高茂兵

(玉林師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，廣西玉林 537000)

清季，政區(qū)治所同處一城的情況有三種： 一是府縣同城，即府治與附郭縣同城，共有176組；二是州縣同城，即直隸州與附郭縣同城，僅有太倉直隸州與鎮(zhèn)洋縣1組；三是兩縣同城，即兩縣均不屬于附郭縣且治所同處一城，有5組，均位于江蘇省。目前，學(xué)界對清代治所同城現(xiàn)象的研究主要集中在雍正年間蘇州、松江、常州三府升州析縣的原因探究。吳建華以人口多、賦役繁為基礎(chǔ)，認(rèn)為三府升州析縣是符合社會管理的。(1)吳建華 :《明清江南人口社會史研究》，群言出版社2005年版，第457頁。謝湜認(rèn)為分縣主要是為了分?jǐn)傎x稅負(fù)擔(dān)，而清末實(shí)行的地方自治是并縣的主要原因。(2)謝湜 :《清代江南蘇松常三府的分縣和并縣研究》，《歷史地理》第22輯，上海人民出版社2003年版，第111—139頁。范金民指出三府分縣的主要原因在于分?jǐn)偣賳T賦稅征收和繁劇事務(wù)的責(zé)任。(3)范金民 :《政繁賦重，劃界分疆： 清代雍正年間江蘇升州析縣之考察》，《社會科學(xué)》2010年第5期。但是關(guān)于清末民初同城政區(qū)治所裁并情況研究甚少。(4)周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著 :《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版；鄭寶恒 :《民國時期政區(qū)沿革》，湖北教育出版社2000年版；華林甫、高茂兵、盧祥亮 :《論清末民初政區(qū)劇變及其現(xiàn)實(shí)意義》，黃興濤、朱滸主編 :《清帝遜位與民國肇建》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版。這些研究在論述各省縣級政區(qū)沿革時涉及附郭縣的裁并情況，但并未對這種現(xiàn)象進(jìn)行分析。為此，筆者擬對此現(xiàn)象進(jìn)行初步探究，敬請方家賜教。

一、清末同城治所之裁并

光緒三十二年七月十三日(1906年9月1日)，清廷頒布《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》，開啟了近代規(guī)模最大、影響深遠(yuǎn)的政治體制變革。(5)周葉中、江國華主編 :《博弈與妥協(xié)——晚清預(yù)備立憲評論》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第120頁?！鞍戳棁僦?，不外立法、行政、司法三權(quán)并峙，各有專署，相輔而行”(6)故宮博物院明清檔案部編 :《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局1979年版，第463頁。，實(shí)行三權(quán)分立是清季官制改革的基本原則之一。光緒三十三年五月二十七日(1907年7月7日)，總司核定官制大臣奕劻等上奏續(xù)訂各直省官制情形，認(rèn)為此次厘定直省官制不外兩點(diǎn)： 一是分設(shè)審判各廳以為司法獨(dú)立之基礎(chǔ)；一是增易佐治各員，以為地方自治之基礎(chǔ)。(7)故宮博物院明清檔案部編 :《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第504頁。司法與行政分立是清季地方官制改革的重點(diǎn)。光緒三十四年八月初一(1908年8月27日)，頒布《九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜諭》，其中規(guī)定至第三年，即光緒三十六年各省省城及商埠等處各級審判廳成立；第四至六年，即光緒三十七年至光緒三十九年直省府廳州縣城治各級審判廳由籌辦至成立；第六至八年，即光緒三十九年至光緒四十一年鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級審判廳由籌辦至成立。(8)故宮博物院明清檔案部編 :《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第62—67頁。依此，清政府準(zhǔn)備建立一套新的司法系統(tǒng)。宣統(tǒng)二年十二月十七日(1911年1月17日)，頒布了憲政編查館所擬《修正憲政逐年籌備事宜依議諭》，其規(guī)定至宣統(tǒng)四年直省府廳州縣城治各級審判廳一律成立。(9)故宮博物院明清檔案部編 :《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第92頁。與之前相較，直省府廳州縣城治各級審判廳成立時間提前了一年。

在籌辦地方各級審判廳過程中，江蘇省治所同城之處較多 ,“ 江寧省垣上元、江寧兩縣同城，蘇州省垣長洲、元和、吳縣三縣同城，此外兩縣同城者八處，直隸州與屬縣同城者一處”(10)朱批奏折： 宣統(tǒng)二年十一月初九日，兩江總督張人駿、江蘇巡撫程德全《奏為裁并同城州縣籌設(shè)審判廳以期憲政之進(jìn)行而免經(jīng)費(fèi)之竭蹶》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 04-01-01-1105-054。。按宣統(tǒng)元年十二月二十八日(1910年2月7日)頒布的《司法區(qū)域分劃暫行章程》的規(guī)定，至宣統(tǒng)二年十一月二十一日(1910年12月22日)，在江蘇省會蘇州府共設(shè)有1個地方審判廳，長洲、元和、吳縣三縣3個初級審判廳(11)《法部奏酌定直省省城商埠審判檢察廳廳數(shù)員額分別列表折并表》，《大清新法令》第10卷，商務(wù)印書館2011年版，第108—128頁。，也就是有1個地方審判廳與3個初級審判廳同處一城。這樣，不僅會造成機(jī)構(gòu)重疊，人員增多，而且也易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)。為此，時任兩江總督張人駿與江蘇巡撫程德全認(rèn)為，江蘇同城州縣“時至今日情殊勢異，名謂分治，實(shí)類駢枝，有不能不酌議裁并者”(12)朱批奏折： 宣統(tǒng)二年十一月初九日，兩江總督張人駿、江蘇巡撫程德全《奏為裁并同城州縣籌設(shè)審判廳以期憲政之進(jìn)行而免經(jīng)費(fèi)之竭蹶》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 04-01-01-1105-054。，其理由有五： 一是自治公所同城合設(shè)，而監(jiān)督、執(zhí)行之官分峙并立，這樣既多文書往復(fù)之嫌，又有意見紛歧之慮，裁并則議事機(jī)關(guān)與監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)始有整齊劃一之效；二是以前行政司法合一，州縣官負(fù)責(zé)司法審判最為繁劇，今行政與司法分立，州縣官專管民事，析地而置也不合時宜；三是地方例設(shè)佐治專員，凡巡警、勸學(xué)、勸業(yè)、典獄、主計分掌各事，州縣官綜其大綱，如此，同處一城仍令分治，有悖于統(tǒng)一；四是城區(qū)以內(nèi)此疆彼界，一街一巷亦多分屬，徒啟此推彼諉之端，或多損甲益乙之舉，裁并以后則畛域泯然；五是新官續(xù)添，舊缺不裁，行政經(jīng)費(fèi)益苦無從挹注，本年應(yīng)設(shè)審判各廳，庫儲空虛，籌劃維艱，裁并同城州縣則一轉(zhuǎn)移間事舉費(fèi)集官利民安。(13)朱批奏折： 宣統(tǒng)二年十一月初九日，兩江總督張人駿、江蘇巡撫程德全《奏為裁并同城州縣籌設(shè)審判廳以期憲政之進(jìn)行而免經(jīng)費(fèi)之竭蹶》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 04-01-01-1105-054。

