摘 要：政策擴散是政策制定與執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，影響著政策執(zhí)行的效果。為呈現(xiàn)青少年體質健康政策擴散的模式、效應和改進策略，研究基于政策類型和政治勢能的交叉框架，利用專家訪談、飽和經驗和政策文本分析方法，劃分政策擴散為主動型、穩(wěn)健型、選擇型、實驗型和斷點型五種類型。在青少年體質健康政策的擴散效果中，主動型和穩(wěn)健型的擴散效果相對較好，選擇型和實驗型一般，而斷點型擴散效果較差。未來針對選擇性的政策擴散，要提高部分政策的政治勢能;針對斷點型擴散，應注重政策經驗的提煉與推廣;發(fā)揮擴散中間層級和政策督導的作用，強化地方政府擴散約束;在政策制定環(huán)節(jié)，關注地方需求與實施難度。

關鍵詞：青少年體質健康政策;政策擴散;政策類型;政治勢能

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A 文章編號：1006-2076（2020）06-0001-07

Abstract：Policy diffusion is the intermediate link of policy formulation and implementation. In order to appear the pattern， effect and improvement strategy of adolescent physical health （APH） policy diffusion， using the expert interview， saturated experience method and policy text analysis， under the frame of the intersection of policy types and political potential energy， the author divides the APH policy diffusion spread into five types：active type， robust type， selective type， experimental type and breakpoint type. According to the effect analysis of APH， the active type and the robust type have a relatively good diffusion effect， the selective type and the experimental type are in the middle， while the breakpoint type has a poor diffusion effect. Due to the problems existing in the proliferation of APH， for selective policy diffusion， we should improve the political potential of some policies. In view of breakpoint diffusion， we should pay attention to the refinement and promotion of policy experience， play the role of intermediate levels and policy supervision of diffusion， and strengthen the constraints on diffusion by local governments; During the policy-making， we should pay attention to local needs and implementation difficulties.

Key words：adolescent physical health policy; policy diffusion; policy type; political potential energy

針對我國青少年存在的體質健康問題，公共政策作為應對策略發(fā)揮了積極影響。相關政策執(zhí)行的效果受到多元因素的影響，其中政策擴散的形式發(fā)揮了重要作用。研究發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行除了受政府執(zhí)行動機和支撐資源外，中間層政府的政策擴散也是重要影響變量。政策擴散作為政策制定與執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)將影響政策執(zhí)行的效果[1]。政策發(fā)布后，不同層級政府將發(fā)布相關的實施文件，協(xié)助上位政策的落地。圍繞政策擴散模式，學者從層次維度總結提煉出“自上而下的層級擴散、自下而上的政策采納和推廣、區(qū)域和部門之間的擴散、政策先進地區(qū)向政策后進地區(qū)的擴散”等類型[2]。本研究認為，政策擴散模式可嘗試依托政策發(fā)文機構的權威程度與政策類型的分類框架。基于本分析框架對青少年體質健康政策擴散進行研究，為青少年體質健康政策擴散與執(zhí)行提供對策建議。

1 研究對象、方法與框架

1.1 研究對象

以青少年體質健康的政策擴散為對象，主要圍繞擴散模式、效果與優(yōu)化方案等。青少年體質健康政策是政府部門為促進青少年體質健康，出臺的具有普遍約束意義的法、條例等法律法規(guī)與意見、規(guī)劃、計劃等規(guī)范性文件[3]。政策擴散也稱政策創(chuàng)新擴散、政策學習，是指相關政策出臺后相關執(zhí)行主體借鑒與采用政策的過程與結果[4]。本研究以政策內容的關涉程度為標準判斷政策類型，如該政策內容關涉較少為單一型政策，政策內容關涉較多為復合型政策。政治勢能指政策發(fā)文主體不同位階所展示出強弱不同的政治信號[5]。不同政治勢能對政策制定的參與、理解為對其重視程度和治理次序的區(qū)別。

1.2 研究方法

政策擴散作為政府行為，運行相對隱蔽，近似“黑箱般”存在，相關資料獲取相對較難。為了推進該研究，主要采取如下方法：

第一，政策分析法，主要獲取政策擴散的直觀數(shù)據(jù)。研究選擇相關政策后，借助北大法寶和政府部門官方網站，以“轉發(fā)”“實施文件”結合內容關聯(lián)性搜集相關政策擴散的數(shù)量、時間與形式。

