許倩倩

[摘 要] 20世紀80年代以來，學前教育市場化改革成為世界主要國家應(yīng)對全球經(jīng)濟危機與社會文化變遷的重要教育政策選擇，為這些國家解決學前教育可獲得性、可支付性和質(zhì)量問題提供了一種解決方案，但也隱含著諸多難以規(guī)避的風險與挑戰(zhàn)。作為學前教育市場化改革“激進派”的典型代表，澳大利亞學前教育在20世紀末從社區(qū)供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龉┙o模式，在擴大學前教育資源的同時，保教領(lǐng)域的內(nèi)在矛盾也日漸突出，如質(zhì)量標準的提高造成服務(wù)成本上升，小微型保教機構(gòu)因利潤微薄紛紛倒閉，反而營造了有利于營利性企業(yè)壟斷發(fā)展的環(huán)境;政府對學前教育社會服務(wù)的財政投入持續(xù)增長，但保教服務(wù)價格持續(xù)攀升，形成了“高補貼、高收費”的怪圈;學前教育質(zhì)量改革受到“成本”和“效率”問責，保教服務(wù)“去專業(yè)化”現(xiàn)象凸顯，學前教育質(zhì)量改革前景不明。以澳大利亞的經(jīng)驗為鏡鑒，我國學前教育改革要明確政府的治理角色，避免“市場中心主義”思想，堅持“育人為本”的價值取向，鼓勵學前教育治理制度創(chuàng)新，去除市場化改革路徑依賴。

[關(guān)鍵詞] 教育市場化;民辦教育;教育治理;澳大利亞學前教育

學前教育“市場化”是當前國際學前教育改革的主要趨勢之一，指“政府通過授權(quán)、支持或強制等方式增強市場力量，建立買賣雙方以市場機制分配兒童保教資源的相關(guān)措施”。[1]典型的“市場化”措施包括政府向私人供給者（包括營利性與非營利性組織）購買服務(wù)、向家長提供兒童保教現(xiàn)金補貼或教育券、向服務(wù)供給方或購買方提供稅收優(yōu)惠等，以此促進買賣雙方通過市場機制達到學前教育服務(wù)的供需平衡。在國際范圍內(nèi)，澳大利亞是學前教育市場化改革“激進派”的典型代表，這種激進性主要體現(xiàn)在其對市場供給兒童保教服務(wù)的高度依賴上。20世紀90年代以來，澳大利亞希望通過擴大學前教育市場化改革措施，使其逐步成為營利性保教機構(gòu)占比最高的國家之一，并曾孕育出世界上規(guī)模最大的學前教育上市企業(yè)。[2]盡管澳大利亞的學前教育市場化改革取得了一定成效，但也使其學前教育發(fā)展遭遇諸多非預(yù)期性困境?；仡櫤蜋z視澳大利亞學前教育市場化改革歷程，對于進一步完善我國民辦學前教育管理具有重要的借鑒意義。

一、國際學前教育市場化改革的背景、現(xiàn)狀與風險

（一）國際學前教育市場化改革的背景與現(xiàn)狀

國際學前教育市場化改革浪潮可以追溯至20世紀80年代。各國政府將市場機制引入學前教育領(lǐng)域，主要受到兩方面因素的影響。一是20世紀70年代石油危機對歐美資本主義國家造成沉重打擊，各國普遍面臨經(jīng)濟增長緩慢的困境。與此同時，歐美等國的城市化進程和女性平權(quán)運動對傳統(tǒng)的家庭兒童養(yǎng)育方式產(chǎn)生巨大沖擊，社會化的兒童保教服務(wù)需求急劇增長。政府在兒童保教服務(wù)領(lǐng)域面臨著供給不足和財政赤字的雙重壓力，迫切需要尋求新的改革路徑解決現(xiàn)實困境。二是持續(xù)的經(jīng)濟低迷使二戰(zhàn)后盛行的凱恩斯主義經(jīng)濟思想和與之相伴的“大政府”角色受到懷疑，積極的政府干預(yù)無力緩解經(jīng)濟困境，政府官僚主義的低效備受詬病。在此背景下，新自由主義思想獲得了快速傳播的政治土壤。該思想主張“市場應(yīng)是所有政治、社會和經(jīng)濟事務(wù)的組織原則”。[3]在兒童保教服務(wù)領(lǐng)域，該思想主張保教服務(wù)的私有化和商品化，強調(diào)市場供給有助于快速擴大保教資源，市場競爭和淘汰機制能提升保教服務(wù)供給效率和質(zhì)量，且政府退出服務(wù)供給能夠大大緩解財政壓力。受此影響，各國在20世紀末紛紛開啟市場供給兒童保教服務(wù)的探索，并將之與促進女性就業(yè)和生育率、增進性別平等和投資未來人力資本等多種政治議題相聯(lián)系。

