畢正一

[摘 要]稅收征管體制改革讓稅務機關的執(zhí)法權力更加集中，如何規(guī)范有效地利用稅收處罰裁量權，對于打擊稅收違法案件、規(guī)范稅收執(zhí)法行為、提高國家稅收收入、構建和諧的征納雙方關系具有重要意義。

[關鍵詞]機構改革;稅收處罰;裁量權

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.08.078

[中圖分類號]D922.22[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）08-0-02

1? ? ?稅收處罰裁量權概述

稅收處罰裁量權是法律賦予稅務機關一定的自由載量標準，稅務機關在事實既定、證據(jù)充分的條件下，可以自主選擇是否處罰以及在規(guī)定范圍內以多大力度實施處罰的權力。處罰裁量權對于稅務機關而言具有雙面性，既能為稅收執(zhí)法工作帶來便利，也難以避免地加大了稅收執(zhí)法的風險;那么規(guī)范恰當?shù)厥褂枚愂仗幜P裁量權，不僅能提高稅務機關的執(zhí)法效率，也能在機構改革期間實現(xiàn)穩(wěn)定過渡，保證納稅人的稅收遵從，真正實現(xiàn)“為國聚財，為民收稅”;而如果裁量空間范圍過大，機關內部疏于監(jiān)管，就會導致權利濫用，給納稅人、社會以及國家造成嚴重的利益侵害。

2? ? ?研究稅收處罰裁量權的背景

2016年全面實施“營改增”以來，稅務機關的征收管理系統(tǒng)不斷更新，全國增值稅發(fā)票電子底賬系統(tǒng)多次升級更新，電子稽核系統(tǒng)逐漸步入正軌，國家稅務總局與地方政府都花費了巨大精力大規(guī)模查處各類偷稅漏稅案件，越來越多的違法違規(guī)企業(yè)卷入了涉嫌偷稅漏稅的漩渦中，尤其是在“陰陽合同、天價片酬”等社會焦點事件的催化下，各級稅務機關對企業(yè)稅收違法行為的監(jiān)管力度上升到了空前的高度。稅務機關想要切實履行監(jiān)管責任，妥善處理各類稅收違法（規(guī)）行為，稅務機關就一定要合理運用稅收處罰的權利，而稅收處罰裁量權更是頻頻從中發(fā)揮著重要作用。機構改革期間，總局將一些非稅收入也納入征收體系中，稅務機關的權限范圍隨之不斷膨脹，使稅收處罰裁量權的應用領域不斷加寬，但由于稅收違法案件往往既涉及程序法又涉及實體法，案件處理越來越復雜，讓稅務機關在執(zhí)法過程中不恰當使用稅收處罰裁量權的情況越發(fā)明顯。在機構改革的新形勢下，研究如何合理運用稅收處罰裁量權，對于打擊違法案件、提高稅收收入、規(guī)范執(zhí)法行為、構建和諧征納關系都具有重要意義。

自2018年增值稅稅率改革開始，各地稅務機關先后經(jīng)歷了原國地稅合并、新電子稅務局上線、個人所得稅第四次修訂以及新一輪的減稅降費、發(fā)票2.0系統(tǒng)上線等一系列重大變革，這種連續(xù)大規(guī)模的稅改行動無疑為基層稅務局增添了巨大壓力，新老政策的交替、新舊平臺的銜接，使基層稅務局平穩(wěn)過渡的道路困難重重。很多基層單位在原國地稅合并以及新電子稅務局上線期間，暴露出來很多的具體問題，難以適用具體的裁量基準，對納稅人的違法事項如何定性，稅務機關應當如何處罰，處罰裁量如何適用，都值得深入研究。

