〔摘要〕 糧食產(chǎn)量與價(jià)格之間按其自身規(guī)律發(fā)生的負(fù)反饋互動(dòng)關(guān)系，使糧食市場(chǎng)表現(xiàn)出來的“兩豐一欠一平”與“谷賤傷農(nóng)”的自身周期規(guī)律性可以較好地促成耕地輪作，而政府持續(xù)上漲的最低收購價(jià)實(shí)施打破了糧食市場(chǎng)應(yīng)該有的一定程度“谷賤傷農(nóng)”波動(dòng)特征，進(jìn)而抑制了耕地輪作。為了促成耕地輪作，需要讓市場(chǎng)機(jī)制在糧食市場(chǎng)中真正充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。因此，實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”并不是糧食最低收購價(jià)改革的本質(zhì)，把“價(jià)格交給市場(chǎng)來決定”也不是其本質(zhì)，二者只是前提條件。由于三大主糧具有巨大的剛性需求量以及關(guān)稅配額制度保護(hù)從而替代性極小，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼也是一種變相的價(jià)格支持，所以需要考慮“最低收購價(jià)+補(bǔ)貼”產(chǎn)生的“組合”干擾市場(chǎng)效應(yīng)。因此，應(yīng)取消針對(duì)三大主糧的特定品種補(bǔ)貼政策，且最低收購價(jià)不能大于糧食生產(chǎn)成本。

〔關(guān)鍵詞〕 耕地輪作，糧食最低收購價(jià)，“保供給、促輪作”

〔中圖分類號(hào)〕F320 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）03-0102-11

一、引言

耕地輪作作為一種“以地養(yǎng)地”的生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)被我國(guó)政府定位為國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略之一。這是由耕地輪作多重的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)決定的。不同作物進(jìn)行輪作能更好地利用不同作物對(duì)環(huán)境、水分和養(yǎng)分等生態(tài)因素需求的差異性，通過不同作物之間的時(shí)序和空間配置，能改善土壤結(jié)構(gòu)，平衡土壤養(yǎng)分，提高土壤肥力從而減少化肥的使用;并能顯著減少病害蟲和雜草的產(chǎn)生從而減少農(nóng)藥的使用 〔1 〕。因此，從產(chǎn)出結(jié)果上看，耕地輪作具有提升農(nóng)產(chǎn)品綠色品質(zhì)、提高作物單產(chǎn)以及減少農(nóng)業(yè)面源污染等三大效應(yīng) 〔2 〕。

耕地輪作能否實(shí)現(xiàn)是由農(nóng)戶種植行為直接決定的。影響農(nóng)戶種植行為的因素較多，包括農(nóng)產(chǎn)品（預(yù)期）價(jià)格、化肥勞動(dòng)力等投入品價(jià)格、機(jī)械易于使用程度和氣候條件等。但其中農(nóng)產(chǎn)品的（預(yù)期）價(jià)格是影響農(nóng)戶種植行為決策最為關(guān)鍵的因素。具體而言，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和預(yù)期價(jià)格之間的動(dòng)態(tài)相互作用和引證影響著農(nóng)戶的生產(chǎn)預(yù)期和生產(chǎn)行為 〔3 〕。而政府糧食最低收購價(jià)政策將會(huì)通過價(jià)格和預(yù)期價(jià)格的互動(dòng)作用影響農(nóng)戶的糧食種植行為。

目前關(guān)于糧食最低收購價(jià)正負(fù)效應(yīng)及其進(jìn)一步如何改革的研究成果較多 〔4 〕 〔5 〕 〔6 〕，但鮮有和耕地輪作直接聯(lián)系起來。本文在充分考慮糧食安全前提下，在分析以往最低收購價(jià)實(shí)施方式對(duì)耕地輪作產(chǎn)生抑制的現(xiàn)實(shí)情況及背后機(jī)理基礎(chǔ)上，研究如何改革糧食最低收購價(jià)政策使其促進(jìn)耕地輪作的實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)目前糧食最低收購價(jià)政策對(duì)耕地輪作影響的實(shí)證分析

糧食最低收購價(jià)通過影響糧食價(jià)格進(jìn)而影響農(nóng)戶種植行為，而農(nóng)民糧食種植行為的改變直接表現(xiàn)為農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民糧食種植面積的變化，糧食種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整正是耕地輪作的直接反映，因此，我們選擇糧食種植面積變化來分析糧食最低收購價(jià)政策對(duì)耕地輪作的影響。

（一）糧食最低收購價(jià)實(shí)施對(duì)每種糧食全國(guó)總種植面積的影響

從主要農(nóng)作物種植面積趨勢(shì)可以看出，三大主糧水稻、小麥和玉米都呈現(xiàn)出隨收購價(jià)上漲其種植面積也隨之上漲的趨勢(shì)①（見圖1、圖2、圖3）。其中，水稻和玉米種植面積變化趨勢(shì)與收購價(jià)變化趨勢(shì)的一致性越發(fā)顯著，并且邊際遞增趨勢(shì)延續(xù)的時(shí)間也較長(zhǎng)。同是實(shí)施最低收購價(jià)的小麥和水稻，水稻種植面積變化與收購價(jià)變化的一致性更加顯著并且維持時(shí)間也較長(zhǎng)，直到2016年開始下調(diào)為止;而小麥從2012-2014年盡管收購價(jià)也在上調(diào)，但種植面積處于基本穩(wěn)定不變狀態(tài)，即2012-2014年小麥種植面積對(duì)收購價(jià)上漲表現(xiàn)得極不靈敏，這源于土地供給剛性和收購價(jià)收益遞減的雙重作用。結(jié)果，截至2015年玉米收儲(chǔ)價(jià)格上漲50%，其種植面積上漲38%;到2014年水稻收購價(jià)上漲98%，其種植面積上漲9%;到2014年小麥?zhǔn)召弮r(jià)上漲68%，其種植面積上漲4%。在三大主糧種植面積隨收購價(jià)上漲而同步上漲的同時(shí)，相應(yīng)地與糧食作物輪作的油料作物大豆和油菜的種植面積卻在連年下降①（見圖4、圖5）。我們假定在實(shí)施收購價(jià)之前耕地輪作處于較好狀態(tài)，在糧食收購價(jià)開始實(shí)施并不斷上漲階段，如果仍能很好地保持耕地輪作的話，那么糧食與其輪作作物油料的種植面積至少應(yīng)該保持正相關(guān)關(guān)系，但實(shí)際卻是持續(xù)上漲的糧食保護(hù)價(jià)致使糧食與其輪作作物油料的種植面積呈負(fù)相關(guān)關(guān)系（對(duì)比圖1、圖2、圖3與圖4、圖5可見），并沒有出現(xiàn)糧食種植面積在輪作年份間斷地有所下降、而輪作作物油料的種植面積在輪作年份間斷地有所上升的起落關(guān)系。

