秦勇 韓世鵬

摘要：農(nóng)村宅基地資格權(quán)的性質(zhì)在現(xiàn)行法律規(guī)范中尚無明確表達，學(xué)者對此各抒己見，提出諸如“剩余權(quán)說”“配給權(quán)說”“宅基地使用權(quán)說”“成員權(quán)說”等不同的觀點。綜合考慮農(nóng)村宅基地資格權(quán)提出的政策意蘊與功能定位，資格權(quán)應(yīng)定性為一種成員權(quán)。在法權(quán)構(gòu)造方面，資格權(quán)內(nèi)含身份屬性與財產(chǎn)屬性，其中前者包括宅基地初始取得的分配請求權(quán)，隨身份的得喪變更而變化;后者包含土地征收補償權(quán)、資格退出補償權(quán)等，屬于事實占有的可期待利益。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;資格權(quán);成員權(quán);宅基地使用權(quán)

中圖分類號：D912.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-5595（2020）06-0090-06

2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在該文件中，農(nóng)村“宅基地資格權(quán)”首次正式出現(xiàn)，表明了我國“兩權(quán)分離”的宅基地制度將被“三權(quán)分置”所取代。但農(nóng)村宅基地資格權(quán)的設(shè)立有何法理依據(jù)？資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)如何定位？資格權(quán)的法權(quán)構(gòu)造如何？這些已經(jīng)成為學(xué)界必須予以回應(yīng)的問題。

一、農(nóng)村宅基地資格權(quán)的邏輯起點

在我國城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，“兩權(quán)分離”制度下的宅基地利用情況無法滿足當(dāng)下農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，逐漸成為釋放土地價值、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的障礙。在此背景下，2018年中央一號文件正式提出宅基地“三權(quán)分置”制度，創(chuàng)設(shè)農(nóng)村“宅基地資格權(quán)”以塑造嶄新的宅基地權(quán)利體系。資格權(quán)的生成邏輯既有現(xiàn)實依據(jù)又有法理基礎(chǔ)。資格權(quán)在平衡宅基地社會保障功能與經(jīng)濟功能、公權(quán)與私權(quán)方面有獨特的優(yōu)勢，可以實現(xiàn)身份屬性與財產(chǎn)屬性的分離，成為搞活宅基地使用權(quán)、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的新路徑。

（一）宅基地“兩權(quán)分離”制度亟待變革

隨著我國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生質(zhì)變。農(nóng)外就業(yè)興起、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、工資性收入比例上升等原因使得農(nóng)民對宅基地的依賴程度逐漸下降。兩權(quán)分離制度下的宅基地不得進行集體外轉(zhuǎn)讓，而集體內(nèi)部又沒有強烈的需求，這就使得原來為農(nóng)民提供安居保障的宅基地被大量閑置，村落因空心化而逐漸走向沒落甚至消亡。據(jù)統(tǒng)計，2018年農(nóng)村宅基地閑置比例平均為10.7%，閑置的面積超過1億畝。[1]

大規(guī)模閑置導(dǎo)致農(nóng)村宅基地潛在的經(jīng)濟價值無法實現(xiàn)，造成了農(nóng)地資源的重大浪費。此外，一戶多宅、違法亂建等同樣刺痛著農(nóng)民和執(zhí)政者的神經(jīng)。其中，一戶多宅最為普遍，尤其盛于偏遠農(nóng)村。調(diào)查報告顯示，在山西省農(nóng)村地區(qū)，擁有兩處宅基地的農(nóng)戶比例高達13.3%，三處以上宅基地的為1.7%;在黑龍江省部分農(nóng)村地區(qū)，2.8%的受訪農(nóng)戶有兩處宅基地，三處及三處以上的為0.6%。[2]國家雖未明文否定一戶多宅，但對于非法手段取得宅基地卻嚴厲禁止。然而大多數(shù)農(nóng)民并不認為自己的行為是違法的，為追求經(jīng)濟效益，公然違反國家規(guī)定，建造大量房屋出租、出售給非本集體組織成員，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止、隱形交易無處不在、司法糾紛數(shù)不勝數(shù)。[3]故而，不管是一戶多宅還是土地閑置都揭示了宅基地保障功能抑制經(jīng)濟功能所帶來的負面效應(yīng)，也倒逼執(zhí)政者對現(xiàn)有宅基地制度進行理性反思。

