xué)校薄弱以及哪所學(xué)校改造成功完全是地方政府說(shuō)了算，地方教育行政部門(mén)并未做到公開(kāi)透明地將薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的過(guò)程以及結(jié)果告知民眾，薄弱學(xué)校接受來(lái)自上級(jí)的檢查時(shí)也不會(huì)接受社會(huì)媒體以及學(xué)生家長(zhǎng)監(jiān)督，社會(huì)公眾的參與度極低。這樣一來(lái)，由于缺乏公眾的參與，薄弱學(xué)校改造政策的執(zhí)行更難以令大眾滿(mǎn)意，增加了薄弱學(xué)校改造的難度。

3薄弱學(xué)校自身的邏輯及其策略行為

學(xué)校是教育改革政策執(zhí)行的場(chǎng)所，薄弱學(xué)校改造政策只有在學(xué)校這一層級(jí)才能得到有效落實(shí)。學(xué)校作為社會(huì)的子系統(tǒng)，也有其利益訴求，也會(huì)對(duì)來(lái)自上級(jí)或者外部系統(tǒng)的政策進(jìn)行有選擇的過(guò)濾。在薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行過(guò)程中，薄弱學(xué)校作為重要的利益主體會(huì)形成自身的行動(dòng)邏輯：多重壓力下的“責(zé)任逃避”與資源稀缺下的“機(jī)會(huì)主義”。

（1）多重壓力下的“責(zé)任逃避”

隨著改造政策的持續(xù)推進(jìn)，薄弱學(xué)校越來(lái)越遭受多方的壓力，具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：其一，當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)不希望自己轄區(qū)內(nèi)存在過(guò)多薄弱學(xué)校，從而影響其政績(jī)，因此薄弱學(xué)校及其師生得不到來(lái)自上級(jí)部門(mén)的關(guān)注與重視;其二，薄弱學(xué)校由于社會(huì)聲譽(yù)、生源、辦學(xué)條件等原因也遭受到來(lái)自社會(huì)尤其是學(xué)生家長(zhǎng)的壓力，學(xué)生家長(zhǎng)迫切希望自己的孩子能夠接受更好的教育，會(huì)對(duì)薄弱學(xué)校的發(fā)展施加壓力與影響;其三，學(xué)生也會(huì)對(duì)薄弱學(xué)校產(chǎn)生消極的抱怨情緒，對(duì)教師的教學(xué)行為不予理睬，上課紀(jì)律差，甚至出現(xiàn)與教師對(duì)立的不良行為。在這樣的情況下，薄弱學(xué)校的管理者及教師會(huì)產(chǎn)生很強(qiáng)的挫敗感。例如，薄弱學(xué)校教師認(rèn)為正是由于學(xué)校生源差才導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量低下，而生源差并不是教師能夠改變的。薄弱學(xué)校教師對(duì)于外界的指責(zé)和批評(píng)往往束手無(wú)策，從而產(chǎn)生責(zé)任逃避行為，對(duì)此進(jìn)行外部歸因。譬如薄弱學(xué)校常常將學(xué)生的不良行為歸因于家庭教育，而對(duì)自身的問(wèn)題視而不見(jiàn)。與此同時(shí)，薄弱學(xué)校改造政策的執(zhí)行很有可能要改變教師習(xí)以為常的懶散的教學(xué)行為，需要他們積極努力面對(duì)困境，這會(huì)給他們帶來(lái)很大的心理壓力，會(huì)抵制學(xué)校變革的發(fā)生。因此，為了自身的利益不受損害，薄弱學(xué)校管理者與教師會(huì)抵制變革，希望維持原狀，選擇逃避責(zé)任，并繼續(xù)在夾縫中求生存。

（2）資源稀缺下的“機(jī)會(huì)主義”

