馮 川

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

農(nóng)村土地凝結(jié)和沉淀了厚重的政治意涵，成為村莊社會政治秩序的基礎(chǔ)。從清初到清末，我國有關(guān)農(nóng)村土地的“田制論”發(fā)生了前所未見的劇烈變化，從與地主土地所有制對立的均田論、限田論等為穩(wěn)定王朝權(quán)力而展開的王朝立場，轉(zhuǎn)為以地主土地所有制為前提的貧富差距縮小論等地主立場，進而最終變?yōu)榉吹刂?、反私有而主張“國有”化、“共產(chǎn)”化的“國民”立場[1]。中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導的土地革命和土地改革，正是以此歷史大勢為基礎(chǔ)，確立了農(nóng)村土地的集體所有制，增強了國家的資源動員能力。

然而，我國近年來的集體土地制度卻被視為“產(chǎn)權(quán)怪胎”[2]。學界多將產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不完全性視為一個亟待解決的問題[3]。政府對農(nóng)民土地權(quán)利的強化，卻帶來農(nóng)村地權(quán)糾紛的頻繁發(fā)生[4]。為何中國基層社會恰因產(chǎn)權(quán)建設(shè)而陷入治理困境？身處行政體系末端的一線行政者又如何應(yīng)對土地問題所帶來的治理困境？

在西方私有產(chǎn)權(quán)范式影響下的土地產(chǎn)權(quán)研究者認為，對土地“物權(quán)”屬性和對農(nóng)民土地權(quán)利的強調(diào)，首先意味著對模糊不清的集體產(chǎn)權(quán)歸屬主體的明晰[5-7]。其次，明晰的產(chǎn)權(quán)能夠避免產(chǎn)權(quán)的權(quán)能殘缺所帶來的農(nóng)民土地投資積極性不高的問題[8]，以及“公地悲劇”的發(fā)生[9]，從而通過外部性的內(nèi)部化實現(xiàn)資源優(yōu)化配置[10]，建立產(chǎn)權(quán)交易的穩(wěn)定預期[11]。

與從利益和交易角度展開的研究不同，有學者試圖從當事人所在社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)的角度理解集體產(chǎn)權(quán)界定的實踐邏輯，提出“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的概念，論證集體產(chǎn)權(quán)模糊與殘缺的合理性[12]。在土地制度研究領(lǐng)域，則有學者提出“關(guān)系地權(quán)”的概念，以展現(xiàn)集體地權(quán)的社會建構(gòu)機制[13-14]。集體產(chǎn)權(quán)的法律屬性雖然模糊，但各當事人對基于某種共識而形成的權(quán)利分配格局卻異常清晰[15]。此類研究仍缺少對當下土地治理困境產(chǎn)生機制及一線行政者應(yīng)對策略的總結(jié)和回應(yīng)。

另有一些學者強調(diào)土地使用規(guī)則隨著利益、力量的變動而不確定[16]，揭示實際運行中土地制度的復雜性以及土地治理困境的產(chǎn)生機制。研究指出：村社土地調(diào)控權(quán)有助于強化內(nèi)生性公共品供給能力[17]，提高土地利用效率[18]；“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的農(nóng)民家計模式有助于形成自由進城和順利返鄉(xiāng)的漸進城鎮(zhèn)化模式[19]；“地利共享”則可防止因土地區(qū)位和城市規(guī)劃而造成巨大的社會不公平[20]。而土地的“物權(quán)”傾向，將加劇人地矛盾、瓦解集體經(jīng)濟和基層組織、消解自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)戶循環(huán)[21]，并有可能在城郊農(nóng)村以及沿海發(fā)達地區(qū)，導致“食利階層”的形成[22]。

本文基于上述研究，擬從政治社會學的視角，打通農(nóng)村土地使用現(xiàn)場的各經(jīng)驗側(cè)面，挖掘土地制度實踐背后的共通機制，推進學界對以明晰和固化地權(quán)為價值取向的土地制度安排的認識，以及對土地制度實踐現(xiàn)場中治理困境的生成機制和一線行政者應(yīng)對行為的理解。

本文認為，土地使用現(xiàn)場的土地制度始終處于動態(tài)的生成過程之中，主體間的重層性相互作用中包含兩套認知形態(tài)——“隱性知識”與“形式知識”。這兩套認知形態(tài)在土地使用現(xiàn)場的交匯，促發(fā)土地制度的即事性生成。土地治理的困境就產(chǎn)生于“形式知識”對“隱性知識”所造成的沖擊和解構(gòu)，而土地制度的即事性生成，又為一線行政者應(yīng)對土地治理困境預備了行動空間。