2014年后政府對(duì)三大主糧的收購政策都作了不同程度的調(diào)整。水稻和小麥的收購價(jià)開始下調(diào)，玉米臨儲(chǔ)收購被取消。但目前和下調(diào)后的最低收購價(jià)水平，加之生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的共同作用，或者玉米種植的單獨(dú)生產(chǎn)者補(bǔ)貼作用，均沒有使三大主糧常年連作的局勢(shì)得到根本性扭轉(zhuǎn)。

2014-2015年水稻收購價(jià)保持基本不變，從2016年開始下調(diào)，2016年和2017年下調(diào)比例較低，僅2～3%，2016年和2017年水稻的種植面積與2014年和2015年的種植面積也基本一致，全國(guó)只下降了38千公頃。2018年水稻最低收購價(jià)下調(diào)幅度較大，從2017年的每斤1.39元下調(diào)至2018年的每斤1.25元，下調(diào)幅度10%，但水稻種植面積下降的幅度大大低于收購價(jià)下降幅度（見圖1），僅下降1.8%。這說明，水稻收購價(jià)大幅度下調(diào)對(duì)農(nóng)戶水稻種植面積的影響起到了一定作用，但影響并不十分顯著。周靜的微觀實(shí)證研究也表明，由于存在耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，彌補(bǔ)了稻作大戶農(nóng)作物市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)帶來的收入損失風(fēng)險(xiǎn)，稻谷最低收購價(jià)下調(diào)并沒有明顯減少稻作大戶的水稻種植面積 〔7 〕。水稻收購價(jià)下調(diào)10%對(duì)農(nóng)戶種植行為的影響并不十分顯著的事實(shí)說明，在農(nóng)戶對(duì)收購價(jià)依賴的慣性作用、稻谷較大的需求剛性及其下調(diào)收購價(jià)后啟動(dòng)的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的增收效應(yīng)共同作用下，目前的水稻最低收購價(jià)水平對(duì)水稻市場(chǎng)價(jià)格的形成仍然起到較大決定作用。政府較大幅度下調(diào)稻谷收購價(jià)，目的是讓稻谷的價(jià)格決定回歸市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置農(nóng)業(yè)資源中的作用，而保障糧農(nóng)收入的功能從價(jià)格支持政策中分離出來，由生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策來實(shí)現(xiàn)。然而由于目前的稻谷最低收購價(jià)水平仍能保證糧農(nóng)獲得不小的利潤(rùn)水平，加上生產(chǎn)者補(bǔ)貼，稻農(nóng)仍然可以獲得不少利潤(rùn)。事實(shí)上在稻谷較大的剛性需求作用下，特定品種的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策等于是變相的價(jià)格支持政策，又間接地提高了本來下調(diào)的最低收購價(jià)，從而使目前稻谷市場(chǎng)價(jià)基本還表現(xiàn)為“政策價(jià)”，最低收購價(jià)仍然起著“托市”作用。我們?cè)诮K等地調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，在近兩年水稻最低收購價(jià)下調(diào)到每斤1.25元時(shí)，絕大多數(shù)農(nóng)民仍然以最低收購價(jià)把稻谷賣給了國(guó)儲(chǔ)糧庫。而從與水稻輪作作物的油菜種植面積變化來看，盡管2018年由于國(guó)家稻谷與油菜輪作試點(diǎn)政策的局部實(shí)施，油菜種植面積有了不小的提高（見圖5），但與達(dá)到基本稻油輪作要求的結(jié)構(gòu)比例還相差甚遠(yuǎn)。

小麥最低收購價(jià)到2014年上漲到最高點(diǎn)后，2015年至2017年保持了穩(wěn)定不變水平，2018年開始下調(diào)，下調(diào)幅度較小，僅2～3%，2018年小麥種植面積也有所下降，但下降幅度僅有0.97%（見圖2）。同時(shí)，我們?cè)诤幽虾徒K兩省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前下調(diào)幅度較小的最低收購價(jià)仍然起著托市作用，小麥最低收購價(jià)仍然左右著小麥?zhǔn)袌?chǎng)價(jià)，兩省種糧農(nóng)戶仍然以目前的最低收購價(jià)作為預(yù)期價(jià)格來決定自己的種植行為，收獲后或者以每斤高于最低收購價(jià)2分錢的價(jià)格賣給市場(chǎng)，或者以最低收購價(jià)水平賣給國(guó)有糧庫，只有專用小麥的價(jià)格基本脫離了目前最低收購價(jià)水平的“約束”。因此，盡管最低收購價(jià)有所下調(diào)，但在特定品種生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的間接刺激下，目前的最低收購價(jià)水平仍然對(duì)糧食的市場(chǎng)價(jià)格有著決定性作用，從而其仍然對(duì)耕地輪作有著較大抑制。

