關(guān)鍵詞 城市更新項目 法律風(fēng)險 拆遷重建

作者簡介：張璐，廣東金橋百信（黃埔）律師事務(wù)所。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.039

當(dāng)前的城市更新項目方面的法律糾紛更多發(fā)生在拆遷重建方面，國家層面在這一方面尚且缺少統(tǒng)一執(zhí)行的法律制度，地方法規(guī)政策也大多無法匯總統(tǒng)一。深圳曾經(jīng)系統(tǒng)性的進行了政策更新，但是在拆遷重建方面的各種矛盾糾紛也沒有得到根治。下文將主要從城市更新多種項目方面的法律風(fēng)險進行歸類研究。

一、城市更新項目中的法律風(fēng)險簡述

（一） 立項階段的風(fēng)險

申報條件與改造意愿的不符合是在更新項目時所能遇到的第一道風(fēng)險。如某一項目在申報之前便自行展開測繪規(guī)劃工作，制作申報材料。這種方式難以在項目申報之前對相關(guān)條件進行梳理，很容易因為申報條件存在缺漏不能獲批。在此項目中最終因為改造用地的合法面積比重不符合當(dāng)?shù)氐囊?guī)定要求，導(dǎo)致申報計劃沒能得到審批。改造意愿則來自于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)人對于申報主體簽署具體的改造委托書，這才能夠讓申報主體進行立項工作。但是當(dāng)業(yè)主因為種種的顧慮不能簽訂申報委托書的時候，更多的是擔(dān)心被委托書中的隱藏條款或者表述不清的條款所侵害權(quán)益，對自身的具體權(quán)益受到侵害[1]。

開發(fā)商進行城市更新項目的承接更多的是為了其中的商業(yè)利益，當(dāng)前拆遷高補償款的現(xiàn)狀導(dǎo)致了開發(fā)商需要從改造后的項目之中獲取更多的利潤空間，但是此類利潤空間取決于容積率，容積率過高會有審批風(fēng)險與法律風(fēng)險存在，所以商業(yè)利潤的實現(xiàn)有賴于開發(fā)商選取地塊指標(biāo)的評估與對當(dāng)?shù)赝恋卣叩氖煜ざ?。如非農(nóng)用建設(shè)地與商用住地的規(guī)劃建設(shè)等。

（二）核查規(guī)劃的風(fēng)險

核查規(guī)劃階段首先面對的風(fēng)險為對單元規(guī)劃的異議，項目規(guī)劃完成后的公示階段很多情況下會出現(xiàn)異議，從而影響到審批進程。單元規(guī)劃也聯(lián)系到各種技術(shù)指標(biāo)與方案項目的各種審批流程時間，通過的時間越早，就越能夠給業(yè)主帶來更多的利益，但是公示階段越多的意義越能夠增大審批通過的難度，造成項目風(fēng)險。

規(guī)劃階段的風(fēng)險最終會反映到政府審批的風(fēng)險之中，當(dāng)更新地塊法定內(nèi)容時的調(diào)整細化，單元規(guī)劃的相關(guān)要求也要在法定內(nèi)容框架之內(nèi)進行擬定，一旦其中存在疑點，就會面臨著大量的審批手續(xù)。但開發(fā)商在利潤的驅(qū)使之下經(jīng)常會試圖改變法定的強制性內(nèi)容，這在所有的城市更新項目之中都有存在，項目審批難度就會大大加深。如果項目在深圳，依據(jù)當(dāng)?shù)亍冻鞘懈罗k法實施細則》等有關(guān)規(guī)定，審批流程控制在一年之內(nèi)，一旦因為審批難度的增加而被清理出城市更新項目之中，便存在有相當(dāng)大的后續(xù)收尾問題[2]。

（三）拆遷協(xié)議的風(fēng)險

拆遷協(xié)議之中最常見的為被搬遷人的確認出現(xiàn)問題。如果申報人本身具有《房地產(chǎn)證》等產(chǎn)權(quán)證件，出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)爭議的可能性較小。但是在很多法律實踐之中申報人并沒有擁有明確的房屋產(chǎn)權(quán)，在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及補償條款還有日后新分配房屋的產(chǎn)權(quán)登記方面都會帶來一系列的法律糾紛，甚至?xí)绊懻麄€更新項目的進程。

在拆遷補償協(xié)議之中，其從擬定、審核、簽署之中都帶有相當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險。補償協(xié)議是最為重要的法律文件，補償協(xié)議的不能夠及時有效的簽署就會面臨著災(zāi)難性的法律后果。例如當(dāng)簽約雙方的授權(quán)文件存在問題，業(yè)主臨時拒絕簽署;責(zé)任條款設(shè)置不當(dāng)或存在隱患，業(yè)主拒絕履行合同或提出索賠等[3]。

