李永清

摘要：重特大突發(fā)事件甚至巨災(zāi)往往發(fā)生在超大城市，超大城市“一把手”處置急難險重任務(wù)能力如何，事關(guān)處置成敗?！耙话咽帧痹诟叩燃壌嗳跣院兔篮蒙钚缕诖p重挑戰(zhàn)面前，要把高超的、卓越的能力作為自己追求的目標(biāo)，同時，全社會需要對新冠肺炎疫情進(jìn)行深層次反思，并把反思轉(zhuǎn)化為“革命”“改革”“重構(gòu)”，轉(zhuǎn)化為治理效能建設(shè)、制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：超大城市;“一把手”;應(yīng)急處置能力;提升路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.004

2020年1月新冠肺炎疫情在超大城市武漢爆發(fā)，這為超大城市“一把手”處置急難險重任務(wù)能力敲響了警鐘。“一將無能，累死三軍”，超大城市“一把手”作為干部隊(duì)伍中“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，在領(lǐng)導(dǎo)班子中居于核心地位，肩負(fù)著總攬全局、協(xié)調(diào)上下的重要責(zé)任。當(dāng)危機(jī)跡象剛剛露頭、迫在眉睫和正在發(fā)生的時候，他們能否釋放出“非常之力”，往往決定危機(jī)處置的成敗。2003年SARS疫情以來，在戰(zhàn)洪水、斗雪災(zāi)、抗地震、處置群體性事件等一系列重大突發(fā)事件中，“一把手”處置急難險重任務(wù)能力有了長足進(jìn)步。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，絕大多數(shù)“一把手”展現(xiàn)了出色的處置急難險重任務(wù)能力，但也有一些“一把手”能力明顯不足。

一、超大城市“一把手”能力面臨雙重挑戰(zhàn)

（一）高等級脆弱性提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

與一般城市相比，超大城市由于是一個復(fù)雜性與多樣性疊加的巨大系統(tǒng)，必然會遇到超出一般邏輯的公共安全風(fēng)險。在面對各種風(fēng)險時，往往表現(xiàn)出更高的脆弱性，在韌性上面臨更大的挑戰(zhàn)。

1.超級空間尺度帶來的脆弱性

一是生態(tài)脆弱性。超大城市土地開發(fā)強(qiáng)度高，農(nóng)田和生態(tài)空間不斷縮小，空間尺度幾乎逼近生態(tài)底線，接近各種資源承載能力的臨界點(diǎn)，導(dǎo)致環(huán)境污染加重、熱島效應(yīng)顯著、生態(tài)風(fēng)險加劇，可持續(xù)發(fā)展堪憂。城市系統(tǒng)對自然或人為致災(zāi)因子的敏感度增加，為突發(fā)事件的孕育、發(fā)生、發(fā)展提供了天然土壤。例如，2003年SARS疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在超大城市爆發(fā)的。二是容量脆弱性?？臻g資源配置主要考量的是經(jīng)濟(jì)性，健康性和開放性考慮不足，導(dǎo)致一些重要場所成為高風(fēng)險累積地。例如，武漢這個千萬級人口超大城市的商圈只有中南路、武漢廣場、江漢路、光谷等幾個區(qū)域。在這些狹窄區(qū)域內(nèi)，人口密度高，流動頻繁，風(fēng)險極易引爆，并快速傳導(dǎo)和內(nèi)外擴(kuò)散。

2.超級建筑高度和低度帶來的脆弱性

隨著城市立體化、垂直化發(fā)展，一方面，超大城市向天上發(fā)展，高層建筑及超高層建筑如雨后春筍;另一方面，往地下發(fā)展，停車場、商業(yè)街、綜合體、綜合管廊、軌道交通等大量布局。它們體量龐大、功能復(fù)雜、人員密集、危險源多，有更高的孕災(zāi)性，容易產(chǎn)生火災(zāi)（爆炸）、積澇、風(fēng)災(zāi)、電梯傷人、踩踏、恐怖襲擊等各類風(fēng)險，管控難度大，導(dǎo)致“認(rèn)不清、想不到、管不到”的事件發(fā)生概率較大。

3.超級發(fā)展速度帶來的脆弱性

超大城市處于轉(zhuǎn)型的重要階段，發(fā)展速度迅猛，有的甚至是加速度發(fā)展，人流、物流、信息流、資金流等要素高度聚合流動，各類“大城市病”層出不窮，各類矛盾空前激化，[1]居住擁擠、交通堵塞、社會騷動、公共服務(wù)設(shè)施和交通市政基礎(chǔ)設(shè)施不足等時刻困擾著城市管理者。