第二，關鍵人物訪談法，呈現(xiàn)地方政府擴散中的行為、態(tài)度與邏輯。課題組共訪談了江蘇、山東等省教育廳體衛(wèi)藝處、省體育局青少處的負責同志和部分參與政策起草的專家，利用半結構式訪談的形式搜集地方政府擴散政策行為和部分方案出臺的背景、過程等資料。

第三，飽和經驗法，總結政策起草的經驗。作者作為《青少年體育活動促進計劃》的核心編寫人員，參與了政策論證、制定與調研的全過程，了解中央部委和地方政府對該政策的態(tài)度與期望。

1.3 研究框架

研究表明，發(fā)文主體的權威程度影響了政策執(zhí)行的效果[6]。發(fā)文主體的權威程度可以用政治勢能來表述，政治勢能作為近年來我國治理主體權勢描述的新觀點，體現(xiàn)了政府等級相關的權力級別。同時，源于青少年體質健康的事權復雜性，整體治理和分域治理的爭議較多，但總體上看分域治理的政策擴散相對較好。本研究建構政策類型與政治勢能的交叉框架，探索政治勢能與政策類型交叉約束下政策擴散的具體模式。研究按照政治勢能的高低，分為高（黨中央、國務院及辦公廳）、中（中央各部委及辦公廳）、低（省級及以下）三個層次。盡管中央部委與省的級別同等，但根據(jù)我國職責同構特征，省級及以下更多扮演執(zhí)行者角色。同時，省級政府作為政策擴散的中介，對自上而下的層級擴散和自下而上的吸納擴散意義非常明顯[7]，因此本研究政將省級及以下作為同一個政治勢能層次。需要明確的是，政治勢能高低是相對的表述，當具體到省域，省委、省政府又轉變?yōu)楦哒蝿菽苤黧w。

為保證政策擴散的一致性，本研究選擇分析對象時盡量選擇內容趨同的政策（圖1）。因青少年體質健康政策涉及體育、教育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和休息等領域，對政策擴散的分析盡量規(guī)避政策領域不同的影響。因此，選擇政策以體育為主，輔之體質健康促進條例，從而最大限度地保證政策內容的一致性。

2 青少年體質健康促進政策的擴散類型分析

政策擴散類型是根據(jù)政治勢能與政策類型的交叉框架的分析結果，展示不同政策擴散狀況及附帶特征。

2.1 高（中）政治勢能—單一型政策：主動型擴散

研究中發(fā)現(xiàn)高、中政治勢能的擴散特征趨同性較強，因此將兩者歸為主動型擴散。主動型擴散是下一級政府對上級頒布的政策積極進行轉發(fā)、制定實施方案的擴散方式，具體表現(xiàn)為擴散時間極為短暫，在一段時間內“政策轉發(fā)與實施方案密集出臺”。2016年國務院辦公廳《關于強化學校體育 促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕27號，以下簡稱“國辦27號文件”）發(fā)布后，全國25個省政府辦公廳（吉林7部門）出臺了實施文件。省級層面，2016年7月11日，安徽省皖政辦〔2016〕33號文第一個轉發(fā)。2018年9月30日，吉林教育廳等7部門以“吉教聯(lián)〔2018〕51號”最后發(fā)布執(zhí)行性文件?！皣k27號文件”的擴散時序為2016年9個、2017年14個和2018年2個?。▍^(qū)、市）。其中最短用時為66天，最長為877天，平均用時375.96天。2011年7月8號，教育部印發(fā)《切實保證中小學生每天一小時校園體育活動的規(guī)定》的通知（教體藝〔2011〕2號，以下簡稱“教育部2號文件”）后，共搜集到18份省級教育行政部門擴散文件，其中17個在2011年當年轉發(fā)。2011年7月27日，山西教育廳以“晉教體〔2011〕12”文號進行了轉發(fā)。因2011年10月底廣東對實施方案征求意見，在2012年以粵教體函〔2012〕17號出臺實施文件。對教育部2號文件擴散時序的分析，其擴散時間不足1年，時間相對較短。

