摘要：實施內部控制，既是高校規(guī)范公共權力運行，構建決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的權力運行機制，加強行政權力監(jiān)督的重要舉措，亦是推進學校事業(yè)高效快速發(fā)展，提升辦學能力和管理水平的必然選擇。高校內部控制工作歷經(jīng)四年的持續(xù)建設和完善，正逐漸步入深水區(qū)，本文探討新形勢下高校開展內部控制工作的難點及解決思路。

關鍵詞：內部控制;高校治理;控制環(huán)境

隨著我國社會與經(jīng)濟的不斷發(fā)展，高校從最初單純地依靠政府財政撥款的事業(yè)單位，逐漸實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，迎來了前所未有的辦學活力和發(fā)展?jié)摿?。同時，在越來越復雜的經(jīng)濟形勢與財務形勢下，高校也面臨辦學經(jīng)費效益不高、管理活動缺乏效率、經(jīng)濟案件時有發(fā)生等一系列突出問題，對高校的治學管理水平提出了更高的要求[1]。實施內部控制，既是規(guī)范公共權力運行，構建決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的權力運行機制，加強行政權力監(jiān)督的重要舉措，亦是推進學校事業(yè)高效快速發(fā)展，提升辦學能力和管理水平的必然選擇。財政部自2013年起大力推進行政事業(yè)單位內部控制建設，教育部也于2016年加快直屬高校及單位的內部控制建設步伐。2016年底，各部屬高校內部控制制度體系、流程體系已基本建成，經(jīng)過2017—2019年三年的持續(xù)建設和完善，高校的內部控制工作也處于“半山路陡，中游浪急”的時刻了。因此，新形勢下如何加強高校內部控制建設就成為社會各界共同關注的焦點。

一、當前高校內部控制建設的難點

近年來，教育部直屬高校內部控制建設和實施工作取得了可喜的成果，覆蓋15個模塊的內部控制格局已初步形成，內控制度體系和流程體系已初步建立，內部控制信息化建設初見成效，為推進高校事業(yè)健康、快速發(fā)展奠定了基礎。但仍存在內部控制體制尚不完善、評價體系尚未健全、重建設輕執(zhí)行的局面未能根本扭轉、內部控制評價服務學校科學決策的能力尚不夠強等問題，導致這些問題的痛點與難點可以概括為：

（一）高校內部控制活動具有復雜性

高校業(yè)務多元復雜，各項業(yè)務運行過程中互有重疊交叉，非經(jīng)營性資產(chǎn)主體與經(jīng)營性資產(chǎn)主體同時存在，決定了高校內部控制建設內容復雜性。隨著“放管服”政策進一步落實，高校在預算編制、差旅費管理、科研儀器設備采購等方面賦予了科研人員更大的自主權，財務支配權由學校層面向院系層面、項目層面轉移，僅靠“財務一支筆”的傳統(tǒng)管控方式容易出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的局面，亟需構建起項目級和院系級內部控制防線，決定了高校內部控制建設層次復雜性[2]。

（二）高校內部控制基礎薄弱

在內部控制被引入高等教育領域之前，我國的公辦大學已經(jīng)形成一整套辦學治理體制、管理框架和組織機構，并沿用多年。雖然輪崗、牽制等內部控制思想已得到體現(xiàn)和運用，但站在專業(yè)角度來看，這些控制措施不成體系也缺乏統(tǒng)一標準。隨著我國高校綜合改革的不斷深入，政府采購、國庫集中支付、內部控制等政策的實施，高校內部控制基礎薄弱的問題進一步顯現(xiàn)，高?，F(xiàn)有的治理結構、機構設置及權責分配與內部控制的內在要求不相適應，內部控制缺乏頂層設計，各業(yè)務模塊不能很好的與高?，F(xiàn)有的機構設置一一對應，合同、采購等業(yè)務難以實現(xiàn)歸口管理，各部門各自為戰(zhàn)、自行其是，不能協(xié)調起來充分發(fā)揮聯(lián)動作用，權責劃分不清晰，層層加碼與管理空白現(xiàn)象并存。制度建設方面存在制度制訂不系統(tǒng)，制度更多地呈現(xiàn)“部門化”，甚至制度之間存在矛盾等現(xiàn)象[3]。