由此，筆者以在稻村調(diào)查中所觀察到的經(jīng)驗事實為研究觀點提供經(jīng)驗支持。稻村位于湖北省中部，受荊門市沙洋縣M鎮(zhèn)所轄；該村與省道相接，且鄰近沙洋縣城，交通便利；村內(nèi)農(nóng)業(yè)以稻作為主，各村民小組的人均耕地面積約為1.5至2.5畝。

二、隱性知識與形式知識

“隱性知識”是一種非明示性知識，接近生活知識和體驗知識，以固有的社會規(guī)則為載體，具有整體性、統(tǒng)攝性、流動性、連續(xù)性以及地域性等特征?！半[性知識”帶有本土性，是一系列發(fā)展變化的具體歷史條件和情境性規(guī)則的總和。同時，“隱性知識”又具有離言性，是主觀的、身體性的、不可言說的經(jīng)驗知識。在農(nóng)村土地使用現(xiàn)場，人們與土地資源有關(guān)的判斷基準往往不是科學數(shù)據(jù)，而是日常性的生活感覺。村民的日常生活經(jīng)驗升華為包含個人蓄積起來的體驗性知識、生活常識、通俗道德在內(nèi)的日常性知識[23]。這種被個人經(jīng)驗支撐起來的包攝性知識，扎根于行動、經(jīng)驗、價值觀等非明示性事象，只有通過不存在定式化和體系化方法的體驗累積才可能獲得。

尤為重要的是，“隱性知識”所凸顯的無邊界狀態(tài)，能夠與呈現(xiàn)出整體性、連續(xù)性、流動性和統(tǒng)合性的制度安排相匹配。村民在使用土地時，所運用的隱性知識包括農(nóng)作物品種、農(nóng)作物生長狀態(tài)等細微知識，同時也包括地方社會的土地使用慣習和歷史變遷過程等整體性知識[24]。在隱性知識的觀照下，農(nóng)村土地功能是統(tǒng)合的，土地價值是模糊而流動的，土地耕種和灌溉空間是整體性的。

與“隱性知識”相對而言，由國家機構(gòu)或政權(quán)主體制定的制度背后所蘊含的認知形態(tài)，本文稱之為“形式知識”。形式知識強調(diào)對邊界的建構(gòu)，趨向客觀性和理論性，可以通過言語而與他者共有。它帶有社會工程學理論中頂層設(shè)計的意涵，來自一個富有統(tǒng)治力的、經(jīng)過整合的自主實體；通常通過法律法規(guī)，表現(xiàn)為在一個既定的領(lǐng)土上被推行的一套單一的、法定有效，且已被各個國家機構(gòu)所認可的行為準則，包括國家機構(gòu)或政權(quán)主體通過理性設(shè)計，以文本形式自上而下傳遞到各基層行政單元，及其一線政策執(zhí)行現(xiàn)場的各種規(guī)范、制度、標準，等等；有時也表現(xiàn)為國家在政策形成中使用的科學知識和技術(shù)。

“形式知識”接近科學知識和專門知識，而科學的特點就是將對象界分為一些要素，并分別積累對于每個要素的分析。形式知識可以將村民與土地資源形式化為特定的存在方式，卻由此遮蔽了以多元價值和方法為前提的對于其他存在方式之可能性的想象力[25]。

總而言之，相比于“地方性知識”這一概念對地域性和本土性的強調(diào)，“隱性知識”還涵蓋離言性、整體性、統(tǒng)攝性、流動性、連續(xù)性等諸多特性。如果說“非正式規(guī)則”是對呈現(xiàn)出人格性、權(quán)宜性和道德性的社會行為原理的歸納，那么“隱性知識”則旨在揭示潛藏在“非正式規(guī)則”背后、支配行為主體的認知形態(tài)。同樣地，“形式知識”的意涵比國家制度層面的“普遍性知識”更加豐富，是站在認知形態(tài)的角度對“正式規(guī)則”的進一步挖掘和提升?！半[性知識”與“形式知識”的概念對照如表1所示。

表1 隱性知識與形式知識

三、隱性知識：村民的土地利用觀

我們在農(nóng)村的土地使用現(xiàn)場，可以觀察到土地使用秩序中滲透的隱性知識主要包括三個方面。一是土地的功能統(tǒng)合觀；二是土地及其附著物的模糊價值觀；三是農(nóng)作空間的整體觀。這三個方面的隱性知識生產(chǎn)出村民土地使用秩序中的靈活性。

(一)土地的功能統(tǒng)合觀

在對土地的固有認知中，村民認為土地的功能是多元且變動的。從土地的功能狀態(tài)上看，我們知道，同一塊土地既可以用來耕作，也可以用來建房，還可以用來種樹；從時間序列上看，同一塊土地的功能因伴隨家庭生活周期階段的推移，而在多個功能狀態(tài)之間相互轉(zhuǎn)換，表現(xiàn)出流動的特征。這種土地功能的多元性和變動性，意味著村民在關(guān)于土地利用的隱性知識中不存在特定的功能性區(qū)隔。因此，對于村民而言，土地的功能處于連續(xù)性的狀態(tài)之中。

