□范橙 朱治邦 沈健 王敏

“十三五”期間是全面深化改革、全面建成小康社會和推進新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期，也是各種運輸方式集中建設、銜接成網(wǎng)的重要階段，也是綜合客運樞紐建設發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。比如，江蘇省“十三五”期間新增鐵路通車里程約1449公里，規(guī)劃鐵路綜合客運樞紐建設項目46個，涌現(xiàn)出淮安東站、鹽城站、南通西站等一大批綜合客運樞紐。

鐵路綜合客運樞紐建設投資巨大，縣級樞紐需要5億～10億元，市級樞紐20億元以上。為了更好地幫助各地推進鐵路綜合客運樞紐建設，國家和江蘇省級都針對綜合客運樞紐出臺了投資補助政策。比如，交通運輸部關于印發(fā)《綜合客運樞紐投資補助項目管理辦法》的通知（交規(guī)劃發(fā)[2015]35號）、《“十三五”綜合客運樞紐和貨運樞紐（物流園區(qū)）建設方案的通知》（交規(guī)劃發(fā)[2016]98號），江蘇省交通廳印發(fā)了《江蘇省鐵路綜合客運樞紐建設項目資金補助標準的通知》（蘇交計[2016]151號）、《關于報送2020年省級客貨運場站建設專項資金申請報告的通知》（蘇交傳[2019]304號）。如何解讀好樞紐項目部補、省補資金政策，將政策融入實際的樞紐建設中去，是一個值得研究的問題。

一、部補項目資金補助政策要點

1.補助對象

在綜合運輸網(wǎng)絡的特定節(jié)點上，將兩種及以上對外運輸方式與城市交通的客流轉(zhuǎn)換場所在同一空間（或區(qū)域）內(nèi)集中布設，使各種運輸方式的基礎設施、技術裝備、運輸組織、公共信息等實現(xiàn)有效銜接而形成的具有一定規(guī)模、便于換乘的一體化客運服務系統(tǒng)。

申報項目必須已經(jīng)開工建設，同時與申報項目相銜接的鐵路場站必須較申報項目先期建設（建成或在建）。實際在申報項目過程中，往往需要提供申報項目紅線范圍內(nèi)各組成部分的施工許可證。

2.補助范圍

從車購稅資金中安排用于綜合客運樞紐內(nèi)的公路客運站場及其用地范圍內(nèi)與換乘服務相關的基礎設施、設備、信息化建設等的投資補助。

實際在樞紐的資金補助過程中，需要以申報項目的核算投資作為測算車購稅資金安排額度的基數(shù)，而不是樞紐總投資。申報項目核算投資范圍為：申報項目紅線范圍內(nèi)的汽車客運站房、旅客上落客區(qū)及停車場，出租車、公交車?？奎c、停車場，并與汽車客運站直接相銜接的換乘設施、信息系統(tǒng)等。

3.申報流程

項目單位應按照有關要求編制投資補助項目申請報告，并由項目所在地交通運輸主管部門向省級交通主管部門提交申請報告。省級交通主管部門應按照有關要求對申請報告進行審核，將符合條件的項目連同審核意見一并報送交通運輸部。

項目單位編制項目申請報告有兩次機會，最終以交通運輸部出具資金承諾函，列入投資計劃為準。申報流程如圖1所示。

4.申報內(nèi)容

申請報告的編制內(nèi)容包括：項目單位的基本情況、項目建設的必要性、項目建設條件的落實情況，項目主要功能、設計能力與技術標準、項目建設方案、建設規(guī)模、實施方案、投資估算等基本情況，以及申請車購稅投資補助的主要理由和資金投向等內(nèi)容。

5.補助標準

對于一般綜合客運樞紐，東、中、西部地區(qū)單個項目投資補助標準分別為2500萬元、3000萬元、3500萬元。對于一體化銜接的綜合客運樞紐項目，在以上標準基礎上上浮1500萬元。對于全國性綜合交通樞紐（節(jié)點城市）中心城區(qū)內(nèi)的綜合客運樞紐項目，在以上兩點的基礎上再上浮2000萬元。部對綜合客運樞紐的補助資金總額占項目中公路客運站及相關換乘設施總投資（不含用地成本）的比例最高不超過50%。