宅基地的兩權(quán)分離制度同樣存在私權(quán)屬性模糊的問題。在所有權(quán)方面，首先，農(nóng)村集體行使宅基地所有權(quán)的方式較為單一，且缺乏完善的保障機制，往往無法兼顧農(nóng)民的利益，同時村集體沒有足夠能力收回閑置的宅基地，財力匱乏與監(jiān)督不力導(dǎo)致集體所有權(quán)人對宅基地的管理捉襟見肘。其次，我國原有的二元土地制度也是造成集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位懸殊的重要原因。[4]現(xiàn)實生活中，國家同時扮演著土地管理者和所有者的雙重角色，經(jīng)常通過行政征收的方式將農(nóng)村集體土地收歸國有。農(nóng)村集體成了國家的代理人，農(nóng)民在“公共利益”面前一般沒有拒絕的權(quán)利，其弱勢地位不言而喻。再次，某些鎮(zhèn)政府和村委會成員為了個人私利時常犧牲村民利益。在農(nóng)民行使宅基地使用權(quán)時進行強制干預(yù)，有時會借拆遷、征地等名義，將獲得的補償款層層克扣甚至據(jù)為己有，導(dǎo)致村民與村委的矛盾不斷加劇，動搖了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。從宅基地使用權(quán)制度內(nèi)容來看，我國現(xiàn)行法律一方面將宅基地申請主體嚴格限制在本集體內(nèi)部，從制度上杜絕了集體外成員取得宅基地的可能性;另一方面，在流轉(zhuǎn)層面，農(nóng)民只能對宅基地進行事實上的使用，不能進行買賣、互換、贈與、入股、融資等。由是觀之，宅基地的經(jīng)濟功能讓位于其擔(dān)負的社會保障功能，使得立法與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，宅基地的財產(chǎn)權(quán)功能未得到顯化。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，作為私權(quán)典型代表的宅基地使用權(quán)本應(yīng)“物盡其用”，但國家權(quán)力的過度干預(yù)容易導(dǎo)致使用權(quán)公法化，模糊了公私法的界限，使得《中華人民共和國民法典》“物權(quán)”編（以下簡稱《民法典》“物權(quán)”編）未能發(fā)揮應(yīng)有的指引作用。

綜上所述，“兩權(quán)分離”的宅基地制度確實造成了土地資源的浪費與農(nóng)村社會秩序的動搖。因此，不管是為促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，還是為保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，宅基地制度均有改革的必要性與迫切性。

（二）宅基地資格權(quán)的引入

面對日益高漲的解禁呼聲，宅基地三權(quán)分置改革順勢而生。宅基地三權(quán)分置政策的核心是放活使用權(quán)，但同時也規(guī)定了宅基地資格權(quán)。資格權(quán)，顧名思義，指因某種身份或條件而為一定行為的權(quán)利。所謂農(nóng)村宅基地資格權(quán)，是指集體組織成員基于本村成員資格向集體申請宅基地并為建造、居住、使用的權(quán)利集合。宅基地資格權(quán)雖是一項新設(shè)的權(quán)利，具有首創(chuàng)性，但其出現(xiàn)卻并非偶然，而是有著深厚的理論依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

在宅基地三權(quán)正式提出之前，就有學(xué)者提出了與資格權(quán)相近的名稱——“配給權(quán)”，并將“配給權(quán)”權(quán)能解釋為占有、退出、收益，由此兼顧了宅基地的保障功能與經(jīng)濟功能。[5]亦有學(xué)者以“占有權(quán)”“所有權(quán)”“使用權(quán)”作為宅基地的三權(quán)內(nèi)容，主要強調(diào)了占有權(quán)的身份屬性，并對宅基地流轉(zhuǎn)、利用做了嚴格限制。[6]

