張瑞林，王志文，徐培明

（1.吉林體育學院，吉林 長春 130022；2.山東大學 體育學院，山東 濟南 250061；3.國家體育用品工程技術研究中心，山東 德州 253600；4.泰山體育產業(yè)集團有限公司，山東 德州 253600）

全國性單項體育協會實體化改革是一項全面且立體的系統(tǒng)工程，如果沒有地方性單項體育協會的支撐，那么改革將失去關鍵的社會基礎，上下對齊的業(yè)務指導與行業(yè)管理關系也會失效，因此單項體育協會新一輪實體化改革需要中央與地方的協同并進。地方性單項體育協會(以下簡稱“地方單項協會”)實體化改革是指協會成為能夠獨立承擔管理該運動項目事務的具有民事責任的實體組織[1]。由于地方單項協會兼具公益性與互益性，負有專業(yè)運動隊建設與群眾體育普及的雙重職能，并非地方行業(yè)協會商會這一政府市場橋梁型組織。因而地方單項協會實體化改革不能采取“一刀切”模式，而應在“脫鉤不脫管”要求下，有的放矢地給予必要的扶持，以達到政府治理與協會自治的平衡。這就牽扯到一個核心問題：地方單項協會要與政府形成怎樣的關系？其中，政府對地方單項協會的管控與協會自治的發(fā)揮怎樣平衡？這些問題顯然對地方協會下一步的改革有著重要意義。鑒于此，本研究構建政府對地方單項協會的嵌入機制與協會法人自治結構，推動政府與地方單項協會構建嵌入與自治相平衡的新型政社關系，為地方單項協會實現符合中國國情的實體化改革提供理論依據與實踐參考。

1 嵌入性理論：地方單項協會與政府關系研究的理論基礎

地方單項協會與政府的關系，其背后隱含著我國政社關系的重構邏輯，需先理清政社關系演化的理論脈絡，以尋求合適的理論支撐。我國學界對政社關系的關注最早是對西方理論的直接引入，公民社會與法團主義是兩大流派，公民社會理論強調社會組織有著獨立于政府的自主性與獨立權[2]，法團主義則認為政府主導了社會組織的生成，并將社會組織納入政府制度[3]，二者爭論的核心觀點在于界定政府與社會組織的結構問題上，無法避免政府主導與社會組織自治平衡間的困境。有學者也認為公民社會與法團主義在我國地方單項協會與政府關系研究中并不適用[4]，地方單項協會生成于政府自主性欠缺，與公民社會政府社會二元結構不符，而法團主義則強調國家權力的固化分配，也并非適用于單項協會。十八大后社會組織被納入社會治理體系，2015年行業(yè)協會商會開始全面脫鉤改革，社會組織逐漸在政府推動下走向獨立。基于治理理論，學界開始關注政府與社會組織的合作治理，有學者認為政社合作能發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，雙方能夠共享資源[5]；也有學者提出合作符合雙方理念的一致性，實現優(yōu)勢互補，以達成持續(xù)性合作關系[6]。雖然政社合作治理理論構建了未來政社關系的美好藍圖，其理論的前提是雙方的相互平等、依賴關系，缺少了對政社關系從非對稱依賴到對稱依賴合作關系的轉變過程闡述[7]。從現實看，由于我國社會組織特殊的生成模式與發(fā)展目標相脫節(jié)，且政社合作的領域僅僅在公共服務領域，全面的合作關系尚未形成。

在政社關系演化的理論背景下審視地方單項協會實體化改革中與政府關系。劉蘇等[8]認為協會脫鉤后與地方政府是一種平等協作式的對話關系；王家宏等[9]認為雙方一種合作伙伴關系，各司其職存在共治的邏輯關系；袁鋼[10]則認為雙方應形成以協議為紐帶的合作互動機制，并非管理者與被管理者?？梢姡降群献髂Ｊ绞菂f會與政府關系的未來發(fā)展方向，筆者也予以贊同。然而，由于地方單項協會生成模式與環(huán)境障礙，要與政府形成平起平坐的合作治理關系為時尚早，現階段應重點關注協會地位轉變過程即從非對稱依賴到對依賴合作關系的動態(tài)過程。具體來看，地方單項協會是全國性單項協會的會員單位，資金來源、人員來源等資源汲取能力要遠低于全國協會，又因為其承擔著運動員培養(yǎng)、基層賽事運營、群眾運動項目普及等專業(yè)技術性職能，與代表業(yè)內企業(yè)的行業(yè)商會也有所不同，因此地方協會的改革難度也更大。而從生成模式上看，在全國性單項協會成立之后，相繼在省、市、區(qū)一級地方都形成了各級單項協會，但協會無實體機構依附于政府或運動項目管理中心，協會人員由政府或事業(yè)單位人員兼任，此時地方單項協會是政府的“依附工具”[11]。如今，在全國性單項協會脫鉤改革的推動下，地方各級各類單項協會也面臨實體化改革，而在競技體育舉國體制難以撼動、奧運爭光計劃依然有效的今天，地方協會要真正成為獨立于政府并與政府平等合作管理體育事務談何容易。因此，現階段應著重關注地方協會從依附到合作過渡過程中的政社關系問題。

