邵瑋　李趙琛　徐曉峰　肖哲　章雙秋

摘要：“十四五”時期，優(yōu)先采取存量優(yōu)化的方式補強城鎮(zhèn)化短板將是未來一段時間內(nèi)城市建設(shè)工作的主攻方向，本文以武漢市江岸區(qū)巴公房子片區(qū)歷史文化街區(qū)改造項目為例，提出“三個并重”的片區(qū)開發(fā)思路以相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：城市更新;老舊小區(qū);開發(fā)模式

2020年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于《全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，拉開了新一輪城市更新項目的序幕。在堅持“房住不炒”的總基調(diào)下，加之2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情的偶發(fā)因素，“十四五”時期優(yōu)先采取存量優(yōu)化的方式補強城鎮(zhèn)化短板將是未來一段時間內(nèi)城市建設(shè)工作的主攻方向。城市更新是政府完善城市功能、優(yōu)化人文環(huán)境、提升城市品質(zhì)的綜合整治手段。其中，推進(jìn)歷史文化街區(qū)保護(hù)和老舊小區(qū)改造是城市更新項目實施過程中面臨的兩大難題。本文以武漢市江岸區(qū)巴公房子片區(qū)歷史文化街區(qū)改造項目為例，對歷史文化街區(qū)的開發(fā)模式進(jìn)行探析。

1? 巴公房子片區(qū)基本概況

巴公房子片區(qū)位于武漢市江岸區(qū)，總占地面積約25.6公頃，巴公房子是該區(qū)域的標(biāo)志性建筑，片區(qū)內(nèi)混合分布了大量西方風(fēng)格的歷史遺存建筑和立面較破舊、結(jié)構(gòu)損毀、年久失修的老舊居民樓。巴公房子片區(qū)面臨的主要問題有：片區(qū)內(nèi)的歷史建筑以被動的原貌維護(hù)為主，缺少對其歷史、文化、科研、觀賞、體驗等功能的研究開發(fā)，導(dǎo)致歷史文化價值未能凸顯。片區(qū)內(nèi)老舊居民樓的現(xiàn)狀人口密度較大，居住人口以老齡化和低收入住戶為主，片區(qū)消費能力與所處地段土地價值不匹配;片區(qū)內(nèi)由個體經(jīng)營延伸出來的商住混合主體較多，并且以滿足基本生活配套的零散商業(yè)為主，對外開放程度不高，導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)歷史建筑知名度傳播范圍有限;片區(qū)內(nèi)的歷史文化資源未能轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)旅游與商業(yè)資源，加之本區(qū)域居民的消費規(guī)模不足，片區(qū)商業(yè)價值潛力難以挖掘，導(dǎo)致社會資本缺乏投資動力;受“十三五”時期國家棚戶區(qū)改造與房地產(chǎn)去庫存政策的影響，老舊小區(qū)居民對拆遷補償預(yù)期較高，導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)老舊住宅的拆遷難度較大。

2? 巴公房子片區(qū)的開發(fā)思路

2.1? 保護(hù)與開發(fā)并重

歷史文化街區(qū)保護(hù)的根本目的是為了傳承與發(fā)揚不同歷史時期留存下來的文化遺產(chǎn)，用于更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。歷史文化街區(qū)與老舊小區(qū)改造項目的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰獲益誰投資”的基本原則，規(guī)劃與論證過程中應(yīng)當(dāng)充分評估項目的經(jīng)濟(jì)效益，避免出現(xiàn)難以滿足市場需求的“樣子工程”。通過挖掘歷史建筑的文化價值，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)策劃思路與模式，創(chuàng)造足以支撐片區(qū)運營維護(hù)的現(xiàn)金流量，形成“以開發(fā)促保護(hù)、以保護(hù)助開發(fā)”的良性循環(huán)。既要合理解決“不開發(fā)、難保護(hù)”的現(xiàn)實問題，也應(yīng)避免“只開發(fā)、無保護(hù)”盲目建設(shè)行為。

2.2? 國企與民資并重

在涉及公共利益等具備外部性特征的項目領(lǐng)域，國有企業(yè)往往需要代表政府成立項目公司行使建設(shè)主體權(quán)利，相對而言，民營企業(yè)的投資行為則更符合利益最大化的逐利原則，同時民營企業(yè)對項目發(fā)展前景的主觀判斷相比各類咨詢調(diào)查論證結(jié)果往往更為精準(zhǔn)。在歷史文化街區(qū)保護(hù)這類看似經(jīng)濟(jì)效益不高的項目中，如果國有企業(yè)單純按照政治任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)完成開發(fā)與保護(hù)任務(wù)，忽視民間資本力量的創(chuàng)新能力，則很容易出現(xiàn)項目建成被空置的情況，不利于項目的可持續(xù)發(fā)展。因此，開發(fā)過程中應(yīng)當(dāng)遵循“國資搭臺，市場主導(dǎo)，社會參與，持續(xù)發(fā)展”的原則，國有資本代表政府廣泛征求民間資本與市場主體的建議，合理規(guī)劃、快速實施，搭好平臺，后期逐步引入資本、技術(shù)、創(chuàng)意、運營等主體，實現(xiàn)國企與民資的共同建設(shè)與成果共享。