3? ? ?規(guī)范使用稅收處罰裁量權的意義

3.1? ?推進稅收法制化進程

近年來，盡管國家稅務總局與各省政府努力推進依法治稅，但國內關于稅收方面的行政復議案件仍呈現(xiàn)高幅度增長，其中，除了由稅收征管的程序問題引起爭議導致的復議行為以外，稅收處罰裁量權運用不合理而引起的案件也占了很大比重。稅收處罰裁量權的不恰當使用為社會帶來了很多危害，急需控制。因此，在實現(xiàn)稅收征收管理法制化以推進依法治稅的進程中，研究一套稅務行政裁量權的有效控制機制，讓稅務機關規(guī)范使用稅收執(zhí)法裁量權，做到有錯必罰、違法必究，堅決打擊偷稅漏稅行為，堅決做到依法治稅，執(zhí)法行為有法可依，就能從源頭上杜絕“不處罰、輕處罰、亂處罰”，保證稅收執(zhí)法過程中的公正與公平，不僅能夠降低稅務機關的執(zhí)法風險，也在側面提升了不法分子的違法成本，降低稅收違法行為發(fā)生的概率，在源頭上保障了稅收收入。

3.2? ?提升稅務機關工作效率，樹立良好的政府公信力

稅務機關在規(guī)定范圍內使用裁量權利，可以有效依據(jù)稅收法律法規(guī)對不同案件做出不同的行政處罰處理，對同類型的案件做出類似的處罰，不但能夠減少納稅人不必要的誤解與爭議，避免負面輿情的發(fā)生，還能夠從根本上保護納稅人的利益，和諧征納雙方的關系，增加納稅人獲得感與滿足感的同時，也提升了稅務機關的執(zhí)法公信力。

3.3? ?防止腐敗滋生

稅務機關處罰裁量權過于自由，會導致權力被濫用，滋生腐敗行為。規(guī)范稅收處罰裁量權，建立健全的裁量體系，加強對裁量行為的內部控制與社會監(jiān)管，使腐敗成本急劇提升，從而在一定程度上抑制腐敗行為出現(xiàn)，降低稅收工作的執(zhí)法風險，有效從源頭上防止腐敗發(fā)生。

4? ? ?健全稅收處罰裁量體系的措施

4.1? ?順應機構改革，優(yōu)化部門配置

原國稅地稅的合并為稅務機關優(yōu)化部門配置埋下了伏筆，稅務機關應該借此東風，完成自上而下的機構設置與人員安排，稅務機關要不斷完善征管機制，在現(xiàn)有征管體制的基礎上，對業(yè)務部門進行科學、合理地精細分工，由法規(guī)或征管部門牽頭負責規(guī)范稅務機關稅收執(zhí)法裁量權的行使工作，對執(zhí)法裁量行為開展執(zhí)法檢查和責任考核制度，堅決落實領導問責制度，加強組織領導，實現(xiàn)權力制衡、規(guī)范稅收處罰裁量權，達到執(zhí)法公開、公平和公正。充分應用數(shù)字化管理手段，全方位地提升內部控制管理體系，保證內部監(jiān)督機制有效運行，為規(guī)范自由裁量權提供保證，制約稅收執(zhí)法的隨意性。對高風險部門提供有效的監(jiān)管，發(fā)揮紀檢、監(jiān)察部門的作用，讓稅收處罰裁量權不再濫用。

4.2? ?深化稅制改革，依法治稅

近年來，國家稅務總局明顯把稅收立法工作納入重點工作中，頻繁地對增值稅、所得稅、消費稅等稅種進行探討與研究，在法制化進程不斷推進的時代背景下，稅務機關同樣應該把稅收處罰裁量規(guī)范提升到一定層級，增強相關的法律權威性，從源頭上制定科學的法律法規(guī)，降低稅務機關執(zhí)法風險，健全依法治稅體系建設。例如：遼寧省稅務局在近年來就不斷推動本省的稅收裁量體系建設，不斷完善相關地方性法規(guī)，為了進一步規(guī)范稅收處罰裁量權的行使，保護納稅人的合法權益，先后規(guī)范了稅務行政處罰權利清單、遼寧省稅務行政處罰裁量基準等相關政策，廢止了舊有的制度，跟隨時代變化制定了新的規(guī)定，有效促進當?shù)囟愂詹昧繖嗟囊?guī)范應用。