此時，一種嵌入式的社會組織治理理論可以為現階段地方單項協會與政府關系重構提供適切的理論參考?！扒度搿北局敢粋€系統(tǒng)有機地結合在另一個對象體系之中，也指一個事物內生于其他事物之中的現象。嵌入被引入社會科學理論研究，最早由經濟學家波蘭尼提出，早用在經濟嵌入非經濟制度之中[12]。而真正深入研究嵌入問題的是美國學者格蘭諾維特，將嵌入性理論引入了經濟活動與社會網絡的研究之中。之后，彼得埃文斯開始將嵌入引入國家與社會間的關系研究之中，認為國家可以通過制度安排將官僚體制嵌入社會體系[13]。國內學者引入嵌入性理論最早見于社會學與政治學領域，后運用在國家嵌入社會的研究，國內亦有學者提出了嵌入治理的社會組織治理范式。政府對社會組織的嵌入治理中，政府依然處主導地位，又承認社會組織的獨立性，形成依賴關系而非平等關系所形成的合作共治[14]，相比過去治理范式更注重對社會組織的提升性治理，同時嵌入治理往往通過隱蔽式的監(jiān)管方式[15]。這似乎更符合中國政社關系尤其是政府與內生型協會關系的現實?；诖?，嵌入治理也與地方單項協會改革中與政府現實關系相適切。首先，地方單項協會政府脫鉤形成獨立法人實體，這為嵌入治理提供了主體基礎；其次，政府依然是協會的管理主體，負有監(jiān)督、扶持的職責，政府有法律、政策、組織等多種合法的途徑嵌入協會。最后，地方協會脫鉤后由于自身權力與能力問題，資源汲取能力不足，組織的生存仍需要政府的介入。因而，可以認為政府對地方單項協會的嵌入治理是指：地方單項協會獲得獨立的自主地位后，政府通過一系列合法的嵌入機制嵌入協會，以監(jiān)管與培育并存，最后形成的相互依賴共生關系。政府與地方協會的嵌入治理關系，相較平等合作的模式更貼近現實，更符合協會發(fā)展需要。一方面，政府對協會的嵌入避免了直接干預與命令協會的弊端，是一種柔性的協會調控方式；另一方面，嵌入治理是平等合作模式形成的前提與要徑，政府通過組織、制度等嵌入來扶持協會成為實體組織，增強了其汲取資源的能力，也消除了協會挑戰(zhàn)政府權威的動力[16]。總之，構建政府與地方單項協會的嵌入治理關系，不僅避開了國家中心論下的依附形態(tài)，也有別于政社平等合作模式，更符合地方協會發(fā)展現實。

雖然政府對地方協會嵌入治理是實現體育治理體系現代化的有效手段，但政府嵌入如果缺乏協會自治的基礎，也偏離了協會實體化改革的初衷，從而導致體育治理體系的失效。正如彼得埃文斯[17]提出的嵌入自主性概念，只有國家的嵌入沒有自主性，不足以形成強大的國家能力。地方單項協會的自治源于體育行業(yè)自治理論，地方性單項體育協會是區(qū)域體育行業(yè)的自治主體[18]。地方協會作為社團法人實體、民事主體責任人，擁有獨立權利也是其法人身份的外在體現，協會對本行業(yè)事務的自治需要一定的權力獲得，便構成了協會的自治權。地方單項協會自治權的來源一般有兩個方面：一是法律的授權，《體育法》雖未直接對地方協會進行授權，但是地方協會作為全國協會的會員單位受其管轄，可以看作就是全國協會的地方“派出” 機構，是全國協會職能在地方的縮影，同時通過地方體育、民政部門的批準，地方單項協會也是本地區(qū)該運動項目的唯一法人團體；二是內部的契約，地方單項協會作為互益組織，其自治權也來源于內部會員的集體授權，通過共同認可的協會章程來實現自治。同時，在依法自治的社會組織體制改革的要求下，地方性單項協會的自治既符合協會屬性與權利的要求，也符合政府推動協會實體化改革意在推動協會成為依法自治、自律法人實體的初衷。

綜上所述，實現體育治理體系現代化應促進二者的有機統(tǒng)一。一方面，政府對地方單項協會的嵌入是為了使協會的發(fā)展符合國家與社會的整體利益，通過嵌入協會的組織與制度來構建新型治理結構，從而形成政府與協會的制度化銜接。另一方面，政府的嵌入也不阻礙協會自治的顯現，單項協會自治能力的提升也可彌補政府的不足，消解了過去同構模式下的政府干涉[19]。鑒于此，如何達到政府嵌入與地方單項協會自治的平衡，成為本研究的核心問題。

