關鍵詞 公益訴訟 農(nóng)村 環(huán)境污染 治理 河南省

基金項目：河南省軟科學研究計劃項目：公益訴訟視閾下河南省農(nóng)村環(huán)境污染防治研究（編號：202400410365）。

作者簡介：李紅光，河南理工大學，講師，研究方向：思想政治教育。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.225

農(nóng)村，在現(xiàn)代漢語的語境中所具有的意涵超出其指稱地域類型的字面含義;它能夠在讀者的思維中喚起廣泛的意識形態(tài)、人文環(huán)境感知。近代以來中國的工業(yè)化、商業(yè)化進程所帶來的區(qū)域性不均衡發(fā)展，開啟了城市和農(nóng)村的二元化格局;新中國成立之后，人民政府所選擇的現(xiàn)代化道路使得作為工業(yè)和精英聚集地的城市獲得優(yōu)先發(fā)展的機會。幾十年中農(nóng)村為城市和工業(yè)的發(fā)展做出巨大的貢獻，但農(nóng)村經(jīng)濟、文化、教育、醫(yī)療等各方面的發(fā)展均顯著落后于城市。改革開放之后，隨著工商業(yè)規(guī)模的擴大，農(nóng)村開始從各個方面與城市融合，包括為工商業(yè)發(fā)展提供勞動力、土地等各種生產(chǎn)要素。此時，中國的農(nóng)村正式進入了現(xiàn)代工商業(yè)體系之中。這一時期中國的發(fā)展格局與前三十年的結構傾斜不同，主要體現(xiàn)為區(qū)域傾斜，東南沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，城市農(nóng)村之間的融合開始較早;而中西部地區(qū)這一趨勢則較為落后，也較為緩慢。

作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國的工業(yè)化道路雖然迅猛，但也付出了慘重的環(huán)境和生態(tài)代價。隨著中央與各級地方政府的環(huán)境保護理念強化，尤其是習近平總書記在十三屆全國人大二次會議期間就生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護所發(fā)表的重要講話，讓中國的環(huán)境治理工程進入了一個全新的階段。此后，一系列的防范、治理措施陸續(xù)出臺。其中，《行政訴訟法》2017年7月的修改和隨后發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，標志著中國正式把公益訴訟納入實施環(huán)境防控司法手段之中。之后一年，環(huán)境公益訴訟呈井噴式發(fā)展，僅2018年，全國通過環(huán)境公益訴訟，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原約14.067萬hm2（約210多萬畝），督促清理固體廢物、生活垃圾2000多萬噸，追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用30多億元。但是這些數(shù)字與當下我們面對的環(huán)境污染的程度，尤其是農(nóng)村耕地、地下水、生活垃圾污染問題相比，難以令人滿意。特別是由于前述城鄉(xiāng)二元化結構造成的農(nóng)村居民在環(huán)保意識、法律意識普遍較低，使得農(nóng)村環(huán)境保護的司法路徑并不十分通暢。