為了充分發(fā)揮玉米種植的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用，從2015年起國(guó)家取消了玉米臨儲(chǔ)收購政策，取而代之的是“價(jià)補(bǔ)分離”的直接補(bǔ)貼政策，玉米價(jià)格和交易完全由市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，農(nóng)戶按種植面積多少獲得生產(chǎn)者補(bǔ)貼。收儲(chǔ)政策取消后玉米市場(chǎng)價(jià)格呈現(xiàn)出了先降后升的變化趨勢(shì)，目前趨于平穩(wěn)價(jià)格，每斤平均在0.95元左右，2016年最低時(shí)玉米價(jià)格降到了每斤0.76元。并且目前國(guó)內(nèi)價(jià)格水平已與玉米國(guó)際價(jià)格持平甚至還略低于國(guó)際水平，進(jìn)口玉米價(jià)格優(yōu)勢(shì)已經(jīng)消失，而在2014年玉米國(guó)內(nèi)價(jià)格最高時(shí)，與國(guó)際最高差價(jià)達(dá)每噸1015元 〔8 〕。2015年取消玉米臨儲(chǔ)收購后，玉米種植面積連年持續(xù)下降，但整體下降幅度較?。ㄒ妶D3），僅下降6.3%，而玉米臨儲(chǔ)收購政策執(zhí)行期間玉米種植面積上漲達(dá)38%，2017年玉米種植面積占農(nóng)作物總播種面積的比例仍然達(dá)到了25.49%，比2015年最高比例的26.95%只降低了1個(gè)百分點(diǎn)，并且從種植面積上看仍然是我國(guó)第一大糧食作物。盡管由于糧豆輪作試點(diǎn)補(bǔ)貼政策的局部實(shí)施和黑龍江非玉米優(yōu)勢(shì)區(qū)（冷涼區(qū)）玉米改種大豆的共同作用，從2016年起大豆種植面積呈現(xiàn)出逐年上漲趨勢(shì)（見圖4），但與玉米種植面積相比，二者種植面積的結(jié)構(gòu)關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到實(shí)現(xiàn)基本輪作的比例關(guān)系。2017年大豆占總農(nóng)作物種植面積比例增長(zhǎng)到了4.96%，但當(dāng)年玉米種植面積占比卻高達(dá)25.49%，并且大豆種植面積的增長(zhǎng)還有很大比例是大豆優(yōu)勢(shì)主產(chǎn)區(qū)（黑龍江冷涼區(qū)）的貢獻(xiàn)，剔除這一部分大豆種植面積會(huì)進(jìn)一步降低玉米優(yōu)勢(shì)主產(chǎn)區(qū)的耕地輪作比例。筆者在內(nèi)蒙古和吉林兩大玉米主產(chǎn)區(qū)的調(diào)查也從微觀上佐證了這樣的結(jié)論，玉米臨儲(chǔ)政策取消后玉米優(yōu)勢(shì)主產(chǎn)區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)戶的玉米種植面積并沒有發(fā)生明顯變化。顧莉麗、郭慶海等對(duì)吉林作了更為具體的實(shí)證調(diào)查分析，也得到了同樣結(jié)論，即在玉米臨儲(chǔ)政策取消情況下，玉米主產(chǎn)區(qū)少有農(nóng)戶調(diào)減玉米種植，縮減玉米種植的農(nóng)戶多分布于玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的“鐮刀灣”地區(qū) 〔9 〕。概括地講，臨儲(chǔ)政策取消后，玉米種植面積下降幅度不顯著的原因主要有，玉米用途廣，需求量大，銷售風(fēng)險(xiǎn)極小，加上生產(chǎn)者補(bǔ)貼，農(nóng)戶種植玉米也能獲得一定收益。事實(shí)上，像玉米這樣用途較廣、需求量大且需求彈性也較大的糧食品種，實(shí)施特定品種生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策有一定程度的變相價(jià)格支持效應(yīng)，仍具有一定程度的刺激玉米種植作用，與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)略顯沖突。學(xué)者廖進(jìn)球等也指出，政府在實(shí)施生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策時(shí)要科學(xué)制定補(bǔ)貼發(fā)放方式，合理把握補(bǔ)貼力度，從而不斷強(qiáng)化農(nóng)民種糧的效率意識(shí) 〔10 〕。因此，目前的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策對(duì)玉米與其他作物的輪作（如大豆）仍有很大程度的抑制作用。

（二）糧食最低收購價(jià)實(shí)施對(duì)每個(gè)執(zhí)行區(qū)糧食種植面積的影響

從單個(gè)執(zhí)行區(qū)上來看，三大主糧種植面積隨收購價(jià)上漲而連年持續(xù)上漲的趨勢(shì)，以及糧食與輪作作物的種植面積持續(xù)相反的增減關(guān)系會(huì)更加明顯。如圖6所示，6個(gè)小麥最低收購價(jià)執(zhí)行區(qū)的5個(gè)小麥種植面積在執(zhí)行最低收購價(jià)的2006年后，其種植面積均呈現(xiàn)出隨收購價(jià)上漲種植面積也不斷上漲的趨勢(shì)，各執(zhí)行區(qū)小麥種植面積均上升到一個(gè)新臺(tái)階，其中河南和山東兩省表現(xiàn)得尤為突出;河北在最低收購價(jià)執(zhí)行初期也同樣表現(xiàn)為隨收購價(jià)上漲小麥種植面積也隨之上漲的趨勢(shì)，2008年后由于國(guó)家對(duì)河北地下水漏斗地區(qū)的特殊限制，小麥種植面積才出現(xiàn)平穩(wěn)，對(duì)收購價(jià)上漲顯得不太靈敏。

東北地區(qū)黑龍江和吉林作為玉米與大豆之間的傳統(tǒng)輪作區(qū)，隨著國(guó)家在2008年對(duì)東北地區(qū)實(shí)施“長(zhǎng)期”的持續(xù)剛性收儲(chǔ)價(jià)格上漲的玉米臨儲(chǔ)收購后，兩地區(qū)玉米種植面積連年持續(xù)上漲，相對(duì)應(yīng)輪作作物大豆種植面積卻呈現(xiàn)連年持續(xù)下降的趨勢(shì)，從收購價(jià)的刺激種植效果對(duì)比上看，三大主糧中玉米的效果最大，其中吉林表現(xiàn)得更加顯著（見圖7）。2015年玉米臨儲(chǔ)收購政策實(shí)施的最后一年，吉林玉米種植面積達(dá)到3800千公頃，而大豆種植面積卻從2009年玉米臨儲(chǔ)政策實(shí)施初的437千公頃下降到2015年的161千公頃，致使2015年玉米與大豆種植面積的比例關(guān)系達(dá)到了24∶1，二者之間的輪作比例極低，因?yàn)榧词故敲糠N植4年玉米輪作一次大豆的話，二者之間的比例關(guān)系也需達(dá)到4∶1左右。