2 嵌入與自治：地方單項協會與政府關系的新框架

2.1 政府對協會的嵌入治理機制

1)制度嵌入。

制度是用于規(guī)范個體或組織行動的規(guī)則和固定運作模式。政府對地方單項協會的制度嵌入是依靠強制性的行政公共權力，通過法律法規(guī)制度對地方單項協會進行監(jiān)管與引導，以實現協會治理的法治化。政府對單項協會制度的嵌入有法律、行政條例、部門規(guī)章以及地方的各類條例與規(guī)章制度。目前看來，有關地方單項協會的法律主要有《社會團體登記管理條例》以及地方政府制定的區(qū)域性體育社團管理辦法。

從制度嵌入地方協會的內容來看，首先，制度可以理清地方單項協會的職責與權力以及與政府職能的邊界，賦予協會體育行業(yè)自治的權力，從而保障協會的合法性；其次，地方單項協會在政府制度嵌入下，發(fā)揮自治優(yōu)勢離不開相關制度對協會內部治理結構的引導與規(guī)制，對內部事務的外部制度嵌入來完善內部治理相比協會自發(fā)形成更有效率。外部制度規(guī)定地方單項協會的內部治理標準，對協會章程、組織架構做一定規(guī)定；最后，制度能夠對地方協會的屬性與地位進行明確，對協會的非營利經營活動進行規(guī)制。總之，制度嵌入不是過去以管控為目的行政命令，而是通過外部制度的介入內化為地方協會的內部制度，并以此來發(fā)揮協會的自治積極性。

2)組織嵌入。

組織嵌入表示兩個獨立的組織，一方通過組織形式的交叉，將行動邏輯內化到另一方的行動之中[20]。政府對地方單項協會的組織嵌入是指將黨組織嵌入協會之中，同時在體育、民政部門監(jiān)管下，運用樞紐型體育社會組織來扶持與培育地方單項協會，最終使地方單項協會與執(zhí)政黨、政府的行動邏輯一致。

從黨組織嵌入來看，在《行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤總體方案》《關于全面推開行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》中都重點提出要加強協會黨建工作，建立黨組織，發(fā)揮黨組織的作用。黨組織的嵌入既擴大了黨的組織覆蓋基礎，也在協會人事、重大事項決策、思想等方面引導協會運行。從樞紐型組織來看，將各級體育總會確定為樞紐型體育社會組織，發(fā)揮體育總會的業(yè)務管理、服務指導、聯系紐帶功能[21]，政府通過體育總會實現對地方單項協會進行監(jiān)管與服務，克服了過去政府直接介入協會的弊端，成為了政府與地方單項協會之間的中介性組織，將政府政策傳達給協會，并把協會需求反映給政府。

3)利益嵌入。

地方單項協會從政府脫鉤，由于自身汲取資源的能力不足，需政府對協會利益的扶持。政府對地方單項協會利益的嵌入是指政府通過購買協會公共體育服務、協會等級評估的利益輸入方式，推動地方單項協會有效配合政府的工作。

脫鉤后，政府不能再通過財政撥款的方式向地方單項協會提供資金支持，逐漸采取政府購買服務的方式。政府向地方單項協會購買公共體育服務是政府將服務大眾體育、學校青少年體育甚至是專業(yè)隊建設等職能通過外包的方式交由協會去完成。這種職能轉移方式是社會組織參與社會治理的被公認有效的新方式。根據嵌入治理理論，這種方式是以資金利益嵌入地方單項協會，實現了政府的“嵌入型監(jiān)管”。另外，政府對地方單項協會的評估是對協會自身能力的綜合考量，評估水平高的協會自然會獲得政府的關照，可見協會的評估是一種以評促建、以評促改的“誘導”式利益嵌入方式。例如，蘇南部分地市將社團分為5A級標準，以基礎條件、內部治理、工作績效、社會評價等維度進行考核，考核成績 3A以上的協會可以優(yōu)先獲得政府購買服務訂單，可以獲得較多的績效獎勵，也可獲得公益捐贈的稅前扣除資格。

2.2 地方單項協會的自治機制

地方單項協會的自治是與其外部的法治相對而言的[22]。學界關于體育協會自治的研究往往以體育自治和體育行業(yè)自治來展開。協會自治是體育行業(yè)自治抑或體育自治的具體體現，需要以自治權的獲得為前提。地方單項協會的自治是指協會在機構、人員、職能、資金等方面與政府相分離后，通過協會內部決議通過的制度規(guī)則實現對本地區(qū)本行業(yè)內人員、事務的自律性管理[23]。地方單項協會的自治權主要體現在協會內部制度、內部人員、內部競賽事務、內部糾紛仲裁處罰的權力。在政府通過制度、自治、利益的方式共同嵌入地方單項協會之中，地方單項協會的自治性也需具體體現。