在進行談判協(xié)商時，釘子戶的問題層出不窮，有些項目之中個別人拒絕簽署已有協(xié)議時，整個改造項目進度就會遭受到嚴(yán)重的拖延。其要求為個人完全拒絕談判、高額不合理賠償?shù)取嵺`中總是最后百分之三的產(chǎn)權(quán)人需要一年到三年的長期談判。在面對所有城市更新項目的各種釘子戶、釘子單位機構(gòu)等問題時妥協(xié)是對其它已經(jīng)簽署協(xié)議的履行人不公平，會引起更大的法律糾紛;長期不能取得談判進度也會使得城市更新項目無法進行，最終被政府收回城建計劃。最為現(xiàn)實的情況是，當(dāng)少數(shù)產(chǎn)權(quán)人最終取得了勝利，開發(fā)商無法進行項目，最終宣告項目流產(chǎn)幾乎無可避免，前期所有投資的人力物力就等同浪費，反而還需要對產(chǎn)權(quán)人進行賠償。

（四）建設(shè)回遷的風(fēng)險

如拆除原有設(shè)施、建筑物時原有產(chǎn)權(quán)人在期限內(nèi)拒絕搬遷與結(jié)清費用等，在辦理房地產(chǎn)權(quán)證注銷手續(xù)時無法提供委托書、產(chǎn)權(quán)證明文件與聲明書等，在項目建設(shè)周期內(nèi)，開發(fā)商無法對產(chǎn)權(quán)人提供臨時的安置補助等情況。

這些情況一方面會面臨著工期的拖延，致使項目計劃無法順利的通過審核手續(xù)，最終有著項目臨時流產(chǎn)的可能;另一方面當(dāng)項目陷入僵局，開發(fā)商可能會對拆遷協(xié)議中原產(chǎn)權(quán)人或原產(chǎn)權(quán)集體出現(xiàn)無法履約的現(xiàn)象，最終會面臨著集體索賠或是臨時解約的風(fēng)險。

二、城市更新項目法律風(fēng)險對策研究

（一）立項階段風(fēng)險防范

如果面臨的是建筑改造方面的城市更新項目，以廣州市既有歷史街區(qū)微改造項目為例，業(yè)主的種種顧慮是還是來源于業(yè)主對于城市更新的相關(guān)政策缺乏了解。廣州市在2016年發(fā)布了《廣州市歷史文化名城保護條例》等政策文件，所以在歷史街區(qū)微改造立項階段需要對項目之中的申報主體與實施主體對業(yè)主們召開大會進行講解，對法律文書和相關(guān)政策進行充分溝通。需要在溝通過程中讓業(yè)主明白委托書是業(yè)主同意進行城市更新項目的依據(jù)，不是規(guī)劃書，也不是協(xié)議書，不會對業(yè)主的具體權(quán)利產(chǎn)生影響。尤其是要讓業(yè)主們了解委托書是由相關(guān)部門擬定的法律文書，申報主體并不意味著是最后的實施主體，拆遷協(xié)議則是需要業(yè)主后續(xù)與開發(fā)商進行商談統(tǒng)一簽訂。對于企業(yè)或機關(guān)拆遷更新，則需要對當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)用建筑地、工業(yè)地塊的相關(guān)當(dāng)?shù)匾?guī)定細則進行雙方會商，確保不會在立項階段獲取不明確的重要信息。

（二）規(guī)劃核查階段風(fēng)險防范

開發(fā)商在城市更新項目進行規(guī)劃核查時，應(yīng)當(dāng)建立一個溝通的渠道或平臺。面對居民城市更新項目如改變既有建筑或用地用途時，廣州市早在2017年就發(fā)布了《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》，依照條例在進行如廠房改造等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型項目時，應(yīng)當(dāng)與業(yè)主進行規(guī)劃方案方向的實時交流，最好能夠提供多套建設(shè)方案讓業(yè)主互相比較，在公示之前就與業(yè)主們進行多次的公開商談，將規(guī)劃一五一十的講解給業(yè)主，直到業(yè)主們對規(guī)劃已經(jīng)基本沒有了異議，這時再進行規(guī)劃公示才能夠降低異議出現(xiàn)從而拖慢審批進度的風(fēng)險。