在實踐中，資格權(quán)也早以確權(quán)頒證的形式證明了自身的存在。安徽省旌德縣宅基地三權(quán)分置試點工作進行過程中，村民王五四手持宅基地所有權(quán)證、資格權(quán)證、使用權(quán)證，并到當(dāng)?shù)剞k理了房屋產(chǎn)權(quán)登記，資格權(quán)的地位一目了然。浙江義烏市通過民主決議將集體成員的資格界定、住宅面積等事項確定下來，同時對于超標(biāo)亂建、一戶多宅進行了嚴格限制，并建立有償退出、有償使用、競價選位及有限轉(zhuǎn)讓制度，穩(wěn)定了農(nóng)村秩序。[7]可見，宅基地資格權(quán)存在已久，只不過依附于原有的宅基地所有權(quán)、使用權(quán)而未能顯化。因此，農(nóng)村宅基地資格權(quán)在理論和實踐上均是一種客觀存在，但并不影響對此項權(quán)利的法律屬性以及法權(quán)構(gòu)造的探討，恰恰相反，資格權(quán)的理論探討對更高效地實現(xiàn)政策目標(biāo)、總結(jié)和推廣試點地區(qū)的經(jīng)驗、切實發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟和保障功能、更快更好地發(fā)展三農(nóng)事業(yè)具有重要意義。

二、農(nóng)村宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位

目前，對農(nóng)村宅基地資格權(quán)做專門研究的文獻較少，其中部分研究成果又因?qū)Υ诵g(shù)語的內(nèi)涵難以達成共識或?qū)ζ錂?quán)源的誤解而劍走偏鋒。筆者認為厘清資格權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)不能憑空想象，更不能人云亦云，而是要追溯資格權(quán)的生成路徑，即資格源于成員身份，同時考量該權(quán)利與政策目標(biāo)的呼應(yīng)，方能將資格權(quán)的性質(zhì)完整地映射到相應(yīng)的法律規(guī)范之中。

（一）資格權(quán)性質(zhì)的學(xué)界論爭

現(xiàn)行法律并沒有明確資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，學(xué)者們對此提出了不同的觀點，其中比較有代表性的是“剩余權(quán)說”“配給權(quán)說”以及“宅基地使用權(quán)說”。

“剩余權(quán)說”認為資格權(quán)屬于原宅基地使用人（農(nóng)戶）在為他人設(shè)定的宅基地使用權(quán)分離出去之后，期限屆滿剩余的物權(quán)。[8]首先，所有權(quán)為母權(quán)利，作為子權(quán)利的資格權(quán)只是囿于身份無法流轉(zhuǎn)，這并不與母權(quán)利對宅基地享有的支配權(quán)相抵觸。其次，參考承包地三權(quán)分置的改革邏輯。在承包地三權(quán)分置中，將原有土地承包經(jīng)營權(quán)分離后的土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，承包方與發(fā)包方的關(guān)系不變，承包權(quán)便是去除經(jīng)營權(quán)后的剩余權(quán)。同樣的道理，宅基地資格權(quán)也應(yīng)屬于宅基地使用權(quán)人讓渡一定期間的使用權(quán)后的剩余權(quán)。

“配給權(quán)說”將宅基地使用權(quán)中的身份屬性賦予配給權(quán)，形成“宅基地所有權(quán)”“宅基地配給權(quán)”“宅基地使用權(quán)”三權(quán)分置。[5]持“配給權(quán)說”觀點的學(xué)者根據(jù)權(quán)利主體、實現(xiàn)方式等標(biāo)準對該權(quán)利進行類型化區(qū)分?！芭浣o權(quán)Ⅰ”為本集體成員基于身份享有的分配請求權(quán)，即每戶農(nóng)民可以向村集體申請符合規(guī)定的宅基地;“配給權(quán)Ⅱ”是指本集體成員內(nèi)部可以通過繼承、贈與、買賣、共有等方式實現(xiàn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的權(quán)利;“配給權(quán)Ⅲ”則將資格范圍擴展到非本集體組織成員，但其取得農(nóng)村宅基地的方式僅限于繼承。