單一型政策目標相對單一，地方政府能夠較好地理解上位政策的相關設計，更容易出臺相應的實施方案[9]。在政策目標相對單一的前提下，國務院辦公廳的高政治勢能和教育部作為行業(yè)主管的優(yōu)勢，直接影響出現(xiàn)積極的擴散態(tài)勢。從“國辦27號文件”和“教育部2號文件”來看，均屬于政策內容相對單一的政策建設，學校體育盡管比體育活動要求更多，但體育活動一直是學校教育的核心部分，政策擴散的支撐條件相對較好。而“教育部2號文件”強調校園一小時體育活動時間，與推行的大課間、課后體育鍛煉等均屬于落實校園體育一小時的措施。

2.2 高政治勢能—復合型政策：穩(wěn)健型擴散

穩(wěn)健型擴散指高政治勢能的主體發(fā)布相關政策后，因復雜性的政策內容，政策的擴散需依托長期調研，因此擴散的時序相對漫長、文件內容相對多元。類似穩(wěn)健的擴散行為，既要表現(xiàn)出對上級政策落地的可操作性，也要呈現(xiàn)地方落實該政策的獨特性。2007年5月7日，中共中央 國務院出臺《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（中發(fā)〔2007〕7號，以下簡稱“中央7號文件”），為新中國成立以來首次對青少年體育工作與青少年體質健康的高位推進。盡管該政策冠以“青少年體育”名義，但內容中涉及衛(wèi)生、營養(yǎng)、緩解課業(yè)負擔等內容，是我國青少年體質健康整體性治理的導向性文件。

“中央7號文件”發(fā)布以后，政策擴散的時間相對較長。教育部、國家體育總局和原衛(wèi)生部分別出臺了實施方案，上述三部委與共青團中央又專門發(fā)布了實施文件。省級層面，全國除港澳臺地區(qū)，省級政府共發(fā)布29份執(zhí)行文件，除4個擴散文件無法獲取，納入分析的共25份擴散文件。內蒙古自治區(qū)以（內政發(fā)〔2007〕101號）發(fā)布了第一份擴散文件，歷時不到半年。2011年，中共上海市委、上海市人民政府出臺《關于切實提高青少年學生身心健康水平 實施學生健康促進工程的通知》，共耗時5年多。同時，從政策體例來看，25份擴散文件與“中央七號文件”區(qū)別較大?！爸醒?號文件”是三部分20條，黑龍江省擴散方案是七部分21條，將中央7號文件進行了細分。其中體育中考分值為100分，體質監(jiān)測經費納入義務教育辦學經費;體育教師指導學生鍛煉額外計算工作量;農村體育設施與農民體育健身工程結合，建設少年軍校等內容。但黑龍江省沒有關注校醫(yī)、營養(yǎng)等問題，說明其對“中央7號文件”的落地措施進行了改造。與其他省區(qū)的擴散政策相比，上海市的擴散政策質量更高，問題針對性和地方特色也更為明顯。25個省級政府部門擴散“中央7號文件”的時間最短為155天，最長為1516天，平均用時為544.22天。從擴散年度來看，2007年4個、2008年16個、2009年6個、2010年2個和2011年1個?。▍^(qū)、市）。25個省級擴散文件均對“中央7號文件”落地做了具體探索，體現(xiàn)了政策文本的多樣性，尤其是擴散時間相對較長且擴散文件相對多元，體現(xiàn)了政策擴散的穩(wěn)健性。

2.3 中政治勢能—復合型政策：選擇型擴散

選擇型擴散指地方政府基于區(qū)域需求對相關政策類型或項目進行有選擇擴散的行為。相對而言，地方政府傾向于擴散目標相對容易實現(xiàn)、內容較為單一的政策。由于政策擴散的選擇性，擴散時序和時長等不容易判斷。體育活動是青少年體育公共服務體系的主要內容?！笆濉逼陂g，國家發(fā)改委、財政部向各部委征詢財政轉移支付項目時，國家體育總局報送的“青少年體育活動促進計劃”（以下簡稱“計劃”）被選中，成為中央對地方轉移支付項目?！坝媱潯毕嗬^納入《青少年體育“十二五”規(guī)劃》《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等政策文本，成為國家公共服務的重要工程。通過溯源分析，作為項目的“計劃”出現(xiàn)于2010年[12]，當被納入相關政策中，在各地政府公共文化服務、全民健身計劃中得到體現(xiàn)。