村民的這種土地功能統(tǒng)合觀，使他們在認知中無法形成“宅基地”這種規(guī)范概念，因此無法達成有關(guān)宅基地確切空間范圍的共識。如果我們要問當?shù)卮迕裾氐姆秶?，那么村民的答案中則將包括建房用地、曬場、菜園、屋后林地和堰塘等。我國農(nóng)村在分田到戶之后，村民土地功能認知中的承包地也漸漸“自留地”化，而且村民的土地功能統(tǒng)合觀使稻村出現(xiàn)了利用承包的耕地建房、在基本農(nóng)田上挖塘養(yǎng)魚、發(fā)展林果業(yè)，或在坡度25度以下的耕地、甚至基本農(nóng)田上進行“退耕還林”的現(xiàn)象。村民都認為，土地各種功能之間的關(guān)系是連續(xù)的，發(fā)揮建房功能的土地與發(fā)揮農(nóng)業(yè)功能的土地之間并無邊界。因此，我國農(nóng)村許多農(nóng)戶根據(jù)土地的價值和家庭發(fā)展階段的需要，靈活調(diào)整土地功能。在土地的功能統(tǒng)合觀下，大量的集體機動地轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕竦慕ǚ坑玫兀瑓s并沒有得到縣、鄉(xiāng)兩級政府的許可。當耕地的經(jīng)濟收益提升時，農(nóng)民會自發(fā)地把閑置的宅基地復墾為耕地，甚至減少他們觀念中“宅基地”的使用面積。我國農(nóng)村與稻村相似的情況，在湖區(qū)面積廣闊、農(nóng)業(yè)開發(fā)較晚的長江中下游平原都較為多見。

(二)土地及其附著物的模糊價值觀

村民觀念中土地及其附著物的價值是模糊的。這是因為：首先，土地有許多被認為影響價值計算的要素無法轉(zhuǎn)化為精確的數(shù)字進行測量，非理性的意義秩序和情感表達與數(shù)值計算無邊界地聯(lián)結(jié)在一起；其次，土地及其附著物的價值隨著時間流而變動，無法在一個特定的單位時間點上得到真實的反映，而村民認為在無邊界的、連貫的時間帶上被過程性地展現(xiàn)的價值才更加真實。

第一，農(nóng)村集體所有的承包地。稻村的土地流轉(zhuǎn)絕大部分發(fā)生在兄弟、親戚以及鄰居之間。由于土地流轉(zhuǎn)是人情往來的載體，承包地的價值表示就具有明顯的非貨幣化特征。稻村村民認為雙方關(guān)系的好壞、流入方聲望的高低等因素都能影響到對土地價值的評估。而土地流入方在享有流入土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的同時，也承擔了為土地流出方照看土地、防止土地荒蕪的義務(wù)，同時承擔了以外出務(wù)工為代價的“機會成本”。因此土地流入方對土地承包的需求曲線也同樣難以進行精確的理性計算。在這種模糊價值觀的支配下，土地流轉(zhuǎn)者無意在流轉(zhuǎn)市場上為土地尋求更高的價值收益。

第二，地面附著物。村民認為，房屋本身價值的特征和土地價值一樣，也具有無邊界的時間維度，并與周圍區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)聯(lián)在一起。農(nóng)村宅基地本身是村集體分配的，或是農(nóng)戶占耕地而形成的，并非農(nóng)戶從市場購買。因此，在村民的傳統(tǒng)觀念中，宅基地的價值很低甚至沒有價值。由于房屋需要發(fā)揮為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的附屬功能，最后買賣發(fā)生時的房產(chǎn)價格就不單單體現(xiàn)房屋本身的價值，還反映一定面積的耕地價值。同時，在村民的模糊價值觀中，精確區(qū)分哪些部分屬于房屋建筑材料的成本價格、哪些部分屬于社會關(guān)系價值或其他價值，在價值數(shù)額上精確還原是無法做到的。村民在對待土地問題方面的這種模糊價值觀，其實反映了村莊生產(chǎn)與生活的整體性；村民的生活是以生產(chǎn)為中心展開的，而村民生活又嵌入在村莊社會關(guān)系網(wǎng)之中。

(三)農(nóng)作空間的整體觀

我們以歷史的視野來觀察農(nóng)戶土地耕種的空間，可以發(fā)現(xiàn)，稻村各農(nóng)戶耕種的土地之間邊界的存在是暫時的。歷史上各農(nóng)戶耕種邊界變動的頻繁和劇烈正反映出農(nóng)戶耕作空間的開放性和流動性，形塑了村民農(nóng)作空間的整體觀。