“宅基地使用權(quán)說”認為宅基地三權(quán)分置中資格權(quán)沒有單列的必要。因為宅基地資格權(quán)僅代表農(nóng)戶請求分配宅基地的權(quán)利，并不一定實際獲得宅基地使用權(quán)，只是一種分配資格而已，并不是實體財產(chǎn)權(quán)利。[9]因此必須將資格權(quán)歸納到使用權(quán)中，使得宅基地使用權(quán)兼具身份屬性和財產(chǎn)屬性，方能保證農(nóng)民的利益不受損。

上述三種觀點對宅基地資格權(quán)性質(zhì)的解釋都有一定的道理，但不可否認也都存在一定的片面性。

“剩余權(quán)說”將資格權(quán)定義為一種去除使用權(quán)后的用益物權(quán)，首先違反了我國“物權(quán)法定”原則與“一物一權(quán)”原則?！睹穹ǖ洹贰拔餀?quán)”編規(guī)定的土地使用權(quán)僅包括宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)，并沒有剩余權(quán)能集合的法定空間?！笆Ｓ鄼?quán)說”同時與“一物一權(quán)”原則相悖，剩余權(quán)與使用權(quán)均是一種特殊的用益物權(quán)。同一物上原則上只能存在一個所有權(quán)、用益物權(quán)，不得存在兩個或兩個以上性質(zhì)不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)。剩余權(quán)與使用權(quán)都強調(diào)占有的權(quán)能，無疑違背了“一物一權(quán)”原則。其次，法經(jīng)濟學(xué)認為有效率的物權(quán)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)價值的最大化。[10]若資格權(quán)為用益物權(quán)，本著“物盡其用”的原則，應(yīng)當(dāng)可以為了經(jīng)濟效益的最大化實現(xiàn)自由轉(zhuǎn)讓，但現(xiàn)實卻相反。宅基地只能在本集體組織成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，且宅基地的用途也被嚴格限制。宅基地的這種身份專屬和社會保障的特點使得它被牢牢固定在集體內(nèi)部，無法顯化其經(jīng)濟屬性。再次，集體成員以何種身份對期限屆滿的使用權(quán)收回？這一問題是其難以回答的。如果以所有權(quán)人的身份，那應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體行使;如果是以農(nóng)村村民身份，將使用權(quán)期間作為租賃期間的話，那資格權(quán)就偏向債權(quán)屬性，與用益物權(quán)的主張相矛盾。更何況一個負有每年支付租金義務(wù)的債權(quán)性租賃權(quán)之上怎么可能承載完整的所有權(quán)？若住房因意外倒塌、違法收回導(dǎo)致所有權(quán)殘缺，承租方的合同目的得不到實現(xiàn)造成權(quán)益受損又當(dāng)如何？[11]最后，收回之后發(fā)現(xiàn)原使用權(quán)人（即農(nóng)戶）已死亡或者進城落戶甚至退出宅基地，那自動彈回的剩余權(quán)利又該何去何從？[12]綜合以上考慮，宅基地資格不宜界定為剩余權(quán)。

“配給權(quán)說”固然對傳統(tǒng)權(quán)能實現(xiàn)了些許突破，如在經(jīng)濟效益方面突破原有的桎梏，但并沒有解決本身性質(zhì)的問題，屬于換湯不換藥，只是更改一個名稱而已。[13]所以最終我們還是要討論配給權(quán)的性質(zhì)。而且配給權(quán)的內(nèi)涵在學(xué)界尚無規(guī)范完整的表述，也沒有相應(yīng)的理論背景作為支撐。更重要的是，試點改革中均以資格權(quán)作為配給權(quán)的替代，并未給予配給權(quán)以制度空間。綜上，囿于理論與實踐要素的缺失，配給權(quán)無法