鑒于體育活動的統(tǒng)領性，國家體育總局聯(lián)合教育部等7部委于2017年底出臺了《青少年體育活動促進計劃》，實現(xiàn)了由工作項目向專項政策的轉變，將過去的轉移支付項目變成地方政府的常規(guī)性工作。且“計劃”由7部委發(fā)布，多個政策主體參與制定和發(fā)布，體現(xiàn)政策主體的權威性、政策內容關涉的全局性和戰(zhàn)略性。但7部委發(fā)布的“計劃”，到目前為止尚未有省級政府部門轉發(fā)。盡管上海市曾就“上海版的實施方案”進行了研究，但最終沒有發(fā)布執(zhí)行文件。就實施難度而言，將作為項目的“計劃”納入地方政府的規(guī)劃，屬于對上級文件的“直接移植”。作為公共政策的“計劃”下發(fā)后，盡管囊括了發(fā)改、財政、民政等重要部委，但該政策涉及地方政府部門的協(xié)同問題。個別省表示，“計劃”已經納入當?shù)亍度窠∩碛媱?016—2020》和公共文化體系建設方案，再出臺具體的實施方案，且要協(xié)同多個廳局參與，難度極大。由此可見，地方政府在面臨不同的政策擴散時，會根據(jù)政策實施難度進行選擇。

2.4 低政治勢能—單一型政策：實驗型擴散

實驗型擴散指地方政府依據(jù)地方實際對青少年體質健康的關鍵問題，采取逐步實驗和完善的方案，表現(xiàn)為方案和內容的多元性。實驗型的政策擴散表現(xiàn)在主體多元、時間混雜，一地或多地開展政策的地方化探索。我國體育中考方案，較好地體現(xiàn)地方實驗的特征。體育中考是督促青少年體育鍛煉的重要手段，各級政府較為重視。針對體育中考，教育部出臺了高中階段招生考試的指導性意見，但中考的主要實施主體是省級和地（市）級政府。2017年全國220個中考地市中，以初三“統(tǒng)考”和“日?？己?統(tǒng)考”為標準分別為129個和91個[8]，體育中考的分值與項目等極為分散（表1）。如安徽省體育中考由2013年的35分，以每年5分的分值遞增，最終執(zhí)行60分的總分標準。2015—2017年南京市體育中考盡管分值沒有變化，但評分標準逐年提高，男生3分鐘跳繩滿分標準依次為350個、370個和390個。

由此可見，我國體育中考明顯呈現(xiàn)“以省為綱”或“以市為綱” 的多元格局，突出表現(xiàn)了中考體育運行的實驗性特征。各地均在積極探索實施方案，尤其是云南體育中考實施100分標準，引起了各界關注。從當前我國實驗性的政策擴散來看，應該在多年多地實驗的基礎上，整理出臺體育中考的指導性方案，為完善體育考試制度提供參照。

2.5 低政治勢能—復合型政策：斷點型擴散

斷點型擴散主要體現(xiàn)地方政府對相關政策擴散時呈現(xiàn)點狀、不連貫的狀態(tài)，相關政策間聯(lián)系斷點狀態(tài)，政策擴散的時間較為漫長，關系相對疏離。斷點型擴散選擇學生體質健康立法進程為對象。2007年底，江蘇省教育廳啟動《江蘇省學生體質健康促進條例》起草工作，2009年省人大常委會通過，于9月1日起施行。2018年，山東省通過《山東省學生體質健康促進條例》，成為又一個省級層面推進學生體質健康促進立法的地區(qū)。除江蘇和山東在省級層面出臺學生體質健康促進條例外，云南省在體質健康政策建設方面亮點突出。2011年，《昆明市中小學生體質健康促進條例》經省人大常委會批準實施。鑒于當前青少年體質健康問題突出，云南省人大代表已建議就《云南省學生體質健康促進條例》進行立法，明確提出要學習江蘇、山東的相關經驗[9]。

江蘇和山東從省級層面針對青少年體質健康的地方立法，其政策擴散時序為9年，時間間隔較長。當前針對青少年體質健康政策軟化、效應不足的狀況，應提升政策效力，加強立法工作[10]，盡管專家學者、人大代表等積極推動青少年體質健康的立法，但進展緩慢。從政策性質比較，地方政府出臺學生體質健康促進的地方性法規(guī)，與此前的“通知”“計劃”等相比，法律效力和約束性明顯不同。