在土地改革前的土地私有制度下，我國經(jīng)營某塊土地的農(nóng)戶或其繼承人，就被確認為這塊土地的經(jīng)營者[26]。而土地改革使部分土地脫離了與原農(nóng)地經(jīng)營者的對應(yīng)關(guān)系，土地上的耕作者發(fā)生了一次替換，“祖業(yè)”的耕種空間秩序也不復存在[27]。

經(jīng)過20世紀50年代的農(nóng)業(yè)合作化運動和人民公社化運動，我國農(nóng)地的私有制逐漸轉(zhuǎn)為集體所有制。在農(nóng)地集體所有制下，生產(chǎn)隊的勞動力作為一個集體單位被調(diào)配，以戶為單位的農(nóng)地分隔被取消，農(nóng)地的使用權(quán)和所有權(quán)都不再屬于某個特定農(nóng)戶。因此，就地理空間上某一面積單位的農(nóng)地而言，對其進行耕作的農(nóng)地經(jīng)營者流動性更大，也更具有不確定性。農(nóng)村“分田到戶”以后，包括稻村在內(nèi)的全國大范圍的農(nóng)村地區(qū)，村集體仍然遵循“增人增地，減人減地”的原則調(diào)整土地承包關(guān)系。這種對集體土地的統(tǒng)籌分配，維持了村內(nèi)土地耕種空間的整體性。

在打工經(jīng)濟興起之后，村民的農(nóng)作空間整體觀也與土地經(jīng)營權(quán)的暫時流轉(zhuǎn)相契合。由于土地經(jīng)營權(quán)的暫時轉(zhuǎn)讓，土地的交換分合擴大了土地經(jīng)營規(guī)模；同時，適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)家的出現(xiàn)，避免了耕作放棄地的大量產(chǎn)生。

四、形式知識：國家的土地管理觀

“形式知識”將地方社會中充滿復雜性、多樣性因而難以把握的側(cè)面，轉(zhuǎn)化為使用普遍基準的、形式化的、國家易于解讀和處理的狀態(tài)[28]，劃一化、單純化有利于國家的行政管理。國家地圖上規(guī)劃區(qū)的空間劃定和量化統(tǒng)計，是形式知識的常用手法。這兩種科學手法將空間和時間符號化，自然特性和村民的土地使用歷史等細碎而不具一般性的語境，則被從國家考慮的對象中剔除。土地管理政策所表現(xiàn)的標準化和劃一化等“形式知識”特性，與地方社會通過漫長的歷史經(jīng)驗積累而形成的“隱性知識”形成鮮明對照。

(一)邊界化的土地功能觀

城市擴張或交通道路建設(shè)所帶來的建設(shè)規(guī)劃，一律禁止農(nóng)戶新建住宅。因為在國家的土地管理觀中，農(nóng)村土地的功能被切割和定型為建設(shè)用地、耕地、林地、草地和未利用地等若干種類，土地的利用方式被貼上了“合法”與“非法”的標簽。在邊界化的土地功能觀下，農(nóng)戶不再有權(quán)力對土地功能進行私人性調(diào)整。

在邊界化的土地功能觀指導下，從2012年左右開始，M鎮(zhèn)國土所不再承認稻村村民新建房屋的合法性，不再為新建房屋辦理宅基地使用權(quán)證。村民只能以一定優(yōu)惠價在集鎮(zhèn)購置商品房，但商品房的購置成本高于自主建房。這種將農(nóng)戶的參與協(xié)商排除在外的“規(guī)劃”，與農(nóng)戶的生活需求之間存在很大張力，也更易遭受無房可住者的激烈抵抗和社會輿論對政府的責難。政府在征地拆遷之前所進行的土地確權(quán)，其實是對土地功能邊界的再確認；而以土地確權(quán)為契機，政府與村民之間容易圍繞房屋的土地使用權(quán)證問題產(chǎn)生激烈沖突。

(二)邊界化的土地及其附著物價值觀

邊界化的土地及其附著物價值觀的形成，是價值發(fā)生特定時間點化和數(shù)值化的結(jié)果。時間點化，意味著某個特定時間的土地價值與其他時間點上的土地價值間形成了邊界；而數(shù)值化，則意味著能夠用數(shù)值衡量的價值評估方式與其他無法用數(shù)值表達價值的方式之間形成了邊界。我們能夠進行精確價值計算的對象，一般是其價值能夠轉(zhuǎn)化為精確的數(shù)字，以數(shù)字作為測度和衡量方式的對象。數(shù)值與數(shù)值之間并不是連貫的，因為數(shù)值作為一種抽象的記錄符號，即使兩個數(shù)值的大小如何接近，只要不是相等，相互之間就永遠存在無法彌合的縫隙，在數(shù)學上的表現(xiàn)就是小數(shù)點后無窮盡的數(shù)字。換句話說，數(shù)值之間不相等，就必然意味著數(shù)值之間存在邊界。如果我們判定衡量對象的價值為某一數(shù)值，就意味著該對象的價值被束縛在一個特定的單位時間點上。由此，該對象的價值與其他可能的數(shù)值劃清了邊界，并在時間上與其他時間點劃清了邊界。