4.3? ?加強流程監(jiān)控，推行內部制約

納稅人對稅收處罰的爭議焦點大多集中在“罰與不罰”“罰多罰少”兩個方面，對于“同案不同罰”“全部適用最低處罰標準”等執(zhí)法裁量行為，難免會引起納稅人的負面情緒，比如面臨時下最熱點的“陰陽合同”“天價片酬”等問題時，稅務機關在行使稅收執(zhí)法裁量權應平等地對待行政相對人，不偏私、不歧視，在事實、性質、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同或者相似的情況下，給予基本相同的處理，按照事情影響范圍的大小、輿論關注度的高低應該酌情予以裁量，造成極其惡劣社會影響的必須予以處罰，而對于情節(jié)輕微、初犯的，應該酌情從輕處罰，充分體現(xiàn)稅收處罰在法制化過程中也帶有人性化的合理性。稅務機關針對這種情況應形成各部門明確分工、互相制約的局面，讓同一類案件需要在不同部門之間流轉審核與裁定，從處罰流程上對裁量行為進行監(jiān)控，使直接參與裁定的部門在行使處罰權利的同時，受到審查部門的監(jiān)督與制約，只有在流程上得到前后兩個部門的同時認可才能行使該項處罰權，并嚴格依據(jù)裁量標準規(guī)范處罰力度;對存在問題的稅收處罰行為，應及時加以改正;對于明顯沒有法律依據(jù)的裁量行為應該堅決予以制止并對直接責任人進行追責。

4.4? ?提升干部素養(yǎng)、落實輪崗制度

稅務機關應積極開展征管規(guī)范與執(zhí)法風險的相關業(yè)務培訓，加強加大基層一線干部的教育力度，每年的教育培訓要科學合理地制訂完善的計劃，總局應盡量向基層傾斜教育資源，豐富基層干部的知識體系，并形成真實有效的競爭機制，避免紙上談兵，實施人才引入戰(zhàn)略，加強基層干部的道德文化法治觀念教育，提升綜合素質，提高職業(yè)道德操守，讓稅務干部尤其是基層一線干部都能意識到處罰裁量行為中存在的風險性，增強廣大稅務干部的法律意識，樹立良好的工作作風，牢牢地把稅收執(zhí)法權力關進稅收制度的籠子之中，謹慎行使處罰職能，做到“能用”“敢用”“慎用”。同時，對于職務權力相對較大的部門科室，應實行辦事干部和實際責任人的輪崗制度，不能讓重點工作始終在一兩個人的權利范圍內進行，一方面，可以降低稅務干部的稅收執(zhí)法風險，從管理體系上形成阻斷機制，降低稅務干部腐敗行為發(fā)生的概率;另一方面，也能讓稅務干部不斷提升自身綜合素質與業(yè)務能力，避免同一干部長期在單一部門進行辦公，長此以往，有利于我國稅務機關培養(yǎng)復合型、全能型的優(yōu)秀稅收人才，造就一支名副其實的稅務鐵軍。

4.5? ?強化社會監(jiān)管，暢通訴求反映通道

建立暢通的納稅人訴求反映通道，讓納稅人能夠參與稅收征管，讓納稅人有參與感、有獲得感，第一時間為納稅人解決相關訴求，保證信息公開，推動納稅服務工作向服務型轉變，積極公示處罰信息，包括做出處罰的相關文件、受處罰企業(yè)的信息、做出處罰的負責人名單等。一方面，依法公開執(zhí)法依據(jù)、理由和結果等執(zhí)法裁量信息，讓稅務機關在行使稅收執(zhí)法裁量權時，可以依法保障行政相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權，這種透明化的信息公開工作，更容易得到納稅人的認可;另一方面，對那些存在問題的企業(yè)進行曝光，從社會輿論角度起到警示監(jiān)督作用，以樹立反面典型方式來提升社會企業(yè)的納稅遵從行為，從而在根本上減少企業(yè)的違法違規(guī)行為，提升稅源質量，增加稅收收入。行使執(zhí)法裁量權的決定文書應該及時送達并告知行政相對人，提示納稅人有申請行政復議、提起行政訴訟的權利，對于納稅人有爭議的處罰案件，快速做出反應，查詢相關檔案材料，對于合法合理的處罰裁量，堅決執(zhí)行;確有問題的，立即報送上級部門，并加以改正。

主要參考文獻

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