3 我國青少年體質健康政策擴散的效果分析

從青少年體質健康政策擴散狀況來看，擴散的效果明顯不同，主動型和穩(wěn)健型的擴散效果相對較好，選擇型和實驗型的效果相對居中，而斷點型的效果不足。

3.1 主動型與穩(wěn)健型擴散效果較好

青少年體質政策的擴散有賴于地方各級政府的積極參與。青少年體質健康問題的長期性、艱巨性，是持續(xù)推進政策建設的源動力，同時也形成政策目標設置的統(tǒng)攝性。比較而言，“中央7號文件”秉承整體性治理的思路形成穩(wěn)健型的擴散模式，而“國辦27號文件”和“教育部2號文件”均強化單一治理邏輯形成主動型擴散模式，都能夠有效地推動相關政策在基層的落地與執(zhí)行?！扼w育教學》雜志在“中央7號文件”頒布五周年和十周年時對政策擴散與執(zhí)行進行了系統(tǒng)性回顧，發(fā)現(xiàn)中央7號文件對學校體育工作的促動作用較為明顯[11]。

客觀而言，在同等政治勢能下，目標相對單一、容易實現(xiàn)的政策，其擴展效果相對較好。如“教育部2號文件”擴散時，類似學校體育鍛煉時間保障、完善體育設施和加強鍛煉指導等要求，在當前普遍重視身體健康素養(yǎng)、迎合體育考試的背景下，屬于相對容易實現(xiàn)的措施。尤其該政策強化上級督導，教育部對全國的執(zhí)行狀況進行了持續(xù)督導檢查，較好地推動了該政策擴散與落實[17]。與選擇型“計劃”的擴散相比，盡管“計劃”發(fā)文將體育、教育、發(fā)改、財政、民政等部門納入，但并未就部委分工進行部署，地方政府部門缺乏必要的職責參照。同時，“計劃”的落實需要協(xié)同多政府部門，調動學校、社會的參與，保障社區(qū)體育設施和組織建設，在運行中需要調動的資源較多。

3.2 選擇型和實驗型擴散效果一般

選擇型擴散更依靠該政策是否能解決現(xiàn)實問題。青少年體質健康促進政策要在基層擴散，政策措施能否解決基層面臨的現(xiàn)實問題，成為制約政策擴散的關鍵變量。青少年體質健康促進過程中，體育社會組織的持續(xù)發(fā)展是關鍵性和棘手性問題之一。2000年，國家體育總局自上而下在認定了5000多所“國家級青少年體育俱樂部”，但調研發(fā)現(xiàn)大量青少年體育俱樂部內在動力嚴重不足，外部環(huán)境限制明顯。青少年體育俱樂部自上而下的認定式培養(yǎng)模式，國家給予少量的扶持經費后，忽視了此類公益性組織的持續(xù)運行問題，如內部成員的薪酬發(fā)放、服務收費標準等[12]。根據(jù)國家級青少年體育俱樂部的遴選要求，強調公益性導向導致后續(xù)發(fā)展乏力。青少年體育俱樂部發(fā)展面臨的問題具有普遍性，亟待相關政策予以解決。“計劃”在征求地方政府意見時，地方體育行政部門希望該政策明確青少年體育俱樂部的收費、人員薪酬等，破解制約青少年體育發(fā)展的關鍵問題?！坝媱潯睌U散過程，需借助地方政府的落實行為，將“計劃”的指導性話語進行地方性改造，其實依舊將解決此類問題的任務挪移給地方政府。相關地方行政部門表示，體育行政部門盡管作為首位發(fā)布“計劃”，但“計劃”并未出臺部門分工文件，也沒有省級部門轉發(fā)。由此可見，“計劃”無法滿足地方政府需求，因此地方政府出臺相關擴散性文件的動力嚴重不足。2020年6月11日，體育總局聯(lián)合多部門下發(fā)了《關于促進和規(guī)范社會體育俱樂部發(fā)展的意見》，涉及8個政府部門，從運行來看屬于選擇性的擴散模式。該政策依舊沒有解決社會體育俱樂部發(fā)展的核心問題，尤其是強化體育部門和單項體育協(xié)會主導的思路，尚未回應盈利性社會體育俱樂部的收費管理與主體資質問題，其擴散效果應該不會很好。