南方稻作區(qū)也呈現(xiàn)出同樣的狀況（如圖8所示）。從2004年開始實(shí)施最低稻谷收購價(jià)以來，隨著稻谷收購價(jià)連年持續(xù)上漲，湖南、湖北、江蘇和安徽四大稻谷主產(chǎn)區(qū)稻谷種植面積也呈現(xiàn)逐年上漲趨勢(shì)，而油菜種植面積在油菜籽收購沒有實(shí)施臨儲(chǔ)收購之前的2008年四個(gè)省區(qū)表現(xiàn)為連年下降，2008-2014年實(shí)施臨儲(chǔ)收購期間，湖南和湖北兩省由于油菜籽收購價(jià)持續(xù)上漲，油菜種植面積也呈現(xiàn)出上漲趨勢(shì)②，隨后開始下降;而作為小麥和稻谷最低收購價(jià)的雙品種執(zhí)行區(qū)安徽和江蘇兩省在稻谷和小麥?zhǔn)召弮r(jià)均連年剛性上漲的雙重刺激下，由于小麥擠占了與其競(jìng)爭(zhēng)輪作作物油菜種植，即使是在油菜籽臨儲(chǔ)收購執(zhí)行期間臨儲(chǔ)價(jià)不斷上漲的條件下，兩省油菜種植面積仍呈現(xiàn)出逐年下降趨勢(shì);而沒有出現(xiàn)輪作所應(yīng)該表現(xiàn)出來的糧食與油菜種植面積的間斷性上漲或者下降關(guān)系。2017年江蘇省稻谷的種植面積達(dá)2237千公頃，小麥達(dá)2412千公頃，而油菜的種植面積僅為175千公頃，稻谷與油菜二者種植面積比例達(dá)到13∶1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到保證能實(shí)現(xiàn)耕地基本輪作的糧油種植比例關(guān)系。因此，收購價(jià)刺激了糧食種植面積增長(zhǎng)的同時(shí)抑制了與其競(jìng)爭(zhēng)的輪作作物的種植，從而抑制耕地輪作。

三、目前糧食最低收購價(jià)政策對(duì)耕地輪作抑制的機(jī)理分析

如實(shí)證分析結(jié)果所顯示的那樣，具有“托市”性質(zhì)的最低收購價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)糧食收購政策，避免了糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，穩(wěn)定了種糧農(nóng)民收益，有力地促進(jìn)了農(nóng)民的種糧積極性，使我國(guó)糧食產(chǎn)量自2004年實(shí)施此政策以來實(shí)現(xiàn)了12年的連增，近幾年均超過6億噸，我國(guó)目前糧食供給出現(xiàn)了供給有余的良好局面。但在收獲如此成就的同時(shí)，糧食收儲(chǔ)政策也產(chǎn)生了較大弊端。具有“托市”性質(zhì)的糧食價(jià)格定價(jià)機(jī)制影響和扭曲了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，致使國(guó)內(nèi)國(guó)際糧食價(jià)格倒掛，糧食市場(chǎng)呈現(xiàn)出高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口并存的尷尬局面。而更為嚴(yán)重的是，目前政策付出了較大的生態(tài)代價(jià)，糧食持久安全受到了威脅。這是由于過度激勵(lì)糧食生產(chǎn)，從而擠占了輪作作物的種植，抑制了耕地輪作，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)。為此，目前的糧食最低收購價(jià)政策需要加以修正，以解除其對(duì)耕地輪作的桎梏。本部分我們首先對(duì)以往糧食收購價(jià)實(shí)施方式抑制耕地輪作的機(jī)理加以分析，為如何改革目前的最低收購價(jià)政策提供基本思想依據(jù)。

（一）糧食市場(chǎng)自身的一定程度的“谷賤傷農(nóng)”規(guī)律可以較好地促成耕地輪作

分析耕地輪作受到收購價(jià)政策抑制的機(jī)理實(shí)質(zhì)上就是要分析糧食收購價(jià)如何使全國(guó)和執(zhí)行區(qū)糧食種植面積和糧食產(chǎn)量保持了12年的持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，而相對(duì)應(yīng)的輪作作物的種植面積出現(xiàn)了連年持續(xù)下降趨勢(shì)，從而使糧食和輪作作物的比例關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足輪作的要求。而糧食作為特殊商品由于其自身的市場(chǎng)特征更有產(chǎn)量波動(dòng)的客觀內(nèi)在性。這是因?yàn)榧Z食具有較低需求價(jià)格彈性和較高供給價(jià)格彈性，供需彈性的不對(duì)稱會(huì)經(jīng)常性地引起糧食價(jià)格的波動(dòng)，進(jìn)而引起糧食種植面積和產(chǎn)量波動(dòng)。因此，會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)“多收了三五斗”的豐收悖論與“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，并且谷物價(jià)格比平均生產(chǎn)成本還低的情況也會(huì)時(shí)有發(fā)生。從世界范圍來看，糧食作為特殊商品，其產(chǎn)量波動(dòng)也是正常規(guī)律 〔11 〕，如圖9所示，2007-2014年世界糧食產(chǎn)量總體呈上升趨勢(shì)，但每隔幾年都會(huì)出現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)，而對(duì)應(yīng)的中國(guó)糧食產(chǎn)量卻呈現(xiàn)逐年大幅度連續(xù)上升趨勢(shì)，沒有一點(diǎn)波動(dòng)和起落③。當(dāng)然糧食特別是口糧作為生活必需品的特殊商品不應(yīng)該呈現(xiàn)大起大落的波動(dòng)現(xiàn)象，但按其自身市場(chǎng)規(guī)律“允許”糧食產(chǎn)量有一定程度的波動(dòng)才是正常的，因此作為特殊商品，糧食產(chǎn)量可以在政府調(diào)節(jié)下波動(dòng)小一點(diǎn)。但如果過分干擾致使其一點(diǎn)波動(dòng)也沒有，反而是不正常和不科學(xué)的?；仡欀袊?guó)以往糧食發(fā)展歷程，在一個(gè)很長(zhǎng)的階段內(nèi)也出現(xiàn)過這樣一個(gè)常見的趨勢(shì)，便是在連續(xù)數(shù)年豐收之后伴隨而來的往往是產(chǎn)量下降。學(xué)者孔祥智把這樣的糧食產(chǎn)量波動(dòng)特征總結(jié)為“兩豐一欠一平” 〔12 〕。探其原因還是糧食生產(chǎn)的自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律雙重作用使然。糧食連續(xù)幾年豐收，但由于糧食需求彈性較低，導(dǎo)致糧食供過于求以及糧食價(jià)格下跌，糧農(nóng)收益減少，種糧積極性減弱，引起下一輪減產(chǎn)，久而形成豐年與歉年交替循環(huán)現(xiàn)象。然而如果在避免大起大落的條件下順應(yīng)這樣的規(guī)律讓糧食價(jià)格有所漲落，當(dāng)糧價(jià)下降種糧利益減少時(shí)，正是與糧食輪作作物價(jià)格上升從而收益增加的時(shí)候，糧農(nóng)會(huì)自覺減少糧食的種植，相應(yīng)地增加其輪作競(jìng)爭(zhēng)作物的種植。這樣看來，谷賤傷農(nóng)的規(guī)律正是我們可以加以利用來促成耕地輪作的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榧Z食與競(jìng)爭(zhēng)作物3-5年的基本耕地輪作周期正好與“谷賤傷農(nóng)”的規(guī)律周期相吻合，每隔3-5年輪作一次非糧食作物如大豆和油菜等，能保證耕地在更多的時(shí)間內(nèi)種植糧食以滿足我國(guó)居民口糧的基本需求，而間歇地輪作非糧作物又能提高輪作后種植糧食的單產(chǎn)和節(jié)省化肥和農(nóng)藥的使用。如此交替循環(huán)使“以地養(yǎng)地”和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展得以實(shí)現(xiàn)。如果能實(shí)現(xiàn)上述的基本耕地輪作，盡管糧食總產(chǎn)量會(huì)有所下降，但我們完全可以通過進(jìn)口一定的糧食來代替目前的大量非糧作物如大豆的進(jìn)口來彌補(bǔ)糧食產(chǎn)量的降低，以實(shí)現(xiàn)基本的耕地輪作從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）持續(xù)剛性上漲的最低收購價(jià)政策打破了糧食市場(chǎng)應(yīng)該有的“谷賤傷農(nóng)”波動(dòng)特征