（三）高校對內部控制的重視程度不夠

內部控制建設雖然是“一把手工程”，但高校對內部控制工作的重視程度有待提升。部分高校在規(guī)劃和確定內部控制工作時未認識到內控建設面臨的復雜性及高校內控基礎的先天不足。在內控機構設置上多數(shù)高校并未設立內部控制專職部門配備相應人員，內部控制工作由財務處、審計處牽頭，既會導致 “運動員兼裁判員”的不合理現(xiàn)

象[4]，又不利于內部控制作為一項常態(tài)化工作開展，無法避免“一陣風”式內控、年底突擊內控。在對內部控制的認識上，僅將內部控制理解為建制度、建流程，將制成一套厚達數(shù)百頁的內部控制手冊作為目標，脫離學校實際、忽視了具體的內控建設實施過程。在內部控制問題的解決上缺乏主動性，內部控制領導小組流于形式，每年僅召開

1—2次會議，對具體問題既無決策權，也缺乏跟進反饋機制，使內部控制失去應有的剛性和嚴肅性，極大地限制了內部控制作用的有效發(fā)揮。

（四）內部控制環(huán)境的建設較為落后

控制環(huán)境主要包括發(fā)展規(guī)劃、內部控制組織架構、運行機制、關鍵崗位與人員、會計及信息系統(tǒng)等方面，是實施內部控制的基礎，直接影響、制約著內部控制的建立和執(zhí)行[5]。脫離控制環(huán)境建設而一味強調業(yè)務層面的建設，就如同未打地基建房子，形成的內部控制體系只能是空中樓閣，將會在體系上失衡，運行上失效[6]。盡管教育部的《內控指南》、內部控制理論框架模型及各種內部控制政策與實務研究文獻，都認為內部控制不僅應覆蓋單位的業(yè)務層面，還應該包含控制環(huán)境（單位層面）建設，但實際操作實施時，往往聚焦于單位的具體業(yè)務層面，而難以觸及單位頂層決策層面[7]。

當前內控環(huán)境存在突出問題主要是高校的決策、組織、人事管理與內部控制未能形成一套整合的制度體系，在重大決策、機構設置、定崗定編、輪崗安排等一系列問題上，鮮少考慮內部控制的要求。導致議事決策程序執(zhí)行不嚴謹，借行政權力繞行、規(guī)避，以集體決定卸責;組織機構設置不利于管辦分離和歸口管理，內設機構職責交叉、權責不匹配，采購、資產(chǎn)、合同業(yè)務是多頭管理的重災區(qū)，“九龍治水”和“三個和尚沒水喝”的現(xiàn)象并存;工作職責和權限未能精確到崗，多人管事卻無人擔責，行政效率低下;缺乏關鍵崗位認定和系統(tǒng)性的輪崗安排，存在權力徇私和舞弊風險。實際上，單位層面內部控制失誤導致的不良后果要遠遠大于具體業(yè)務層面內部控制失敗所產(chǎn)生的影響，僅依靠加強業(yè)務層面的內部控制是無法走出當前困境的。

（五）重建設，輕執(zhí)行，制度與執(zhí)行“兩張皮”

大多數(shù)高校內部控制執(zhí)行情況不容樂觀，前期雖花大力氣建立制度、流程體系，但由于內部控制制度和流程在執(zhí)行過程中缺乏載體和硬性約束，執(zhí)行效果大打折扣。高校信息化建設啟動較早，因此普遍存在業(yè)務管理信息系統(tǒng)與內部控制制度、流程“兩張皮”現(xiàn)象。大部分業(yè)務管理系統(tǒng)以部門為單位建立，不成體系，僅涉及單個控制節(jié)點而非覆蓋全流程，還有的只具備簡單數(shù)據(jù)記錄存儲功能，不涉及審批，或者審批流程不全;財務管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)之間缺乏信息溝通與共享，彼此口徑不一，給內部控制全流程落地實施帶來難度;此外，高校未建立對內部控制措施是否有效執(zhí)行的監(jiān)督檢查及獎懲機制，相關部門缺乏執(zhí)行內控措施的動力。