同時，他們就江蘇省同城州縣如何裁并提出了設(shè)想：

江寧省城元、寧二縣擬留上元縣，而以江寧縣并入之；蘇州省城長、元、吳三縣，擬留吳縣而以長洲、元和兩縣并入之；揚(yáng)州府屬之甘泉縣并入江都縣；蘇州府屬之昭文縣并入常熟縣，新陽縣并入昆山縣，震澤縣并入?yún)墙h；松江府屬之婁縣并入華亭縣；常州府屬之陽湖縣并入武進(jìn)縣，金匱縣并入無錫縣，荊溪縣并入宜興縣；太倉州屬之鎮(zhèn)洋縣并入太倉州本管地方，計裁十二缺。(14)朱批奏折： 宣統(tǒng)二年十一月初九日，兩江總督張人駿、江蘇巡撫程德全《奏為裁并同城州縣籌設(shè)審判廳以期憲政之進(jìn)行而免經(jīng)費(fèi)之竭蹶》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 04-01-01-1105-054。

如此而來，按宣統(tǒng)三年(1911年)預(yù)算之經(jīng)費(fèi)，除行政經(jīng)費(fèi)不能裁節(jié)外，各縣擬給之公費(fèi)及署用各款可節(jié)約十余萬兩，將所節(jié)之款可改撥各屬地方審判廳之用，裨益良多，騰出的衙署可用來作為審判廳之建筑機(jī)構(gòu)，為此又節(jié)省審判廳之建筑費(fèi)，可謂一舉兩得之計。

政務(wù)處議復(fù)的結(jié)果：

竊謂行政區(qū)域各省廣狹互有不同，而要必視事務(wù)之繁簡以為衡。江蘇夙稱富庶之區(qū)，雖土地狹小而事賾民稠，簿書繁會。故自國初以來，于各縣轄境屢行析置，同城州縣亦遂較他省為多，在當(dāng)日因時制宜，固屬萬不得已。今審判廳既漸次成立，則地方官事務(wù)較簡，倘仍沿襲舊制使行政官廳具處一城，將來籌備一切新政，甲推乙諉，既有妨政務(wù)之進(jìn)行，彼界此疆復(fù)用害事權(quán)之統(tǒng)一，誠有如原奏所陳名為分治，實(shí)類駢枝者。值此庫儲奇絀之時，自應(yīng)斟酌時宜，量加省并，該督等請將同城州縣裁并之處應(yīng)即準(zhǔn)如所請，具裁撤各缺，所余經(jīng)費(fèi)及騰出舊有衙署亦應(yīng)準(zhǔn)其先行籌設(shè)審判各廳，俾得分事程功，免滋叢脞。(15)錄副奏折： 宣統(tǒng)二年十二月十四日，軍機(jī)大臣奕劻等《奏為遵復(fù)兩江總督張人駿等奏裁并同城州縣籌設(shè)審判廳一案事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 03-7448-096。

清初，因江蘇省為富庶之地，州縣地方官員負(fù)責(zé)刑名錢糧任務(wù)較重，故分縣析置新縣，且縣治同處一城。籌備立憲以來，行政與司法分立，地方自治也初具規(guī)模，州縣官不再負(fù)責(zé)“刑名”，相較之前，情殊勢異，地方官事務(wù)較簡。州縣同處一城不僅司法機(jī)關(guān)復(fù)雜，司法區(qū)域也難劃分。正是基于上述客觀情形，政務(wù)處的復(fù)議也完全認(rèn)同張人駿他們的裁并理由和裁并后將所省經(jīng)費(fèi)用于審判廳的設(shè)立。

宣統(tǒng)三年二月初二日(1911年3月2日)，民政部飭下“各省督撫，查明州縣同城之處，一律奏明裁并，以省冗糜而杜紛歧”(16)《民政部奏援案裁并同城州縣折》，《政治官報》第1216號，宣統(tǒng)三年二月二十二日(1911年3月22日)。。據(jù)此，江蘇省“兩縣或三縣同城者十處皆定為合并設(shè)置，即同城州縣實(shí)行裁撤。自治制度仍無庸變更，現(xiàn)查各屬籌備俱有秩序”(17)《江蘇巡撫程德全奏第五屆籌備憲政成績折》，《政治官報》第1238號，宣統(tǒng)三年三月十五日(1911年4月13日)。。

