[摘 要]中國進入老齡社會行列已達20年，近幾年老年人長期照護保障制度成為研究的熱點。諸多研究認為隨著人口老齡化中國的老年失能人口數(shù)量會不斷增多，文章對2020—2100年間中國老年失能人口數(shù)量進行測算，發(fā)現(xiàn)老年失能人口數(shù)量沿著先增加，接著平緩增加，而后出現(xiàn)下降的趨勢變化，并非是不斷增多的。對照國際長期照護保險的經(jīng)驗和教訓，發(fā)現(xiàn)國外建立長期照護保險制度的初始條件與中國存在顯著差異，國外快速增長的照護服務成本造成沉重的財政負擔，各國從注重機構(gòu)照護逐漸轉(zhuǎn)向注重家庭照護。因此，中國長期照護保障制度建設(shè)應該分階段推進，優(yōu)先建立長期照護救助制度，有條件的地區(qū)探索長期照護保險制度，當前兩項制度成熟定型后再大力發(fā)展長期照護福利制度，進而形成多層次的長期照護保障制度體系?，F(xiàn)階段應注重制度的探索和完善，如發(fā)展長期照護救助制度、積極維護家庭的照護功能、統(tǒng)一失能鑒定標準及培育照護服務市場的發(fā)展等。

[關(guān)鍵詞]人口老齡化;老年失能人口;長期照護保障制度

[中圖分類號]C913.6;C913.7[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）05-0072-07

一、研究背景

人口老齡化是21世紀世界人口年齡結(jié)構(gòu)變遷最顯著的特征，中國在21世紀初進入老齡化社會行列。黨中央和國務院對人口老齡化給予了高度重視，憲法中明確贍養(yǎng)老人的義務與責任，建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、高齡津貼等制度保障老年群體基本需求，同時倡導養(yǎng)老、敬老、愛老的傳統(tǒng)美德。人口老齡化作為新的變量進入中國情境后，便引起了政界和學界的廣泛關(guān)注，諸多研究聚焦于人口老齡化將如何影響中國社會經(jīng)濟發(fā)展。當前，隨著老年群體的長期照護需求不斷外溢，學界圍繞如何建立適合中國國情的長期照護保障制度展開爭論，結(jié)果是共識與分歧并存 [1] 。雖然諸多研究都為了共同的目標而努力，但是在具體的分析邏輯中存在一些值得商榷的地方，如有研究認為隨著人口老齡化的加劇，我國失能人口規(guī)模將不斷增多;而且也有研究認為國外為應對人口老齡化而建立長期照護保險制度，我國現(xiàn)階段也需要建立長期照護保險制度等等。但是需要進一步思索的是，人口老齡化必定會帶來失能人口的不斷增多嗎？已有文獻中大多認為，隨著人口老齡化，中國失能老人規(guī)模會不斷增多。首先需要明確的是，中國老年人在未來是否會一直增長下去？關(guān)于這個問題，已有研究有過測算，認為從21世紀初到未來一百年中國的老年人數(shù)并不是長期增長的 [2] 。那么如果在未來老年人數(shù)非長期增長的情況下，失能老人的規(guī)模卻在不斷增長，只能說明未來老年人的失能率不斷升高。而現(xiàn)實的情況是，隨著人們健康意識的增強、醫(yī)療技術(shù)的進步和輔助器材的創(chuàng)新等，未來老年人的失能率變化也是未知的，所以需要對我國未來老年失能人口數(shù)量進行測算。同時，需要思考的是國外建立長期照護保險制度，中國現(xiàn)階段也應該建立長期照護保險制度嗎？任何社會保障制度的建立都需要依據(jù)各國當前的政治、經(jīng)濟、社會及文化等因素，如果缺乏對各國建制的初始條件的比較，只看經(jīng)驗不看教訓，反而不利于制度的發(fā)展，所以需要對國外長期照護保險的經(jīng)驗和教訓進行反思，為制度決策提供參考依據(jù)。