4.超級人口密度帶來的脆弱性

從致災(zāi)因子分析，由于超大城市人口都屬千萬級以上，并且每年還有大量外來人口不斷涌入數(shù)量大、密度高、流動性強(qiáng)、活動頻繁，而市民的素質(zhì)有待提升。城市系統(tǒng)受人為因素干擾很大，具有顯著的脆弱性，因而更容易發(fā)生“人禍”。

5.超級處置難度帶來的脆弱性

突發(fā)事件一旦發(fā)生，超大城市發(fā)展中隱藏的“猙獰面目”會原形畢露，并且會產(chǎn)生放大效應(yīng)。在此次疫情中，“超大規(guī)模優(yōu)勢”就給疫情傳播帶來了“便利”，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺笠?guī)模劣勢”，給處置帶來了“不便”。因此，需要“一把手”有高超的、卓越的應(yīng)急處置能力。

（二）美好生活新期待提出的獨(dú)特挑戰(zhàn)

超大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，現(xiàn)代化程度高，承載更美好的市民生活。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。由于超大城市的市民對美好生活新期待的獨(dú)特性，這個矛盾表現(xiàn)得更加突出。

1.全面性

超大城市市民日益增長的美好生活需要比一般城市市民更早被全方位激活，體現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明全面發(fā)展的要求和八個方面的“更”（更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活）一個都不能少。面對這種情況，管理者必須從整體入手，全面把握需要，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。建立科學(xué)化的公共政策供給體系，最大限度滿足市民需求，確保市民的幸福感穩(wěn)步提升。

2.高層次性

超大城市的市民往往對比國際一流城市市民的生活，而且隨著社會交往和信息技術(shù)的發(fā)展，這種比較特征愈加強(qiáng)化。他們不僅對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保、就業(yè)、住房等民生領(lǐng)域的“硬需要”提出了更高要求，而且對民主、法治、公平、正義、安全、秩序、幸福、環(huán)境等方面的“軟需要”日益增長，導(dǎo)致了超大城市公共輿論管控和應(yīng)對面臨與一般城市所不同的難題：既要確保有限的表達(dá)機(jī)會能合理引導(dǎo)超大城市的公共輿論，又要確保有限的表達(dá)機(jī)會能夠充分表達(dá)不同輿論主體的意見。[2]相關(guān)數(shù)據(jù)表明，北京、上海、重慶、天津等城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、工作機(jī)會眾多、公共物品供應(yīng)充足對許多人有著很大的吸引力，但是，那些生活和工作在這些超大城市的人們卻有著較低的安全感。[3]

二、超大城市“一把手”必須具備的處置急難險重任務(wù)能力

危機(jī)時刻生死攸關(guān)，是最需要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的，但現(xiàn)實(shí)生活中又往往最缺乏領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，而領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的缺失往往成為危機(jī)處置失敗的開始，因?yàn)榈却倪^程就是失敗情緒發(fā)酵、蔓延的過程。[4]領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威主要源于“一把手”的危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力。

（一）堅(jiān)定的政治力

“疾風(fēng)知勁草，板蕩識誠臣?！薄笆匾环剿粒Ｒ环狡桨病笔菍Α耙话咽帧闭文芰Φ牡蛯哟我?。一把手負(fù)責(zé)的地區(qū)、單位，好比一塊陣地，黨和人民把這塊陣地交給了你，你就要盡心盡責(zé)“把守”好?！鞍咽亍焙玫幕厩疤崾遣荒艹鰜y子。這個都做不到，何談“為官一任，造福一方”的高層次要求。

新冠肺炎疫情爆發(fā)是一次對“一把手”黨性鍛煉的大考。為什么有的超大城市存在嚴(yán)重的“中樞乏力、六神無主”應(yīng)對失措的治理癥狀呢？這與“一把手”的政治力不堅(jiān)定有關(guān)。有的“一把手”從政心態(tài)不良，平時政治堅(jiān)定的表態(tài)是明朗的，但在疫情面前卻不能把榮辱得失放在一邊，壓不住陣、站不出來、豁不出去，成了昏官、庸官、懶官;有的“一把手”政治堅(jiān)定的口號喊得震天響，但在疫情面前卻打著正確的旗號去做背離黨的要求和人民利益的事，這實(shí)際上是偽忠誠、假堅(jiān)定。

