朱彥標

摘要：在我國持續(xù)加速的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設過程中，不僅城市人口數(shù)量日益劇增，而且在土地利用管理方面的要求也比以往要高。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展既能促進城鄉(xiāng)建設的可持續(xù)發(fā)展，同時也可以最高效地提升土地利用率，土地資源對于我國的發(fā)展有著極為重要的作用，在工作中還要尋求城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。下面文章通過對兩者之間矛盾問題進行分析，提出總體規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展策略。

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地利用;總體規(guī)劃;土地管理

在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的今天，不管是土地利用規(guī)劃管理工作的開展，還是城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施，均是為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展提供服務，而且其主要是針對土地資源管理和優(yōu)化而實施的工作，從本質上來看，雖然二者在一定程度上有所差異，但卻殊途同歸，具有相輔相成的作用。從客觀角度分析而言，土地利用管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施，兩者之間確實有矛盾之處，但這種矛盾并不是沒有辦法調(diào)和的。想要推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，就必須做好這兩項工作的協(xié)調(diào)管理。而怎樣實現(xiàn)兩者之間的協(xié)調(diào)管理，就成為了目前人們關注的焦點。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關系

城鄉(xiāng)規(guī)劃包含的內(nèi)容十分廣泛，需要對各項建設發(fā)展計劃做出科學合理的安排，并確保城市經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性。但是就現(xiàn)實來看，二者之間的關系是相互矛盾的體系，且隨著這一矛盾的持續(xù)加劇，使得城鎮(zhèn)的發(fā)展受到了極大程度上的影響。在進行土地利用規(guī)劃的過程中，為了能夠使土地得到最合理且有效的使用，應該針對部分閑置的土地加以再開發(fā)利用。結合每個地區(qū)的現(xiàn)實狀況，因地制宜地實施土地征用政策。在土地拍賣過程中，只注重了經(jīng)濟效益，更甚者出于某種原因刻意哄抬土地價格，使得土地的科學合理使用被人們所忽視。同時，部分管理部門為了謀取經(jīng)濟利益，會不合理的征用土地資源，此舉動不滿足城市經(jīng)濟發(fā)展所需，為工作的銜接帶來了許多阻礙。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的主要矛盾

2.1 在進行規(guī)劃時考慮的因素有所不同

土地利用規(guī)劃的核心內(nèi)容是控制。政府部門在進行深入的考察以及科學的研究后，對各類型土地的面積指標進行規(guī)定，將土地資源劃分為不同量的建設用地、耕地等。而城鄉(xiāng)規(guī)劃建設往往需要考慮更多。除了結合城市未來發(fā)展方向，對各項社會建設進行管控，還要注重城市形象的構建。而在這一過程中，城市的發(fā)展歷史、經(jīng)濟水平、歷史背景以及風俗人文等，都是不可忽視的因素。在滿足城市發(fā)展需求的同時，也要為人們的生活提供優(yōu)良的環(huán)境。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設與土地管理存在問題

第一，規(guī)劃建設方案不夠健全。例如，城鄉(xiāng)資源存在很大差異性，規(guī)劃建設過程中，部分區(qū)域完全考慮經(jīng)濟效益，但是在社會效益的調(diào)查與研究力度上非常薄弱，即便是得到了短期的繁榮發(fā)展，針對長期的問題積累，以及各種特殊情況的解決，都沒有辦法得到預期效果，甚至是產(chǎn)生得不償失的現(xiàn)象。第二，土地管理的進行，對于數(shù)據(jù)及信息掌握不夠充足，而且在管理的可靠性和可行性方面非常低。例如，土地資源的利用，沒有按照科技農(nóng)業(yè)的方式來發(fā)展，而是造成了大量的污染現(xiàn)象，過分的發(fā)展城市經(jīng)濟模式，很容易造成產(chǎn)業(yè)失衡的現(xiàn)象，影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設與土地管理的正常部署。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展策略

3.1 制定土地使用標準體系

相關規(guī)劃工作者和管理者應當認識到土地資源的重要性和稀缺性，在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中切忌激進規(guī)劃和盲目利用。應當結合當?shù)貙嶋H情況建立嚴格的土地使用相關標準與規(guī)定，從當?shù)夭煌N類土地資源分類，到相應土地建設項目執(zhí)行流程，都做到標準化和規(guī)范化。無論如何，都應當以保證人民生活品質、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、重要人文資源安全為首要目標，科學合理的制定土地利用標準、規(guī)劃標準與使用規(guī)則。