正是持續(xù)剛性上漲的最低收購價(jià)打破了糧食市場(chǎng)應(yīng)該有的波動(dòng)特征，從而抑制了耕地輪作。如前所述，糧食收購價(jià)通過影響農(nóng)戶對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的預(yù)期價(jià)格進(jìn)而影響農(nóng)戶種植決策。最初大多學(xué)者假定預(yù)期價(jià)格為上一期的市場(chǎng)價(jià)格，這種預(yù)期被稱之為幼稚性預(yù)期;而Nerlove把動(dòng)態(tài)分析應(yīng)用到農(nóng)產(chǎn)品供給反應(yīng)分析中，修正了幼稚性預(yù)期假定，提出來更為合理更有現(xiàn)實(shí)解釋力的適應(yīng)性預(yù)期假說和局部調(diào)整行為模型 〔3 〕。此模型指出生產(chǎn)者不再單純以上一期價(jià)格作為預(yù)期價(jià)格;生產(chǎn)者存在著不斷地學(xué)習(xí)和修正過程;生產(chǎn)者將利用所有能夠得到的一切信息來進(jìn)行未來價(jià)格的預(yù)測(cè)，使其與事后的實(shí)際價(jià)格盡可能接近。總的來說，在糧食保護(hù)價(jià)政策實(shí)施的條件下，生產(chǎn)者主要利用上一期價(jià)格、本期實(shí)際價(jià)格和當(dāng)期糧食保護(hù)價(jià)的累計(jì)信息進(jìn)行預(yù)期價(jià)格的準(zhǔn)確判斷和生產(chǎn)決策。假定目前處于糧食價(jià)格的上升期，秋收后糧食的市場(chǎng)價(jià)格是農(nóng)民較為滿意的一個(gè)價(jià)格水平，農(nóng)民獲得了較好的收益，在無其他信息的干擾下，農(nóng)戶會(huì)用這一價(jià)格水平作為預(yù)期價(jià)格，從而擴(kuò)大或者至少不減少糧食種植，秋收后總體而言糧食產(chǎn)量會(huì)增加，但由于糧食較小的需求彈性，糧食需求并沒有同步跟上，結(jié)果糧食的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格會(huì)低于預(yù)期價(jià)格，糧農(nóng)收益沒有達(dá)到預(yù)想的結(jié)果，通過兩個(gè)生產(chǎn)周期的學(xué)習(xí)，下一年農(nóng)民會(huì)根據(jù)預(yù)期價(jià)格與實(shí)際價(jià)格的差距停止或者微量增加糧食種植面積。農(nóng)戶的不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整，以及幾年間糧食產(chǎn)量增加的累積效應(yīng)，糧食總供給大于總需求，必然會(huì)出現(xiàn)糧食價(jià)格明顯下降的年份點(diǎn)，即達(dá)到了“谷賤傷農(nóng)”的生產(chǎn)周期年份點(diǎn)，這樣而后的一年農(nóng)戶必然明顯降低糧食的種植并相應(yīng)地改種非糧作物。而連年持續(xù)上漲的糧食最低收購價(jià)打破了上述的正常波動(dòng)。從2006年糧食最低價(jià)在兩大口糧都開始平穩(wěn)實(shí)施后，特別是經(jīng)過2009年的大幅度提高收購價(jià)，加之其他如種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策的支持，經(jīng)過4-5年的糧食生產(chǎn)豐收，到2010年左右我國(guó)當(dāng)時(shí)的糧食供求關(guān)系明顯緩和并呈現(xiàn)出了緊平衡狀態(tài)。按上述機(jī)制糧食市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)該有所下降，同時(shí)“遵循”市場(chǎng)供求關(guān)系規(guī)律，農(nóng)民本來也會(huì)預(yù)期到價(jià)格會(huì)有所降低從而適當(dāng)降低糧食種植，但國(guó)家出于對(duì)種糧農(nóng)民利益的保護(hù)，2010年后仍繼續(xù)逐年提高最低收購價(jià)水平。由于國(guó)家在播種前公布了高于上期市場(chǎng)價(jià)格的最低收購價(jià)格，并且按照最低收購價(jià)的政策法規(guī)，國(guó)家必須按制定的最低收購價(jià)敞開收購，這樣上漲的最低收購價(jià)改變了農(nóng)民原有的預(yù)期價(jià)格，農(nóng)民對(duì)糧食的預(yù)期價(jià)格從降變?yōu)樯?，并且農(nóng)民可以確定秋收糧食的賣價(jià)至少是高于上期市場(chǎng)價(jià)格的最低收購價(jià)格，這樣農(nóng)民種糧有了穩(wěn)定甚至提高的收益預(yù)期和保證，農(nóng)民糧食種植面積也會(huì)穩(wěn)步提高。糧食增產(chǎn)并沒有必然導(dǎo)致價(jià)格下降的發(fā)生，還存在著另一市場(chǎng)力量的作用。這一市場(chǎng)力量的作用機(jī)制是：每年增產(chǎn)的糧食大部分從農(nóng)民手中收購后便退出市場(chǎng)，增產(chǎn)的糧食僅表現(xiàn)為庫存的增加，并沒有構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)供給和市場(chǎng)流通，改變供求關(guān)系的作用就會(huì)較為微弱，因此對(duì)糧食市場(chǎng)價(jià)格下拉的作用也會(huì)較小，使糧食市場(chǎng)表現(xiàn)為高產(chǎn)量、高庫存和高價(jià)格的扭曲狀態(tài)。并且，國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)的糧庫有不斷增加庫存的動(dòng)力，由于國(guó)有糧庫的主要收入來自儲(chǔ)備補(bǔ)貼和托市收購補(bǔ)貼，收購和儲(chǔ)備越多，獲得的補(bǔ)貼收入就越多，這樣在旱澇保收的經(jīng)營(yíng)條件下國(guó)有糧庫會(huì)盡量多收多儲(chǔ)。單單就玉米收儲(chǔ)而言，2015年玉米國(guó)家臨儲(chǔ)收購量就占當(dāng)年玉米總產(chǎn)量的比重高達(dá)55.8% 〔13 〕。國(guó)家糧食儲(chǔ)備越多，市場(chǎng)活力就越低，市場(chǎng)信號(hào)就越被扭曲，畸形市場(chǎng)難以科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)戶種植行為的調(diào)整。從上述糧食收儲(chǔ)制度的較大影響上看，我國(guó)糧食市場(chǎng)表現(xiàn)為明顯的“政策市”和“政策價(jià)”，如圖10和圖11所示，從2006年小麥和稻谷全面實(shí)施最低收購價(jià)以來，使小麥和稻谷的市場(chǎng)價(jià)格隨著其最低收購價(jià)的逐年提高也呈現(xiàn)出同步、同幅度、同趨勢(shì)的逐年提高，這充分顯示出最低收購價(jià)政策直接的托市效果過度地降低了小麥和稻谷的市場(chǎng)波動(dòng)。周洲與張爽的計(jì)量實(shí)證研究結(jié)果也顯示出糧食最低收購價(jià)政策具有明顯的價(jià)格預(yù)期和托市作用 〔14 〕，其計(jì)量結(jié)果表明，在加入最低收購價(jià)的稻谷和小麥的供給反應(yīng)行為模型中，滯后一期的市場(chǎng)收購價(jià)的影響系數(shù)均有明顯下降，這說明糧食最低收購價(jià)作為一種糧價(jià)“托底”政策通過引導(dǎo)糧農(nóng)的價(jià)格預(yù)期從而對(duì)他們的糧食供給行為產(chǎn)生導(dǎo)向作用?？傊?，這種糧食收購價(jià)的實(shí)施方式使糧食市場(chǎng)價(jià)格與供給之間僅存在直接的單向聯(lián)系，而沒有形成有效的閉合回路，而完善的市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該是一個(gè)產(chǎn)量與價(jià)格之間的雙向通路 〔15 〕，因此打破了糧食豐收本來就會(huì)產(chǎn)生不同程度的“谷賤傷農(nóng)”的正常現(xiàn)象，打破了糧食市場(chǎng)應(yīng)該有的周期性波動(dòng)特征，結(jié)果抑制了耕地輪作。