因而，當?shù)敬宕迕裥〗M的土地資源進入了與城鎮(zhèn)化配套的交通網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃所帶來的土地資本市場之后，土地價值的特定時間點化和數(shù)值化，就開始對拆遷補償工作產(chǎn)生影響。在邊界化的土地及其附著物價值觀的指導下，房屋的拆遷補償僅僅以房屋建筑材料的成本價或居住面積為計算依據(jù)，耕地價值、稻村農(nóng)民的社會關(guān)系價值，以及未來出租獲利的預期價值皆被定義為無關(guān)要素而遭排除。

(三)邊界化的農(nóng)作空間觀

邊界化的農(nóng)作空間觀，始于試圖穩(wěn)定地權(quán)關(guān)系格局的國家意志。貴州湄潭在1987年試驗“增人不增地、減人不減地”，首次規(guī)定土地承包期穩(wěn)定20年不變，并且在承包期內(nèi)土地承包權(quán)可以依法繼承。該經(jīng)驗被寫進中央農(nóng)村工作會議文件，在全國推廣。

1997年，國家的這種土地管理觀，因中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳防止村社集體侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的初衷而得到強化(1)1997年8月27日，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》發(fā)布，明確在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年。，其表現(xiàn)是進一步將土地承包期延長30年，使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定。

此后，在邊界化農(nóng)作空間觀的指導下，政府穩(wěn)定地權(quán)的做法被制度化，各地農(nóng)村陸續(xù)停止周期性的土地調(diào)整。自2000年代初期開始，為了使農(nóng)村的土地使用規(guī)范化，中國各地展開“土地確權(quán)確證工作”?？傮w來看，我國30年來農(nóng)地制度變革的基本方向是不斷確定農(nóng)戶作為農(nóng)地經(jīng)營和使用權(quán)的基本單位，并朝著長期性和物權(quán)性這兩個方向匯聚[29]，是邊界化的農(nóng)作空間觀不斷被實踐的過程。

五、形式知識對隱性知識的沖擊：土地問題的發(fā)生

(一)人地矛盾

在邊界化的土地管理觀不斷被實踐的過程中，稻村土地上附著的經(jīng)濟利益與農(nóng)地經(jīng)營者的關(guān)系被固定化。當農(nóng)作空間整體觀下的土地調(diào)整成為一種村莊共識時，國家土地管理觀中對農(nóng)作空間邊界化的倚重必然引起期待土地調(diào)整的農(nóng)戶的不滿。發(fā)生“增人”事件的農(nóng)戶訴諸其農(nóng)作空間整體觀，不承認土地耕種空間出現(xiàn)的長期邊界。由于國家的邊界化農(nóng)作空間觀禁絕土地調(diào)整，增加了人口的農(nóng)戶要求得到相應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)的上訪逐年增加。

為了將服務(wù)于“農(nóng)作空間邊界化”的政策實踐整合吸納進他們固有的農(nóng)作空間整體觀，稻村這些農(nóng)戶認為“30年不變”是指家庭承包責任的基本制度30年不變，而非指具體的承包地塊不變。一些農(nóng)戶對“生不增、死不減”政策所導致的土地分配不均狀況之所以還能忍受，恰恰在于“30年”這個時間限定[30]。

而“農(nóng)作空間邊界化”在稻村造就了一批即使發(fā)生“減人”事件，也不愿調(diào)整土地耕種空間的農(nóng)戶。他們會以地面附著物(如種了樹、挖了魚塘)為理由，主張“沒有辦法退地”。由此，帶來經(jīng)濟收益的地面附著物，在國家土地管理中“形式知識”的蔭庇之下，阻礙了退地進程，增加了土地調(diào)整難度。

同樣地，當前，我國不少農(nóng)戶在閑置的宅基地上種樹，制造了生產(chǎn)經(jīng)濟價值的地面附著物，使得相應(yīng)的宅基地也難以被村委會收回，于是出現(xiàn)了有的農(nóng)戶占用幾處宅基地，而有的農(nóng)戶沒有宅基地建房的現(xiàn)象。那些沒有宅基地而又等著建新房娶媳婦的農(nóng)民，無奈之余只好不斷上訪，申請政府解決實際存在的困難。