東三省總督錫良奏稱：“臣查奉省向無同城州縣，僅有府縣同城之承德、錦縣二缺，原擬俟新官制頒布后即行裁撤。先查昌圖府等七處各級審判廳并開原、蓋平、本溪三縣城治審判廳均須于本年成立及提前趕辦，經(jīng)費(fèi)驟增，若不預(yù)為騰出的款，恐不足以資接濟(jì)，應(yīng)請將奉天府之承德縣，錦州府之錦縣即行裁并，一切事宜均歸府直轄管理?！?18)《東三省總督錫良奏裁撤知縣教佐各缺的款作為審判廳經(jīng)費(fèi)折》，《政治官報》第1232號，宣統(tǒng)三年三月初九日(1911年4月7日)。

隨后，湖廣總督瑞澂也奏裁武昌等十府首縣，以其款項(xiàng)為設(shè)地方審判廳之用。內(nèi)閣會議根據(jù)《修正憲政逐年籌備事宜》，要求各省府州縣審判廳均限于宣統(tǒng)四年成立。現(xiàn)各省庫款皆屬奇絀，除首城商埠外，其他地方審判廳多因囿于款項(xiàng)而未成立，但憲政的根基重在司法與行政分立，欲為挹注之謀，須籌變通之法，內(nèi)閣會議建議“以裁汰府城首縣，提取原有款項(xiàng)籌設(shè)各府地方審判廳為合宜”(19)錄副奏折： 宣統(tǒng)三年閏六月二十五日，內(nèi)閣總理大臣奕劻等《奏請裁各省府治首縣并歸該府直轄以飭民治而重司法事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 03-9302-038。，認(rèn)為裁并各府首縣后，于地方治理實(shí)無窒礙，且有數(shù)便： 一是改變以往知府不親民事之況，知府由管官之官轉(zhuǎn)變?yōu)橛H民之官。知府易于了解地方蠹弊和民間疾苦，更便于其察吏整軍；二是親理民事的知府不再是充其位，投老養(yǎng)閑之職，有利于甄核人才；三是斷絕首縣迎送過往之陋習(xí)，裁除支應(yīng)虛靡之弊。(20)錄副奏折： 宣統(tǒng)三年閏六月二十五日，內(nèi)閣總理大臣奕劻等《奏請裁各省府治首縣并歸該府直轄以飭民治而重司法事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 03-9302-038。

由此，清廷飭下“各省將各府同城首縣概行裁汰，并入該府管理，照直隸州辦法仍兼管屬縣；提取原有款項(xiàng)并劃撥縣署作為籌設(shè)地方審判廳之用，迅速設(shè)立府治審判廳”(21)錄副奏折： 宣統(tǒng)三年閏六月二十五日，內(nèi)閣總理大臣奕劻等《奏請裁各省府治首縣并歸該府直轄以飭民治而重司法事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 03-9302-038。。

自裁撤首縣之令下達(dá)后，各省督撫認(rèn)為首縣皆為沖繁疲難，必須是有才具且有豐富的地方治理經(jīng)驗(yàn)者才能勝任。今將首縣裁撤，以兩縣事務(wù)責(zé)諸知府一人，與知府職任監(jiān)督指揮者性質(zhì)不同?！叭缰芍菘h出身者或可勝任，否則以夙無經(jīng)驗(yàn)人員處此繁劇地位必致茫無所措。擬請將現(xiàn)任知府裁撤，(零)籌相當(dāng)位置，并擇首縣中之有知府升階者作為試署以免窒礙，聞贊成是說者頗多?！?22)《各督撫對于裁撤首縣之意見》，《申報》1911年8月31日，第5版。各省也著手裁并各府同城首縣。七月十三日(9月13日)，浙江省開會集議“擬將仁和、錢塘、嘉興、秀水、烏程、歸安、鄞縣、山陰、會稽、臨海、蘭溪、西安、建德、永嘉、麗水等縣一律于本月二十一日實(shí)行裁撤。其征收錢糧事件將來并歸自治公所辦理，仍由各府就近督察”(23)《浙省議裁各府首縣之實(shí)行期》，《申報》1911年9月8日，第5版。蘭溪縣非附郭縣，亦非兩縣同城，此處列入廢除之列，不可解。疑為《申報》記載之衍文。。浙江省首縣限日實(shí)行，除杭、嘉二府已預(yù)備實(shí)行外，因限期時間太短，加之當(dāng)時江南各省正遭遇水災(zāi)，其他各府無法按時實(shí)現(xiàn)裁并，反對者絡(luò)繹不絕。(24)詳見《申報》1911年9月9日至16日的相關(guān)連載。9月20日《申報》記載，湖北省也準(zhǔn)備裁并各府首縣 ,“ 如江夏、漢陽、黃岡、鐘祥、東湖、鄖縣、安陸、恩施、襄陽、(十缺)俱在裁并之列，凡地方民事并入該府直接管理，擬將各縣原有錢糧規(guī)費(fèi)提歸籌設(shè)地方審判廳之用，其縣署騰出建設(shè)法庭，以期民治而重司法”(25)《鄂省裁撤各府首縣之布置》，《申報》1911年9月20日，第11版。。