四、“保供給、促輪作”的糧食最低收購價(jià)政策改革措施

（一）總的原則

通過上述分析我們發(fā)現(xiàn)，如果讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮其自身作用，讓糧食產(chǎn)量與價(jià)格之間按其自身規(guī)律發(fā)生互動(dòng)關(guān)系，從而恢復(fù)糧食市場(chǎng)自身“兩豐一欠一平”與“谷賤傷農(nóng)”的周期性規(guī)律，在其他政策的配合下，農(nóng)戶會(huì)自覺地在糧食價(jià)格降低從而種糧收益下降時(shí)輪作其他作物。因此，改進(jìn)糧食最低收購價(jià)的根本思路是，讓市場(chǎng)機(jī)制在糧食市場(chǎng)中充分發(fā)揮其自身作用而不受政府政策的干擾。所以，實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”并不是新措施的本質(zhì)，而像玉米市場(chǎng)那樣取消臨儲(chǔ)收購把價(jià)格交給市場(chǎng)來決定也不是新措施的本質(zhì)，二者都只是前提條件，而最終要看這一基本條件實(shí)現(xiàn)后，最低收購價(jià)和補(bǔ)貼的疊加效應(yīng)能否真正實(shí)現(xiàn)不對(duì)糧食市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生干擾，從而最終真正實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)機(jī)制在糧食市場(chǎng)中充分發(fā)揮其自身作用。因此，首先需要把保糧食供給與保糧農(nóng)收益分離開來，即把補(bǔ)貼的政策功能從最低收購價(jià)中分離出來，對(duì)保障糧農(nóng)收入的補(bǔ)貼進(jìn)行單獨(dú)實(shí)施，而糧食市場(chǎng)價(jià)格交由市場(chǎng)機(jī)制本身來確定，推動(dòng)“價(jià)補(bǔ)合一”的最低收購價(jià)政策向“最低收購價(jià)+補(bǔ)貼”制度轉(zhuǎn)型。但由于最低收購價(jià)和補(bǔ)貼之間具有連帶和替代效應(yīng)，所以需要考慮“最低收購價(jià)+補(bǔ)貼”產(chǎn)生的組合疊加干擾市場(chǎng)效應(yīng)來確定二者之間的合理組合方式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的最小干擾。