首先，從地方單項協會自治的內部制度來看，章程作為軟法，是規(guī)范協會運作機制、引導約束協會會員行為、設立內部機構的制度依據[24]，也是協會獨立的制度基礎。協會的章程應由地方協會所轄會員共同決議制定章程，章程須對協會的性質屬性、會員代表、組織機構和負責人產生、處罰規(guī)則、資產使用等協會內部治理秩序進行規(guī)制。協會在內部章程制度規(guī)制下的運行怎樣與政府的制度嵌入保持平衡是關鍵問題。

其次，從地方單項協會自治的組織來看，當協會脫鉤后成為依法自治、自律的社團法人實體，內部法人治理結構是協會維系地區(qū)體育行業(yè)自治的根本要求與集中體現?，F代法人治理結構要求實現立法權、決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制衡架構，會員大會是最高權力機關，理事會是決策機構，秘書處是執(zhí)行機構、監(jiān)事會是監(jiān)督機構[25]。同時協會組織人事權也應經過協會內部民主選舉，并報上級部門備案。那么在黨和政府的組織嵌入下地方單項協會如何實現自主人事安排與機構設置是協會實體化改革面臨的實際問題。

最后，從地方單項協會自治的利益方面來看，地方協會的利益資源汲取能力是實現有效自治的關鍵。地方單項協會的獨立財權是運用協會內部資源的前提，地方單項協會與政府脫鉤成為獨立法人實體，尤其在經濟上是有獨立地位的，其在各類法律的授權下享有對協會財產的自治財權。協會從依附到獨立之后，原協會的所屬財產能否順利在脫鉤后被合法賦予是獨立財權獲得的關鍵。此外，地方單項協會在正當獲得獨立財權后，通過吸收社會捐贈(贊助)、會員會費、政府項目[26]，也是實現利益自治的關鍵。在政府利益嵌入下，協會如何獲得獨立法人財權從事市場活動從而長久生存是要回答的問題。綜上，形成政府嵌入與協會自治的關系框架(見圖1)。

圖1 政府嵌入與協會自治的關系框架

3 嵌入失效與自治不足：地方單項協會與政府關系的現實困境

3.1 制度嵌入缺位

一是地方單項協會實體化改革的配套制度整體不足。目前關于單項協會改革的政策主要集中在全國協會層面，且較多關注足球、籃球協會。而對地方單項協會脫鉤改革雖有時代緊迫性，配套制度卻又嚴重缺乏，導致地方單項協會推進實體化改革與政府脫鉤無依據，只能模仿全國協會改革模式“照葫蘆畫瓢”，喪失了地方協會的改革特殊性。例如足球管理體制的改革動用了多達17個中央部門的權力資源，其他運動項目協會的改革雖有提及但仍未有具體性政策。此外，地方單項協會在資源汲取上要弱于全國性協會，在承擔職能、功能發(fā)揮上又與行業(yè)商會有所不同，因此地方單項協會與政府的人員、機構、職能分離中如何協調政府與社會的利益都是推進實體化改革的現實問題。

二是地方單項協會的行政權力認定模糊。地方單項協會生成于政府內，過去行使的行政權力具有合法性與正當性，那么在協會實體化改革推動下，地方單項協會以社會組織的身份開展提高與普及的體育管理工作，沒有合法行政權力困難重重，比如在承擔專業(yè)運動員培養(yǎng)、舉辦高水平賽事、建設體育場地不現實，尤其在群眾基礎弱、市場化水平低的如滑板、體操協會等上體會更深。目前看來，現有制度對協會行政權力的認定模棱兩可，例如已經脫鉤的部分地方足協，其人事任命權、重大事項決策權等仍握在體育行政部門手中，對協會的權力下放不到位，協會難以開展工作。下一步，如果大規(guī)模實行地方單項協會與政府脫鉤，其承擔怎樣的行政權力，在行使專業(yè)賽事舉辦、運動員裁判員登記認定、行業(yè)管理處罰等權力如何與管理中心厘清職責，又如何從政府獲得不同于過去直接行政授權的合法權力需要新的制度架構。

三是地方單項協會法人歸屬劃分的缺陷。從協會外部法人制度來看，地方單項協會的法人屬性厘清是地方單項協會職能發(fā)揮、功能體現的必要法律前提。由于現行民法對社會組織法人地位的解釋模糊，只能在職能主義取向下以是否營利將地方單項協會劃分為非營利的社會團體法人。這便會帶來營利標準的問題，按照非分配約束原則為依據，2016年新修訂的《社會團體登記管理條例》中刪去社團可以按照國家相關規(guī)定取得合法收入的條款，更加限制協會參與正常市場經營活動，近年來多個地方足協從事市場經營活動被民政部門處罰。而在最高人民法院判決廣東省足協與粵超公司的糾紛案中，提出了地方協會能從事一定的經營活動的權利。這樣看來，現有法律制度對協會從事經營活動的非營利性劃分過于剛性，尤其在地方單項協會改革脫離財政撥款如果不能從事合理的經營活動，也會背離協會實體化的初衷。