如前所述，學前教育市場化改革是各國應(yīng)對全球經(jīng)濟危機與社會文化變遷的適應(yīng)性選擇，其產(chǎn)生和發(fā)展具有一定的必然性和合理性。由于各國政治經(jīng)濟、地理和文化傳統(tǒng)各不相同，全球?qū)W前教育市場化改革也呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展圖景。從地域分布來看，英國、美國、澳大利亞、加拿大等國家的市場化改革起步較早，營利性兒童保教機構(gòu)的市場占比也相對較高，但這些國家之間及同一國家內(nèi)部的市場化改革形式也具有較大差異。[4]同時，市場化改革也并非自由主義福利制度國家的專利，以瑞典為代表的民主主義福利制度國家也開啟了通過市場化改革激發(fā)公共兒童保教服務(wù)體系活力的探索，其私立兒童保教機構(gòu)的市場占比從1980年代的1%增長至如今的20%（其中約8%為營利性機構(gòu)）。[5]從服務(wù)對象來看，0～3歲階段的兒童保教服務(wù)市場化水平總體要高于3～6歲階段。以歐盟成員國為例，許多國家為3～6歲兒童提供普及、免費或政府補貼的學前教育，免費教育時長從12小時/周到28小時/周不等，但絕大多數(shù)國家3歲以下兒童的社會化保育服務(wù)主要由私立機構(gòu)提供。[6]探索符合本國發(fā)展需求的兒童保教服務(wù)混合供給模式是目前各國學前教育改革中的重點與難點。

（二）學前教育市場化改革的潛在風險與挑戰(zhàn)

以新自由主義思想為基礎(chǔ)的市場化改革似乎為各國提供了一項系統(tǒng)解決學前教育可獲得性、可支付性和質(zhì)量問題的“完美”方案，但從多元理論視角來看，這一改革潮流也隱含著難以規(guī)避的風險與挑戰(zhàn)，其中最為顯著的是：

第一，學前教育市場失靈風險。盡管“市場失靈”的表現(xiàn)廣為人知，但不同經(jīng)濟學派對于“市場失靈”的成因及應(yīng)對方式卻爭議很大。早在19世紀中期，英國古典經(jīng)濟學家密爾（John Stuart Mill）就提出“市場失靈”與公共產(chǎn)品的外部性相關(guān)。新古典經(jīng)濟學家在此基礎(chǔ)上提出市場機制需一定條件才能達到資源配置的“帕累托最優(yōu)”，否則就會出現(xiàn)壟斷、供需失調(diào)、資源分配不公平等“市場失靈”現(xiàn)象，因此需要政府干預(yù)。與之相對，新自由主義學者否認“市場失靈”是市場機制固有缺陷的觀點，認為這一現(xiàn)象正是市場機制未能充分發(fā)揮作用的表現(xiàn)，且政府干預(yù)過多是妨礙市場運行的重要原因。因此，他們主張減少政府干預(yù)，以更加深入的市場化來解決“市場失靈”問題。[7]在學前教育領(lǐng)域，新自由主義思想關(guān)于市場失靈的觀點受到學者的激烈批判。一方面，學者從經(jīng)濟學理論出發(fā)，認為由于兒童保教市場缺乏理想市場的必要條件（例如，兒童保教服務(wù)具有外部性、市場信息不透明、家長難以進行理性決策、家庭難以更換供應(yīng)商等），完全由市場主導(dǎo)服務(wù)供給將不可避免地導(dǎo)致市場失靈，加劇兒童保教服務(wù)資源和質(zhì)量的不平等。[8]另一方面，學者從新公共服務(wù)理論出發(fā)，批判新自由主義學派對政府職能的弱化，認為政府的職責是維護公平、正義、平等和效率等公共價值，不應(yīng)成為市場中心主義價值觀的附庸。[9]