預(yù)備立憲以來，在提倡三權(quán)分立之下，行政與司法分立是清季官制改革的重點(diǎn)，但在財政經(jīng)費(fèi)困窘的情況下，為了解決設(shè)立分級審判各廳的經(jīng)費(fèi)問題，兩江總督張人駿和江蘇巡撫程德全建議將江蘇省的同城州縣進(jìn)行裁并，將所節(jié)之款用于各屬地方審判廳之成立，用所騰出的舊有衙署作為審判廳之場所，又節(jié)省了審判廳之建筑費(fèi)，可謂一舉兩得。后經(jīng)政務(wù)處復(fù)議，民政部具體飭令各省查明州縣同城之處，一律奏明裁并。但在實(shí)際操作過程中，因大部分省并無州縣同城之處，而多為府縣同城，在提前趕辦地方各級審判廳時，同樣為了解決經(jīng)費(fèi)問題，東三省總督錫良就建議將奉天府之首縣承德縣、錦州府之首縣錦縣即行裁并。隨后，內(nèi)閣會議批準(zhǔn)并建議全國各省裁汰府城首縣，提取原有款項(xiàng)籌設(shè)各級地方審判廳。至此，由以江蘇為起點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)裁并同城州縣轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖秶鷥?nèi)裁并府縣同城的情況。也就是說，裁并的地域范圍由江蘇省擴(kuò)大到全國，裁并的內(nèi)容也由僅限于少數(shù)同城州縣擴(kuò)大為府縣同城之處。這樣，勢必會改變原來的府與附郭縣同城的政區(qū)格局；改變以往大部分府沒有親轄地的情況，也改變了知府的角色和職責(zé)，即由原來的管官之官變?yōu)橛H民之官。

無論是原來裁并同城州縣，還是后來裁并同城府縣，裁并后原來的官員去向又是如何呢？張人駿和程德全在奏撤同城州縣時，還附有一片《奏為江蘇同城州縣官缺裁并下級各官酌情分配事》：

江蘇同城縣缺既議裁并，下級各官自應(yīng)同時裁撤，惟各屬轄境之廣狹，職務(wù)之繁簡互有不同，所有裁撤各員或改隸司法，或改設(shè)行政佐治官，容就地察酌情形，妥籌分配，賡續(xù)辦理。其余各府州廳縣所屬佐貳雜職員缺當(dāng)逐漸裁汰。俟新官制頒定后，酌量改置，以一章制，而資治理。(26)錄副奏折： 宣統(tǒng)二年十一月十九日，兩江總督張人駿等《奏為江蘇同城州縣官缺裁并下級各官酌情分配事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號： 03-7447-122。

可知，同城州縣裁并后官員的去向大約有兩方面： 一是改隸新設(shè)立的司法系統(tǒng)，如各級審判廳或檢察廳；二是改設(shè)為行政佐治官。各屬原來的佐貳雜職卻逐漸被裁汰。因當(dāng)時外官制遲遲未確定，所以具體如何改置仍要根據(jù)新外官制頒定后才能確定。

在奉天、江蘇、浙江、湖北等省先后開始裁并首縣時，辛亥革命爆發(fā)了，清廷也就無暇顧及各地首縣之裁并情況了。

二、辛亥革命后首縣之裁并

武昌起義后，南方各省紛紛響應(yīng)，宣布獨(dú)立。為加強(qiáng)對地方控制，光復(fù)各省軍政府先后實(shí)行了簡化地方政府階層，改革地方行政制度。1911年10月，中華民國鄂軍政府頒布《地方官職令草案》，第一條規(guī)定：“地方設(shè)府縣，以原有之廳州縣區(qū)域定為區(qū)域，府惟設(shè)于首都，以江夏縣改升，其余各廳州縣一律正名為縣?！?27)《地方官職令草案》，蔡鴻源主編 :《民國法規(guī)集成》第2冊，黃山書社1999年版，第38頁。湖北全省只在“首都”設(shè)府，原武昌府被裁并，其附郭江夏縣改升為武昌府，而其余各府均被裁撤，各首縣不再被裁并?？梢?，與之前清廷裁并同城首縣不同，湖北軍政府實(shí)行的是裁府留縣，即裁撤了府，保留了首縣。

同月，江西省也制定了《江西暫行地方官制草案》，其第一條規(guī)定“各府設(shè)府知事一員，各縣設(shè)縣知事一員，均由省政事部選定，呈請都督委任。各首縣均裁，即以首縣有之轄境為各府區(qū)域”；第二條“府知事直接于省各部承其指揮。處理本府直轄地方事務(wù)，兼有監(jiān)督所屬各縣之權(quán)”；第三條“縣知事直接于省各部承其指揮。處理本縣一切事務(wù)，受府知事之監(jiān)督”(28)《江西暫行地方官制草案》，蔡鴻源主編 :《民國法規(guī)集成》第2冊，第52頁。。江西省仍沿襲清廷的裁并同城首縣，府直轄原來的首縣地方，府對縣只起監(jiān)督作用，府、縣不相隸屬。11月，浙江省也制訂了《浙江各府縣暫定編制簡章》，其內(nèi)容與江西《草案》相仿。將全省分為府、縣兩種制度，均直接受省都督領(lǐng)導(dǎo)，府可以監(jiān)督縣。(29)《浙江各府縣暫定編制簡章》，蔡鴻源主編 :《民國法規(guī)集成》第3冊，第174頁。