四是地方單項協會內部治理缺乏制度保障。目前的地方單項協會相關制度法規(guī)對協會內部治理的規(guī)制不足?！渡鐣F體登記管理條例》是協會內部治理依托的最高法律，其主要規(guī)定社團的準入與退出標準，對社團內部的事務管理制度關照不足。各地方按照體育總局的要求制定了本地區(qū)的體育社團管理辦法，調研發(fā)現各地制度在內容上基于全國性體育社團管理辦法相互模仿，制度內容參差不齊。其中，從章程來看，各地管理辦法對協會章程的規(guī)定都要求參照民政部的社團章程示范文本制定，缺乏體育行業(yè)自治的特殊性，導致各協會章程同質化嚴重。從內部治理架構來看，各地管理辦法都偏重于人事制度，對自治組織機構的設立談及較少。從人事制度來看，地方性管理辦法多關注于協會領導任職的行政性條件，對協會自主選舉產生領導的方式關照不足。

3.2 組織嵌入錯位

一是樞紐型社會組織與黨組織的嵌入錯位。政府通過體育總會這一樞紐型社會組織發(fā)揮功能不暢，而地方單項協會黨組織的管理歸口錯位，導致組織嵌入的失效，易使得脫鉤后地方單項協會的行動偏離國家與政府的邏輯。從體育總會樞紐來看，地方體育總會的政社分開改革滯后，多地體育總會仍有事業(yè)編制，在機構上也與同級政府相一致，實際上是地方政府的“名義性”社會組織。在遵循行政化邏輯的組織運作上，地方體育總會以政府需求為導向，充當著政府管控社會組織的執(zhí)行者，由于職責賦權不清，地方體育總會發(fā)揮業(yè)務管理、服務指導、聯系紐帶的功能便不能顯現。從黨組織管理體制來看，地方單項協會黨組織的隸屬關系不明確。在《關于加強社會組織黨的建設工作的意見》以及行業(yè)協會商會脫鉤改革的政策要求下，多數地方單項協會建立了基層黨組織，上級黨組織發(fā)揮著人事選拔、重大事項決策的功能，但目前協會黨組織的隸屬歸口未不統(tǒng)一，不同地方協會的黨組織隸屬仍有爭議，例如吉林省省級單項協會黨組織統(tǒng)一受民政廳成立的聯合黨委領導而非體育部門黨組，這會帶來協會內體育事項決策、人事任命上級黨組織意見的非專業(yè)性，使得體育行政部門與脫鉤后的地方單項協會的業(yè)務指導關系脫離，造成了協會專業(yè)管理失效。

二是地方單項協會的政府管理體制的路徑依賴。在社會團體登記管理條例的要求下，地方單項協會現行的管理體制仍為雙重管理體制，重準入審查而輕運行監(jiān)管扶持。其中，體育部門與民政部門對地方單項協會的監(jiān)管職責界限模糊地帶較多，實際上在協會的年檢、違例處罰等方面民政部門雖有權力，但不了解體育行業(yè)專業(yè)問題，導致監(jiān)管不能有效深入。另外，由于地方單項協會生成于政府內部的歷史原因，地方政府對地方單項協會的業(yè)務指導往往以行政命令的方式，對地方單項協會的人事、資金、賽事、運動員等職能進行全面的控制，在脫鉤改革背景下這種剛性的管理模式已不適應實體化改革的要求，亟待構建監(jiān)管與扶持相結合的政府監(jiān)管機制。

3.3 利益嵌入不足

一是政府通過購買服務來扶持地方單項協會的效能較低。目前總體來看，地方政府向單項協會購買服務的規(guī)模有限，購買內容上主要以一些簡單群眾性體育服務為主，一些重要的如專業(yè)運動員培養(yǎng)、重要賽事舉辦很少被納入政府購買服務目錄，使得地方單項協會脫鉤后職能發(fā)揮受限。而在關鍵的購買資金方面，購買服務定價機制不健全，例如上海市政府向本市體育協會購買市民體育聯賽服務，僅僅是根據購買服務項目內容簡單對購買價格分級[27]，政府自行定價而未結合協會水平、服務需求、服務內容等條件，造成了對協會資金支持錯位。另外，地方政府購買單項協會公共體育服務的流程不規(guī)范，往往以單一來源采購為主，導致與政府關系親密的地方單項協會更易獲得訂單，容易滋生尋租腐敗，掣肘了政府對協會的利益輸送。