第二，學前教育價值單一化風險。回顧學前教育發(fā)展史，社會化的兒童保教服務(wù)大多起源于對貧困工人家庭的慈善救助。隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展，兒童保教服務(wù)在促進個體發(fā)展（幼兒身心發(fā)展與教育）、經(jīng)濟發(fā)展（鼓勵就業(yè)、反貧困）、社會融合（社會補償、社會平等）等方面的多元價值逐漸得到公共政策的承認，但不同政策目標之間的價值沖突在變革情境中也日趨凸顯。在學前教育市場化改革中，兒童保教服務(wù)在促進家長就業(yè)和培養(yǎng)未來人力資本方面的經(jīng)濟價值備受重視，其在促進教育公平與社會融合等方面的價值卻日益邊緣化。美國教育學家摩斯（Peter Moss）認為，“不平等”并非新自由主義思想的副產(chǎn)品，而是市場競爭的必要基礎(chǔ)和內(nèi)在驅(qū)動力，因為“不平等塑造了欲望、本能和思想，驅(qū)使個體走向競爭”，因此其與教育公平、社會融合的價值訴求存在著難以調(diào)和的矛盾。[10]在市場化改革進程中，兒童保教服務(wù)政策的正當性往往以“是否有效率？是否促進增長？”為衡量標準，回避了對改革措施倫理價值與風險的考量。[11]對此，摩斯等學者呼吁人們關(guān)注市場中心主義的“霸權(quán)”趨勢，警惕市場化改革對兒童保教領(lǐng)域價值多樣性的破壞。

第三，政府學前教育改革的路徑依賴風險。從歷史制度主義理論視角來看，社會制度的變遷過程存在著路徑依賴現(xiàn)象，即歷史上某一時間建立的制度將對后來的政策選擇產(chǎn)生約束作用。受到配套制度日趨成熟、既得利益群體壯大以及改變發(fā)展道路的成本高昂等因素影響，一旦一個國家或地區(qū)選擇了某條發(fā)展路徑，將很大程度上沿著既定路徑發(fā)展下去，即便這條路徑日趨低效甚至無效。[12]具體到學前教育領(lǐng)域，兒童保教服務(wù)的市場化改革具有多種政策目標與發(fā)展路徑，最初的路徑選擇將對市場與政府在保教服務(wù)發(fā)展中的角色產(chǎn)生深遠影響。假如一個國家的市場化改革傾向于將保教資源交由市場分配和調(diào)節(jié)，政府后續(xù)的政策空間很可能日趨受限。一方面，隨著市場主導(dǎo)保教服務(wù)分配制度體系的完善，“非市場化”或“去市場化”的發(fā)展路徑（例如，親友提供的非正式兒童保教服務(wù)、政府直接供給的兒童保教服務(wù)等）將日趨邊緣化，甚至從正式制度和保教實踐中淡出。即便市場分配機制引發(fā)嚴重問題，可選擇的替代路徑也難以很快取而代之。另一方面，隨著越來越多的家庭逐步適應(yīng)市場供給兒童保教服務(wù)的制度和價值觀，改變保教服務(wù)市場化分配制度的經(jīng)濟與政治代價變得十分高昂。在突發(fā)性制度變遷條件尚不充分的情況下，即便現(xiàn)有制度暴露出明顯缺陷，政府的后續(xù)政策往往也只能在市場制度框架下制定和發(fā)揮作用，從而失去發(fā)揮更多職能的政策空間。以上三方面的突出問題在澳大利亞學前教育市場化改革中都有明顯的體現(xiàn)。

二、澳大利亞學前教育市場化改革的進程與困境

（一）20世紀70年代至80年代：社區(qū)非營利性兒童保教服務(wù)體系的發(fā)展及其不足

受到男性養(yǎng)家文化的影響，兒童保教是澳大利亞傳統(tǒng)母職的重要組成部分。在20世紀中期以前，社會化的保教服務(wù)一直處于“低需求、低供給”的緩慢發(fā)展狀態(tài)。直到20世紀60年代到70年代，兒童保育作為婦女就業(yè)的保障措施才開始進入政策議程。1972年，惠特拉姆工黨政府（Whitlam Government，1972—1975）在選舉中取得勝利，承諾加強社會福利體系建設(shè)。同年，澳大利亞《兒童保育法》（Child Care Act）出臺，提出發(fā)展日托服務(wù)以滿足貧困家庭的兒童保教需求。這一法案是澳大利亞學前教育發(fā)展史上的分水嶺，標志著兒童保教服務(wù)被納入國家經(jīng)濟政策框架，也開啟了聯(lián)邦政府直接干預(yù)地方學前教育的進程。[13]該法案的主要內(nèi)容包括：第一，制定聯(lián)邦層面的師資標準，并且直接補貼合格教師工資的75%;第二，政府對兒童保教服務(wù)的供給方（機構(gòu)）進行資助，不直接資助需求方（家長）;第三，聯(lián)邦政府只對社區(qū)非營利性兒童保教機構(gòu)提供基建和日常運營補貼，營利性機構(gòu)被排除在公共投入之外。[14]