目前政府最低收購價(jià)改革的基本思路就是“價(jià)補(bǔ)分離”。具體措施是：在降低口糧最低收購價(jià)水平的同時(shí)，給予口糧生產(chǎn)者一定補(bǔ)貼。并且最近兩年最低收購價(jià)下降的幅度還比較大，2019年早秈稻下調(diào)到每斤1.20元，中晚稻下調(diào)到每斤1.26元，粳稻下調(diào)到每斤1.30元，小麥下調(diào)到每斤1.12元，盡管收購價(jià)有了較大幅度的下調(diào)，但仍然大于生產(chǎn)成本，2014-2016年水稻的平均生產(chǎn)成本每斤為1.21元，由于最低收購價(jià)水平大于生產(chǎn)成本就一定能保證糧農(nóng)獲得利潤(rùn)，加上生產(chǎn)者補(bǔ)貼，糧農(nóng)仍然可以獲得差不多的穩(wěn)定利潤(rùn)，在政府有責(zé)任按最低價(jià)敞開收購糧食的條件下，農(nóng)民糧食銷售有了保障，致使特定糧食品種的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)化成了變相的價(jià)格支持，又間接地提高了本來下調(diào)的最低收購價(jià)，最終也沒有實(shí)現(xiàn)真正的“價(jià)補(bǔ)分離”，從而又間接地干擾了市場(chǎng)機(jī)制作用，過度激勵(lì)糧食種植，不利于輪作非糧作物。這意味著如果最低收購價(jià)大于糧食生產(chǎn)成本，即種植糧食至少不會(huì)賠本，同時(shí)由于口糧具有巨大的剛性需求量、關(guān)稅配額制度保護(hù)從而替代性極小，導(dǎo)致糧食的市場(chǎng)價(jià)格一般能保證糧農(nóng)獲得正常利潤(rùn)的條件下，以及種植糧食較其他作物機(jī)械化程度更高從而更省事的輔助作用下，農(nóng)民仍然會(huì)有連作糧食的積極性，仍然有激勵(lì)農(nóng)民“過度”種植糧食的作用，從而抑制耕地輪作。因此，在通常情況下糧食的最低收購價(jià)不能大于生產(chǎn)成本。但由于口糧生產(chǎn)直接關(guān)系糧食安全，為了保證口糧生產(chǎn)不會(huì)出現(xiàn)大起大落，最低收購價(jià)必須起到“托底”作用和保本作用，所以通常情況下最低收購價(jià)應(yīng)該與生產(chǎn)成本相等，否則就失去了托底作用。而最低收購價(jià)定為生產(chǎn)成本時(shí)，針對(duì)種植特定口糧品種的補(bǔ)貼應(yīng)該取消，因?yàn)獒槍?duì)特種口糧品種的價(jià)格外補(bǔ)貼實(shí)際上也轉(zhuǎn)嫁成了最低收購價(jià)，最終使實(shí)際的最低收購價(jià)又會(huì)大于生產(chǎn)成本。同時(shí)，我們假定政府可能把最低收購價(jià)定得很低，但如果仍對(duì)種植特定口糧給予補(bǔ)貼的話，并且最低收購價(jià)加上特定糧食品種生產(chǎn)者補(bǔ)貼的總額大于糧食生產(chǎn)成本，二者的合力仍然會(huì)干擾糧食市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。盡管玉米不是口糧，但由于玉米可以用來加工飼料、淀粉、葡萄糖和食用油等廣泛用途的原因，致使玉米同口糧具備一樣的巨大剛性需求特征④，玉米也有較高的關(guān)稅配額保護(hù)。因此，通常情況下玉米也不存在銷售困難，加之玉米種植較油料易于使用機(jī)械，這樣針對(duì)玉米種植的生產(chǎn)者補(bǔ)貼也會(huì)過度激勵(lì)農(nóng)戶種植玉米，所以政府也應(yīng)取消玉米主產(chǎn)區(qū)東北三省和內(nèi)蒙古的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策?？傊?，為了實(shí)現(xiàn)糧食市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和耕地輪作，政府應(yīng)取消針對(duì)三大主糧的特定品種生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，將補(bǔ)貼更多地轉(zhuǎn)移到對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本社會(huì)服務(wù)上，特別要加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，來降低糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)成本，間接提高糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的收入。如支持解決農(nóng)田水利的“最后一公里”問題、機(jī)耕路建設(shè)問題、秸稈還田、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等綠色生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)。這些普惠式補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上還是更多地偏向了糧食生產(chǎn)，由于大田生產(chǎn)的絕大多數(shù)作物是三大主糧，所以上述支持大田生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策如秸稈還田補(bǔ)貼等都間接地支持了糧食生產(chǎn)，并且對(duì)糧食市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮沒有產(chǎn)生干擾和影響。