二、數(shù)據(jù)來源與測算說明

關(guān)于老年失能人口規(guī)模已有部分學者進行過預測，如景躍軍等（2017）預測的結(jié)果顯示，到2054年我國失能老人總量將達到峰值約4 300萬人，其中生活完全不能自理老人約1 600萬人 [3] 。楊明旭等（2018）以三期中國城鄉(xiāng)老年人追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，測算我國60歲及以上的ADL失能老人數(shù)到2050年將達到4 000萬人 [4] 。朱大偉等（2019）基于蒙特卡洛模擬測算我國失能老人的數(shù)量從2020年的2 711.3萬人增加到2050年的6 551.4萬人，總失能率從2020年的10.8%增長到 2050年的13.7% [5] 。而胡宏偉等（2015）預測的結(jié)果是到2050年我國的失能老人規(guī)模將達到2.19億 [6] 。很顯然，已有研究關(guān)于老年失能人口規(guī)模預測存在較大的差異，而且我國當前缺少全國性的失能人員摸底調(diào)查數(shù)據(jù)。人口老齡化與老年失能人口規(guī)模之間的邏輯關(guān)系不斷模糊，存在人云亦云的現(xiàn)象，進而會影響決策的制定，所以有必要結(jié)合新的數(shù)據(jù)對我國未來老年失能人口規(guī)模進行多角度預測。

本文利用聯(lián)合國人口司經(jīng)濟和社會事務部最新發(fā)布的2019年世界人口展望（World Population Prospects 2019）數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)對世界各國2020—2100年間的人口變動進行了測算，根據(jù)生育率和死亡率分別制定了高、中、低三種方案，以五年為一個時間期，預測了不同年齡段的人口數(shù)量，表1是中方案下2020—2100年間中國大陸老年人口數(shù)量的變化情況。

關(guān)于老年人失能率，當前大多研究依據(jù)的是抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)進行老年人失能率的測算，如中國老年健康影響因素跟蹤調(diào)查（CLHLS）、中國健康與養(yǎng)老調(diào)查（CHRLS）和中國城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查（SSAPUR） [7] ，三項調(diào)查數(shù)據(jù)中都有老年人失能率的數(shù)據(jù)。雖然這些調(diào)查項目可以獲取老年人失能率的數(shù)據(jù)，但是均存在一些問題，如調(diào)查群體的代表性問題、不區(qū)分年齡段引發(fā)的失能率誤差問題等，因此本研究將采用第六次人口普查數(shù)據(jù)中關(guān)于生活不能自理老年人的數(shù)據(jù)來來獲取老年失能率，一方面，“六普”數(shù)據(jù)的代表性會更強些，另一方面，“六普”中的老年人失能率是分不同年齡段的，有利于減少測算的誤差。表2是第六次人口普查中關(guān)于我國老年人各年齡段的失能率情況，隨著年齡的增長，失能率不斷提高，60—64 歲的失能率僅為0.9%，而90歲及以上的失能率則大于20%，其中，老年人失能率總計為2.9%，這與其他失能率測算中關(guān)于中、重度老年人失能率數(shù)值較為接近。

另外，理想狀況下測算未來老年人的失能率是需要動態(tài)的數(shù)據(jù)，而“六普”的數(shù)據(jù)只是靜態(tài)的結(jié)果。由于存在諸多不可控的因素，如未來失能評價標準的變化、醫(yī)療技術(shù)的進步及輔助器材的發(fā)展等，都會影響未來的失能率，所以關(guān)于未來老年人失能率的變化是難以預知的。理論上講，未來失能率的變化存在三種可能：降低、不變或變高。如果未來失能率降低，那么在未來老年人非長期增長的情況下，老年失能人口的規(guī)模必定是不斷下降的，因此未來失能率降低的情況不在本文的測算范圍內(nèi)。所以，下文主要從老年人失能率不變和增高兩個角度進行測算。

假設(shè)每年老年人的總體規(guī)模是EPY ，其中Y表示的是年份;不同年齡段的老年人的失能率是DRA? ，其中A代表不同的年齡段;失能老人數(shù)量是EDY ，表示Y年失能老人的總數(shù)。如果失能率是靜態(tài)的，那么每年老年失能人口總數(shù)則可以用式（1）進行計算。