這些條款一定程度上反映了市場化改革之前澳大利亞兒童保教服務(wù)供給的制度特征。第一，在價值定位上，將兒童保教服務(wù)視為面向貧困和工作家庭的社會福利。第二，在財政投入方面，公共投入主要采用供給方投入模式，對營利性與非營利性保教機構(gòu)進行分類管理。第三，在供給方式上，重點發(fā)展非營利性社區(qū)兒童保教機構(gòu)。這種政策導(dǎo)向的邏輯是非營利性兒童保教機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)大多歸家長和社區(qū)所有，相較于營利性保教機構(gòu)，其對兒童和家庭進行剝削的可能性很小。[15]第四，在政府角色方面，建立了聯(lián)邦與地方政府責任分擔機制，聯(lián)邦政府著重以財政投入引導(dǎo)保教服務(wù)發(fā)展方向，地方政府負責兒童保教服務(wù)的具體規(guī)劃與管理。第五，在質(zhì)量保障方面，主要通過公共財政保障機構(gòu)對合格師資的雇傭。同時，政府鼓勵家長、地方政府和社區(qū)團體參與兒童保教服務(wù)目標、內(nèi)容和供給方式的設(shè)計，在多方參與、相互協(xié)商和合作的過程中達成關(guān)于保教服務(wù)質(zhì)量的共識。

可以發(fā)現(xiàn)，20世紀70年代澳大利亞政府的政策導(dǎo)向是通過公共投入支持社區(qū)非營利性兒童保教體系的發(fā)展。這種體系將社區(qū)成員和家長定位為民主公民，一方面促進家長與社區(qū)成員對兒童保教機構(gòu)建設(shè)與管理的民主參與，有助于各方共同建構(gòu)有關(guān)兒童保教的知識;另一方面有助于增強兒童保教機構(gòu)對社區(qū)成員和家長的責任感，基于當?shù)丨h(huán)境提供有質(zhì)量的保教服務(wù)。盡管這一時期在事實層面存在著營利性和非營利性機構(gòu)并存的兒童保教市場，但市場在保教服務(wù)配置中的作用有限。然而，隨著兒童保教服務(wù)社會需求的不斷增長，社區(qū)兒童保教服務(wù)發(fā)展速度緩慢、財政投入負擔重、入學機會不均等問題日益嚴峻，家長和社會團體對社區(qū)非營利性保教服務(wù)體系的信心日漸滑落。

（二）20世紀90年代至2007年：激進的“市場化”改革逐步誘發(fā)市場風險

20世紀80年代，政府在經(jīng)濟下滑壓力下削減社會福利支出，兒童保教服務(wù)的供需矛盾更加突出，只有非營利性保教機構(gòu)能夠享受財政支持的政策受到廣泛質(zhì)疑，家長呼吁政府采取更為公平的投入方式。[16]在此背景下，政府開始接受市場化路徑有助于擴大保教資源和節(jié)省聯(lián)邦資金的意見，并逐步通過投入方式改革增強市場作用。1985年，霍克-基廷工黨政府（Hawke-Keating Government， 1983—1996）削減對非營利性機構(gòu)的運營經(jīng)費，開始以“減費”的方式對作為保教服務(wù)需求方的家庭進行投入。1991年，政府進一步將財政投入拓展到私立營利性保教機構(gòu)。1997年，為了“營造公平的市場競爭環(huán)境”，新上臺的霍華德自由黨-國家聯(lián)盟（保守黨）政府（Howard Liberal-National Coalition Government，1996—2007）終止了對社區(qū)非營利性保教機構(gòu)的運營補貼。[17]2000年，政府建立“兒童保教補貼”（Child Care Benefit，CCB）制度，通過向家長提供補貼的形式間接對兒童保教機構(gòu)進行資助。2004年，政府又建立退稅系統(tǒng)（Child Care Tax Rebate，CCTR），對家長購買兒童保教服務(wù)的實際開支進行補貼。通過將財政投入從供給方全面轉(zhuǎn)向需求方，政府解除了自身作為保教服務(wù)供給者的角色，塑造了家長的“消費者”角色，使保教服務(wù)的性質(zhì)從“社會福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧唐贰?，以制度建設(shè)強化了市場在保教服務(wù)分配中的主導(dǎo)作用。