同時，受經驗適用性的制約，實驗型政策的擴散效果一般。地方經驗屬于地方政府的積極探索，其適用性是能否擴散的關鍵。如上海市為破解青少年體育難題，推行“青少年體育俱樂部星級管理制度”，開展優(yōu)秀夏令營評選、“你點我送”體育進社區(qū)等活動，工作特色較為鮮明。盡管上海的經驗相對成熟，且國家體育總局青少司也積極推廣上海經驗，但其他地區(qū)依舊難以破解青少年體育社會組織發(fā)展等難題。訪談中發(fā)現(xiàn)，盡管地方政府在政策建設過程中，會充分調研并參照相關地區(qū)和同領域的政策建設狀況和文本，但都會基于本地的政策執(zhí)行資源、環(huán)境進行客觀評價，從而出臺相應的地方性政策建設意見。這種地方主導的政策實驗，主要考慮政策與地方資源的適用性，其措施與方法等也均不具有普遍擴散價值。

3.3 斷點型的政策擴散效果較差

斷點型的政策擴散表現(xiàn)出擴散行為和動機的滯后性，間隔時間較長。江蘇省率先在青少年體質健康領域立法，但其他地區(qū)“學生體質健康促進”的立法延遲多年。社會普遍呼吁與實踐領域的立法形成了明顯背離，凸顯了地方青少年體質健康立法經驗的局限性。江蘇在學生體質健康領域立法后，山東時隔多年后才啟動學生體質健康促進的立法工作。類似地方主導的政策實驗，主要考慮政策與地方狀況的適用性，其措施與方法等也均不具有普遍擴散條件。與國家自上而下的政策試點相比，其向上和橫向層面的擴散明顯不足，地方政策能否在其他地區(qū)推進，很大程度上取決于其適用性。國內圍繞“強制體育”的相關研究[13]，顯示了通過立法形式推行強制體育行為具有一定合理性，但各界的普遍呼吁與實踐領域的立法形成了明顯背離，凸顯了地方青少年體質健康立法經驗的局限性。就當前而言，缺乏政府的高層次推動，單純依靠地方政府的自覺，很難推動高質量體育政策在其他地區(qū)的推行，這與我國壓力型的體制具有密切聯(lián)系。

4 推進我國青少年體質健康政策擴散的建議

研究認為，地方政府對青少年體質健康有效擴散的實現(xiàn)，有賴于政治勢能與政策類型的雙重作用。研究將上述框架的擴散優(yōu)化建議通過圖2予以體現(xiàn)，滲透著提升政治勢能和簡化政策類型的思路。

4.1 對選擇性的政策擴散，要提高部分政策的政治勢能

為加強青少年體育工作，國家體育總局對“青少年體育振興規(guī)劃”“青少年體育活動促進計劃”等進行專項部署與研究[14]。為編制與修訂“計劃”，多次協(xié)調相關部委與地方政府，支持實地調研和訪談工作?！坝媱潯钡牟莞寰幹朴蓢殷w育總局青少司具體負責，多次與體育總局相關司局、教育部體衛(wèi)藝司交換意見，草案完成后函詢相關部委意見。按照原來的設想，“計劃”將由高政治勢能的主體（國務院或國務院辦公廳）發(fā)布或者轉發(fā)，但因“計劃”未提前向國務院法制辦報批備案，因“程序復雜和時間漫長”，作為權宜之計改由7部委會簽、聯(lián)合發(fā)布。

現(xiàn)實中，應對政策實施難題的方式是提高政治勢能等級，從而體現(xiàn)出高層對政策重視，發(fā)揮政治勢能對各級政府的影響。尤其是當前中央提出“體教融合”的導向，因此未來類似“計劃”應由更高政治勢能的部門發(fā)布。為促進青少年體質健康政策更好地擴散和落地，針對青少年體質健康促進政策中具有統(tǒng)領性質、發(fā)揮關鍵作用的政策，應提高其政治勢能。專家表示“對政府而言，青少年體質健康工作怎么強調都不過分”，要凸顯青少年體質健康工作的統(tǒng)領性和重要性。