3.2 構建完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度

第一，要因地制宜地制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦法，不能機械式的硬搬硬抄，要與該地區(qū)實際情況結合，即地理環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境等，制定屬于自己的規(guī)劃實施細則。第二，要編訂切實有效的地方城鄉(xiāng)規(guī)劃技術規(guī)定。地方城鄉(xiāng)規(guī)劃技術規(guī)定的編訂，是規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度的重要舉措，可全面指導城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，且有助于編制、維護及更新指導控制性詳細規(guī)劃，從而更好地監(jiān)督管理工作，提升管理水平。第三，要確定以控規(guī)為核心的規(guī)劃行政法定依據(jù)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，要始終以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，根據(jù)相關法律法規(guī)行使相關部門的行政權力。各類強制性技術規(guī)范在規(guī)劃管理過程中將達到相應的約束作用，在城鄉(xiāng)規(guī)劃文本批準后，控規(guī)相比其他類型的文件，目標更明確，更能對規(guī)劃內(nèi)容、標準進行嚴控，且可實施差異化控制，能夠明確規(guī)劃管理者的權力界限，保證控制力度。

3.3 技術規(guī)范的協(xié)調(diào)

以城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的原標準要求為基礎進行協(xié)調(diào)、調(diào)整，進一步明確兩者所運用數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性。對兩者規(guī)劃的相關標準、規(guī)范、技術、編制手段進行統(tǒng)一，從而實現(xiàn)基本數(shù)據(jù)與指標的協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)調(diào)內(nèi)容涵蓋以下幾個方面：一是城市規(guī)劃區(qū)面積。假如城市規(guī)劃區(qū)面積過大，則會加大城市規(guī)劃行政單位管理難度，進一步激化土地管理與土地利用規(guī)劃的矛盾，因此，城市規(guī)劃面積的劃分需要從城市建設需求出發(fā);二是人均建設用地面積。從當前城市建設發(fā)展角度人手，對用地條件合適的城鎮(zhèn)建設用地可以適當放寬指標，但要進一步集中對城（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（村）建設用地的控制;三是用地分類指標，進一步明確土地利用總體規(guī)劃中村莊、城鎮(zhèn)用地建設，在滿足國家國土資源管理需求的基礎上合理調(diào)整用地分類指標。緩解城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的矛盾，為兩者協(xié)調(diào)統(tǒng)一奠定基礎。

3.4 編制內(nèi)容的協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)規(guī)劃需要制定發(fā)展戰(zhàn)略來指導城市規(guī)劃設計，土地利用規(guī)劃也需要明確發(fā)展戰(zhàn)略來指導城市土地利用的方向，兩者的戰(zhàn)略基礎十分接近，因此在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略的過程中不僅要考慮到城市發(fā)展，還需要兼顧土地與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。結合城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對城市建設發(fā)展的需求來制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，不僅有助于城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，還能夠使得城市發(fā)展戰(zhàn)略更加貼近城市發(fā)展需求，滿足國土空間規(guī)劃編制的需求。

3.5 切實注重“多規(guī)合一”推進工作的開展

所謂“多規(guī)合一”，主要是以現(xiàn)代信息技術為載體，致力于統(tǒng)一性完善性的空間規(guī)劃體系的構建，最終實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，“多規(guī)合一”借助構成一個“最大公約數(shù)”，所設計的空間規(guī)劃秩序，不僅匯聚了多方的共識，而且各方都需要共同遵守，進而分別在發(fā)展方式、城市管理模式、行政體制等方面加強對其優(yōu)化和完善，提高改革的引領性和綜合性，最終為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展打下了堅實基礎的同時，也使得空間規(guī)劃統(tǒng)籌獲得了更好的保障。為確?！岸嘁?guī)合一”工作的有效實施，一定要對區(qū)域空間規(guī)劃體系加以全方位細致的整理，根據(jù)區(qū)域的發(fā)展整體規(guī)劃和實際需求，結合土地利用的總體規(guī)劃和環(huán)境建設的總體規(guī)劃，將其分為四個板塊，針對各項規(guī)劃之間的可能具有的矛盾和問題加以核準以及鑒別，同時，還應將各項規(guī)劃的內(nèi)容進一步加以深化和細化。四個板塊分別為：一是生態(tài)控制線;二是城市開發(fā)邊界;三是海域系統(tǒng);四是城市承載力。

4 結語

總而言之，城鄉(xiāng)規(guī)劃一定要重視全局，以綜合的眼光看待問題。城鄉(xiāng)建設和城市化離不開土地的利用，所以怎樣合理利用土地資源無疑是一個難題。土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者只有協(xié)調(diào)發(fā)展才能解決土地合理利用的問題。

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