江蘇省都督府制訂了《江蘇暫行地方官制》十四條，第一條規(guī)定“凡地方舊稱為州者曰州，舊稱為縣者曰縣，舊稱為廳者改曰縣，所有民政事宜統(tǒng)于州縣民政長(從前之道、府、直隸廳均裁，知州、知縣均改易名稱，同城州縣均裁并為一)”(30)《江蘇暫行地方官制》，蔡鴻源主編 :《民國法規(guī)集成》第2冊，第60頁。。江蘇省會蘇州府有附郭縣長洲、元和、吳縣三縣裁撤，并除去知府、知縣名目，設(shè)立蘇州民政長一員駐蘇城，營理三縣民政事宜。原揚(yáng)州府有江都、甘泉二附郭縣，兩縣均裁并改歸揚(yáng)州民政長直轄。(31)《蘇州新記事》，《申報》1911年11月30日，第11版。隨后，江蘇省議會認(rèn)為“不應(yīng)再有州之名稱，改定蘇州民政長名稱為吳縣民政長，而以長、元兩縣歸并辦理”(32)《新蘇州種種》，《申報》1911年12月1日，第11版。。江蘇省仍堅持裁并同城州縣，只是先后裁并的方式不同，先是沿襲清代方式將三個首縣同時裁并為蘇州，但因覺得不合時宜，后又改為將長洲、元和兩縣并入?yún)强h的方式。

廣東省軍政府成立后 ,“ 廢道府兩級舊制，以縣直隸于都督，每縣一縣令主之”(33)《陳副督宣布治粵政綱》，《申報》1911年12月13日，第12版。。云南光復(fù)后 ,“ 地方行政官廳，暫沿府廳州縣名稱，惟府縣同城者，則裁縣而以府兼攝縣事……其舊附郭縣佐貳悉裁去”(34)周鐘岳總纂，蔡鍔審訂 :《云南光復(fù)紀(jì)要》，云南人民出版社2011年版，第42頁。。

1912年1月1日，南京臨時政府成立，并頒布了《南京府官制》，第一條規(guī)定：“民國臨時政府所在地方設(shè)南京府，以原有之上元、江寧二縣為區(qū)域，直隸于內(nèi)務(wù)部?！?35)《大總統(tǒng)宣布南京府官制公布》，《臨時政府公報》第2輯第34號，1912年3月10日。南京臨時政府內(nèi)務(wù)部曾通電各省飭地方各設(shè)府、縣知事，各廳、州一律改縣，各首縣均裁，即以縣原有之地方為府知事行政區(qū)域。(36)蔡璣 :《福建行政區(qū)域改革談》，《地學(xué)雜志》第4年第3號，第3頁。據(jù)此，湖南省軍政府實(shí)行府廳州縣的裁并，其中“凡府所帶之區(qū)域即以所并之縣之區(qū)域?yàn)閰^(qū)域，同城之縣并由府管”(37)《湖南府廳州縣之裁并》，《申報》1912年2月10日，第6版。。長沙、善化兩附郭縣裁并入長沙府，邵陽縣并入寶慶府，衡陽、清泉兩附郭縣并入衡州府，零陵縣并入永州府，巴陵縣并入岳州府，武陵縣并入常德府，沅陵縣并入辰州府，芷江縣并入沅州府，永順縣并入永順府。廣西也頒布暫行官制，其中規(guī)定“府縣同城者，裁縣并府”(38)《廣西暫行官制之通電》，《申報》1912年2月26日，第6版。。

2月12日，清帝退位，14日，袁世凱就致電北方各督撫各府州要求“在新官制未定以前，一切暫仍舊貫，所有各官署應(yīng)行之公務(wù)，應(yīng)司之職掌，以及公款公物均應(yīng)賡續(xù)進(jìn)行，切實(shí)保管，不可稍懈”(39)《致北方各督撫各府州縣電》，《臨時公報》第1輯，辛亥年十二月二十七日(1912年2月14日)。。在南方各省變更地方行政制度時，北方各省基本沿襲清末舊制。(40)“前奉政府電開新官制未定以前，凡現(xiàn)在內(nèi)外大小文武各項(xiàng)官署人員均仍舊供職” ?！缎脊埠秃笾帧?，《申報》1912年3月6日，第6版。

其后，山西、直隸、福建等省也相繼裁縣入府。4月15日，山西省民政長周渤請裁太原府首縣陽曲縣仍“竊照各省府治首縣原經(jīng)議定歸并該府直轄，提取原有款項(xiàng)設(shè)立地方審判廳”(41)《山西民政長周渤請裁撤陽曲縣缺等文》，《臨時公報》第2輯，1912年4月17日。。其裁并太原府首縣陽曲縣直接沿襲了清季的制度。4月20日，在多數(shù)省裁并同城府縣的情況下，直隸省都督張錫鑾請以裁撤保定、天津兩府的首縣為改革行政開始 ,“ 查保定、天津兩府城各級審判廳久經(jīng)成立，清苑、天津兩縣缺職務(wù)甚簡，更應(yīng)立予裁撤，所有該兩縣向管各事均并歸該管府接辦，其節(jié)省之費(fèi)或歸公家撥用，或交地方團(tuán)體舉辦公益慈善事業(yè)”(42)《署直隸都督張錫鑾呈清苑天津兩縣擬先裁撤歸并該管府接管等情請飭備案文》，《臨時公報》第2輯，1912年4月22日。。5月21日，福建民政司高登鯉通飭各屬云：“凡地方皆設(shè)府、縣知事；各廳、州一律改為縣；各首縣均裁，即以縣原有之地方為府知事行政區(qū)域……業(yè)經(jīng)全體公決，福州府裁閩、侯兩縣為福州府知事行政之區(qū)域，建寧府裁建安、甌寧兩縣為建寧府知事行政之區(qū)域，余依中央所定之法辦理，呈經(jīng)都督批準(zhǔn)?！?43)福州私立光復(fù)中學(xué)編輯委員會編:《福建辛亥光復(fù)史料》，建國出版社1940年版，第194—195頁。

國體變更后，地方行政體制也發(fā)生了巨大變化，尤其是辛亥革命以來，多數(shù)省份在地方行政體制方面進(jìn)行了裁并和調(diào)整，但由于缺少一個強(qiáng)有力的中央政府，各地在裁并前清地方行政制度時，各自為政，模式不一(表1)。