開發(fā)商在面對城建更新項目的單元規(guī)劃工作之前最好能夠委托具有豐厚經(jīng)驗的設(shè)計單位，參考當(dāng)?shù)氐某墙ǜ马椖恳?guī)劃方法，結(jié)合當(dāng)?shù)氐囊?guī)定與政策從而平衡各方的利益，與國土規(guī)劃單位及時進行溝通，減少審批方面的功能性風(fēng)險。

（三）拆遷協(xié)議風(fēng)險防范

其實不只是在拆遷協(xié)議方面，從立項到審核都帶有權(quán)屬人的確認問題，同樣以廣州市舊城改造項目為例，項目建設(shè)之中如何確認實施主體的確對項目部帶來了相當(dāng)?shù)睦_。在項目實踐之中能夠利用各種合法手段例如司法機關(guān)確認、資料核查與第三方調(diào)查聲明等方式對主體的實際權(quán)利人進行研判。廣州市改造項目最終的解決方案包括在對房產(chǎn)進行核算時，要在是否有紅色或綠色的《房地產(chǎn)證》、房產(chǎn)未登記、違章建筑等情況。當(dāng)存在紅色《房地產(chǎn)證》之下，仍然存在登記人的現(xiàn)實狀況如死亡、失蹤、離婚等復(fù)雜情況。同樣還有登記人是境外人士、權(quán)利人為未成年人等等復(fù)雜的情況。所以找出真正的實際權(quán)利人是防范協(xié)議風(fēng)險的第一步[4]。

拆遷協(xié)議本身就具有法律風(fēng)險，所以開發(fā)商對拆遷協(xié)議中的每一條細則都研究敲定仔細，同時應(yīng)當(dāng)要對現(xiàn)實情況進行反復(fù)論證，要嚴(yán)格遵守法律，建立嚴(yán)密的條款，從實踐經(jīng)驗之中的法律風(fēng)險確定風(fēng)險防控條款。例如陜西某開發(fā)商為了貪圖利潤在文書內(nèi)設(shè)置了違反相關(guān)法律的補償條款，最終被業(yè)主發(fā)現(xiàn)從而訴諸于法律，使得整個項目最終下馬，開發(fā)商也隨之破產(chǎn)。在協(xié)議定稿之后對于簽訂人的資格審查要極為縝密，從而確保整個簽署過程的合法性和有效性。對于協(xié)議原則上不得修改，修改也應(yīng)當(dāng)訴諸于打印文件，而絕不能進行手動修改，以防在后期的法律事務(wù)之中留下漏洞。同時要確立修改流程不會對后續(xù)項目的展開造成障礙。

（四）建設(shè)回遷風(fēng)險防范

當(dāng)開發(fā)商應(yīng)當(dāng)在協(xié)議文書之中明確確立搬遷期限，并且在期限截止前張貼提醒公告，并且能夠時刻確認繳費清理狀況。另一方面在尚未搬遷之前就應(yīng)當(dāng)將該處產(chǎn)權(quán)的抵押租賃關(guān)系等進行厘清，明確延時搬遷的違約金。對于不配合的原產(chǎn)權(quán)人，應(yīng)當(dāng)及時提起仲裁或訴訟，提請強制執(zhí)行。

對于委托書、聲明書、證明書等法律文件的真?zhèn)涡枰皶r辨別，證實之后需要及時歸檔。在搬遷協(xié)議的簽署之中也需要對暫時性補償、誤工賠償標(biāo)準(zhǔn)等進行界定和明確，但是不能將解約權(quán)利歸于原產(chǎn)權(quán)人，以防后續(xù)的法律和執(zhí)行風(fēng)險。

三、結(jié)語

城市更新項目現(xiàn)在的主體就是拆遷重建工作，而國家卻缺少一致性的法律，很多地方的政策法規(guī)也不甚完善，所以更新項目之中的法律風(fēng)險更是層出不窮，遠非文中所載。在實踐操作之中一定要從法律法規(guī)、文書流程、人員溝通等方面不斷地發(fā)現(xiàn)總結(jié)，從而推動城市更新項目的建設(shè)與完善。

參考文獻：

[1]陳洋.上海推進城市有機更新的新思路和新舉措[J].科學(xué)發(fā)展，2019（12）：90-100.

[2]宋星慧.政府與市場聯(lián)手共同推動城市更新中的土地二次開發(fā)[N].中國建設(shè)報，2019-12-19（006）.

[3]王佳麗.試析關(guān)于拆除重建類城市更新項目的法律風(fēng)險防范[J].法制與社會，2018（6）：184-186.

[4]李建華，雷紅麗.城市更新項目重大法律風(fēng)險及對策研究[J].晟典律師評論，2017（00）：248-265.