為了防治市場化改革可能產(chǎn)生的“市場失靈”問題，澳大利亞在1994年建立了世界上首個兒童保教機構(gòu)質(zhì)量促進和認證系統(tǒng)（Quality Improvement and Accreditation System，QIAS），其預(yù)期作用包括：第一，將兒童保教機構(gòu)獲得政府補貼的資格與質(zhì)量認證過程相聯(lián)系，以此實現(xiàn)政府對兒童保教服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督;第二，通過向家長公布兒童保教機構(gòu)的質(zhì)量信息，幫助家長在選擇保教機構(gòu)的過程中進行理性決策，克服保教服務(wù)市場信息不對稱的問題;第三，通過兒童保教補貼鼓勵家長“用腳投票”，督促保教機構(gòu)根據(jù)市場需求改善服務(wù)質(zhì)量，進而形成“優(yōu)勝劣汰”的良性競爭秩序，充分發(fā)揮市場機制對保教服務(wù)供需關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。[18]從某種意義上看，QIAS是澳大利亞學前教育市場化改革過程中的一種制度創(chuàng)新。不同于社區(qū)保教服務(wù)時期以民主參與和協(xié)商自治為基礎(chǔ)的質(zhì)量保障機制，QIAS基于促進市場交易的目標對保教服務(wù)“質(zhì)量”概念進行了重塑，提出了更為清晰的外部質(zhì)量評價指標，并將市場競爭塑造為質(zhì)量保障的核心機制。然而，由于QIAS的質(zhì)量指標集中于易觀測的評價指標，評估信息不夠全面，且“質(zhì)量”往往并非家長選擇保教機構(gòu)的決定性因素，QIAS在促進市場公平競爭方面的作用十分有限。

這一時期，政府財政投入和管理方式的變革取得了一系列預(yù)期成果。例如，兒童保教服務(wù)的供需矛盾得到緩解，保教服務(wù)的最低質(zhì)量得到基本保障。不過，激進的市場化改革也產(chǎn)生了一系列消極后果。第一，兒童保教服務(wù)供給結(jié)構(gòu)日趨失衡，非營利性保教機構(gòu)日漸萎縮。1991年至1996年，澳大利亞社區(qū)非營利性保教機構(gòu)增長了15%，而營利性保教機構(gòu)增長了233%，營利性機構(gòu)的市場占比大幅提升。[19]由于對營利性與非營利性保教機構(gòu)在辦學理念、籌資渠道及市場適應(yīng)能力等方面差異的忽視，政府在財政投入和質(zhì)量監(jiān)督方面看似“公平”的治理措施，造就了“不公平”的實際發(fā)展結(jié)果。第二，兒童保教市場出現(xiàn)壟斷巨頭，市場失靈風險急劇上升。政府向家長提供穩(wěn)定充足的兒童保教補貼，且對接受補貼的保教機構(gòu)性質(zhì)、辦學規(guī)模和收費等不做干預(yù)，因此極大地刺激了營利性保教機構(gòu)的擴張。從2001年到2007年，營利性保教機構(gòu)市場占比從67%上升到88%，兒童保教上市企業(yè)紛紛涌現(xiàn)，最大的上市企業(yè)ABC學習中心（ABC Learning Center）獨占25%的市場份額。[20]