一、農(nóng)村環(huán)境公益訴訟問題的研究狀況簡述

目前國內(nèi)把公益訴訟與農(nóng)村環(huán)境保護相結合的研究，主要有以下幾種類型。第一，對農(nóng)村環(huán)境保護的法治路徑作整體性研究。在這一類研究中，有的研究側重于從環(huán)境侵權的角度研究農(nóng)分析農(nóng)村環(huán)境的司法保護。如李巖的《我國農(nóng)村環(huán)境侵權問題研究》，分析了中國農(nóng)村環(huán)境侵權問題的法律制度困境，進而從更新理念、建設法庭和執(zhí)法司法相結合等多個方面提出對策，并把公益訴訟作為解決環(huán)境侵權問題的一種方式。第二，直接以環(huán)境公益訴訟訴訟為對象進行的研究。這類研究又可細分為兩類。第一類著重研究環(huán)境公益訴訟整體機制的建構與完善。如熊輝的《農(nóng)村環(huán)境公益訴訟研究》從路徑選擇、主體資格、受案范圍、證據(jù)規(guī)則等多個方面提出了構建新機制的方法。第二類則選擇農(nóng)村環(huán)境公益訴訟在發(fā)展過程遇到的亟待解決的問題作為核心研究對象。如許可的《村民委員會在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的起訴權研究》、李俊杰的《論農(nóng)村環(huán)境公益訴訟中行政村的原告資格》等，討論分析了《民事訴訟法》規(guī)定的環(huán)境公益訴訟主體制度在農(nóng)村實踐中遇到的困難，據(jù)此提出了行政村或村民委員會作為訴訟主體的必要性、可行性，從農(nóng)村場域出發(fā)為環(huán)境公益訴訟制度的進一步完善指出了一個方向。第三，區(qū)域性的農(nóng)村環(huán)境公益訴訟研究。這一類研究一般以省級行政區(qū)域作為單位展開，強調(diào)由經(jīng)濟、文化水平和區(qū)位所決定的地區(qū)獨特性對包括環(huán)境公益訴訟制度在內(nèi)的各項防治措施在宣傳、實施和社會效果等各方面的影響。如劉洋的《山東省農(nóng)村環(huán)境污染防治法治建設對策研究》，魏佳榮、李長健的《我國農(nóng)村生活垃圾污染防治的法律對策——基于湖南省常德市石門縣的問卷調(diào)查》，曲長治、劉潤晗、陳羽佳、蔡汪瀅、王夢飛《農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟規(guī)范與機制完善研究——以安徽省農(nóng)村地區(qū)為例》。從目前國內(nèi)的研究態(tài)勢來看，法學層面的制度研究（包括整體制度和具體體制）和社會學方向的實效研究，仍然是農(nóng)村環(huán)境公益訴訟研究中的主流;同時，區(qū)域性研究方興未艾，這類研究成果更強調(diào)地區(qū)特殊性，研究的結論或建議針對性更強。但學界以河南省農(nóng)村地區(qū)環(huán)境公益訴訟作為研究對象的成果，目前尚難得一見。故而本文擬探討河南省農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀、存在的問題以及可行的對策，以期對這一領域的研究有所補充。

二、 河南省在農(nóng)村環(huán)境公益訴訟中存在的問題及對策

公益訴訟制度實施以來，河南省在推動該制度與農(nóng)村環(huán)境污染防治相結合方面開展了多項實踐。如加強檢察機關與高等院校相關專業(yè)之間的合作，尋求強有力的法學理論和環(huán)境監(jiān)測與評價方面的支持;確定跨區(qū)域的環(huán)境污染案件的管轄權的原則問題。但由于某些原因，河南省在農(nóng)村環(huán)境防治的司法實踐中仍存在一些問題。

（一）農(nóng)村居民的環(huán)境權意識相對不足

河南省是一個農(nóng)業(yè)大省，人口多，工業(yè)發(fā)展與東南沿海地區(qū)比較相對落后。改革開放后，河南省的工業(yè)發(fā)展之路具有后發(fā)性、承接性的特點，很多企業(yè)是東南沿海產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉移而來。這些企業(yè)轉移到省內(nèi)，除了河南省的勞動力優(yōu)勢外，污染治理成本也是一個重要的考慮因素。根據(jù)社會學的研究成果，后發(fā)性、承接性的工業(yè)發(fā)展模式，通常由政府招商引資行為推動，政府主導的強大力量，有助于在落后地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是，由于缺乏社會發(fā)展的內(nèi)生力量，這些區(qū)域的教育、文化等方面的發(fā)展水平往往落后于工業(yè)化水平。表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境保護領域，就是農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境意識淡薄，維權意識和維權能力較弱。這種狀況在客觀上對于環(huán)境防治是不利的。工業(yè)化水平和居民環(huán)境認知能力之間的差距，直接影響環(huán)境公益訴訟制度的推行和發(fā)展，而且兩者之間呈現(xiàn)正相關的態(tài)勢，即差距越大，環(huán)境公益訴訟制度的推行越難，發(fā)展越慢。因為司法具有被動性，利用公益訴訟手段維護環(huán)境權需要對環(huán)境權有較為深刻的認知，對司法手段具有一定的操作力和信任感。一個非常不幸的事實，在河南省內(nèi)一些較為嚴重的生態(tài)污染（主要是耕地污染、地下水污染），往往發(fā)生在居民環(huán)境認知能力較差的農(nóng)村地區(qū)。這種矛盾必然形成區(qū)域性的實踐難題和困境，這是河南省開展農(nóng)村環(huán)境公益訴訟必須正視的省情，也是進一步制定相應措施的政策和立法起點。