表1 民元部分省同城府縣裁并模式

資料來源： 見文中相關(guān)引文處。
④1912年4月17日,山西太原府首縣陽曲縣裁入太原府(見《山西民政長周渤請裁撤陽曲縣缺等文》,《臨時公報》第2輯,1912年4月17日)。5月,裁府留縣(內(nèi)務(wù)部職方司第一科編 :《各省區(qū)域沿革一覽表》,1913年8月)。

由表1而知，同城府縣裁并模式有兩種情況，其一為延續(xù)了清季裁撤同城州縣，將附郭縣裁撤，一切事宜由府管理，如廣西、湖南、福建；其二為裁撤知府，留有首縣，如果首縣有兩個或兩個以上則進(jìn)行裁并，如原揚(yáng)州府首縣江都、甘泉兩縣裁并為江都縣。無論何種模式其目的都是為了簡化行政機(jī)構(gòu)，減少行政層級，提高行政效率。

辛亥革命雖然推翻了清王朝的統(tǒng)治，但清季籌備立憲以來的地方政區(qū)調(diào)整方向和趨勢卻被延續(xù)下來。在裁并同城府縣時，有的省采取裁府留縣方式，如湖北、江蘇、廣東等??；有的省采取裁縣入府方式，如江西、浙江等。南京臨時政府成立后，南方各省地方多實(shí)行省—府(縣)或省—縣兩級制。袁世凱任臨時大總統(tǒng)后，北方各省也開始實(shí)行裁并同城府縣制度，如山西省太原府附郭陽曲縣、直隸省保定府附郭清苑縣和天津府附郭天津縣均采取的是裁縣入府的方式。裁并同城府縣模式不一，除了由于缺少強(qiáng)有力的中央政權(quán)外，更主要的原因是清季以來地方官制遲遲未能確定。(44)關(guān)于清末民國初年地方官制的制定與地方政區(qū)設(shè)計之間的關(guān)系，筆者將在另文中進(jìn)行論述。

三、民國二年(1913年)裁府留縣

民國元年(1912年)，由于中央與各省都督關(guān)于“軍民分治”與省制、省官制案爭論未決(45)省制案涉及地方行政制度設(shè)計，民元參議院曾多次進(jìn)行過討論，中央和各都督也曾就省制案進(jìn)行過多次爭論?？蓞⒖蠢顚W(xué)智 :《民元省制之爭》，《民國史研究》第17輯(2010年春季號)，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。，以致統(tǒng)一的地方行政制度一直未頒布。民國二年1月8日，乘參議院休會之際，袁世凱擅自通令各省頒布了《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行順天府屬地方行政官廳組織令》等地方官制，其目的就是改變“各省同此一司而南北之名稱互異，同為一長而彼此之權(quán)限各殊，至于道府并存，府縣相轄，則尤沿襲前清之弊政”的情況，并要求全國“按照政府計劃，以民國二年三月以前為限，一律辦齊”(46)《臨時大總統(tǒng)令》，《政府公報》第243號，1913年1月9日。。

《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》第十條規(guī)定“凡各道所屬各府之無直轄地方之者應(yīng)即裁撤” ?！秳澮滑F(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》規(guī)定“現(xiàn)設(shè)有直轄地方之府及直隸廳、州地方，該府，該直隸廳、州名稱均改為縣”(47)《政府公報》第243號，1913年1月9日。。由此可知，當(dāng)時府有兩種情況： 一種是已裁并首縣而有直轄地方的府或者是清季新設(shè)有直轄地方的府，一種是有附郭縣而無直轄地方的府。根據(jù)《劃一令》的規(guī)定，前者應(yīng)直接改府為縣，后者則應(yīng)裁府留首縣。在實(shí)際操作改稱過程中，因各省的情況不一，必然會有不同的方式。

根據(jù)直隸省民政長馮國璋的呈報(48)民國元年直隸省曾有將部分府的首縣裁撤并入府轄，如天津府、大名府、正定府等，《劃一令》頒布后則將府名直接改縣即可。見《署直隸都督張錫鑾呈清苑天津兩縣擬先裁撤歸并該管府接管等情請飭備案文》，《臨時公報》第2輯，1912年4月20日。，當(dāng)時設(shè)有附郭縣的僅有保定、永平、順德、廣平等府，改稱則采取裁府留縣的方式，如保定為清苑縣，永平為盧龍縣，順德為邢臺縣，廣平為永年縣。貴州省地域遼闊，控治為難，貴州省府縣同城裁并采取的是斟酌情勢，擇地移治。如將貴陽府首縣貴筑移治扎佐，安順府普定縣移治定南，都勻府首縣都勻縣移治平舟并改稱平舟縣，黎平府首縣開泰縣移治錦屏并改稱錦屏縣。而貴陽府直轄地方改為貴陽縣，安順府直轄地方改為安順縣，都勻府直轄地方改為都勻縣，黎平府直轄地方改為黎平縣(表2)。