（三）2008年至今：路徑依賴制約澳大利亞學前教育改革與發(fā)展方向

隨著市場失靈風險的日益集聚，ABC學習中心在2008年金融危機中轟然破產(chǎn)，導(dǎo)致十余萬兒童及其家庭陷入失學危機，并使政府付出了巨大的經(jīng)濟代價。[21]顯然，作為市場調(diào)節(jié)工具的QIAS未能發(fā)揮“抑制營利性機構(gòu)掠奪性增長”和“通過塑造消費者行為預(yù)防市場失靈”的預(yù)期效果。[22]彼時，剛大選獲勝的陸克文工黨政府（The Rodd Government，2007—2010）面臨著兩種相左的改革倡議，部分議員大力批判營利性機構(gòu)的低質(zhì)量與不穩(wěn)定性，呼吁政府終止向營利性保教機構(gòu)進行財政投入，復(fù)興傳統(tǒng)的社區(qū)兒童保教服務(wù);另一部分議員則主張營利性機構(gòu)在擴大保教資源方面貢獻巨大，保教服務(wù)市場混亂是質(zhì)量監(jiān)管機制不健全的體現(xiàn)，應(yīng)進一步改革保教服務(wù)質(zhì)量保障系統(tǒng)。后者在這場爭論中取得勝利。2013年，工黨政府再次聲明，強調(diào)公共財政將資助所有遵守法規(guī)的保教機構(gòu)，“不考慮這些機構(gòu)屬于營利性還是非營利性”。[23]從歷史制度主義的視角來看，澳大利亞政府的這種選擇并不令人意外。經(jīng)過20多年的市場化改革，以營利性機構(gòu)為主體的保教服務(wù)供給結(jié)構(gòu)已難以逆轉(zhuǎn)。同時，隨著兒童保教補貼制度的逐步完善，無論是各類保教機構(gòu)的運營方式還是家長對保教服務(wù)的選擇偏好，都被該制度所塑造，并被鎖定在市場供給體系中。

為了進一步完善質(zhì)量保障機制，2009年澳大利亞政府委員會（Council of Australian Governments，COAG）發(fā)布了首個全國性學前教育發(fā)展戰(zhàn)略——《國家兒童早期發(fā)展戰(zhàn)略：投資兒童》（The National Early Childhood Development Strategy： Investing in the Early Years），同年啟動學前教育國家質(zhì)量框架（National Quality Framework，NQF）的建設(shè)，通過建立全國性學前教育立法、全國性學前教育質(zhì)量管理機構(gòu)、學前教育國家質(zhì)量標準、全國質(zhì)量等級和評價系統(tǒng)四個方面改進學前教育質(zhì)量保障體系。[24]受到路徑依賴效應(yīng)的影響，盡管NQF提出了十分宏大的改革措施，看似加強了政府干預(yù)力度，但事實上并未突破QRIS時期建立的市場化改革制度框架。政府的干預(yù)范圍依然局限于財政投入和質(zhì)量保障領(lǐng)域，干預(yù)的目的實質(zhì)上是通過進一步明確質(zhì)量標準和嚴格評價機制來增進市場透明度，從而優(yōu)化市場對兒童保教服務(wù)的調(diào)節(jié)作用。

由于政府對市場供給保教服務(wù)的高度依賴，近年來澳大利亞兒童保教領(lǐng)域的內(nèi)在矛盾日漸突出，主要表現(xiàn)在以下方面。第一，質(zhì)量標準的提高造成服務(wù)成本上升，小微型保教機構(gòu)因利潤微薄紛紛倒閉，反而營造了有利于營利性企業(yè)壟斷化發(fā)展的環(huán)境。近年來，學前教育上市企業(yè)在澳大利亞開始復(fù)興，規(guī)模最大的G8教育在2015—2016年快速收購了300家兒童保教機構(gòu)，市場集中化走勢明顯。[25]第二，政府向家長提供兒童保教補貼，但對保教機構(gòu)的治理范圍狹窄，導(dǎo)致營利性保教企業(yè)數(shù)量激增，并通過不斷漲價“倒逼”政府提高對家長的保教補貼。21世紀以來，澳大利亞政府對正規(guī)學前教育服務(wù)的財政投入增長了近三倍，達到每年約70億美元，分擔了保教服務(wù)總成本的2/3，[26]但保教服務(wù)價格卻持續(xù)攀升，形成“高補貼、高收費”的怪圈。[27]第三，學前教育質(zhì)量改革受到“成本”和“效率”問責，保教服務(wù)“去專業(yè)化”現(xiàn)象凸顯。保教服務(wù)質(zhì)量改革在兩任工黨政府的推進下不斷深入，但2013年工黨在大選中落敗，新上臺的自由黨政府加強對NQF成效的問責，并主張減少可能增加保教服務(wù)成本的質(zhì)量改進措施。受此影響，以保教“工作者”取代“教師”稱謂，減少對教師“不必要的資格要求和培訓(xùn)”等“去專業(yè)化”建議逐漸出現(xiàn)在政府咨詢報告中，[28]學前教育質(zhì)量改革前景不明。