在宅基地改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

“宅基地使用權(quán)說”看到了資格權(quán)背后的財產(chǎn)性權(quán)利，卻忽略了作為資格權(quán)最重要的屬性——社會保障性。首先，資格權(quán)的設(shè)計初衷便是保證農(nóng)民居者有其屋，而后才能進一步討論如何釋放土地資產(chǎn)。若是僅僅圍繞如何實現(xiàn)宅基地使用權(quán)利，那就否定了三權(quán)分置的政策內(nèi)涵和實踐效應(yīng)。其次，若堅持三權(quán)不變的情況，資格權(quán)性質(zhì)為成員權(quán)，將導(dǎo)致三權(quán)中的使用權(quán)具體內(nèi)涵無法得到合理闡釋，原有的宅基地使用權(quán)與三權(quán)分置中的使用權(quán)的關(guān)系也會陷入混亂。最后，宅基地資格權(quán)納入使用權(quán)中，農(nóng)民無償取得的宅基地在當(dāng)下仍囿于身份限制無法自由流轉(zhuǎn)，不僅使三權(quán)分置的政策目的落空，更有畫蛇添足之嫌。

（二）資格權(quán)的性質(zhì)定位——成員權(quán)

“一物一權(quán)”“物權(quán)法定”原則使得宅基地資格權(quán)難以被塑造為用益物權(quán)，“配給權(quán)”對“三權(quán)分置”名稱來說或許是一個突破，但無益于解決資格權(quán)性質(zhì)問題。宅基地使用權(quán)與集體成員資格有著密不可分的聯(lián)系，其初始取得的前提便是擁有集體成員的身份。從權(quán)利內(nèi)涵來看，成員權(quán)的核心內(nèi)容便是資格權(quán)，宅基地三權(quán)分置政策目標(biāo)是實現(xiàn)宅基地社會保障屬性與財產(chǎn)屬性的分離。因此，筆者以為，從資格權(quán)的權(quán)源、成員與資格的內(nèi)在關(guān)系綜合分析，宅基地資格權(quán)適宜定位為成員權(quán)。

1.追本溯源：資格權(quán)來源于集體成員身份

農(nóng)村宅基地資格權(quán)并不是無本之木，政策制定者新設(shè)資格權(quán)也并非空穴來風(fēng)。明晰資格權(quán)的性質(zhì)，首先要厘定資格權(quán)的權(quán)利生成與變動邏輯。[14]三權(quán)分置中的資格權(quán)究竟來自于宅基地所有權(quán)，還是在原有的宅基地使用權(quán)中分離出資格權(quán)和使用權(quán)？抑或是基于農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員身份在宅基地建設(shè)房屋及其他附屬設(shè)施的成員權(quán)？追溯資格權(quán)的權(quán)源是界定資格權(quán)性質(zhì)的關(guān)鍵，筆者認同資格權(quán)來自于農(nóng)民集體成員身份的說法。宅基地使用權(quán)與集體成員資格有著密不可分的聯(lián)系。其一，成員權(quán)本就包含分配請求權(quán)這一子權(quán)利，而分配請求權(quán)正是資格權(quán)的一項重要內(nèi)容，這與成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵不謀而合。其二，成員權(quán)是一項概括性權(quán)利，這種權(quán)利包括管理、監(jiān)督、決議、收益、分配請求、退出請求等，兼顧了資格權(quán)身份屬性與財產(chǎn)屬性，符合三權(quán)分置之政策意蘊。[15]其三，資格權(quán)與成員權(quán)的確定方式相同，不僅依賴法律規(guī)定，集體組織內(nèi)部的村規(guī)民約、村民會議也可以作為認定依據(jù)。因此，宅基地資格權(quán)與成員權(quán)外表相似，本質(zhì)相同，認定為成員權(quán)無可厚非。