如果失能率是動態(tài)的（這里主要是指未來老年人失能率增高的情況），那么如何界定未來增高的失能率是很難處理的問題。鑒于可預期內(nèi)的人口壽命延長和醫(yī)療衛(wèi)生水平的進步，本研究假設(shè)未來失能率增高主要聚集于高齡老人群體，而且假定70歲及以上的老年人的失能率按照每五年增加0.1%的水平不斷增多，據(jù)此來測算未來動態(tài)失能率下的老年失能人口規(guī)模。此時的老年人失能率是DRAY ，表示Y年處于A年齡段的老年人的失能率，則每年老年失能人口總數(shù)由式（2）表示。

三、靜態(tài)失能率下老年失能人口規(guī)模

依據(jù)上述的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和測算方法，測算靜態(tài)失能率下老年失能人口規(guī)模的變化情況，得到如圖1所示的結(jié)果。首先，在總體趨勢上，三種方案的變化都是先遞增，而后經(jīng)歷了一段平緩期，在到達峰值后出現(xiàn)一段下降趨勢。其次，從不同的方案具體數(shù)值來看，從2020年到2080年，高、中、低三種方案的老年失能人口變化是一致的，從2020年的705萬人增長到2080年的2 759 萬人，而且2080年是老年失能人口達到峰值的年份。從2080年到2100年，中、低方案下的老年失能人口是不斷下降的，中、低方案下的老年失能人口從2080年的2 759 萬人到2100年分別下降為2 706萬人和2 581萬人;而高方案下的老年失能人口從2080年的2 759 萬人下降到2095年的2 726 萬人，到2100年會有一定的上升。再者，圖1還展示了中方案下老年失能人口增速的變化趨勢，從2020年開始老年失能人口的增速是上升的，從2035年老年失能人口的增速呈現(xiàn)下滑的趨勢，從2080年后逐漸進入負增長的時期，到2100年增速僅為1.78%。

隨著人口預期壽命的延長，健康老齡化理念的推廣，以往利用60歲或65歲作為界限來劃分老年群體的標準逐漸與未來世界人口結(jié)構(gòu)的變化不相適應，現(xiàn)有標準下的低齡老年健康群體在未來也不應該被劃入老年群體，將來或許是社會財富的重要創(chuàng)造群體。因此，60歲及以上的老年群體內(nèi)部存在一定的異質(zhì)性，需要對不同年齡段老年失能人口的變化進行預測，得到如圖2所示的結(jié)果。圖2是采用中方案老年人口數(shù)據(jù)進行的預測，總體上看，2020—2100年我國老年失能人口逐漸呈現(xiàn)高齡化的特征， 80歲及以上老年失能人口增長較快，70—79歲之間的老年失能人群增長緩慢，而60—69歲之間的老年失能人口呈現(xiàn)下降的趨勢。從各個年齡段的發(fā)展態(tài)勢來看，90歲及以上的老年失能人口從2020年的62萬人增長到2100年的1 051萬人，80—89歲之間的老年失能人口從2020年的225萬人增長到2100年的1 066萬人，70—79歲之間的老年失能人口從2020年的235萬增長到2100年的436萬人，而60—69歲之間的老年失能人口從2020年的181萬人下降到2100年的152萬人。

四、動態(tài)失能率下老年失能人口規(guī)模

接下來，預測動態(tài)失能率下的老年失能人口變化情況，得到如圖3所示的結(jié)果?？傮w上的變化趨勢與靜態(tài)失能率下的老年失能人口變化一致，在具體的數(shù)值上存在差異。三種方案下，老年失能人口均從2020年的705萬人增加到2080年的3 101 萬人。在2080年后三種方案出現(xiàn)了差異，高方案下，老年失能人口從2080年到2090年是下降的，從2095年開始增長，到2100年達到3 311 萬人;在中方案下，老年失能人口從2080年到2095年之間是下降的，在2100年才開始增長，2100年的老年失能人口為3 147萬人;在低方案下，2080—2100年之間老年失能人口一直是下降的，2100年老年失能人口下降到2 983 萬人。因此，無論是靜態(tài)失能率還是動態(tài)失能率，在未來老年失能人口的變動上都不是一直增加的，而是先增加，后平緩，而后會出現(xiàn)不同程度的下降趨勢 。