二、新形勢下高校內部控制建設的破解之道

（一）加強內部控制與大學治理的融合，規(guī)范控制環(huán)境

首先要加強制度建設的頂層設計，健全的制度體系是內部控制的基石，全面梳理現(xiàn)行制度的效力層級，建立學校層面的“立法法”，規(guī)范制度從起草、論證到出臺的全過程。其次在組織體系和機構設置上，加強歸口管理，梳理排查易推諉扯皮的管理真空地帶，指定歸口管理部門，建立統(tǒng)一標準執(zhí)行統(tǒng)一制度。對于存在多頭管理情形的業(yè)務，明確部門管理權限，執(zhí)行統(tǒng)一標準。在崗位設置及輪崗安排上，推進人事管理與內部控制的融合，加強權限設置及授權管理，從學校業(yè)務實際出發(fā)，定期認定各業(yè)務關鍵崗位，定期進行輪崗并做好記錄。加大重大決策信息內部公開力度和接受監(jiān)督和質詢的頻次，推適度擴大內部信息公開的范圍。

（二）加強內部控制制度的執(zhí)行力，將制度轉化為治理效能

制度的生命力在于執(zhí)行，一是要深入開展內部控制重點領域風險評估和內部控制制度執(zhí)行檢查，深挖問題，瞄準短板，督促各部門提高風險防控意識和防控能力。二是可針對內部控制風險評估、巡視巡察、審計等監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的內部控制重點難點痛點問題編制風險和問題清單，建立風險和問題整改臺賬，進行集中、動態(tài)管理，落實整改責任部門，制定整改具體措施，明確整改目標和時限，建立和完善風險監(jiān)測、評估和應對機制，跟蹤各項重點任務的完成情況，重點突破，堵塞漏洞，切實避免問題查而不糾、糾而不正的現(xiàn)象。三是加強內部控制表單建設，內部控制表單是內部控制制度和流程的載體，可直觀地將制度和流程中的關鍵節(jié)點以表格的方式予以呈現(xiàn)，完整記錄一項業(yè)務從申請、審核、審批、執(zhí)行、再審批的過程，具有明確內控要點、明細內控程序、理清崗位權責、呈現(xiàn)鉤稽關系、留存檔案資料五大功能，是有效解決高校普遍存在的業(yè)務管理信息系統(tǒng)與內部控制制度、流程“兩張皮” 問題的關鍵工具。

（三）探索審計、內控融合，建立內控的獎懲機制

內部控制與審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門專責監(jiān)督融合發(fā)展是大勢所趨。創(chuàng)新內控、審計和紀檢監(jiān)察工作配合機制，協(xié)同創(chuàng)建交流平臺、暢通溝通渠道，進行常態(tài)化聯(lián)動協(xié)商，做好內控、內審和紀檢監(jiān)察工作中的重要信息共享，不定期地針對風險和問題進行預判、研判，有效發(fā)揮內部審計監(jiān)督的威力，倚重紀檢監(jiān)察部門線索追蹤、強制性管理的功能，有效整合事前、事中、事后風險防范力量，著重解決內部控制制度不落實、難落實、制度和實施“兩張皮”等問題，防止內部控制在執(zhí)行過程中被虛化、弱化，使經(jīng)濟活動更具合法性、合規(guī)性、合理性，努力開創(chuàng)內部控制與審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督融合發(fā)展的新局面，形成監(jiān)督合力，打好組合拳，堅決杜絕“破窗效應”。

參考文獻：

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[6]張云，史仕新，譚安富.公辦高校內部控制構建路徑研究——基于現(xiàn)代大學制度視域[J].會計之友，2018（17）：86-89.

[7]董必榮，凌華，潘魏靈.我國公辦大學內部控制問題研究[J].會計研究，2016（8）：73-80+97.

作者簡介：于宜璇（1991—），女，陜西西安人，碩士，主要從事內部控制研究。