2.3? 民生與產(chǎn)業(yè)并重

歷史文化街區(qū)的演進(jìn)往往都符合供給與需求的螺旋式增長規(guī)律，區(qū)域內(nèi)的歷史街道與建筑由最初的單一功能逐年演化出歷史研究與文化展示功能，期間周邊最初僅用以滿足居住人群基本需求的零散基礎(chǔ)業(yè)態(tài)也逐步發(fā)展成為種類豐富、功能完善、各具特色的產(chǎn)業(yè)體系。因此，在歷史文化街區(qū)改造項目的開發(fā)過程中應(yīng)當(dāng)保持居民生活與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的一致性，優(yōu)先補強老舊小區(qū)在治理、設(shè)施、服務(wù)等方面的短板，逐步將歷史文化街區(qū)周邊居民的內(nèi)部需求發(fā)展成為開放產(chǎn)業(yè)，形成以社區(qū)內(nèi)大循環(huán)為主體，社區(qū)內(nèi)外雙循環(huán)相互促進(jìn)的發(fā)展格局，讓歷史文化街區(qū)與老舊小區(qū)文化在本地居民日常生活中繼續(xù)傳承，同時吸引更多的外來人群來了解與體驗當(dāng)?shù)靥厣值牢幕?，形成新興業(yè)態(tài)。

3? 關(guān)于巴公房子片區(qū)開發(fā)的政策建議

3.1? 統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進(jìn)歷史文化街區(qū)保護(hù)與老舊小區(qū)改造工作。首先要對巴公房子片區(qū)內(nèi)的街道與重點建筑進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，掌握街道與建筑的風(fēng)貌、形態(tài)、色彩、功能、用地性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、居住人群等基礎(chǔ)情況，分類確定拆遷、改造、保留的范圍與規(guī)模，制定歷史文化街區(qū)保護(hù)與開發(fā)方案。其次，對接上位規(guī)劃，確定片區(qū)內(nèi)各地塊的土地性質(zhì)，制定土地開發(fā)利用方案，優(yōu)先整合開發(fā)基礎(chǔ)較好的地塊用于后期獲取土地出讓收益。再次，采取規(guī)劃兼容、復(fù)合利用的模式對存量土地進(jìn)行開發(fā)，在存量土地開發(fā)區(qū)域增加托幼、適老等公共服務(wù)設(shè)施的同時，對于商用地塊實行靈活配置，進(jìn)行商業(yè)服務(wù)與商業(yè)辦公混合配置的安排。優(yōu)先開發(fā)利用地下空間，在不改變地表用地性質(zhì)前提下，充分利用地下空間建設(shè)停車場、便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施以及各類公共配套服務(wù)設(shè)施。

3.2? 采取拆分單元的模式實施歷史文化街區(qū)與老舊小區(qū)改造，鼓勵各類市場主體的參與。實施“小體量單元”改造模式，推動巴公房子片區(qū)歷史街區(qū)實施小體量、低強度的可持續(xù)更新。鼓勵各類市場主體參與歷史文化街區(qū)改造，政府授權(quán)國資管理企業(yè)與其他企業(yè)、機(jī)構(gòu)或個人選取單個或多個單元自行改造，優(yōu)先選擇將各個單元內(nèi)的具體策劃項目交由原產(chǎn)權(quán)人、民間資本和社會力量進(jìn)行改造的方式，降低國資主體的投資壓力，提升片區(qū)活力。

3.3? 加大對歷史文化街區(qū)和老舊小區(qū)改造的資金扶持。抓住住建部對武漢市棚戶區(qū)改造工作的支持政策，充分爭取和利用國家政策性資金，同時采取PPP、BOT等模式創(chuàng)新融資方式，爭取更多的資金用于巴公房子歷史文化街區(qū)和老舊小區(qū)更新改造項目。采取異地安置和開發(fā)方式向項目實施主體撥付用地，用于土地開發(fā)及安置房源以平衡項目投資，疏解巴公房子片區(qū)更新改造成本和土地開發(fā)壓力。探索實施“巴公房子片區(qū)改造項目專項債券”方式進(jìn)行債券融資，根據(jù)項目特點定制發(fā)行額度、期限、對象、收益等內(nèi)容，形成貸、債、投多渠道融資體系。

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