若將資格權(quán)理解為原來宅基地使用權(quán)中的一部分權(quán)能，是將資格權(quán)作為一種次級使用權(quán)并入到原有的宅基地使用權(quán)中，總體上形成了宅基地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—宅基地次級使用權(quán)（資格權(quán)）的格局。持這種觀點的學(xué)者實際上借鑒了德國民法地上權(quán)下設(shè)次級地上權(quán)的理論，但這種理論并不意味著宅基地使用權(quán)可以下設(shè)次級宅基地使用權(quán)。一種用益物權(quán)再行設(shè)立次級用益物權(quán)增加了立法的難度和實際操作的復(fù)雜性。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）確立了宅基地資格權(quán)退出機制，也就是說農(nóng)民若要徹底放棄使用權(quán)，必須以退出農(nóng)戶資格為前提。將資格權(quán)定義為次級使用權(quán)否定了資格的身份屬性，農(nóng)民不可能真正退出宅基地。現(xiàn)行法律也規(guī)定了對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，一些進城落戶的農(nóng)民想要放棄原有宅基地的愿望得不到實現(xiàn)，同時村集體對閑置宅基地難以收回也無法保障未分配宅基地村民的安居?？梢?，“使用權(quán)說”不僅是對三權(quán)分置權(quán)利結(jié)構(gòu)的異化，更是從根本否決了資格權(quán)存在的必要性。[16]

也有學(xué)者指出資格權(quán)應(yīng)來源于所有權(quán)，原因是資格權(quán)僅代表獲得宅基地的可能，并非一定能實現(xiàn)。村集體作為本村宅基地的所有者有權(quán)對申請進行審批，并可以依法予以拒絕，所謂的資格權(quán)無非是集體所有權(quán)在農(nóng)民個體上的體現(xiàn)而已。從謹慎的角度來看，農(nóng)戶成員權(quán)與集體所有權(quán)關(guān)系密切，在《中華人民共和國民法典》未對其性質(zhì)明確規(guī)定的前提下，將資格權(quán)納入到所有權(quán)中更為妥當(dāng)。這種觀點確實看到了所有權(quán)與資格權(quán)的從屬關(guān)系，但資格權(quán)、使用權(quán)本質(zhì)上都可以理解為來自于所有權(quán)，權(quán)能分離理論下所有權(quán)是母權(quán)，資格權(quán)與使用權(quán)從所有權(quán)中分離僅代表部分權(quán)能的縮減，并不代表所有權(quán)的消滅。

2.文義語境：法律語言中資格與成員的契合

資格一般認為有兩種含義：其一是為獲得某一特殊權(quán)利而必須具備的先決條件;其二是從事某種活動時間長短所形成的身份。這兩種解釋都是現(xiàn)有三權(quán)分置中資格權(quán)的內(nèi)涵，即資格權(quán)是基于戶籍關(guān)系且長時間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體組織成員的身份，同時這種身份也是向集體申請宅基地的前提。所以，資格與身份密不可分，身份是資格權(quán)的內(nèi)在邏輯，資格權(quán)是身份的外在形式。從成員權(quán)與資格權(quán)的關(guān)系來看，成員指社會團體、社會組織或家庭的組成人員。沒有成員，就無法形成所謂的集體或組織，成員與集體相輔相成、不可分割。因此，成員權(quán)便是作為集體最基本組成部分對集體共有的財產(chǎn)占有、使用、收益、處分、支配的權(quán)利。在這一層關(guān)系中，資格起到了連結(jié)個人與集體的紐帶作用，只有具備資格的個人才能成為集體的成員。一般意義上，資格的內(nèi)容包括資格的取得、資格的控制、資格的行使、資格的放棄，成員權(quán)便是在資格取得并控制的前提下對宅基地行使占有、使用的權(quán)利。所以說，文義語境下資格權(quán)的行使須具有成員身份，兩者本質(zhì)上是互通的，成員權(quán)的核心內(nèi)涵就是資格權(quán)。