動態(tài)失能率下不同年齡段的老年失能人口與靜態(tài)失能率下的趨勢也基本保持一致，如圖4所示，具體的數(shù)值發(fā)生了變化。如90歲及以上的老年失能人口從2020年的62萬人增長到2100年的1 123 萬人，增長的速度較快。80—89歲之間的老年失能人口從2020年的225萬人增長到2100年的1 235 萬人，70—79歲的老年失能人口從2020年的235萬人增長到2100年的636萬人，而60歲以下的失能老人呈現(xiàn)遞減的趨勢。

五、長期照護保障的國際經(jīng)驗反思

國外部分國家為應對人口老齡化建立了長期照護保險制度，當前有的研究認為我國應該借鑒國外的經(jīng)驗也建立長期照護保險制度。然而，長期照護保險的國際教訓多于經(jīng)驗，特別是未進入深度老齡化的國家尚有很多未知因素有待觀察 [8] ，而且也應該看到國外長期照護保險并未像醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險一樣，在大部分國家得以建立。如果簡單地認為其他國家建立了社會性長期照護保險制度，中國也應該建立長期照護保險制度，而缺乏對各國初始條件的比較和對制度社會效應的分析，那么將會對制度的建設(shè)產(chǎn)生不利的影響。

第一，國外建立長期照護保險制度的初始條件與中國存在顯著差異。對比各國建制的初始條件，就是對比不同國家在建立制度時面臨的環(huán)境差異，包括政治、經(jīng)濟、文化等各方面。由于社會保障制度與經(jīng)濟發(fā)展狀況存在密切的關(guān)聯(lián)，所以本研究以各國建制時的經(jīng)濟狀況為例，對部分建立長期照護保險的國家的經(jīng)濟發(fā)展狀況進行對比。1968年，荷蘭創(chuàng)立了長期照護保險制度，當年荷蘭的人均GDP為2 185美元，排名世界第16位;以色列在經(jīng)歷了1950—1972年高速的GDP增長后，才有能力建立長期照護保險制度;德國于1995年建立長期照護保險制度時，其人均GDP為31 729美元，處于世界第9名;日本雖然于2000年建立介護保險時國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不景氣，但其當年的人均GDP為38 532美元，位列世界第6位。因此，國外在建立長期照護保險制度時，大多是經(jīng)濟發(fā)展處于上升時期或人均GDP處于世界的前列，而中國當前經(jīng)濟發(fā)展仍然承受著巨大的下行壓力，而且2018年中國的人均GDP排名低于世界平均水平，位于80名左右。因此，當前推廣長期照護保險制度需要更多冷靜和理性的思考。

第二，快速增長的照護服務成本對國家財政承受能力形成嚴峻考驗。國外部分國家建立長期照護保險制度時，往往處于福利制度改革的窗口期，試圖通過責任分擔的方式來減輕已有制度的壓力，而且當前國內(nèi)也有研究認為，長期照護保險可以減輕醫(yī)療保險的壓力，但是照護服務成本一定比醫(yī)療服務成本低嗎？依據(jù)Fukui 和Iwamoto（2007）對日本的醫(yī)療服務成本和長期照護成本進行預測，得出長期照護成本的增長速度未來將遠遠高于醫(yī)療服務成本的增長速度，而日本2003—2007年長期照護成本的增長率就已高達26.4% [9] 。試圖通過長期照護保險制度來減輕現(xiàn)有制度的壓力，在未來充滿了不確定性。建立長期照護保險制度的國家都面臨著不同的財政壓力，如德國從2002年的173.6億歐元增長到2016年的310億歐元 [10] ;日本從2002年的5.2兆日元增長到2016年的10.4兆日元 [11] ，都給政府帶來了巨大的財政壓力。當前試點地區(qū)長護資金從醫(yī)?；鹬袆澽D(zhuǎn)，而部分地區(qū)的醫(yī)?；鸨旧硪裁媾R著可持續(xù)的壓力，這就對政府財政的承受能力提出嚴峻考驗。因此，國外長期照護服務的成本增長以及給財政帶來的壓力必須引起政府部門和研究者的重視。