(二)土地糾紛

在邊界化農(nóng)作空間觀的影響下，繳納稅費的稻村村民認為自己應(yīng)該是某塊土地的經(jīng)營者，進而索要承包權(quán)。稻村擁有村落成員權(quán)的農(nóng)戶認為，如果不是在稻村“土生土長”的，即使該農(nóng)戶擁有該村戶籍，也不能被確認為該村的農(nóng)地經(jīng)營者；而擁有稻村戶籍卻并非土生土長的農(nóng)戶，就與擁有村落成員權(quán)的農(nóng)戶發(fā)生土地糾紛。按照全國人民代表大會通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2)2002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過頒布實施。，這批外來農(nóng)戶也確實有理由參與土地糾紛[31]。在土地所附著的經(jīng)濟利益提高時，農(nóng)戶的社區(qū)記憶和想象又被激活,“祖業(yè)權(quán)”仍然是土地經(jīng)營權(quán)的正當性來源。此外，稻村村中需要以土地作為最低生活保障的人，也以“生存權(quán)”為理由，要求被分得“口糧田”。

我國農(nóng)村土地糾紛還發(fā)生在農(nóng)戶與村集體之間。比如，稻村村集體將“四荒地”的經(jīng)營權(quán)登記為集體用地，卻由村民來開墾；并且耕種過這片荒地的農(nóng)戶就憑借“開荒”這一事實索要對該塊土地的承包經(jīng)營權(quán)。而村集體如果堅持“四荒地”的經(jīng)營權(quán)在村集體，就會與農(nóng)戶發(fā)生土地糾紛。

可見，國家“形式知識”指導之下的土地管理實踐，必定激發(fā)村莊內(nèi)土地糾紛的大量產(chǎn)生。農(nóng)村現(xiàn)實中，當遵循“隱性知識”的土地利用觀遭受國家“形式知識”的沖擊之時，農(nóng)戶勢必根據(jù)自身立場，從稅費義務(wù)的承擔情況、在村莊的生活歷史、戶籍和生存權(quán)中尋找理由，以爭取某一空間范圍內(nèi)長久的土地承包經(jīng)營權(quán)。

(三)經(jīng)濟差距的擴大

在土地政策的約束下，我國同一塊土地的性質(zhì)在屬于農(nóng)村集體土地狀態(tài)下的價值水平，要低于其在轉(zhuǎn)化為城市國有建設(shè)用地后的價值水平。邊界化的國家土地管理觀對村民土地利用觀的沖擊，造成了幾方面的結(jié)果。第一，土地價值在“一次性征地補償”中固定為一個確定的數(shù)值，使未來數(shù)年的土地價值提前變現(xiàn)，并強迫農(nóng)戶放棄未來數(shù)年之后的土地收益。第二，征地補償標準的議定時間和與村干部的私人關(guān)系，激化村莊內(nèi)的經(jīng)濟分化，加深村民們心理的相對剝削感。第三，村民通常會利用“隱性知識”對統(tǒng)合的強調(diào)作為其違建行為的正當來源。居住在省道沿線的稻村村民為了使自己房屋的拆遷補償逼近城市國有建設(shè)用地上的房屋，往往擴大居住面積。來不及“種房子”的農(nóng)戶則給負責測量房屋面積的工作人員送幾百元一條的香煙，以讓工作人員在數(shù)據(jù)登記時擴大房屋面積，提高建筑成本。

六、隱性知識與形式知識的交匯： 土地使用現(xiàn)場的制度形成

隱性知識與形式知識的交匯，是形式知識對隱性知識造成沖擊，并引發(fā)一系列土地問題后，形式知識與隱性知識在土地使用現(xiàn)場的交流中發(fā)生選擇、適應(yīng)和淘汰，最后達成共存狀態(tài)的政治過程。這個政治過程，同時也是一個制度形成過程?！靶问街R”從較之于“隱性知識”的優(yōu)越地位，下降為與“隱性知識”平權(quán)甚至依存于“隱性知識”的地位。

只擁有“形式知識”的國家決策機關(guān)與土地使用現(xiàn)場之間存在遙遠的行政距離和不少行政層級，而中央政府的官員親赴現(xiàn)場的機會是非常有限的，中央領(lǐng)導監(jiān)視和指導現(xiàn)場行政職員和村民的行動在現(xiàn)實中是不可能的?，F(xiàn)場行政職員就是如同掛在國家與村民之間的簾幕一樣的模糊存在[32]。一線行政職員必須用有限的時間和資源完成任務(wù)，因此他們常常根據(jù)現(xiàn)場狀況決定優(yōu)先次序，分配有限的資源，選擇強硬或柔軟的對應(yīng)方式。隨著任務(wù)和責任的增加，行政職員就擁有了親自決定工作開展方式的自由裁量權(quán)。廣泛的裁量余地以及脫離組織權(quán)威的自律性，讓他們的行動未必遵照中央的行政指示。在“即事性”的判斷中，科學的、客觀的立場讓位于倫理性的判斷基準，為“形式知識”與“隱性知識”的交匯留下了空間。