6.一體化內(nèi)涵

兩種及以上對外運輸方式位于同一建筑體內(nèi)，或兩種及以上對外運輸方式的主體建筑（站房、到發(fā)車位）貼臨建設，換乘功能空間直接連通。

綜合客運樞紐應堅持一體化規(guī)劃設計原則，鼓勵同站換乘、立體換乘。綜合客運樞紐屬平面銜接類型時，應有相應的可提升便利性和舒適度的換乘設施（如自動步行道、風雨廊等），樞紐內(nèi)各交通方式的換乘距離不宜超過300米且換乘時間控制在5分鐘以內(nèi)。對于部分特殊情況可適當放寬標準，換乘距離最大應控制在500米以內(nèi)。

二、省補項目資金補助政策要點

1.補助對象

由鐵路客運專線、城際鐵路或其他干線鐵路的鐵路客運站與公交首末站、公路客運站（包括旅游集散中心）、出租車蓄發(fā)區(qū)、社會停車場等有機組合形成。有條件的城市可與城市軌道站和汽車租賃設施等相結合，并同步規(guī)劃建設位于縣級及以上城市規(guī)劃區(qū)的綜合性客運場站。鐵路綜合客運樞紐應按照“零換乘”的要求加強各種交通方式之間的銜接，方便公眾出行。

圖1 交通運輸部樞紐項目投資補助申請流程

2.補助范圍

主要用于鐵路綜合客運樞紐中的公交首末站、公路客運站、出租車蓄發(fā)區(qū)、社會停車場、公共換乘設施、信息調(diào)度系統(tǒng)等交通服務功能區(qū)的建設。省際補助資金不超過公共服務設施工程投資的50%。

3.申報內(nèi)容

申請報告的編制內(nèi)容包括：江蘇省客貨運場站建設項目補助資金申請表、項目單位基本情況、項目基本情況及功能條件、項目建設條件的落實情況、項目投資情況、項目建設進度情況.、申請增加功能部分補助情況等。相比部補助，省補項目對城市和相關規(guī)劃情況說明、項目運營單位、標志標識、核算投資等內(nèi)容不作要求。

4.補助標準

設計日換乘旅客發(fā)送量大于1.5萬人次，可申請建設資金補助金額為2000萬元，若樞紐建設滿足一體化銜接和立體開發(fā)政策要求的增加1000萬元。

5.一體化內(nèi)涵

相關交通服務功能區(qū)與鐵路客運站在同一個建筑體內(nèi)或者具有內(nèi)部的聯(lián)通通道。樞紐多種功能在地上、地下空間合理布局，地下空間得到充分開發(fā)利用（車輛進出站的道路、路線立體布局，公交首末站、汽車客運站、出租車蓄發(fā)車區(qū)、社會停車場等功能立體設置）。

汽車客運站的設置形式：公交首末站、汽車客運站可以聯(lián)合設置，汽車客運站具備城鄉(xiāng)客運功能?？梢院喜⒂嬎阋?guī)模（即按照公交首末站+汽車客運站（城鄉(xiāng)或旅游集散）的規(guī)模來計算補助資金）。

6.申請省廳資金補助要求

項目申報單位：市、縣交通運輸局。申報項目應符合城市樞紐總體規(guī)劃、五年建設規(guī)劃和三年滾動建設計劃。申報材料包括，項目前期工作審批文件（可研報告和初步設計批復文件、省廳行業(yè)審查意見），項目規(guī)劃建設許可證明材料、項目用地手續(xù)辦理材料、項目可研報告、初步設計文本等。編制年度建設計劃和三年滾動計劃。根據(jù)各項目前期工作進展情況編制，并通過省統(tǒng)計和投資計劃信息系統(tǒng)平臺報送相關材料。

三、淮安東站綜合客運樞紐項目資金補助要點

淮安東站綜合客運樞紐項目資金申請報告（部補）共經(jīng)過兩次審查，其中，省交通運輸廳審查一次，交通運輸部委托浙江省交通規(guī)劃設計院審查一次，均一次性通過審查?；窗矕|站綜合客運樞紐項目資金申請報告（省補）需經(jīng)過三次審查，補助資金分三批下達。項目在編制資金申請報告時，應重點闡述以下項目。

1.申報項目和樞紐站區(qū)空間范圍上的區(qū)別

整個樞紐站區(qū)由牛莊路、高鐵路、丁莊路、京滬高速等圍合而成的地塊構成，包含鐵路站、汽車客運站、公交首末站、市政配套預留設施、有軌電車等其他交通換乘設施、廣場、預留開發(fā)用地和綠地。