第三，家庭照護逐漸成為替代機構(gòu)照護的重要抉擇。國外部分國家在建立長期照護保險初始階段較為注重機構(gòu)照護的發(fā)展，但是隨之而來的是機構(gòu)照護成本的不斷攀升，于是不得不將照護方式從機構(gòu)照護轉(zhuǎn)向家庭照護。圖5是部分OECD國家2015年長期照護支出占GDP的比重，包括政府支出和強制性保險支出。荷蘭、瑞典和丹麥的長期照護支出占GDP的比分分別達到3.67%、3.22%和2.54%，而匈牙利、愛沙尼亞和波蘭等的長期照護費用占GDP的比重在0.5%以下，其中有部分是人口結(jié)構(gòu)的差異，但是大部分是因為匈牙利等國家重視家庭照顧而引發(fā)的差異? [12] 。

同時，注重家庭照護在長期照護中的作用也逐漸被部分國家所接受。如美國為了維持家庭在照護中的作用，國會設(shè)立了全國家庭照顧者支持計劃（National Family Caregiver Support Program，NFCSP） [13] ，為照顧人員提供照護服務的相關(guān)知識。美國長期照護支出中機構(gòu)照護支出占比從1996年的79%降到2006年的61% [14] 。而且從老年人自身出發(fā)，他們更愿意選擇在家接受照顧，熟悉的家庭環(huán)境更能使其心情愉悅 [15] 。因此，政府的承擔能力是有限的，而且家庭照護更具經(jīng)濟性，也能更好地維護老年失能群體晚年生活的尊嚴。

六、推進長期照護保障制度的中國方案

當前關(guān)于如何推進長期照護保障制度建設(shè)存在多個選擇方案，如有學者建議現(xiàn)階段應該積極建立長期照護保險制度 [16] ;也有學者建議當前應該優(yōu)先發(fā)展長期照護津貼制度，以解決貧困群體的失能問題 [17] ;還有學者建議可以發(fā)展商業(yè)性長期照護保險制度 [18] 。當前關(guān)于中國長期照護保障制度的發(fā)展存在較大的爭議，政府目前采取試點的方式，選取部分地方進行社會性長期照護保險制度的實驗。長期照護保險作為社會保障領(lǐng)域的新事物，我國當前面臨著相關(guān)理論知識匱乏和制度實踐經(jīng)驗不足的雙重挑戰(zhàn)，所以關(guān)于長期照護保障制度建設(shè)的爭論值得重視，有爭論才能形成共識。

總體而言，當前缺乏關(guān)于長期照護保障制度建設(shè)的頂層設(shè)計和中國方案。長期照護保障制度的中國方案需要綜合考慮政治、經(jīng)濟、文化社會等各方面的因素，而本文試圖結(jié)合未來老年失能人口的變化趨勢和國外建立長期照護保險的反思，提出中國長期照護保障制度建設(shè)的可選方案。在方法論上應該堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義，抓住不同時期的主要矛盾和矛盾的主要方面，運用發(fā)展的和全面的眼光看問題。