（二）準(zhǔn)確的研判力

危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力中，研判力是應(yīng)對危機(jī)、決定危機(jī)走勢的基礎(chǔ)性能力。危機(jī)有一個“逐漸形成和強(qiáng)化”的過程，[5]這次疫情從最初發(fā)現(xiàn)病例到明確“人傳人”的結(jié)論，有近一個月的時間。2019年12月27日，“疫情上報第一人”湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先，將4位病人的癥狀做出新型冠狀病毒肺炎的疫情判斷，并第一時間向上報告;12月30日，8名醫(yī)務(wù)人員通過微信群向同事發(fā)出提醒;2020年1月3日，新加坡等國家和香港地區(qū)發(fā)出了疫情預(yù)警;1月7日，中國疾控中心成功分離出首株新冠病毒毒株。這些擺在政府面前的信息是模糊的、有限的，既有多人的傳染病例，又有專家“可控”的表態(tài)，使得疫情撲朔迷離。但如果這些信息能引起“一把手”的高度注意，把事情想得嚴(yán)重些，按規(guī)律辦事，尊重醫(yī)務(wù)人員和專家的意見，做出實(shí)事求是的分析研判，則疫情斷不至于擴(kuò)散蔓延。可是，當(dāng)?shù)亍耙话咽帧睆膯栴}的性質(zhì)分析（“尚未發(fā)現(xiàn)人傳人”）到風(fēng)險程度的判斷都出現(xiàn)了失誤，從而錯失了疫情防控的最佳時機(jī)。

（三）果斷的決策力

危機(jī)決策是在信息有限性、情況不確定性、時間緊迫性的硬約束下進(jìn)行的，必然是一種高風(fēng)險的行為，它更多體現(xiàn)的是責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。它要求“一把手”敢冒風(fēng)險拍板，有時甚至還要力排眾議，拿出突破瓶頸的高招奇步。原武漢市委書記說：“如果早采取嚴(yán)厲的管控措施，結(jié)果會比現(xiàn)在好，對全國各地的影響要小，也會讓黨中央、國務(wù)院少操心?！边@表明，“一把手”在決策上有兩個失誤：一是不遵循時間第一原則層層上報，瞻前顧后，患得患失，優(yōu)柔寡斷，防控措施總是滯后于疫情發(fā)展節(jié)奏，造成險象環(huán)生、岌岌可危的被動局面。二是沒有及時發(fā)出預(yù)警，對疫情苗頭掉以輕心，對危機(jī)的征兆喪失了起碼的警覺，錯過了第一個窗口機(jī)遇期。在疫情已經(jīng)引起全社會關(guān)注的情況下，不僅沒有采取果敢的措施外防輸出、內(nèi)防擴(kuò)散，還依然決定派送20萬張免費(fèi)旅游券;1月18日，又舉行有4萬個家庭參加的“百家宴”;直到1月22日，才啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件二級應(yīng)急響應(yīng)，1月23日武漢封城，痛失了將疫情控制在局部地區(qū)的第二個窗口機(jī)遇期。

（四）周密的部署力

疫情牽扯面很廣，涉及內(nèi)容很多，突發(fā)狀況很多，細(xì)節(jié)問題很多，不可預(yù)測風(fēng)險很多，是全方位的工作，是總體戰(zhàn)，要求“一把手”統(tǒng)籌全局、考慮周全、多路出擊，并且要密切跟蹤疫情防控形勢不斷變化、及時分析面臨新情況新問題，重新調(diào)整工作部署。有的“一把手”形式主義、官僚主義嚴(yán)重，不到一線、基層去，靠發(fā)布文件來部署工作，對任務(wù)落實(shí)情況，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況一問三不知，工作部署顧此失彼、甚至碎片化。例如，一方面，防控治療一線醫(yī)療物資嚴(yán)重告急，另一方面捐贈物資管理混亂，出現(xiàn)了急缺物資積壓倉庫等現(xiàn)象;一方面，應(yīng)對疫情的指揮系統(tǒng)運(yùn)作高效，另一方面，保障城市正常運(yùn)行的指揮系統(tǒng)不順暢;一方面，封城的正效應(yīng)顯著，另一方面，由于后續(xù)工作沒及時跟上，封城的副作用（如買菜難、看病難、出行難、滯留武漢的一些外地人淪為流浪者等）也很突出。

