馮鈺婷

摘 要：風險社會語境下，面對社會矛盾激增、政策挑戰(zhàn)積聚的局面，經(jīng)典政策議程設置模式發(fā)生嬗變，回應式政策議程設置模式應運而生，致力于化解突發(fā)危機事件與社會輿論壓力下政策議題的選擇與排序，以緩解社會壓力，回應公眾需求。然而政府受資源、時間、利益博弈等要素限制，回應式政策議程設置面臨著社會風險的挑戰(zhàn)與考驗，蘊含著利益復雜化、協(xié)調(diào)困難化與格局易變性的利益風險。同時，面臨著政策制定主體、政策對象基于利益行為所產(chǎn)生的道德風險。因此，應通過樹立責任意識和平衡思維，構(gòu)建良性的政策與文化環(huán)境來規(guī)避回應式政策議程設置中的利益風險及衍生的道德風險，保證政策產(chǎn)出質(zhì)量以及塑造良好的政府形象。

關鍵詞：政策議程設置;政府回應;政策風險;防范策略

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0195-02

一、問題的提出

政策議程是公共政策運行過程中的必要環(huán)節(jié)。隨著后工業(yè)時代不確定性和復雜性因素的增加，政策運行的外部環(huán)境發(fā)生急劇變化，迫切需要各領域內(nèi)的議程設置和政策制定加速推進以適應實踐需要。以政府快速回應為特征的政策議程設置模式應運而生，具體表現(xiàn)為政府以應對突發(fā)事件引起的網(wǎng)絡輿情為核心，對即刻需要解決和倒逼政府決策的重大社會問題快速進行問題合法化并建立議程[1]。這在一定程度上加快了議程設置速度，促使突發(fā)事件在短期內(nèi)得到回應。當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的關鍵時期，體制轉(zhuǎn)型過程表現(xiàn)出制度退出風險與建構(gòu)風險交織、自然風險與人為風險共生、傳統(tǒng)風險與新型風險并存的復雜局面[2]，在不斷升級的社會性沖突風險中，政府決策和行為成為沖突風險的主要來源。政策議程設置的本質(zhì)特征是對各項議題進行優(yōu)先排序，涉及利益的分配與協(xié)調(diào)，特別是在特殊情境中發(fā)展起來的回應式政策議程設置模式，涉及到更加多元化的價值和多樣化的利益訴求，一旦利益不協(xié)調(diào)和不平衡的現(xiàn)象發(fā)生，就會產(chǎn)生風險。因此，科學識別與有效應對回應式政策議程設置中所蘊含的風險，將在很大程度上緩解社會失序和社會矛盾，有效地回應公眾訴求，塑造良好的政府形象和提升政府公信力。

二、回應式政策議程設置中的利益風險

當今社會，風險的結(jié)構(gòu)與特征發(fā)生了重大變化，由于人類的魯莽行為和對自然世界的無知所導致的風險比例在降低，“人造”風險逐漸增多。風險已經(jīng)成為影響政策主體行為與選擇的重要因素。因此，對回應式政策議程設置中的利益風險進行識別與分析，具有重要意義。

作為公共政策過程的重要環(huán)節(jié)，政策議程設置不可避免地會涉及到利益調(diào)整問題。改革開放以來，我國在經(jīng)濟不斷繁榮的同時也存在著社會不穩(wěn)定因素和各種治理危機，在市場化的浪潮中，多元利益主體之間的博弈日趨常態(tài)。不可否認，回應式政策議程設置模式在緩和社會矛盾上產(chǎn)生了一定的積極作用。然而風險社會加劇了問題的復雜性和利益的協(xié)調(diào)難度，回應式政策議程設置過程中存在著不容忽視的利益風險。當前我國正處于深化改革和多重轉(zhuǎn)型的疊加期，遭遇著因新舊體制交替轉(zhuǎn)軌而引發(fā)的利益沖突，面臨著因新體制機制不完善而引發(fā)的社會矛盾。歷史遺留的問題與新的社會問題交織，政府面臨的問題復雜性前所未有，且隨著社會情境的變化，政策問題的界定也處在不斷變化之中。不同領域、不同層次的政策問題間相互聯(lián)系、相互制約，導致政策問題的識別與性質(zhì)界定異常困難。政策制定者通常能夠感知到問題的存在，但受限于制度、資源等條件，缺乏對問題的事先研判與分析，因而未能在短時間內(nèi)找到問題的癥結(jié)所在，并啟動相關的政策議程。多樣化的社會問題造成了議程設置過程中的利益復雜性。另外，改革開放以來，市場經(jīng)濟所引致的利益分化在客觀上加劇了政府利益協(xié)調(diào)的難度。問題多樣化、利益復雜性的局面增大了利益協(xié)調(diào)的困難。此外，風險社會中，利益沖突與摩擦碰撞增多，人與人之間利益關系的不確定性增加，利益相關者的范圍擴大，利益格局變得異常復雜和多變。強勢集團的利益訴求易得到強化，而弱勢群體的利益需求易受到抑制。面對眾多的政策挑戰(zhàn)和復雜的利益格局，政策議程若設置不當，易導致議程選擇偏離公眾利益。