（二）涉農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的判決執(zhí)行力度不足

河南省基層與農(nóng)村環(huán)境訴訟相關的各部門以及司法機關從事相關工作的人員的能動性，從各方面的數(shù)據(jù)以及相關報道來看，是較高的，這是值得肯定的。但是，仍然面臨一些客觀方面的制約因素。如人力短缺，財力不足。尤其是在環(huán)境公益訴訟中，這種制約因素的影響尤為重大。比如從各種統(tǒng)計資料中可以看出，各地統(tǒng)計的對象并不包括生效判決的執(zhí)行情況，或者雖由涉及，但不夠深入。眾所周知，環(huán)境公益訴訟的一個重要訴求是治理和恢復。因此，沒有執(zhí)行或缺乏執(zhí)行力的判決，都無法真正實現(xiàn)涉及環(huán)境公益訴訟的初衷。這個問題在河南農(nóng)村地區(qū)尤為突出。這和各級環(huán)保行政部門和司法執(zhí)行的資源在農(nóng)村地區(qū)的分配不足有很大關系。

（三）環(huán)境司法資源的區(qū)域性差異配置應引起重視

河南省的農(nóng)村環(huán)境污染情勢具有較為明顯的區(qū)域格局，但未能體現(xiàn)在立法、司法和其他各相關資源的分配機制之中。目前河南省在防治污染方面的資源分配，城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)仍占有較大的優(yōu)勢，呈現(xiàn)出較為明顯的趨向權力中心的態(tài)勢。但是環(huán)境污染的各種因素為了實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化，逃避因污染環(huán)境而可能遭遇的懲處，它們的流動是與上述資源分配的態(tài)勢相逆的，高污染的企業(yè)向農(nóng)村遷移。污染現(xiàn)狀與資源分配的錯向，造成農(nóng)村環(huán)境污染形勢嚴峻而治理力量不足。因此，在接下來的工作中，與治理環(huán)境污染相關的各種資源，尤其是司法資源的分配，須首先考慮區(qū)域格局，努力實現(xiàn)全省統(tǒng)一調(diào)度、分配，使污染格局（包括城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異）與資源格局同步同向，充分形成制度和資源的強大合力。

（四）從糧食安全的政治高度推動農(nóng)村環(huán)境公益訴訟工作

農(nóng)業(yè)在河南省的產(chǎn)業(yè)結構中地位特殊、意義重大。為了確保農(nóng)業(yè)大省、糧食大省提供安全、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，對地下水和耕地的污染防治工作必須認真做好。這包括對已經(jīng)造成污染的違法行為進行追責、治理和對尚未遭遇污染的進行防范和控制。要做到這兩點，除了前述的資源配置向農(nóng)村環(huán)境防治的司法治理方面傾斜外，通過立法來固定實踐中證明有效的防治措施，突出農(nóng)村環(huán)境污染防治在河南省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要意義，引導更多、更優(yōu)質(zhì)的資源向這一領域流動。

（五）恰當?shù)匕l(fā)揮環(huán)境司法的能動性

當下，要切實發(fā)揮司法在農(nóng)村環(huán)境防治工作的作用，面臨的問題很多，總結起來主要是兩個方面，即制度方面和實踐方面，在制度方面主要表現(xiàn)為立法的沖突和掣肘，主體資格不明確和缺乏配套的司法制度;在實踐方面主要表現(xiàn)為受案率低，舉證鑒定難，訴訟成本高等。這些普遍性問題在河南省基本上同樣存在，個別方面還比較突出。所以，既然要加強公益訴訟，就要以訴訟為出發(fā)點和落腳點。當然，司法機關在宣傳的過程中，應當謹慎把握主動出擊和司法謙抑性之間的平衡，做到內(nèi)部優(yōu)化機制，外部聯(lián)動協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮司法在農(nóng)村環(huán)境治理中的不可替代的作用。

三、結論

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境防治的司法路徑，是中國法治進步和可持續(xù)發(fā)展的必由之路。區(qū)域差異，造成在這一進程中稍顯落后的省區(qū)難以通過向先進地區(qū)借鑒經(jīng)驗和移植措施的方法構建自己的體制。相對而言，開展區(qū)域性研究，發(fā)現(xiàn)各省在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染方面的特質(zhì)和環(huán)境司法能力的現(xiàn)狀就顯得尤為必要了。河南省作為一個中部省份，農(nóng)村的發(fā)展相對落后，農(nóng)民的環(huán)境權意識薄弱;作為一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境防治工作關系到國家糧食安全，環(huán)境司法任重道遠;作為一個人口大省，人均環(huán)境司法資源不足。因此，河南省的農(nóng)村環(huán)境公益訴訟工作的開展，需要從大局出發(fā)，通過宣傳教育等方法提高全社會的環(huán)保意識，加大環(huán)境司法資源的投入和調(diào)配，讓司法切實發(fā)揮防治污染的殿后作用。

參考文獻：

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