第一，依據(jù)上文的測算，我國未來老年失能人口的規(guī)模是先增長，然后趨緩，接著會有一定程度的下降，因此在失能人口的增長期，制度建設(shè)的主要矛盾是制度從無到有的探索準備事項，所以長期照護保障政策應該以“探索”為主，而且在探索時期矛盾的主要方面應該是失能老人中弱勢群體的失能問題，應該優(yōu)先保障這部分群體的利益。在老年失能人口增長緩慢時期，制度建設(shè)的主要矛盾是實現(xiàn)制度從有到定型和完善的工作事項，所以長期照護保障政策應該以“建立和推廣”為主，在前期制度取得建設(shè)經(jīng)驗和老年貧困失能群體得以有效保障的前提下，該時期矛盾的主要方面應該是更廣大老年失能群體的利益問題。在老年失能人口趨于穩(wěn)定和下降時期，制度建設(shè)的主要矛盾應該是完善多層次的長期照護保障制度，該時期矛盾的主要方面是如何提供更高水平的長期照護保障。

第二，在制度模式的選取上，長期照護按照不同的層次可以分為長期照護救助制度、長期照護保險制度和長期照護福利制度，所以多層次的長期照護保障制度建設(shè)需要根據(jù)不同時期的情況來確定。依據(jù)人口預測數(shù)據(jù)，在老年失能人口增長期，由于制度是從無到有，而且矛盾的主要方面是弱勢的老年失能群體，所以需要優(yōu)先建立長期照護救助制度，同時條件允許的地方可以探索長期照護保險制度。在老年失能人口增長緩慢時期，應該完善長期照護救助制度，推開長期照護保險制度。在老年失能人口趨緩和下降時期，建立老年高齡津貼制度，多層次的長期照護保障制度體系得以形成，多層次制度合力共同應對老年失能風險。

基于老年失能人口測算和國際經(jīng)驗的反思，本文認為長期照護保障政策的制定應該抓住不同時期的主要矛盾，有所側(cè)重，穩(wěn)步推進。第一階段，從2020—2035年，這一時期我國的失能老人的增速處于上升時期，而且國內(nèi)缺乏相關(guān)的長期照護服務，所以這一時期可以優(yōu)先建立長期照護救助制度，集中解決那些家庭照護服務供給能力弱且收入水平低的群體。第二階段，從2035—2050年，進入這一時期，老年失能人數(shù)的增速開始下降，開始逐步推開長期照護保險制度。一方面，當前的長期照護服務遞送體系已經(jīng)初步形成;另一方面，長期照護需求的增長趨緩，各項不穩(wěn)定因素減少，這就為推開長期照護保險制度提供了穩(wěn)定的外部環(huán)境。同時部分經(jīng)濟狀況較好的地區(qū)可以嘗試建立高齡照護福利制度。第三階段，2050—2080年，該時期我國的老年失能規(guī)模已經(jīng)平穩(wěn)，失能老人逐漸高齡化，長期照護保險制度已經(jīng)全面推開和定型，高齡照護福利制度也得到快速推進，滿足高齡失能老人的需求。到了第三階段，我國將建成包括長期照護救助、長期照護保險和高齡照護福利在內(nèi)的多層次長期照護保障制度，制度間有序銜接，能夠為老年失能群體提供有力的制度保障。

七、現(xiàn)階段完善我國長期照護保障制度的建議

現(xiàn)階段我國長期照護保障制度的建設(shè)需要依據(jù)當前的客觀環(huán)境。在政治上，黨中央和國務院對長期照護給予了高度關(guān)注。2016年習近平總書記在中央政治局第三十二次集體學習上指出“要建立老年人狀況統(tǒng)計調(diào)查和發(fā)布制度、相關(guān)保險和福利及救助相銜接的長期照護保障制度”。2016年人社部出臺了《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，選取了部分省市地區(qū)進行長期照護保險試點。而且“十三五”規(guī)劃明確提出“探索建立長期照護保險制度”，在此需要說明的是，很多人僅僅關(guān)注長期照護保險而忽視了“探索”二字，筆者認為現(xiàn)階段應該注重制度的探索?？傊畏矫鏋殚L期照護保障制度的發(fā)展提供了有利的環(huán)境。在經(jīng)濟上，當前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨著巨大的下行壓力，階段性地降低社會保險費成為政府工作報告的一項要求，如果重新建立一項長期照護保險制度，就目前來說具有諸多挑戰(zhàn)。而且當前長期照護試點大多從醫(yī)療保險基金中劃轉(zhuǎn)資金來充實，這對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和醫(yī)療基金可持續(xù)能力提出考驗，一些醫(yī)?；鹪揪褪詹坏种У牡貐^(qū)難以采取此種方式。在文化上，孝文化是中國的傳統(tǒng)文化，孝文化得以延續(xù)的依托是家庭養(yǎng)老和家庭照護，對于失能老人而言，孝文化為其獲得家庭照護提供了文化支撐。在社會上，當前缺乏長期照護服務及照護人員，前期養(yǎng)老服務“補供方”的做法沒有取得預期的效果，導致了大量養(yǎng)老床位的閑置?；诂F(xiàn)階段的基本情況，本文建議我國在長期照護的探索階段應該以建立長期照護救助制度為主，試點長期照護保險為輔，優(yōu)先解決弱勢老年失能人口的照護問題，同時積極促進長期照護服務市場的發(fā)育和壯大。