二是政府對地方單項協會的評估運用不足。政府對地方單項協會科學合理的評估是引導單項協會發(fā)展的有效途徑，但目前政府對地方單項協會的評估雖已開展但規(guī)模較小，評估效果并未達到培育的目的。具體來看，一方面地方單項協會的評估規(guī)范性不足，單項協會的評估往往以民政部門主導體育部門參與的形式開展，統(tǒng)一評價指標對體育行業(yè)管理的特性體現不足，尤其是在社會評價、內部治理、工作績效等指標過于寬泛。并且第三方的評估機構參與不足，流程形式化，導致結果實效[28]。另一方面，地方單項協會的評估結果實際運用不足。對評估結果的合理運用是政府向協會進行利益扶持的依據。政府對社會組織評估結果的運用出發(fā)點是通過評估來推動對協會的扶持，但從地方政府實踐來看，地方單項協會的評估結果往往僅體現在文本規(guī)定，具體的實施反而不足。

3.4 協會自治不足

在政府與地方單項協會的關系中，政府通過制度、組織與利益的嵌入是地方單項協會政府治理模式的創(chuàng)新，而地方單項協會自治的發(fā)揮則是協會實體化改革脫鉤后社團法人的根本要求，兩者并不矛盾，政府的適度嵌入會促進協會的自治。然而，由于過去同構模式的歷史原因，協會的法人自治不盡完善，自治組織的功能未得到有效發(fā)揮。

一是地方單項協會以章程為首的自治制度不完善。地方單項協會的章程是引導與約束協會內部各項事務的根本大法。按照社團登記的要求，各類單項協會都設置了章程。但是，不同協會的章程同質化嚴重，不同運動項目協會的章程也都存在模仿現象，對協會內部完整機構設立、民主選舉、黨組織建立等必要規(guī)范體現不足，章程的引導規(guī)制作用發(fā)揮失效。并且，地方單項協會的章程缺乏懲戒性與權威性，導致章程的制度約束力不足，例如某地方足協章程規(guī)定每年必須召開一次會員大會，但實際上并未按照章程規(guī)定實施。

二是地方單項協會的法人治理結構不健全?？疾斓胤絾雾梾f會的治理結構發(fā)現，會員大會、理事會、監(jiān)事會、秘書處所構成相互制衡的法人治理結構虛化嚴重。會員大會作為協會最高權力機關，多數地方單項協會的會員大會徒有其名，協會決策都依靠主席與理事會。監(jiān)事會作為監(jiān)督機構，地方單項協會普遍沒有設立，或是由領導代行監(jiān)督權，導致協會內部獨立監(jiān)督權的喪失。這就導致協會的日常運作完全由主席領導的秘書處包攬。同時，地方單項協會內部的民主化人事選任機制偏離民主自治，地方單項協會的領導多由政府官員兼任，中層干部的選拔也并非由民主選舉產生，協會內部“兄弟文化”“圈子文化”的精英治理強于民主治理[29]。

三是地方單項協會原有資產的歸屬存爭議，協會獨立財權面臨喪失風險。地方單項協會脫鉤后成為獨立法人，其在體育行業(yè)內行使管理權并獲得生存資源，如果沒有體育場地、賽事資源、辦公場地等資產將寸步難行。按照國家關于全國性行業(yè)協會商會脫鉤改革中國有資產的處理意見中“誰投資誰擁有所有權”的歸屬原則，由于過去同構模式下協會資產都由政府投資，即便地方協會脫鉤協會原財產也屬國有資產[30]，那么如原有協會所管轄的各種運動場地、核心賽事品牌等資產都將歸政府或管理中心所享有。這樣一來，地方單項協會進行實體化改革的動力會減弱，極大地限制了協會自治所需資源。

4 政會關系再平衡：政府嵌入與協會自治的推進策略

4.1 制度嵌入的法治化推進

法治化的制度嵌入既規(guī)制了政府適度嵌入協會的必然性，又維護了地方單項協會依法自治的應然性。制度嵌入是否與協會自治相平衡，主要從兩個方面來考量，一是協會的相關法律法規(guī)能否為協會參與體育行業(yè)治理、維護協會與政府的良好關系提供良好的制度環(huán)境，二是制度是否實際地促進了協會的內部治理完善，提高了協會自治能力。

首先，應完善單項協會相關法律法規(guī)，為協會實體化改革設計頂層思路。為推進地方單項協會實體化改革，應由體育總局聯合民政等部門出臺關于地方單項協會與同級政府脫鉤改革總體方案，明確脫鉤范圍、時間與流程，地方政府依據此出臺地區(qū)單項協會的具體方案。并在現有法律制度框架內明確協會的社團法人地位，《體育法》作為體育行業(yè)最高法只模糊地承認了地方單項協會有獨立開展活動的權利，并無對其權力和性質的規(guī)定，近期對體育法的修訂可以明確地方單項協會與全國協會以及地方政府的關系，并說明其非營利組織性質，并鼓勵其開展適當的市場經營活動。不過《體育法》的修訂很難面面俱到，應強制性地要求省市一級政府出臺本地區(qū)的《體育社會團體管理辦法》，其中對單項協會的權利義務、法人屬性、法人治理結構、歸口部門、權力賦予、非營利條件等進行詳細規(guī)范。