申報項目總占地面積為127950.16平方米，包括樞紐一期工程，占地面積為79557.97平方米；樞紐二期工程，占地面積為48392.19平方米；市政配套預留設施工程。申報項目不能包含鐵路站場、站房部分，與淮安東站（鐵路紅線內(nèi)）是兩個各自獨立立項的項目，貼臨布設，緊密布局，共同形成具有兩種對外運輸方式（鐵路運輸、公路運輸）的淮安東站綜合客運樞紐。申報項目包含的內(nèi)容需與項目立項中內(nèi)容相一致，同時還需闡明申報項目與建設用地規(guī)劃許可證、土地證批復紅線間的關系。

建設用地規(guī)劃許可證用地位置為高鐵路東、丁莊路南；用地性質(zhì)為交通樞紐用地、廣場用地、公共交通場站及其配套、城市道路用地，用地為174178平方米。土地證批復用地范圍為鐵路站以西，高鐵路以東，丁莊路以南，牛莊路以北，批復用地為174178平方米。建設用地規(guī)劃許可證、土地證批復的紅線內(nèi)包含樞紐一期工程、二期工程和三期工程。其中，樞紐一期工程總占地為79557平方米；樞紐二期工程總占地為48392平方米；三期工程總占地為46228平方米。申報項目用地是建設用地規(guī)劃許可證、土地證批復的紅線的一部分。用地使用權證和建設用地規(guī)劃許可證包括了一、二、三期的用地，但三期的建設內(nèi)容不在申報項目內(nèi)。

2.申報項目和整個樞紐的功能定位有所不同

（1）綜合客運樞紐的功能定位。集鐵路、公路、軌道交通、公交、出租及社會車輛等多種交通方式于一體的鐵路主導型綜合客運樞紐，是為城市提供各種活動和服務的交通商業(yè)綜合體。申報項目區(qū)別于綜合客運樞紐，其位于高鐵站房西側(cè)，是連接高鐵站的交通換乘中心，兼具商業(yè)、餐飲的交通商業(yè)綜合體。

（2）申報項目的發(fā)展定位：淮安東站綜合客運樞紐的主體組成部分；淮安市重要客運樞紐，淮安東站集疏運配套設施。

（3）申報項目的具體服務功能包括：①強化公鐵聯(lián)運模式，為淮安東站鐵路旅客提供便捷、舒適的公路集散服務。②為城際、城鄉(xiāng)間旅客交通提供對外與城市交通快速直達、中轉(zhuǎn)換乘的運輸服務。③為淮安市居民、江蘇省內(nèi)外游客出行提供優(yōu)質(zhì)的中短途旅客公路運輸、機場大巴、旅游集散服務。④利用現(xiàn)代化的通信信息網(wǎng)絡和管理手段，為綜合客運樞紐提供全面的交通信息服務。

3.申報項目立項過程及相關證件數(shù)據(jù)不一致的相關說明

（1）項目立項過程?；窗矕|站綜合客運樞紐是實行核準管理的投資項目。①工可舊核準批復（2017年8月19日）。項目于2017年8月19日取得了項目核準批復。批復規(guī)模為179500平方米，批復總投資為15億元。②初設方案調(diào)整。初設階段相較于工可階段方案總投資浮動超過10%，需重新核準。方案增加的投資部分主要有：鐵路站房設計調(diào)整引起配套設施規(guī)模變化；工可方案采用公交首末站平面布局形式，初設方案采用場站分離式的設計方案，且公交?？恐苯游挥谡厩案呒苈淇推脚_的正下方，無縫換乘；初設階段總投資還包含了市政配套預留設施。③交通主管部門行業(yè)初步設計審查。項目于2018年12月7日取得了江蘇省交通運輸廳審查意見，提出項目按照交通運輸部二級站標準建設，設計日發(fā)送量為6500人次，設計日換乘旅客發(fā)送量為37210人次（包括公交首末站、公路客運站、市政配套設施、有軌電車日發(fā)送人次）；項目總用地為174178平米，總投資為22.9億元。④初設新核準批復（2018年12月12日）。項目于2018年12月12日，重新取得了項目核準批復。批復規(guī)模為255000平方米，總投資為22.9億元。主要包括：一期工程建筑面積約為186000平方米；二期工程建筑面積約為39000平方米；市政配套預留設施建筑面積約為30000平方米。