三、澳大利亞學前教育市場化改革的鏡鑒

（一）正視市場機制的利與弊，謹慎推進學前教育市場化改革

回顧20世紀80年代以來澳大利亞學前教育市場化改革的歷程，可以發(fā)現(xiàn)新自由主義思想在歷屆政府中形成了跨黨派共識，逐步將學前教育改革推向了“市場中心主義”的激進路徑，最終使QIAS等防治“市場失靈”的政策工具失效。

以澳大利亞學前教育市場化改革的教訓(xùn)為鑒，我國在發(fā)展學前教育的過程中首先應(yīng)承認市場機制的局限性。國內(nèi)外學者反復(fù)論證，兒童保教服務(wù)具有“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)，依賴市場供給存在著顯著弊端。對保教機構(gòu)而言，只有強化成本控制和盈利能力，才有可能在市場競爭中生存下來，而這一需求很可能與兒童保教理念產(chǎn)生沖突。對家長而言，完全市場化意味著不同社會經(jīng)濟背景的家長要在價格浮動、分配不均且不穩(wěn)定的保教商品中進行艱難的“理性選擇”。對政府而言，高度依賴市場供給兒童保教服務(wù)很可能要承擔類似ABC學習中心破產(chǎn)帶來的經(jīng)濟后果和社會成本。因此，明確市場化改革是“工具”而非“目的”，杜絕“市場中心主義”發(fā)展思路是兒童保教市場健康發(fā)展的前提。

其次應(yīng)完善兒童保教公共服務(wù)體系建設(shè)，注重培育多元市場主體。學前兒童保育與教育是民生工程也是國家戰(zhàn)略，其對國家、社會和個體的重要性決定了公共兒童保教服務(wù)優(yōu)先發(fā)展的必要性。一方面，一定數(shù)量的公辦保教機構(gòu)服務(wù)供給是防止市場失靈的前提，應(yīng)持續(xù)鞏固公辦兒童保教機構(gòu)的發(fā)展，發(fā)揮其?；尽⒋俟胶头€(wěn)市場的作用。另一方面，多元化市場主體有助于推動保教服務(wù)對象、內(nèi)容和模式的創(chuàng)新，是兒童保教公共服務(wù)體系的必要補充。因此，有必要完善各類保教機構(gòu)的管理制度，加強保教機構(gòu)辦學信息公開，注重家庭保教需求調(diào)查與引導(dǎo)，為多元市場主體參與服務(wù)供給提供條件與保障，以此營造大、中、小型兒童保教機構(gòu)可持續(xù)性發(fā)展，營利性與非營利性競爭性共存的市場環(huán)境，避免市場過度集中對多元化競爭生態(tài)的破壞。

（二）明確政府治理角色，保障學前教育“育人為本”的價值取向

在澳大利亞學前教育市場化改革中，政府在新自由主義思想的影響下將自身定位為市場機制的保障者，導(dǎo)致營利性保教機構(gòu)飛速增長且集中在富裕地區(qū)，政府保教服務(wù)投入增加，但同時保教機構(gòu)收費持續(xù)增長，兒童保教服務(wù)之于欠發(fā)達地區(qū)家庭的可獲得性和可支付性未得到切實保障。這些情況與澳大利亞政府治理理念偏差和治理領(lǐng)域狹窄密不可分。

吸取其學前教育市場化改革教訓(xùn)，我國在發(fā)展學前教育的過程中首先應(yīng)明確公共利益至上的治理理念，明確政府作為兒童保教服務(wù)規(guī)劃者、投入者和監(jiān)督者的多重角色，重點支持貧困地區(qū)和困難群體的保教需求，以公平為取向強化兒童保教服務(wù)的公益屬性。同時，兒童保教服務(wù)的價值具有潛在性、綜合性和長周期性，應(yīng)避免以機構(gòu)規(guī)模、經(jīng)濟回報和組織效率等短期指標作為衡量保教機構(gòu)發(fā)展水平或質(zhì)量的標準，避免兒童保教服務(wù)的經(jīng)濟價值凌駕于其兒童發(fā)展和社會公平的價值之上。