表2 貴州省移治各縣名稱

資料來源 :《政府公報》第637號，1914年2月15日。

《劃一現(xiàn)行順天府屬地方行政官廳組織令》第一條規(guī)定“順天府依現(xiàn)行法規(guī)之例設(shè)府尹一人為該府行政長官，由內(nèi)務(wù)總長經(jīng)國務(wù)總理呈請簡任”；第六條規(guī)定“順天府屬各州縣準(zhǔn)用劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令之規(guī)定”(49)《代理內(nèi)務(wù)總長言敦源呈大總統(tǒng)大宛兩縣縣治移駐理由既由國務(wù)會議議決自應(yīng)準(zhǔn)其移駐請鑒核批示遵行文并批》，《政府公報》第430號，1913年7月17日。。依此，順天府屬之無直接地方的東、南、西、北四路廳裁撤，通、薊、霸、涿、昌平五州分別改為通縣、薊縣、霸縣、涿縣和昌平縣。順天府如果無直轄地方勢必依令要被裁撤，如裁撤就無法體現(xiàn)其作為都城首善之區(qū)的重要性；如果有直轄地方，按其他地方的方式需要裁廢首縣，將其管轄地域并入順天府。但早在民元就有建議將順天府首縣大興、宛平兩縣分別移駐黃村和盧溝橋。因當(dāng)時省官制及北京府官制均未頒定，順天府或裁或留也未決議，所以袁世凱令暫緩移駐 ?！秳澮涣睢奉C行后，國務(wù)會議議決將順天府首縣大興、宛平兩縣分別移駐黃村和盧溝橋。(50)《內(nèi)務(wù)總長朱啟鈐呈大總統(tǒng)謹(jǐn)將貴州民政長呈擬移治增置各縣名稱列表請鑒核示遵文并批(附表)》，《政府公報》第637號，1914年2月15日。

在《劃一令》頒布之前，多數(shù)省沿襲清季制度已經(jīng)將同城政區(qū)治所進(jìn)行了裁并 ?！秳澮涣睢奉C布之后，余下諸省按規(guī)定對同城政區(qū)治所進(jìn)行了裁并。直至民國二年10月湖南省改制完成，這標(biāo)志著清末民初同城政區(qū)治所裁并基本完成。

民國初年有23個省，臺灣省為日本占領(lǐng)，黑龍江和吉林兩個新設(shè)省中既沒有同城州縣，也沒有同城府縣。所以筆者共統(tǒng)計了除上述3省之外的20個省及順天府。政區(qū)治所同城共有182組，其中府縣同城有176組，占總數(shù)的96.70%；州縣同城僅有1組，占總數(shù)的0.55%；均不是附郭縣的兩縣同城有5組，占總數(shù)的2.75%。

176組府縣同城，有141組同城府縣是在《劃一令》頒布前就已經(jīng)裁并，占同城府縣總數(shù)的80.11%，其中99組裁并模式為裁縣入府，即將首縣(附郭縣)裁并，由府直轄其地，其中直隸省2組、奉天省2組、河南省9組、山西省1組、江西省13組、福建省9組、浙江省11組、湖北省1組(51)辛亥革命后，湖北軍政府裁原武昌府，將其附郭縣江夏縣升為新武昌府，此可算作裁縣入府的模式。、四川省12組、廣西省10組、云南省14組、湖南省9組、貴州省6組；而江蘇省5組同城府縣裁并模式較為復(fù)雜，1911年3月先實(shí)行的是裁并附郭縣，1912年又實(shí)行裁府留縣的方式；另有37組府縣同城裁并模式為裁府留縣，即將府裁廢而留附郭縣，山西省8組、江蘇省3組、安徽省8組、湖北省9組、廣東省9組。有35組府縣同城是在《劃一令》頒布后實(shí)現(xiàn)的，占同城府縣總數(shù)的19.89%，其中34組裁并模式為裁府留縣，即按《劃一令》的要求將無直轄地方的府裁撤，保留其附郭縣，主要有河北省7組、山東省10組、陜西省7組、甘肅省8組、新疆省2組；順天府1組采取的是首縣外移，保留原縣。

從裁并同城府縣的模式來看，大約可分為兩種： 一種是裁縣入府或并縣入府，其中單附郭縣多采取裁縣入府，雙附郭縣多采取并縣入府；另一種是裁府留縣。從裁并的時空來看，《劃一令》之前已經(jīng)有141組實(shí)行了裁并，其多為南方省份；《劃一令》之后實(shí)行裁并的有34組，其均為北方諸省，如直隸、山東、陜西、甘肅、新疆等。

兩縣同城且均不為附郭縣5組和州縣同城1組都屬江蘇省，均于1911年3月實(shí)行裁并。

《劃一令》頒布后，基本確定了北洋政府時期的地方行政層級為省—道—縣三級制，原統(tǒng)縣政區(qū)府(直隸廳、直隸州)均被裁撤或直接改縣，政區(qū)治所同城的現(xiàn)象也基本消失。少數(shù)原雙附郭縣也因府的裁撤而不再同處一城，如江西省南昌府附郭南昌縣與新建縣、四川省成都府的附郭成都縣和華陽縣、陜西省西安府附郭長安縣和咸寧縣。(52)1914年1月，咸寧縣并入長安縣；1948年，新建縣遷治樂化；1946年，成都縣遷治建新橋，1949年，華陽縣遷治中心鎮(zhèn)。1914年5月23日，北京政府頒布《省官制》《道官制》《縣官制》，正式確定了省—道—縣三級制。

四、結(jié) 語

光緒三十二年七月初六日(1906年8月25日)，出洋考察政治大臣戴鴻慈等呈遞了《奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，他認(rèn)為中國當(dāng)時各省官制有三大弊端： 一是官署階層太多，二是缺少地方佐治官，三是沒有地方自治。(53)故宮博物院明清檔案部編 :《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第376頁?；I備立憲從改革官制始，實(shí)行行政與司法分立 ?！毒拍觐A(yù)備立憲逐年推行籌備事宜諭》頒布后，各省開始籌辦地方司法體系，紛紛成立各級審判廳。在外官制爭論不休、遲遲未決的情況下，按原有的地方行政體系設(shè)立審判廳，在政區(qū)治所同處一城的地方勢必會造成新設(shè)的司法機(jī)構(gòu)重疊，也會增加籌設(shè)經(jīng)費(fèi)。為此，從同城政區(qū)治所最多的江蘇省開始建議裁并同城州縣，用節(jié)約的經(jīng)費(fèi)和舊衙署用于新設(shè)審判廳。起初同城州縣僅指兩個或兩個以上的縣治同城，或是州治與縣治同城的情況，但在全國范圍內(nèi)開始實(shí)行裁并同城州縣時，有的省沒有這種情況，為了同樣目的東三省總督錫良以奉天省為始建議裁并同城府縣，即將附郭縣裁撤，其地由府直轄。至此，裁并同城州縣的范圍和內(nèi)涵均擴(kuò)大了。