4.2 針對斷點型擴散，應注重政策經驗的及時提煉推廣

青少年體質健康是我國政策關注的焦點領域之一。盡管江蘇、山東等地對青少年體質健康的綜合立法思路已運行多年，但綜合立法在地方政府間橫向擴散的態(tài)勢呈斷點式擴散狀態(tài)，向上的擴散并未實現(xiàn)。與出臺整合性的學生體質健康法案相比，國家更傾向于修改《學校體育工作條例》《學校衛(wèi)生工作條例》，而非啟動國家層面的綜合性立法。青少年體質健康問題呈現(xiàn)變動性和階段性，通過學校體育、衛(wèi)生等工作予以精準應對，可隨機調整的機會更多，更容易實現(xiàn)目標。針對單一政策為提高推進效率可以多政府部門聯(lián)合發(fā)布。從調研狀況來看，地方政府部門更側重于明確相關事務治理的職責與權限，尤其當政策是由多部門制定或轉發(fā)的情況。鑒于此，通過內容相對單一的制度建設，明確相關部門的職責，更有利于促進政策擴散的實現(xiàn)。中央政府部門積極對地方政府經驗的進行提煉，將相關經驗積極推廣，實現(xiàn)該政策經驗更好地擴散。

4.3 發(fā)揮擴散中間層級和政策督導的作用，強化地方政府擴散約束

青少年體質健康政策擴散與處于中間位置的省級政府行為密切相關。我國憲法規(guī)定，地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。我國特有的層級治理體制，省級政府處于中央政府和地方政府的中間環(huán)節(jié)，是層級最高的地方政府，因此省級政府的行為尤為關鍵。我國社會治理過程中，縱向維度的政府逐級發(fā)包形成了對上一級政府的負責體制，地方政府主要看省級政府的態(tài)度與行為。青少年體質健康政策的擴散，依托在省級管理環(huán)境中運作，省級部門的貫徹性、指導性意見對地方政府行為具有重要影響，其轉發(fā)和實施方案要體現(xiàn)出對相應政策地方化和操作化的思路[25]。從作為公共政策的“計劃”和“中央7號文件”“教育部2號文件”的擴散區(qū)別來看，省級層面的擴散推動了相關政策在地方的落地狀況。

政策督查是上級部門對政策執(zhí)行落實狀況的考核評定，從而獲取政策執(zhí)行經驗的過程。尤其是青少年體質健康問題的長期性和嚴峻性，要將青少年體質健康工作納入地方政策督查的重點環(huán)節(jié)。2012年3月—11月，教育部組織專家對全國落實《切實保證中小學生每天一小時校園體育活動的規(guī)定》進行專項督導，較好地推動了該項政策擴散與執(zhí)行。我國青少年體質健康的問題極為尖銳、區(qū)域分布較廣，經濟社會發(fā)展差距明顯，全國性的政策推行受到一定條件限制。地方政府經過實踐探索積累的相關經驗，應引起高度重視。我國青少年體質健康治理應該形成不同模式，在中央高位推動的情況下，地方政府的經驗與模式尤為重要。

4.4 政策制定環(huán)節(jié)，要關注地方需求與實施難度

政策擴散的關鍵是解決地方政府的難點問題。當前，我國青少年體質健康政策圍繞現(xiàn)實問題形成“政策呼應回旋”，導致治理效果不足。但在政策制定環(huán)節(jié)，地方寄希望通過高層推動的政策解決現(xiàn)實難題，也具有一定難度。具體而言，青少年體質健康問題的生成既有一般性因素，也受地方特殊因素影響，而政治勢能較高的主體需要關注政策的覆蓋領域，傾向于采取模糊性、指導性的話語，給予地方政府主動權。

政策制定環(huán)節(jié)要關注政策的實施條件。青少年體質健康政策在地方的落地，除了滿足地方政府需求外，還要注重政策的實施條件。在公共政策建設中會專設組織保障部分，框定不同政府部門的職責，同時要求地方政府根據(jù)職責同構的要求參與到政策實施中。通過組織保障的要求，對相關政策的落地實施提出指導性意見，從而規(guī)范政府擴散相關政策參與程度與形式。

5 結束語

青少年體質健康政策制定后，有賴于良好的擴散機制推進政策落地實施。本研究對青少年體質健康政策擴散的研究，初步總結了具體的五類模式，與前人基于方向維度的分類不同。同時根據(jù)政治勢能與政策類型的交叉，分析政策擴散的效果差異并提供對策建議。后續(xù)的研究應該注意關注政策擴散環(huán)節(jié)，建構政策擴散與政策執(zhí)行效果關聯(lián)性判斷依據(jù)與標準，從而為提高政策效用提供對策建議。

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