（五）全面的協(xié)調(diào)力

重大突發(fā)事件表現(xiàn)出明顯的復(fù)雜性和跨界性特征，[6]“一把手”必須有統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)四方、處理復(fù)雜局面的能力。只有各個主體協(xié)同一致、形成合力，才能有效治理。疫情阻擊戰(zhàn)涉及中央—地方的縱向協(xié)同、多部委共聯(lián)的橫向協(xié)同，中央與多地共建的傘狀協(xié)同，政府—市場—社會的多重協(xié)同。由于有的“一把手”協(xié)調(diào)力不夠全面，出現(xiàn)了部門分割、條塊分割、地域分割、軍地分割、政企分割、政社分割等現(xiàn)象。

（六）強(qiáng)大的引導(dǎo)力

謠言、猜測和炒作與突發(fā)事件相伴而生、相伴而行，已成為網(wǎng)絡(luò)輿情中普遍的“次生災(zāi)害”。不會引導(dǎo)輿情的“一把手”不是好“一把手”。面對重大突發(fā)事件，作為“第一新聞發(fā)言人”，“一把手”如果不主動出面、介入遲緩或干預(yù)不當(dāng)，往往會加劇此類“災(zāi)害”?？梢哉f，面對重大輿情事件“頂格回應(yīng)”，也成為危機(jī)輿情應(yīng)對的基本法則。此次疫情出現(xiàn)了不少謠言，一些自媒體以流量為導(dǎo)向，甚至有些主流媒體也發(fā)布了不實(shí)報道，讓一些群眾對疫情披露的真實(shí)性產(chǎn)生了懷疑。有的“一把手”在公眾面前釋放悲情、巧妙甩鍋、推諉責(zé)任，使黨和政府的公信力受到侵蝕。

（七）規(guī)范的法治力

非常之時行非常之事，但不可行非法之舉。我國已經(jīng)出臺了400多個有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)及其標(biāo)準(zhǔn)，并不缺法律，缺的是領(lǐng)導(dǎo)干部的“法治思維”及其運(yùn)作能力。這次疫情防控，有的“一把手”沒有嚴(yán)格遵守權(quán)力邊界，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法過了頭，致使一些地方的執(zhí)法人員野蠻執(zhí)法，一些居民委員會擅自設(shè)立一些無權(quán)規(guī)定的剝奪或限制居民權(quán)利的“土辦法”（比如擅自封鎖居民家門禁止居民外出等）。這些行政自由裁量任性擴(kuò)大現(xiàn)象，引發(fā)民眾不滿，成為影響疫情防控的消極因素。

三、全面提升“一把手”處置急難險重任務(wù)能力的路徑

此次疫情防控暴露出的上述問題，絕不能視為工作上的偶然失誤，更不能認(rèn)為是某位“一把手”運(yùn)氣不好。我們需要有一種刮骨療傷、壯士斷腕的精神，進(jìn)一步深層次反思，并把反思轉(zhuǎn)化為“革命”“改革”“重構(gòu)”，轉(zhuǎn)化為治理效能建設(shè)、制度建設(shè)。

（一）重塑國家治理價值，著力解決“德不配位”問題

國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是以人為本。生命重于泰山，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)，突發(fā)事件中應(yīng)當(dāng)把人的生命和健康放在第一位，最大限度地減少人員傷亡。有了這樣的價值觀，在危機(jī)全過程管理中，“一把手”才會把自己烏紗帽別在腰帶上，抱著謹(jǐn)慎的心態(tài)，未雨綢繆預(yù)防危機(jī)，用敏銳的觸角，及時捕捉危機(jī)的前兆，該出手時就出手，才會“運(yùn)籌帷幄之中”，沉著冷靜面對危機(jī)，帶領(lǐng)市民做好危機(jī)事件的防備工作;才會“決勝千里之外”，采取一系列措施，動員和組織各種力量和資源迅速果斷控制危機(jī)，做好危機(jī)善后總結(jié)。應(yīng)該說，這個價值觀每個“一把手”都應(yīng)該耳熟能詳，但是，有的“一把手”并沒有把它落地生根，名與實(shí)不符，出現(xiàn)價值觀分裂。我們要分析影響“一把手”價值觀落地生根的主要機(jī)制和因素，提出針對性的解決辦法。