辛亥革命后，光復(fù)的南方各省相繼頒布新的地方官制，有的省實(shí)行了省—縣制度，如廣東、湖北、安徽等??；有的省實(shí)行省—府、縣制度，如江西、浙江、廣西、湖南、云南、貴州等省。后者中的府是指沿襲了清季以來裁并附郭縣后有直轄地方的府，府縣同級，不相隸屬。袁世凱所控制的北方諸省沿襲清季地方行政體系。(54)民國元年各省地方行政體系具體詳細(xì)情況可以參看《參議院議員各省復(fù)選區(qū)表》，《政府公報》第106號，1912年8月14日。袁世凱任臨時大總統(tǒng)后，致力地方行政制度的統(tǒng)一和規(guī)范。1913年1月8日，他趁參議院無法開會之機(jī)，參照沿江、沿海各省成例，頒布了《劃一令》 ?！秳澮涣睢奉C布后，政區(qū)治所同城的情況基本消失了。關(guān)于清末民初裁并同城政區(qū)治所的原因，筆者認(rèn)為不外乎以下幾點(diǎn)：

首先，隨著近代地方自治思潮發(fā)展，實(shí)行三權(quán)分立是裁并同城政區(qū)治所的前提條件。清代“州縣一人萃地方百務(wù)于其身，又無分曹為佐，遂致假手幕賓，寄權(quán)書役，壞吏治、釀禍亂皆由于此”(55)侯宜杰整理 :《清末督撫答復(fù)厘定地方官制電稿》，《近代史資料》第76輯，中國社會科學(xué)出版社1989年版，第51頁。。預(yù)備立憲以來，裁撤地方胥吏和差役，分設(shè)佐治官分掌財賦、巡警、教育、監(jiān)獄、農(nóng)工商及庶務(wù)。別設(shè)地方審判廳和檢察廳，受理訴訟。每府州縣各設(shè)議事會，公議本府州縣應(yīng)辦之事，并設(shè)董事會，輔助地方官辦理議事會所議決之事。原來，地方官由負(fù)責(zé)“刑名錢糧”轉(zhuǎn)變?yōu)閷９堋板X糧”事務(wù)，地方行政分職化和專門化為裁并同城州縣或同城府縣提供了可能。

其次，財政拮據(jù)是清末以來裁并同城政區(qū)治所的主要原因。預(yù)備立憲以來，清廷財政拮據(jù)，各省庫款皆屬奇絀，各地在籌備立憲時，不得不為經(jīng)費(fèi)而想方設(shè)法?！笆且粡d州縣當(dāng)歲費(fèi)三萬兩左右，合吾國二十二行省各府廳州縣計之，歲費(fèi)約五千萬兩計，而建筑等費(fèi)尚不在內(nèi)”，國家“斷無此財力，變通之法為何？”(56)故宮博物院明清檔案部編 :《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第875頁。兩江總督張人駿等首倡裁并同城州縣和東三省總督徐世昌建議裁并同城府縣均是通過裁撤同城治所和地方佐貳官缺的方法將所騰出的款項(xiàng)和舊衙署用于設(shè)立地方審判廳。(57)《東三省總督錫良奏裁撤知縣教佐各缺的款作為審判廳經(jīng)費(fèi)折》，《政治官報》第1232號，宣統(tǒng)三年三月初九日(1911年4月7日)。此后，各省紛紛效仿，裁汰府城首縣，提取原有款項(xiàng)籌設(shè)各府地方審判廳。

最后，清末以來改革地方官制是裁并同城政區(qū)治所的主要動力?；I備立憲時，就因“今日州縣之上有府及直轄州，府州以上有兩司及守道，司道以上有督撫，凡經(jīng)五級而政事始達(dá)于政府”(58)故宮博物院明清檔案部編 :《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第376頁。，其改革官制意在汰冗而去蔽。南京臨時政府成立后，時任法制局局長的宋教仁也認(rèn)為 ,“ 前清分為各省府州廳縣亦系承前代遺意。惟以在今日之狀況論之，區(qū)域似稍廣闊，等級亦頗嫌復(fù)雜。民國建設(shè)以來，已取其府州廳制廢之，而只存二級制實(shí)為得宜”(59)宋教仁 :《中央行政與地方行政分劃之大政見》，徐血兒等編 :《宋漁父先生傳略·遺著·哀誄》，沈云龍主編 :《近代中國史料叢刊》第82輯，文海出版社1972年版，第17頁。。北京政府時期制定省制案的主要理由之一就是地方行政階層愈多則相互鉗制愈甚，行政延擱而不靈，弊端亦輾轉(zhuǎn)而叢積。改革地方制度就是要廢去中間層級，由縣直隸于省，以省直轄各縣，借收行政靈速之效。(60)《省制草案理由》，《政府公報》第88號，1912年7月27日。

附表 清末民初同城治所裁并情況一覽(61)本文只分析同城治所裁并的情況，關(guān)于府改縣的現(xiàn)象筆者將在另文中進(jìn)行闡述。

續(xù)表

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資料來源：據(jù)《政府公報》1913年2月至10月相關(guān)“公文”及“通告”整理。