對(duì)學(xué)校而言，教育經(jīng)費(fèi)與教育政策都是重要的資源，尤其對(duì)于資源缺乏的薄弱學(xué)校而言，政策資源顯得尤為重要，故為了有效獲取來(lái)自政府的政策、經(jīng)費(fèi)等資源，薄弱學(xué)校會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為。筆者通過(guò)走訪(fǎng)我國(guó)西部某省份的幾所薄弱學(xué)校發(fā)現(xiàn)，在薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行初期，許多較為薄弱的學(xué)校不愿接受“薄弱學(xué)?！钡臉?biāo)簽，盡力從形式上提升自己，因?yàn)樗麄儞?dān)心成為“薄弱學(xué)校”之后，更得不到社會(huì)的認(rèn)可。但后來(lái)發(fā)現(xiàn)確定為薄弱學(xué)校之后，會(huì)得到來(lái)自上級(jí)行政部門(mén)的一系列政策與經(jīng)費(fèi)支持，便主動(dòng)讓自己成為“薄弱學(xué)?！?，例如謊報(bào)學(xué)校設(shè)備信息以及學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)等行為，有的學(xué)校甚至得到政策與經(jīng)費(fèi)支持后并不積極進(jìn)行改造，而是想方設(shè)法維持“薄弱”的現(xiàn)狀以獲取更多的經(jīng)費(fèi)和政策支持?！霸诿恳粋€(gè)群體中都有不顧道德，一有機(jī)會(huì)便采取機(jī)會(huì)主義行為的人”[12]，教師作為社會(huì)中的普通成員，在教育改革中也具有自我的利益訴求。薄弱學(xué)校管理者與教師面對(duì)本就稀缺的資源，為了不斷擴(kuò)大自我利益，會(huì)采取“機(jī)會(huì)主義”將公共的政策資源轉(zhuǎn)化為私人利益。這種搭便車(chē)的“機(jī)會(huì)主義”會(huì)導(dǎo)致薄弱學(xué)校改造政策的整體失敗，損害國(guó)家和社會(huì)的利益。

四、薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行困境的突圍路徑

綜上所述，薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行困境并非因?yàn)檎弑旧泶嬖诓蛔悖怯刹煌袨橹黧w在多重制度邏輯下的博弈所致。要有效破解薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的困境，就必須加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，從制度層面規(guī)范利益相關(guān)者的行為，呼吁社會(huì)各界力量的積極參與，構(gòu)筑全方位的制度體系，為薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行提供制度保障。

1加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，制定科學(xué)合理的改薄政策

國(guó)家政府部門(mén)應(yīng)發(fā)揮系統(tǒng)性思維，加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，制定科學(xué)、可行的改造政策。首先，政府部門(mén)在制定政策時(shí)，應(yīng)通過(guò)實(shí)地調(diào)研的方式對(duì)薄弱學(xué)校進(jìn)行走訪(fǎng)與考察，深入了解薄弱學(xué)校面臨的真實(shí)狀況，并通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式廣泛收集來(lái)自地方基層與學(xué)校的信息，同時(shí)通過(guò)一系列監(jiān)督機(jī)制確保信息的準(zhǔn)確性與科學(xué)性，避免信息不對(duì)稱(chēng)行為，為政策的制定提供充足的信息。其次，注重將多元價(jià)值觀(guān)融入薄弱學(xué)校改造政策中。在薄弱學(xué)校改造政策中應(yīng)充分體現(xiàn)國(guó)家的精神與意志，把教育公平的理念與價(jià)值追求融入薄弱學(xué)校改造政策當(dāng)中，督促地方各級(jí)政府在制定與落實(shí)薄弱學(xué)校改造政策中應(yīng)充分體現(xiàn)國(guó)家利益與集體利益，將國(guó)家的元價(jià)值與顯性?xún)r(jià)值作為地方政府執(zhí)行薄弱學(xué)校改造政策的價(jià)值追求，在追求改造效率的同時(shí)能有效兼顧公平，關(guān)注到少數(shù)薄弱學(xué)校與弱勢(shì)群體的利益。再次，強(qiáng)化程序制度設(shè)計(jì)。鑒于我國(guó)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國(guó)地區(qū)之間的差異大、文化多元、教育發(fā)展情況不均衡”的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)程序制度的設(shè)計(jì)，盡快制定薄弱學(xué)校遴選與考核的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);立足于薄弱學(xué)校改造的系統(tǒng)性與復(fù)雜性，科學(xué)處理定性評(píng)價(jià)指標(biāo)與定量評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重關(guān)系，細(xì)化制度評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方案，采用形成性評(píng)價(jià)與終結(jié)性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式展開(kāi)全面且持續(xù)的評(píng)價(jià)。最后，在吸收和借鑒國(guó)內(nèi)以及國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家薄弱學(xué)校改造經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整中央政府、地方政府以及薄弱學(xué)校之間的權(quán)利與義務(wù)，在薄弱學(xué)校改造政策中提升行動(dòng)主體事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一性，明確規(guī)定各行動(dòng)主體所擁有的權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與履行的義務(wù)，做到權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，并嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。

2鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理

在薄弱學(xué)校改造政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，不僅要充分發(fā)揮政府等行政部門(mén)人員的主導(dǎo)作用，同時(shí)應(yīng)廣開(kāi)言路，鼓勵(lì)社會(huì)媒體、政策專(zhuān)家以及薄弱學(xué)校管理者等力量積極參與。注重吸納教育系統(tǒng)之外的社會(huì)力量參與到政策的制定、實(shí)施與評(píng)估之中，多元主體共存的治理格局是優(yōu)化薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的未來(lái)趨勢(shì)。第一，邀請(qǐng)學(xué)生家長(zhǎng)參與到薄弱學(xué)校改造政策的執(zhí)行中來(lái)。學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)于薄弱學(xué)校的改造與發(fā)展是極為關(guān)心的，學(xué)校管理者應(yīng)積極與家長(zhǎng)溝通，建立良好的家校合作渠道，及時(shí)將學(xué)校發(fā)展的相關(guān)信息告知家長(zhǎng)，同時(shí)也借助家長(zhǎng)、社區(qū)的資源與力量，協(xié)同促進(jìn)薄弱學(xué)校的改造與發(fā)展。第二，吸納社會(huì)第三方力量的參與。對(duì)于薄弱學(xué)校改造與發(fā)展具有豐富經(jīng)驗(yàn)的教育機(jī)構(gòu)及專(zhuān)家，應(yīng)當(dāng)被吸納到薄弱學(xué)校改造政策的執(zhí)行過(guò)程中，發(fā)揮他們的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為薄弱學(xué)校的發(fā)展出謀劃策，同時(shí)在最終的政策效果評(píng)價(jià)方面也應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)第三方評(píng)估力量的智慧和作用，采用多元化的評(píng)估手段對(duì)薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估。第三，鼓勵(lì)社會(huì)媒體的關(guān)注與監(jiān)督。薄弱學(xué)校改造的全過(guò)程應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)媒體的輿論宣傳作用，讓社會(huì)公眾了解薄弱學(xué)校改造的真實(shí)效果，同時(shí)更應(yīng)該發(fā)揮其不可替代的監(jiān)督作用，規(guī)范政策執(zhí)行主體的行為，讓其成為推動(dòng)薄弱學(xué)校轉(zhuǎn)型升級(jí)的有力支撐。

3建立健全保障機(jī)制，完善政策實(shí)施的支持體系

薄弱學(xué)校改造政策的有效執(zhí)行，不僅需要政策本身的科學(xué)性與合理性，更需要建立健全相關(guān)保障機(jī)制，共同塑造良好的制度環(huán)境。其一， 建立合理的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。薄弱學(xué)校改造政策的有效執(zhí)行離不開(kāi)中央和地方教育經(jīng)費(fèi)的支持，對(duì)于沒(méi)有足夠財(cái)政能力的縣、鄉(xiāng)級(jí)部門(mén)，國(guó)家和地方政府應(yīng)加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，進(jìn)行積極的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確保薄弱學(xué)校改造經(jīng)費(fèi)的合理配置與有效使用。其二，建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。應(yīng)根據(jù)薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的效果，建立科學(xué)有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的政府部門(mén)及其工作人員進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神表彰，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的薄弱學(xué)校及其師生進(jìn)行公開(kāi)表彰，樹(shù)立典型。同時(shí)對(duì)于那些政策執(zhí)行不力的單位與個(gè)人要進(jìn)行問(wèn)責(zé)，追究其責(zé)任，確保薄弱學(xué)校改造政策的有效執(zhí)行。其三，建立全方位的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)健全監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建自我監(jiān)督、行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督三位一體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，將社會(huì)大眾、新聞媒體、學(xué)生家長(zhǎng)等利益相關(guān)者納入薄弱學(xué)校改造政策執(zhí)行的過(guò)程中，促進(jìn)公眾對(duì)薄弱學(xué)校的內(nèi)涵與本質(zhì)的了解，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

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