三、農(nóng)村宅基地資格權(quán)的法權(quán)構(gòu)造

“成員權(quán)說”得到不少學(xué)者的肯定，但對于成員權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界又有不同的聲音。有的將其理解為類似于建筑物區(qū)分所有權(quán)中的成員權(quán)，主要是指對社區(qū)各項事務(wù)監(jiān)督管理的權(quán)利。有的學(xué)者將其定義為“社員權(quán)”，即社團成員基于其地位以及與社團的關(guān)系而享有的權(quán)利義務(wù)的總稱。[17]王利明教授認為，成員權(quán)指享有來源于法律以及團體內(nèi)章程規(guī)定的權(quán)利。[18]不管如何定義，成員權(quán)都有共同的特征：資格權(quán)的取得與喪失取決于集體成員身份，即身份是基礎(chǔ)。農(nóng)民身份由農(nóng)村集體賦予，且僅限于集體組織內(nèi)部。學(xué)者們對成員權(quán)的解釋往往過多關(guān)注了成員的身份屬性，認為其是一種“純粹的成員權(quán)”。實際上，成員權(quán)是一種復(fù)合性的權(quán)利，既包括身份權(quán)，亦包括財產(chǎn)權(quán)。身份屬性僅是獲得宅基地使用權(quán)分配的前提，財產(chǎn)權(quán)是取得宅基地使用權(quán)后的物權(quán)表現(xiàn)形態(tài)。[19]即成員權(quán)是身份屬性與財產(chǎn)屬性的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一的成員權(quán)歸根結(jié)底就是一種典型的“人役權(quán)”，更準確地說是人役權(quán)中的使用權(quán)與居住權(quán)的統(tǒng)一。[20]這里的使用權(quán)便是指特定之人（農(nóng)民）及其家庭在需要的范圍內(nèi)使用他人（村集體）之物的權(quán)利，它只能是使用人本人及其家屬在需要的范圍內(nèi)按照物的性質(zhì)使用。居住權(quán)則是使用他人房屋居住的權(quán)利，由于我國房地一體，可以解釋為使用集體土地建設(shè)住房而居住的權(quán)利。

因此，對宅基地資格權(quán)的權(quán)利可以作如下架構(gòu)：基于身份屬性的分配請求權(quán)和基于財產(chǎn)屬性的獲益權(quán)。

（一）宅基地初始取得中的分配請求權(quán)

宅基地的分配請求權(quán)是指集體農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的資格。這種資格伴隨農(nóng)民身份的取得而取得，隨身份的喪失而喪失。首先，這種請求權(quán)僅代表獲得宅基地的可能，并不意味著一定會實現(xiàn)（如村集體存量宅基地分配殆盡或該農(nóng)戶曾因轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處分原有宅基地而被禁止分配等情況）。而且成員資格也不會在取得宅基地后歸于消滅，而是會一直存在于分配、使用、轉(zhuǎn)讓、租賃、收回各個階段。[21]其次，集體成員身份的認定是村集體成員的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)取決于大多數(shù)成員的決定。對于成員身份也就是農(nóng)民身份的認定，可以戶籍標(biāo)準為基礎(chǔ)，參考集體成員生產(chǎn)生活方式，綜合分析并確定。具體實踐操作可以借鑒浙江義烏市的改革方案，即凡戶籍在本村且符合集體規(guī)定的相關(guān)條件便可自然取得集體成員資格;對于入贅男、外嫁女等外來人口，則通過召開村民大會經(jīng)村民代表2/3以上同意便可獲得。[22]集體成員前提是“戶籍”上的農(nóng)民，然后才是“職業(yè)”上的農(nóng)民。特殊情況下少數(shù)服從多數(shù)，按人分配，有償調(diào)劑。這樣不僅有利于集體經(jīng)濟組織對成員身份的判定，更有利于及時維護集體成員的現(xiàn)實利益。

（二）基于宅基地事實占有的獲益權(quán)

宅基地資格權(quán)中的獲益權(quán)包含事實上的處分以及對可期待利益的取得權(quán)，這與三權(quán)分置中的宅基地使用權(quán)有本質(zhì)的不同。三權(quán)分置中的宅基地使用權(quán)僅限于在流轉(zhuǎn)階段，屬于雙方基于契約、合同關(guān)系轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，這種使用權(quán)一般是有期限的，是一種法律意義上的使用權(quán)，而宅基地資格權(quán)所代表的財產(chǎn)性權(quán)利是對宅基地本身物理狀態(tài)改變的體現(xiàn)與補償。具體而言，宅基地資格權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)利包含以下幾個方面：