(一)違建現(xiàn)場的制度形成

“違建行為”是土地功能邊界化的產(chǎn)物，是被形式知識塑造出來的。為了配合地方政府保持“社會穩(wěn)定”和“經(jīng)濟發(fā)展”兩個目標的平衡，一方面，土地使用部門和執(zhí)法組織要基于形式知識治理違建；但另一方面，又不可能完全無視基于隱性知識的民眾利益要求而獨斷專行，盡管這種利益未必在作為形式知識的法律上具有正當性。

基于“形式知識”的政策認為，解決一個政策問題，最好的方式是通過一套順序性的線型過程。這套過程通常從理解和界定問題開始，包括聚集和分析數(shù)據(jù)及其他證據(jù)，并與利益相關(guān)者展開協(xié)商。當問題被指明，證據(jù)和利益相關(guān)者的觀點得到分析，選項和一個優(yōu)先項才能被決定，繼而設(shè)計實施計劃、規(guī)定執(zhí)行目標。人們通常認為，問題越復雜，按步驟依次執(zhí)行就越重要。

然而，在土地功能統(tǒng)合觀的“隱性知識”觀照下，人們關(guān)于建筑物的“違建”屬性本身就存在爭議，違建治理的過程實際上成為了利益博弈過程。對于基于農(nóng)戶“生存?zhèn)惱怼痹V求的違建，只要沒有人舉報、上訪，未造成安全隱患或其他嚴重后果，執(zhí)法部門一般采取默許態(tài)度，甚至對違建者還持有同情態(tài)度，不會主動干涉。即便接到舉報，通常也很難簡單拆除，執(zhí)法者需要在不同主體之間進行利益權(quán)衡。支持農(nóng)民擁有土地開發(fā)權(quán)的意見，也可視作是對土地功能統(tǒng)合觀、農(nóng)民土地功能自主調(diào)整權(quán)的維護。也就是說，既然農(nóng)業(yè)收益大時，農(nóng)民會自主將宅基地復墾為耕地，那么當房屋收益大時，農(nóng)民也當然會自主在土地上建房。

基層行政主體需要找到民眾能夠基本接受的方案，因此不斷的利益調(diào)整和策略試錯，使違建治理工作的具體方式具有了流動性；具體方式的情景化和應(yīng)激性，使違建治理制度生成無法被正式化和規(guī)范化的特征，從而產(chǎn)生與“隱性知識”的親和性。

(二)征地拆遷現(xiàn)場的制度形成

征地拆遷補償對土地價值計算的邊界化，依據(jù)的是“形式知識”，即人為截取變動的土地價值中的一個時間點或時間段，并以此為依據(jù)計算土地的價值。土地價值在時間維度上的變動包含著一次“質(zhì)變”的可能，即一旦土地從集體所有的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的性質(zhì)，土地的價值就升高為每畝數(shù)十萬元甚至數(shù)百萬元。在目前的政策限定下，我國土地價值的“質(zhì)變”是由地方政府完成的，即地方政府壟斷城市國有建設(shè)用地的一級市場，地方政府是國有建設(shè)用地的唯一供給者。

在征地使土地價值計算的邊界化不可避免的情況下，我國既需要防止失地農(nóng)民獨享土地發(fā)展增益，又需要確保土地發(fā)展增益確實能夠被社會共享，做到土地“漲價歸公”而非“漲價歸城”。然而，如何確定一個讓政府和村民雙方都滿意的征地和拆遷補償價格，特別是在確保社會穩(wěn)定的國家目標下，如何應(yīng)對要價沒有底線的“釘子戶”，使農(nóng)村基層治理陷入了困境。

為了應(yīng)對這一困境，在耕地的價值確定方面，不少農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都采取了“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)土地?！耙宰獯鳌钡姆绞揭馕吨恋毓纼r制度生成了土地價值模糊性。因為租金會隨著時間而發(fā)生調(diào)整，在時間和數(shù)字上的反邊界使得租金與“隱性知識”更具親和性。

然而，房屋價值難以找到更好的辦法將無法量化的價值和時間軸納入價值計算。與此類似，農(nóng)村曬谷場可能是土地平整而來，也可能經(jīng)過了水泥硬化。而由于曬谷場有可能是通過村內(nèi)鄰里間互助建成的，因此人工費用無法精確計算，使得曬谷場的價值在征地補償?shù)拇_定過程中也成為農(nóng)戶與村鎮(zhèn)干部難以達成一致的爭議對象。同樣，墳地可能是用田地的土壤堆積成墳丘后立碑而成，土壤的價值無法估算，加上墳地本身承載了無法量化的精神性價值，因此墳地的價值也處于模糊狀態(tài)。