第一，優(yōu)先建立長期照護救助制度。弱勢群體的長期照護需求屬于典型的人道需求，如果得不到有效及時解決，這部分老年失能群體將面臨著基本的生存危機，在全面建成小康社會的最后關(guān)頭，需要優(yōu)先建立長期照護救助制度。老年弱勢群體是指那些家庭既沒有能力提供照護服務，也沒有經(jīng)濟條件購買所需的服務，所以弱勢群體只能依靠照護救助制度。長期照護救助制度可以采用發(fā)放照護服務券的方式，嚴格規(guī)定服務券的用途，吸取前期養(yǎng)老服務發(fā)展的教訓，貫徹“補需方”的理念，既有利于弱勢群體能夠獲得基本的照護服務，也有利于刺激照護服務市場的發(fā)展。

第二，積極維護家庭照護在老年人照護中的功能。家庭照護在滿足國內(nèi)外照護需求中均發(fā)揮著無可替代的作用，尤其是老年群體更希望自己在家里獲得照護服務。隨著家庭小型化，諸多研究認為家庭照護的能力在減弱，但同時也應該看到，近幾年家庭的購買力也在不斷提升，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，家庭照護憑借技術(shù)的進步仍然能夠發(fā)揮積極作用。同時，公共政策也應該積極地維護家庭的照護功能，如可以嘗試建立護理假，讓員工有時間照護家人，而且對于那些專門為家人提供照護服務的人員，政府也可以考慮給予一定的津貼，以鼓勵家庭照護的可持續(xù)。

第三，加緊制定國家層面的失能界定標準。失能界定標準直接關(guān)乎到未來長期照護保障制度的受益群體規(guī)模的大小問題，由于中國的地區(qū)差異、文化差異及自然環(huán)境差異均較大，如果沒有統(tǒng)一的失能界定標準，那么地方也面臨著雜亂的界定標準，這樣將會造成制度的分割，不利于未來制度的統(tǒng)一。所以國家層面應該結(jié)合國際失能界定標準，聯(lián)合地方試點的情況，盡快形成全國統(tǒng)一的失能界定標準，可以嘗試在2021年前出臺中國長期照護失能鑒定標準1.0版本。

第四，積極培育照護服務市場的發(fā)展。長期照護需求是從個人和家庭不斷外溢給社會的，那么家庭難以供給照護服務的就需要社會來供給照護服務。當家庭照護服務供給能力有限時，市場上的照護服務供給就需要得以發(fā)展。市場在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，通過市場對需求的敏感嗅覺，照護資源在市場原則的支配下會得到有效配置。然而，在照護市場發(fā)育的早期，由于人才的缺乏和服務資源的短缺，需要政策給予一定的支持，通過稅收優(yōu)惠、降低培訓標準等措施扶持從事長期照護服務供給的市場主體，激活市場活力。

[參考文獻]

[1]雷 咸勝.需求溢出視角下老年人長期照護的主體責任劃分[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2019，36（1）：116-122.

[2]杜 鵬，翟振武，陳衛(wèi).中國人口老齡化百年發(fā)展趨勢[J].人口研究，2005（6）：92-95.