第一，宅基地使用人享有建造建筑物及其附屬設(shè)施的權(quán)利。這種使用權(quán)是隨著分配請求權(quán)而來的，是一種事實上的使用權(quán)?？紤]到宅基地資格權(quán)保障功能的實現(xiàn)主要依賴于住宅的保有，集體成員取得集體分配的宅基地后，自然可以建造住宅及附屬設(shè)施。當(dāng)然，建造住宅仍須堅持“一戶一宅”“面積法定”“限定用途”的原則。

第二，宅基地使用人享有土地征收補償權(quán)。土地征收是國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，集體成員作為集體的一部分自然對土地征收補償享有權(quán)益。固然公民個人對其私有財產(chǎn)享有排他權(quán)與支配權(quán)，這也是大陸法系所有權(quán)權(quán)能的本質(zhì)要義，但這種排他性的支配權(quán)在面臨執(zhí)政者提出的公共利益時不得不退而求其次。隨著公民對私有財產(chǎn)權(quán)保護意識的蘇醒，其對私權(quán)喪失的警覺逐漸提升，對政府濫用征地權(quán)的抵抗也日益激烈。[23]而要彌補土地所有權(quán)人對自身財產(chǎn)利益喪失的不滿，政府應(yīng)當(dāng)在實體標(biāo)準補償與程序規(guī)范透明兩方面做好工作，這兩方面也正是我國土地征收方面的“法治之殤”。尤其是在宅基地補償方面，更容易引起官民之間的沖突與矛盾。因此，筆者建議對宅基地的征收補償標(biāo)準應(yīng)參照當(dāng)前市價與未來的增值空間合理評估，補償形式不限于貨幣，可以創(chuàng)造性地以養(yǎng)老保險、宅基地換房、提供崗位等社會保障形式作為補充。一方面可以防止村民對補償金的肆意揮霍，另一方面從長遠來看有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。這樣，對于失地農(nóng)民來說，物質(zhì)補償可以“保一時”，而社會保障可以“保一世”。

第三，宅基地使用人享有宅基地退出補償權(quán)。新修訂的《土地管理法》第62條“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”賦予了宅基地自愿有償退出的法定空間。宅基地有償退出既實現(xiàn)了宅基地的物盡其用，同時增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措。但《土地管理法》并沒有對宅基地退出補償?shù)馁Y金來源、數(shù)額、主體、程序等做出具體規(guī)定，在實踐層面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準。筆者建議在宅基地退出補償金的標(biāo)準與來源方面進行改革，前者須看到宅基地未來的升值空間，并參考相同區(qū)位的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場價格進行評估;后者則可考慮“政府專項撥款+社會資本”建立宅基地退出基金。值得注意的是，前述補償金的支付方式與期限須明確，以保證農(nóng)民完整及時有效地獲得補償金。至于宅基地補償金在集體與村民間如何分配，不同集體情況不同，集體組織可制定出符合本集體實際的分配方案。

四、結(jié)語

在我國現(xiàn)行立法中，農(nóng)村集體的成員權(quán)一直處于缺位狀態(tài)。實踐中農(nóng)民對于宅基地的權(quán)益不能實現(xiàn)與農(nóng)民的主體地位、成員權(quán)制度沒有完善密切相關(guān)。在土地改革的浪潮中，三權(quán)分置的法理內(nèi)涵與政策意蘊值得探討，同時三權(quán)分置也必然要在立法上有所反映和確認。因此，有必要厘清宅基地資格權(quán)的基本性質(zhì)，以使農(nóng)民基于成員身份享有的權(quán)利在制度層面得到有效保障?；谫Y格權(quán)性質(zhì)的明晰，宅基地三權(quán)分置將會愈發(fā)深入民心，終將成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新的突破點。

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