基于此類“隱性知識”的村民估價很少能與基于“形式知識”的行政估價相一致。地方政府為了社會穩(wěn)定的國家目標而不能親自采取強制措施，也為村民進行討價還價預留了空間。在討價還價的過程中，“隱性知識”與“形式知識”發(fā)生交匯，引發(fā)土地使用現(xiàn)場的制度生成；基層行政者視現(xiàn)場狀況，權(quán)宜性地選擇暫時滿足村民的定價，還是選擇利益誘導“黑惡勢力”對付抗拒國家規(guī)則和行政定價的村民。

(三)土地空間分配現(xiàn)場的制度形成

在農(nóng)戶“隱性知識”的共識中，農(nóng)作空間本具整體性。然而，由于對穩(wěn)定土地經(jīng)營者與土地關(guān)系的政策追求，土地經(jīng)營者的變動性被壓抑，引發(fā)土地經(jīng)營邊界的固化，原先土地經(jīng)營者和土地經(jīng)營邊界的流動性消失。當農(nóng)村某塊土地空間上長久且唯一的承包經(jīng)營者需要被確認時，農(nóng)戶“隱性知識”對流動性的肯定，就為農(nóng)戶索要土地承包經(jīng)營權(quán)提供了各種理由。依據(jù)“形式知識”的劃一舉措?yún)s產(chǎn)生了參差不齊的后果，這是以保護農(nóng)民土地承包權(quán)利為初衷的土地確權(quán)政策始料未及的。

圍繞農(nóng)村土地空間分配的糾紛無法通過統(tǒng)一的規(guī)則得到平息，而只能在糾紛發(fā)生后，通過村委會的人民調(diào)解委員會用調(diào)解的方式，盡量平衡雙方利益，“個案化”地處理問題。比如，村委會讓試圖要回農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的返鄉(xiāng)農(nóng)戶，將某一歷史時期中由現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者代繳的稅費補給現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者。如果現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者同意補齊稅費后就將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)還給原承包戶，糾紛就算解決了。如果現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者不同意這一交還農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的條件，還拿出二輪延包時與村委會簽訂的土地承包合同，那么解決糾紛就必須另找方案。

但無論如何，調(diào)解就意味著“隱性知識”在與“形式知識”的交匯中尋找動態(tài)平衡，同時也意味著土地使用現(xiàn)場極具個案對應(yīng)性的制度生成。當“隱性知識”在調(diào)解中仍無法與“形式知識”達成平衡時，土地糾紛就被推入信訪的道路。我國面對日益尖銳的人地矛盾，在社會穩(wěn)定和糧食穩(wěn)產(chǎn)的國家目標下，在物權(quán)化和越來越逼近私有化的土地空間分配方面，農(nóng)村土地分配的“形式知識”需要與“隱性知識”進行不斷的談判和交涉。

七、結(jié)論

如果說國家能力的現(xiàn)代化強調(diào)的是國家對社會進行控制的一面，那么國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化則是以國家治理方式為載體的現(xiàn)代化，強調(diào)的是國家基于“形式知識”對治理方式展開的控制。法制化、標準化、精確化等一系列“形式知識”的運用，貫穿國家土地管理的實踐過程。我國農(nóng)村在土地使用現(xiàn)場，“形式知識”表現(xiàn)為以邊界化為突出特點的土地功能觀、土地及其附著物價值價值觀和農(nóng)作空間觀；然而，土地使用現(xiàn)場原本是以“隱性知識”為制度原則的，以“相互關(guān)聯(lián)原理”為本質(zhì)的“隱性知識”，在土地使用現(xiàn)場通常表現(xiàn)為土地功能統(tǒng)合觀、土地及其附著物的模糊價值觀，以及農(nóng)作空間整體觀。

國家的行政意志往往試圖通過“形式知識”消除或改造地方社會的“隱性知識”，然而“隱性知識”與地方社會的復雜社會結(jié)構(gòu)和人們的生活經(jīng)驗更具親和性。為避免社會緊張，我國對農(nóng)村土地管理不應(yīng)將“形式知識”與“隱性知識”視為相互對立的兩極；同時，在治理現(xiàn)場發(fā)生的“形式知識”與“隱性知識”的交匯所促發(fā)的即事性制度生成機制，既是中國行政組織應(yīng)對復雜社會的治理技術(shù)，更是一種講究權(quán)宜和動態(tài)平衡的治理藝術(shù)。