（二）強(qiáng)化應(yīng)急管理認(rèn)知，著力解決“認(rèn)不配位”問題

一是強(qiáng)化應(yīng)急管理“一定是一把手工程”的認(rèn)識。應(yīng)急管理工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”，沒有得到根本重視。其原因歸根結(jié)底就是衡量一個城市的政績主要是經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)是中心工作，應(yīng)急管理不是。實(shí)際上，應(yīng)急管理是保護(hù)GDP、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。例如，2015年的“8·12”天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故直接經(jīng)濟(jì)損失是68.66億元，間接經(jīng)濟(jì)損失一般為直接經(jīng)濟(jì)損失的4倍，總損失就是直接損失的5倍。如此估算，“8·12”事故總損失約為343.3億元，而天津?yàn)I海新區(qū)2016年GDP為6 654億元，“8·12”的損失就約占濱海新區(qū)GDP的5.16%。[7]一起事故幾乎可以讓一個城市全年經(jīng)濟(jì)無增長。“一把手”要從思想上深刻認(rèn)識加強(qiáng)急難險重任務(wù)處置能力的重要性和緊迫性，切實(shí)增加居安思危的憂患意識、時不我待的責(zé)任意識。二是強(qiáng)化應(yīng)急管理需要戰(zhàn)略思維牽引的認(rèn)識?！耙话咽帧币虚L期作戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備，要有“功成不必在我”與“功成必定有我”的胸懷，把城市下一步、下幾步乃至未來相當(dāng)長一段時期的應(yīng)急管理想得遠(yuǎn)一些、看得深一些，一步一步構(gòu)建成一個比較好的應(yīng)急管理體制機(jī)制。

（三）調(diào)整組織路線，著力解決“能不配位”問題

“常態(tài)”和“非常態(tài)”對領(lǐng)導(dǎo)力的要求是不同的?！俺B(tài)”治理重點(diǎn)要求“一把手”的“穩(wěn)”能力，“非常態(tài)”治理重點(diǎn)要求“一把手”的“變”能力。有的“一把手”在“常態(tài)”下是非常好的管理者，但在“非常態(tài)”下就可能不適合。轉(zhuǎn)型期的中國超大城市“中軍大帳”中需要“一專多能”的靈魂人物，其素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是高質(zhì)量復(fù)合型的，兩種狀態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)力都要兼顧，既有“穩(wěn)”能力，能處置好各種“常態(tài)”問題;又有“變”能力，一旦發(fā)生危機(jī)事件，也能快速把“常態(tài)”體制轉(zhuǎn)換成“非常態(tài)”體制，有效應(yīng)對“非常態(tài)”問題。這為組織部門選拔、培養(yǎng)、提升、晉級、考核“一把手”提供了有益的引導(dǎo)。在未來組織路線的調(diào)整中，有必要同時關(guān)注“常態(tài)”和“非常態(tài)”下“一把手”的治理能力建設(shè)，真正使用那些忠誠、擔(dān)當(dāng)且有能力、有作為的干部，淘汰那些只會喊口號的紙上談兵的“太平官”。

（四）落實(shí)教育培訓(xùn)，著力解決“學(xué)不配位”問題

超大城市“常態(tài)”管理是專業(yè)管理，“非常態(tài)”管理專業(yè)化程度更高，沒有系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)是很難勝任的?！耙话咽帧惫ぷ髀氊?zé)重大，工作任務(wù)繁重，學(xué)習(xí)培訓(xùn)同工作的矛盾突出。從我們問卷調(diào)查的結(jié)果看，有40.63%的受訪者認(rèn)為，當(dāng)前“一把手”教育培訓(xùn)存在的主要問題是工學(xué)矛盾突出，多年不培訓(xùn)，而且職級越高，這一矛盾越突出，科級、縣處級、地廳級、省部級分別有36.97%、39.66%、45.10%、100%的受訪者的教育培訓(xùn)受到這一矛盾的影響。因此，需要為“一把手”教育培訓(xùn)提供特別的制度安排，形成“一把手”必須參加教育培訓(xùn)的硬約束;需要通過提高認(rèn)識和真正實(shí)現(xiàn)組織需求與“一把手”需求的“同頻共振”，積極激發(fā)“一把手”主動參加教育培訓(xùn)的內(nèi)需。

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Abstract：Major emergencies and even catastrophic disasters often happen in megacities. The ability of "top leaders" in megacities to deal with urgent and dangerous tasks is crucial to the success or failure of the treatment. The leaders must make the superb and excellent abilities as their goals in the face of the dual challenges of high-level vulnerability and new expectation of good life. At the same time， the whole society needs to reflect deeply on the Novel Coronavirus Pneumonia epidemic situation and turn the reflection into "revolution"， "change" and "reconstruction"， and furthermore into governance efficiency construction and system construction.

Key words：mega city; top leader; emergency response ability; promotion path

責(zé)任編輯：王 ?縉