其次應(yīng)依據(jù)政策目標選擇適宜的政策工具。在澳大利亞案例中，政府推進市場化改革的初衷本是擴大兒童保教服務(wù)資源，且政府對兒童保教領(lǐng)域持續(xù)增長的投入也體現(xiàn)了減輕家長經(jīng)濟負擔的努力。然而，相關(guān)政策工具的選擇卻導(dǎo)致改革結(jié)果對政策目標的偏離。以此為鑒，我國在選擇政策工具時應(yīng)注重其適用條件與實際影響。一方面，需求方導(dǎo)向與供給方導(dǎo)向的財政投入方式各有利弊，前者有助于增強家長的選擇權(quán)，后者有助于保障保教資源分配的公平性，應(yīng)根據(jù)學前教育發(fā)展實際，把這兩種政策工具結(jié)合起來使用。另一方面，標準化的質(zhì)量定義和問責評價雖然具有一定的積極意義，但其對兒童保教實踐的自主性和創(chuàng)造性具有一定的抑制作用。[29]“自上而下”的質(zhì)量標準還可能與地方保教服務(wù)的可獲得性和可支付性形成沖突。因此，選擇政策工具時還應(yīng)考慮其對學前教育可獲得性、可支付性、公平與質(zhì)量的綜合影響，以讓兒童及其家庭普遍受惠作為決策的基本依據(jù)。

（三）鼓勵學前教育治理制度創(chuàng)新，突破市場化改革路徑依賴

從歷史制度主義的視角來看，澳大利亞早期激進的市場化改革措施對后續(xù)政府治理空間形成了制約。盡管ABC學習中心破產(chǎn)造成惡劣的社會影響，并使政府付出高額代價，政府后續(xù)的改革措施也未能突破既定的市場中心主義制度框架，兒童保教服務(wù)改革的路徑依賴現(xiàn)象十分明顯。受到全球市場化改革浪潮的沖擊，我國部分地區(qū)在21世紀之交也曾出現(xiàn)過盲目將公辦園推向市場的現(xiàn)象，造成民辦園數(shù)量激增，一定程度上激化了“入園難”和“入園貴”問題。[30]

以此為鑒，新時期我國建設(shè)以普惠性幼兒園為主體的學前教育公共服務(wù)體系時應(yīng)注重突破市場化改革的路徑依賴效應(yīng)。首先，要堅持政府對兒童保教事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)責任。伴隨我國人口政策的調(diào)整，地方政府應(yīng)著眼于長遠發(fā)展，對0～6歲兒童保教服務(wù)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，在普及3～6歲學前教育的同時，逐步完善對0～3歲兒童托育機構(gòu)的規(guī)范與引導(dǎo)，避免將3歲以下兒童保教服務(wù)完全交由市場主導(dǎo)的懶政行為。[31]其次，要積極鼓勵地方政府制度創(chuàng)新，引導(dǎo)民辦幼兒園選擇普惠性或非營利性發(fā)展道路。已有研究發(fā)現(xiàn)，對政策明確性和穩(wěn)定性的顧慮影響民辦園長選擇非營利性辦學的信心。[32]因此，進一步完善普惠性幼兒園和非營利性幼兒園支持政策，幫助民辦幼兒園舉辦者明確改革的預(yù)期收益與成本，保障民辦幼兒園的合理收費與盈利，有助于吸引真正有教育情懷的辦學者。同時，注重運用大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)評估區(qū)域內(nèi)0～6歲兒童人口動態(tài)、家長保教服務(wù)需求以及保教機構(gòu)發(fā)展狀況，不斷優(yōu)化保教機構(gòu)治理模式。再次，遏制營利性連鎖幼兒園在特定區(qū)域快速擴張形成壟斷，有助于突破以往以逐利為主要目標的民辦教育發(fā)展路徑（如產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、運營集團化和資本證券化），引導(dǎo)民間辦學力量提供形式多樣、收費合理、安全可靠的保教服務(wù)，成為學前教育公共服務(wù)體系的重要部分和有益補充。

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The Marketization Reform of Australian Early Childhood Education and Care： Background， History and Inspiration

Qianqian Xu

（School of Education， Shaanxi Normal University， Xian 710062 China）

Abstract： Since the 1980s， the market-oriented reform of childcare services has become an important educational policy choice for many countries to cope with the global economic crisis and socio-cultural changes. It provides effective solutions to the problems of availability， affordability and quality of childcare， but also implies risks and challenges that are difficult to avoid. As a typical representative of the “radicals” in market-oriented reforms， Australian childcare services changed from a community provision model to a market provision model at the end of the 20th century. While expanding the resources of childcare services， it also caused many problems. Taking Australia as a mirror， Chinas preschool education reform should clarify the role of government， avoid the “market-centrism” thinking， adhere to the “human-centered” value orientation， encourage governance innovation of childcare and prevent path dependence.

Key words： education marketization， private education， education governance， Australian childcare and education