此外，回應式政策議程設置發(fā)生在我國轉(zhuǎn)型的關鍵時期，其蘊含的風險不僅受到行為本身客觀有效性的影響，也承受著主觀上公正、合理等要素的干擾。政策相關者都是具體的人，其在追求私人利益最大化的同時，也在追求私人風險的最小化，使議程設置遭受巨大的道德風險。政府的自利性是產(chǎn)生道德風險的一個重要原因。政策議程設置過程中，政府無法排除自身利益因素的干擾，甚至會置公共利益于不顧，造成公共利益的巨大損失。同時，政策制定者與政策對象之間往往存在信息不對稱的問題。政策制定者是信息的擁有者，運用手中掌握的權力資源選擇議題、設置議程來謀求部門甚至個人利益，做出有損于公眾的行為，導致更為嚴重的道德風險。網(wǎng)絡環(huán)境下，公眾既是聽眾也是發(fā)布者，網(wǎng)絡信息發(fā)布的便利性、零成本使得事件的曝光和輿論的興起實現(xiàn)無縫對接，風險事件發(fā)生后能在片刻間形成激烈的社會輿論。網(wǎng)民輿論帶有盲目性，公眾在信息真假未經(jīng)甄別的情況下傳遞言論，而導致的社會性負面觀點形成了回應式政策議程設置的道德風險。且公眾自身逐利的動機也會誤導信息的傳播而將輿論走向推至反面，政策制定者若將這些被夸大、扭曲了的信息作為政策議題的來源依據(jù)，無疑會對政策議程設置形成干擾，帶來無法挽回的損失。同時部分公眾置身事外，這些都是政策對象的行為和選擇所產(chǎn)生的道德風險。

三、回應式政策議程設置利益風險的防范策略

回應式政策議程設置風險防范的基本目標是盡量減小風險因素在實際運行中的負面效應，提升政府應對突發(fā)事件的能力，發(fā)揮公共政策的積極功能。具體而言，構(gòu)建科學的政策問題，是回應式政策議程設置風險防范的首要目標。當前，我國政府重視應急工作，但風險排查與預防不夠;重視眼前的風險源，但長遠的風險控制不夠。盡管議程設置立足于解決公眾需求，維護公共利益，然而以回應為指向的議程設置容易產(chǎn)生問題識別的偏差，也易影響公共政策的治理績效。

1.樹立責任意識和平衡思維以規(guī)避利益風險。利益矛盾激化導致情緒、行為等外在形式的的對立和沖突，政策制定者為預先規(guī)避沖突，有效防范利益風險。一方面，政府要以高度的政治責任感和全局觀去考察社會問題，做好議程設置風險識別和評估工作，并平衡公共權力。另一方面，強化政府的利益風險平衡思維，高度重視不同利益相關者風險感知的差異性。面對眾多的社會訴求，政府在政策議程設置過程中要切實承擔起平衡利益風險的責任，始終堅持公平公正原則，協(xié)調(diào)不同主體的利益需求，關注弱勢群體的利益，確保各利益群體都能夠獲得富有意義的參與機會和表達自己利益訴求的機會，以此化解或減弱回應式政策議程設置的利益風險。

2.構(gòu)建良性的政策與文化環(huán)境以規(guī)避道德風險。在風險社會語境下，構(gòu)建良好的文化氛圍、形成積極主動應對風險的政治環(huán)境和防范意識成為規(guī)避風險的重要途徑。政府部門要在思想意識上給予風險社會高關注度與敏感度，具備較強的風險意識，了解各種潛在的社會風險因素，營造一種積極應對風險的文化環(huán)境。盡量避免人為因素對政策議程設置的不良影響，對徇私舞弊等不道德的行為予以嚴厲的制裁。政策制定者要將重要的和受到公眾強烈關注的社會問題或得到社會認同的問題納入議程設置中，而不是當突發(fā)事件爆發(fā)后，為了緩解一時的壓力或是僅僅出于自身晉升的考慮;按照公眾的真實需求合理運用手中的權力資源進行議程設置，而非將其變?yōu)橹\私利的工具。政策制定主體要堅持平等、公平原則，構(gòu)建回應式政策議程設置的合作與信任關系，從而以合作博弈和利益整合來遏制道德風險。每一項公共政策都事關民生大計，事關社會發(fā)展和國家進步，政府部門及多元主體要協(xié)同合作共同規(guī)避及防范政策議程設置中的道德風險。

四、結(jié)語

應對社會風險，為提升公共政策制定質(zhì)量，推進國家治理能力和治理現(xiàn)代化，我國發(fā)展出了一套以社會需求為導向、以解決問題為目的、以民主決策為特征的政策議程設置模式，致力于化解社會輿論壓力下政策議題的選擇與排序。公共政策議程建立的程序公正是結(jié)果公正和政策自身合理、公正的先決條件。因此，各級政府在高度關注公眾需求的情況下，要合理引導政策議程設置，提升政策議程設置的理性。這需要政府主體提高自身的決策理性和內(nèi)部政策研究能力建設，發(fā)揮核心決策的理性權威作用，盡力擺脫政策挑戰(zhàn)與解決政策問題所面臨的約束條件。此外，提升公眾、媒體等外圍主體參與決策的理性，客觀公正地判斷和處理風險信息，從非理性參與向理性參與轉(zhuǎn)化。政府要按照科學性和民主性的決策程序?qū)⑸鐣浾撏苿酉碌淖h題納入政策議程，引導議程設置向良性循環(huán)方向發(fā)展，提升政府自主決策能力和抗壓能力，保障政策的產(chǎn)出質(zhì)量。

參考文獻：

[1]? 趙靜，薛瀾.回應式議程設置模式——基于中國公共政策轉(zhuǎn)型一類案例的分析[J].政治學研究，2017，（3）：42-51.

[2]? 劉兆鑫.利益—風險：面向風險社會的公共政策分析[J].中國行政管理，2012，（8）：115-119.