從權力上來看，需對脫鉤后地方單項協會的權力進行重新認定。當脫鉤后地方單項協會成為社團法人，再具有行政權力已不符合要求，那在現行競技體育舉國體制不變的前提下，需對協會的權力進行重新架構，以平衡政府對協會的管控與協會體育行業(yè)自治權。可以規(guī)定協會有舉辦賽事、審批運動員裁判員等級等權力，但需向本級政府進行報備與審批，以獲得權力的行政支持。

從協會性質上看，在明確單項協會的社團法人地位基礎上，細化協會為公益法人或中間法人[31]，體操、乒乓球等市場化水平低的奧運項目協會應體現公益法人屬性，足球、籃球等市場化水平高又無奧運備戰(zhàn)壓力的協會應突出中間法人屬性。由此，協會的法人屬性厘清后非營利標準便可清晰，在地方單項協會管理辦法中應從積極要件引導與消極要件禁止的方式，規(guī)定協會可以從事以公益非分配為目的的生產經營活動，嚴格禁止向協會成員及會員分配。通過政府對協會制度上的規(guī)制，扶持協會自我造血的生存能力。

從協會自治上看，在協會相關制度上明確協會內部治理的結構與規(guī)則，強化協會自治。在地方單項協會管理辦法相關文件中明確協會會員大會、理事會、監(jiān)事會、秘書處的法人治理結構，并鼓勵協會成立體育專業(yè)性質的內部機構，對協會人事任職不做強制規(guī)定給予民主權，可以考慮出臺《地方性體育社團法人治理結構標準》以引導協會自治。其中在對協會章程設置的規(guī)制中，應放棄過去統(tǒng)一的章程示范文本，以“負面清單”的模式明確不能觸及的領域，充分給予不同項目協會根據各類運動項目特性指定章程的民主性。

4.2 組織嵌入的調適

一是要坐實地方體育總會樞紐型社會組織地位，發(fā)揮引導、服務體育協會的功能。體育總會在我國各級行政區(qū)域形成了上下對齊的職責同構架構，首先要落實地方體育總會的社團組織屬性，使其成為致力于體育行業(yè)發(fā)展、行使體育行業(yè)管理權、負有體育行業(yè)權威的，并聯系所有地方單項協會與政府部門的中介性組織，其管理權一般由地方政府授權，具有行業(yè)代表性、壟斷性與排他性。以服務為主線，發(fā)揮地方體育總會對地方單項協會的業(yè)務指導、培訓、宣傳、組織監(jiān)督、購買服務等方面的管理。既要作為政府的助手傳達政府的決策，又要反映協會的意見、困難與訴求[32]。

二是加強單項協會黨建工作，理順隸屬關系。在地方體育總會與協會、政府的連結關系中，要發(fā)揮黨組織的指導地位，將黨的執(zhí)政理念融入體育行業(yè)。應在地方體育總會成立體育行業(yè)聯合黨委，負責領導各類地方協會的黨支部，理順協會黨組織的歸口，形成“體育部門黨委—體育總會分黨委—體育協會黨支部”的隸屬關系。同時，加強地方單項協會的黨建工作。在各類地方單項協會成立黨支部，要把黨組織的設立寫入協會章程，黨組織要參與協會內部重大事務決策，對協會人事的任免提供意見，實行協會領導人與黨組織班子成員交叉任職，提高協會人員的黨員比例[33]。但需注意的是，厘清協會黨支部與協會理事處、秘書處等執(zhí)行、辦事機構的關系，應分清黨的組織職能與業(yè)務管理職能，不能以黨組織決策取代會員大會或理事會決策，具體工作仍應以促進體育行業(yè)發(fā)展、服務大眾與會員為導向。

三是以服務為導向，創(chuàng)新地方單項協會政府管理體制。適度改革社會組織“雙重管理體制”，實現監(jiān)管與服務指導功能的分離，厘清業(yè)務主管部門(體育局)與登記管理部門(民政局)的職責，民政局全面負責監(jiān)督功能，實行登記、年檢、審查等職責，不可干預協會內部事務，體育局則負責對協會的指導與服務，通過政策制定、購買服務、權力授予、資金支持等方面培育地方單項協會的獨立發(fā)展。