（2）相關證件數(shù)據(jù)解釋說明。①建設用地規(guī)劃許可證用地落實情況。項目建設用地規(guī)劃許可證批復用地面積為174178平方米。②國有土地不動產(chǎn)權證，批復使用面積為174178平方米。③建設工程規(guī)劃許可證批復，一期工程分兩塊批復。一期工程建設批復規(guī)模為158963平方米。一期防空地下室工程建設工程規(guī)劃許可證批復建設規(guī)模為15401平方米。兩項合計批復建設規(guī)模為174365平方米。同時，高架落客平臺下方有部分土地位于鐵路范圍內(nèi)，由于鐵路部門遲遲未辦理土地證，導致該部分用地沒有建設工程許可證，僅有模擬審批意見，批復建筑規(guī)模為10783平方米。綜合高架落客平臺下方的土地批復的建筑規(guī)模，三證合計批復建設規(guī)模為185149平方米。二期工程項目規(guī)劃許可證批復建設規(guī)模為40077平方米，市政配套預留設施項目正在進行初步設計工作，核準與建設工程許可證批復規(guī)模的說明。一期工程（申報項目紅線內(nèi)）兩證合計批復建設規(guī)模為174365平方米，批復時間2018年9月。核準批復建設規(guī)模為186000平方米，批復時間2018年12月。2018年9—12月，設計單位對一期工程建筑方案進行了局部調(diào)整優(yōu)化，兩者差值為11634平方米，調(diào)整6.2%。二期工程批復建設規(guī)模為40077平方米，批復時間為2018年12月。核準批復建設規(guī)模為39000平方米，批復時間2018年12月。在2018年12月期間，設計單位對二期工程建筑方案也進行了局部調(diào)整優(yōu)化，兩者差值為1077平方米，調(diào)整2.7%。

4.申報項目資金投向要點說明

相關交通配套設施總建設費用為229470萬元。其中，樞紐項目一期、二期工程建設總費用為187197萬元，市政配套設施預留工程建設費用為47217萬元。申報項目核算投資總計為35275萬元。見表1所列。在核算投資計算過程中，要扣除土地費用（含征地拆遷費）和站場內(nèi)商業(yè)設施開發(fā)費用，以及用地紅線外的設施、設備投資。

表1 申報項目核算投資

淮安東站綜合客運樞紐項目申請補助資金為2500萬元，其中公路客運站房補助金額為1200萬元，補助資金占比29.7%。其余補助項目見表2所列。所有補助資金占比均不超過核算投資的50%。

表2 申報項目補助資金投向

5.申報項目一體化的說明

2030年樞紐內(nèi)不同交通方式換乘，公交換乘鐵路日均為5583人，占鐵路總換乘量的15.4%；有軌電車換乘鐵路日均為6588人次，占鐵路總換乘量18.2%，合計占總換乘量的33.6%。在設計過程中，將公交上下客位直接位于高架落客平臺下方，使鐵路出站后一步換乘公交。鐵路與有軌電車換乘距離僅為216米，有軌電車站臺布設在站前廣場南側(cè)、順達路北側(cè)，可實現(xiàn)與鐵路進出站旅客的無縫換乘。鐵路與汽車客運站之間換乘距離為296米，主要通過地面風雨廊進行銜接，換乘通道寬為7.5米。同時，鐵路出站口與汽車客運站之間也可通過地下通道進行換乘。

四、結語

通過對政策的解讀，資金申請報告編制過程十分順利，均一次性通過部審、廳審?；窗矕|站鐵路綜合客運樞紐項目，總投資為22.9億元，其中30%項目資本金為6.87億元，向交通運輸部申請了2500萬元車購稅補助、省交通運輸廳補助3000萬元，合計申請資金為5500萬元，占總資本金比例的8%。然而，淮安東站在資金補助過程中也略有遺憾，如地下?lián)Q乘通道設計不合理，地下主體建筑連通的換乘通道較地上風雨廊換乘的距離更遠，超過300米，被認定為非一體化補助類型項目，未獲得1500萬元額外的追加補助。因此在后續(xù)工作過程中，編制資金補助報告時要掌握政策尺度，尤其是一體化內(nèi)涵，真正用好、用足資金補助政策，更好地推進綜合客運樞紐建設。