[3]景 躍軍，李涵，李元.我國失能老人數(shù)量及其結(jié)構(gòu)的定量預測分析[J].人口學刊，2017，39（6）：81-89.

[4]楊 明旭，魯蓓，米紅.中國老年人失能率變化趨勢及其影響因素研究——基于2000，2006和2010 SSAPUR數(shù)據(jù)的實證分析[J].人口與發(fā)展，2018，24（4）：97-106.

[5]朱 大偉，于保榮.基于蒙特卡洛模擬的我國老年人長期照護需求測算[J].山東大學學報（醫(yī)學版），2019，57（8）：82-88.

[6]胡 宏偉，李延宇，張瀾.中國老年長期護理服務需求評估與預測[J].中國人口科學，2015（3）：79-89，127.

[7]張 文娟，魏蒙.中國老年人的失能水平到底有多高？——多個數(shù)據(jù)來源的比較[J].人口研究，2015，39（3）：34-47.

[8]楊 團.中國長期照護的政策選擇[J].中國社會科學，2016（11）：87-110.

[9]FUKUI T， IWAMOTO Y. Policy options for financing the future health and long-term care costs in Japan[C].University of Chicago Press，2007： 415-442.

[10]陳 璐，劉繪如.日本長期護理保險制度的改革及啟示——基于資金的“開源”與“節(jié)流”視角[J].理論學刊，2016（6）：69-74.

[11]劉 濤，汪超.德國長期護理保險22年：何以建成，何以可存，何以可行？[J].公共治理評論，2017（1）：25-39.

[12]O ECD. Health at a Glance 2017： OECD Indicators[R].OECD Publishing， 2017：214.

[13] W HITTIER S， SCHARLACH A， DAL S，et al. Availability of caregiver support services[J]. Journal of aging & social policy， 2005， 17（1）：45-62.

[14]M ARY J G， DONALD L， REDFOOT. Comparing long-term care in Germany and the United States： what can we learn from each other？ [R].AARP Public Policy Institute， 2007：23.

[15]M AUREEN H F， COLLEEN M O， LINDY C. Families and nursing home placements： a cross-cultural study [J]. Journal of cross-cultural gerontology， 2001， 16（4）：333-351.

[16]鄭 功成.建立長期照護保險制度勢在必行[N].經(jīng)濟參考報，2016-03-14（002）.

[17]李 珍，雷咸勝.當前我國建構(gòu)長期照護保障制度的邏輯反思與現(xiàn)實選擇[J].江西財經(jīng)大學學報，2019（4）：69-81.

[18]王 新軍，鄭超.老年人健康與長期照護的實證分析[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2014（3）：30-41.

Measurement of the Size of the Disabled Elderly Population in Chinaand Analysis of Countermeasures

Lei Xiansheng

（Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract：

China has been an aging society for 20 years. In recent years， the construction of long-term care system for the elderly has become a research hotspot. Many studies believe that with the aging of population， the number of disabled elderly people in China will increase continuously. This paper estimates the number of disabled elderly people in China from 2020 to 2100， and finds that the number of disabled elderly people increases first， then increases slowly， and then decreases. Comparing the experience and lessons of international long-term care insurance， we find that the initial conditions of establishing long-term care insurance system in foreign countries are significantly different from those in China. The rapidly growing cost of care services in foreign countries causes a heavy financial burden. Foreign countries gradually shift from institutional care to family care. This paper holds that the construction of China's long-term care security system should be promoted in different stages， with priority given to the establishment of the long-term care assistance system， and the exploration of a long-term care insurance system in regions with suitable conditions. After the two systems are mature and finalized， the long-term care welfare system should be vigorously developed to form a multi-level long-term care security system. Now， China should focus on exploring and improving institutions， such as the development of the long-term care assistance system， the active maintenance of family care function， the unification of disability identification standards and the cultivation of the development of care service market.

Key words： aging population; disabled elderly population; long-term care security system

（責任編輯：張麗陽）