4.3 利益嵌入的補強

一是加大地方政府購買服務的力度，并規(guī)范購買流程。地方政府通過購買服務的方式轉移部分體育行業(yè)管理職能給地方單項協會，出臺購買服務清單目錄，應從群眾性體育培訓、群眾性賽事逐漸向涉及競技體育專業(yè)隊建設、高水平賽事舉辦過渡，以提升單項協會的專業(yè)性。在購買方式的規(guī)范方面，改變過去單一來源采購為主的購買方式，盡量采用獨立性競爭關系購買方式如招投標、競爭性談判等，以此激勵地方單項協會服務能力的自我提升?？梢酝ㄟ^探索“一地多會”“一行多會”的培育模式，提升協會在競標中的競爭能力，例如廣東省各地在足球協會上又成立五人制、校園足協增強了區(qū)域足球項目發(fā)展的競爭力。構建體育服務購買的科學定價機制，本著扶持單項協會發(fā)展的目標，經與協會、第三方組織、財政部門商議決定購買價格。

二是構建地方單項協會的績效評估機制。對社會體育組織進行評估并根據結果制定組織政策、政府干預已在西方國家深入實施，這種以評促建、促改的利益嵌入模式對協會的成長發(fā)展是有效的。我國地方政府應在完善社會組織評估體制的基礎上，由體育部門聯合民政部門構建體育社團的評估制度。應先形成科學體現體育行業(yè)管理特性的評價指標體系，著重在協會內部治理結構、承接政府購買服務、市場經營能力、競技體育成績等方面體現體育協會的特殊性。并且引入第三方專業(yè)評估機構，定期對協會進行評估并及時向社會公開[34]。此外，地方政府要把評估政策落到實處，在協會稅收優(yōu)惠、政府職能轉移、優(yōu)先購買服務、免于年檢、資金獎勵等方面落實對評估結果的運用。

4.4 協會自治的實現

地方政府通過制度、組織、利益嵌入單項協會之中，使之處于國家與政府的運行范式之中，如果沒有協會自治的發(fā)揮，必會使體育管理體制改革陷入窘境，也違背了政社分開的改革初衷。地方單項協會脫鉤后成為獨立法人實體組織，在體育行業(yè)自治權的基礎上，形成有效的法人治理是協會自治成效的體現，也是與協會外部的嵌入相“抗衡”的關鍵所在。

首先，應完善地方單項協會內部的法人治理結構。各類各級地方單項協會都應建立會員大會、理事會、秘書處、監(jiān)事會的立法、決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡的法人治理結構。厘清各個機構的權力界限，規(guī)范會員大會的代表民主表決制度，規(guī)范理事會的日常事務決策權使其受會員大會領導，規(guī)范秘書處的執(zhí)行權，加強監(jiān)事會的獨立性，直接對會員大會負責，全面監(jiān)督協會各類事務，并搭建監(jiān)事會與上級民政部門、黨組織監(jiān)督機構的反映渠道。其中，需完善協會內部民主選舉制度，協會領導應由會員大會民主選舉產生，并需報上級黨組織批準并在體育行政部門備案。在協會內部事務的議事決策上，著重發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢，由會員大會或理事會討論決定，避免“一言堂”的精英決策[35]，以此發(fā)揮協會內部民主自治。

其次，規(guī)范地方單項協會的章程制定過程。各類單項協會根據不同項目的特殊性，由理事會制定章程草案，通過向協會會員以及社會公開征求意見，并在會員大會召開時提交大會討論，經民主投票最終決定，并需報體育部門和民政部門審查與備案。地方單項協會章程內容應包含協會治理結構設立、會員組成、獎懲規(guī)則、決議流程、黨建工作、監(jiān)督機制等等。并以章程為基礎，形成協會內部監(jiān)督、仲裁、人事、財務等機制[36]。

最后，通過協會獨立法人財權的取得提高協會生存能力?，F行全國性行業(yè)協會商會脫鉤改革中為防止國有資產流失，所采取的“誰投資誰擁有”的剛化模式并非適用于體育行業(yè)。地方單項協會與政府脫鉤所涉及的運動場地、辦公場地等原國有資產，應本著“應分則分”的原則對于協會生存所必需的、用于體育公益事業(yè)、體育行業(yè)發(fā)展的資產如運動場地，體育部門可為了培育協會發(fā)展放棄剩余索取權與控制權，將其列為社團法人財產為協會所有。而對于難以劃分的原協會國有資產，協會脫鉤后需要的可以通過委托的方式交由協會低價使用。以此，最大程度扶持協會發(fā)展同時保障國有資產不貶值。

在全國性單項體育協會脫鉤改革的背景下，地方單項協會也面臨著脫鉤從而實現實體化改革。在“脫鉤不脫管”的改革原則下，為了實現政社平等合作的共治局面，地方單項協會將與政府形成怎樣的關系是目前設計改革思路的理論基礎與關鍵問題。在政社關系中一方面需要政府通過制度、組織與利益嵌入以形成單項協會的新型治理架構，另一方面在嵌入治理下，發(fā)揮協會的自治性，以實現法人治理。在下一步的改革實踐中，應推動政府適度嵌入與協會積極自治的平衡，從而保障地方單項協會在政府扶持下實現社團法人自治的組織價值。