（二）三大糧食主產(chǎn)區(qū)不同輪作模式的具體對(duì)策

由于不同糧食主產(chǎn)區(qū)的主導(dǎo)輪作模式不同，因此需要針對(duì)不同的輪作模式提出對(duì)應(yīng)的糧食最低收購價(jià)改進(jìn)措施。在我國(guó)三大糧食主產(chǎn)區(qū)之一的長(zhǎng)江流域，目前主要的輪作模式有一年兩季冬麥夏稻輪作、一年兩季雙季稻、一年兩季油菜和水稻輪作三種，如江蘇、湖北、湖南等省份。此外，還有湖北、安徽和江蘇三個(gè)省區(qū)的最低收購價(jià)稻谷和小麥的雙品種執(zhí)行區(qū)。盡管冬麥夏稻輪作從大類上屬于較為科學(xué)的水旱輪作，但由于麥稻都屬于同亞類禾谷類糧食作物，作物的主要生物學(xué)特征有很多相似地方，加之麥?zhǔn)掌诔３Ｔ庥鲫幱晏鞖?，小麥赤霉病發(fā)作頻繁，使得看似生態(tài)的水旱輪作因土壤嚴(yán)重退化和作物病蟲害增多而變得不生態(tài)，同時(shí)麥?zhǔn)掌诘念l雨天氣也會(huì)使收割小麥特別困難，小麥浪費(fèi)嚴(yán)重，因此這一地區(qū)不能再人為鼓勵(lì)稻麥輪作。而水稻與油料油菜、綠肥油菜花等花科作物之間的水旱輪作才是長(zhǎng)江流域政府應(yīng)鼓勵(lì)的輪作模式。因此，這一區(qū)域小麥的政府最低收購價(jià)就需要低于當(dāng)?shù)匦←湹纳a(chǎn)成本，而等于生產(chǎn)成本或者等于生產(chǎn)成本加微利的最低收購價(jià)都會(huì)刺激小麥的過度種植從而抑制稻油輪作?？梢钥紤]把小麥的最低收購價(jià)定為生產(chǎn)成本的85%，以實(shí)現(xiàn)在特殊情況下對(duì)糧農(nóng)的基本托底。而為了鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)和稻油輪作，對(duì)只耕種一季水稻的中稻和晚稻的稻谷最低收購價(jià)應(yīng)與中、晚稻的生產(chǎn)成本相等，早稻和雙季稻的晚稻的最低收購價(jià)也應(yīng)定為低于其生產(chǎn)成本，可定為生產(chǎn)成本的85%，甚至可以取消早稻的最低收購價(jià)收購，因?yàn)槟壳爸苯佑迷绲咀鳛榭诩Z的消費(fèi)者已經(jīng)很少 〔16 〕。同時(shí)由于國(guó)內(nèi)非轉(zhuǎn)基因油菜、大豆的種植性質(zhì)與國(guó)外轉(zhuǎn)基因不同所導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本較大，加上油料和三大主糧所面臨的不同關(guān)稅配額保護(hù)政策，我國(guó)對(duì)油料的關(guān)稅保護(hù)水平大大低于三大主糧⑤，這兩者共同作用影響了三大主糧種植與油料種植在市場(chǎng)機(jī)制下的利潤(rùn)水平和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，如果沒有上述兩個(gè)因素，三大主糧與油料生產(chǎn)將面臨同樣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，糧油之間的種植結(jié)構(gòu)和糧油生產(chǎn)者之間的利潤(rùn)水平可以通過完全的市場(chǎng)機(jī)制來得到合理的配置。而由于存在上述不同市場(chǎng)環(huán)境情況，則需要對(duì)油菜等油料種植進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹⒊Ｄ甑奶囟ㄆ贩N支持，這樣農(nóng)戶可以根據(jù)每年糧食的供求以及價(jià)格狀況隨時(shí)改種油料從而獲得油料種植補(bǔ)貼，以保證農(nóng)戶在穩(wěn)定的預(yù)期下積極輪作油料。

在華北平原糧食主產(chǎn)區(qū)如河南、山東，目前普遍的輪作模式是一年兩季的冬小麥與夏玉米之間的糧糧輪作，并且冬季幾乎都選擇種植小麥，因?yàn)槿A北地區(qū)是我國(guó)小麥的最大主產(chǎn)區(qū)，占全國(guó)小麥種植面積的50%之多，為了保證口糧安全，該地區(qū)小麥的最低收購價(jià)應(yīng)定為等于生產(chǎn)成本，以起到對(duì)該地區(qū)小麥生產(chǎn)者的保本托底作用。為了避免常年糧糧輪作帶來的生態(tài)破壞，政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)戶第二季隔2～4年輪作一次豆科作物如大豆、花生等，而不是像目前第二季也常年種植糧食作物玉米。其他的北方平原地區(qū)如陜西漢中平原目前也是普遍的冬小麥與夏玉米之間的糧糧輪作，也應(yīng)該采取上述的同樣鼓勵(lì)政策。

作為我國(guó)第一糧倉的東北地區(qū)和內(nèi)蒙古，普遍是一年一熟的耕作制度。吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、黑龍江四省區(qū)目前主導(dǎo)的輪作模式，或者是水稻常年連作，或者是玉米常年連作，或者是大豆常年連作，糧食作物與豆科作物輪作的比例較少。該地區(qū)政府應(yīng)該仍然對(duì)口糧稻谷的最低收購價(jià)定為生產(chǎn)成本，政府保本托底收購。政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)戶每隔2～4年將玉米、水稻改種大豆。但東北地區(qū)也有一個(gè)例外，那就是黑龍江的北部第四、第五、第六積溫帶三個(gè)低積溫地區(qū)，這些低積溫地區(qū)屬于非優(yōu)勢(shì)玉米區(qū)，相對(duì)于玉米而言大豆更有優(yōu)勢(shì)，小麥次之 〔17 〕，所以這一地區(qū)除了小麥實(shí)施收購價(jià)等于生產(chǎn)成本的最低收購價(jià)政策外，不能再對(duì)大豆和玉米單獨(dú)實(shí)施特定品種的鼓勵(lì)政策，否則就會(huì)出現(xiàn)以往單獨(dú)補(bǔ)貼玉米或者單獨(dú)補(bǔ)貼大豆的玉米常年連作或者大豆常年連作的非生態(tài)局面。因此，這一地區(qū)應(yīng)采取不分品種統(tǒng)一按農(nóng)作物種植面積普惠補(bǔ)貼的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。

針對(duì)特定品種大豆和油菜等油料生產(chǎn)的具體補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)，我們需要從經(jīng)驗(yàn)和油料產(chǎn)業(yè)的具體情況來加以分析和確定。在2017年以前，政府采取的是糧豆輪作補(bǔ)貼政策來激勵(lì)農(nóng)戶減糧增豆，在大豆主產(chǎn)區(qū)種植大豆每畝地的補(bǔ)貼比玉米高40～50元，盡管大豆種植的補(bǔ)貼高于玉米，但農(nóng)民改種大豆的比例仍然較小，政策效果不明顯。這是源于盡管種植大豆的補(bǔ)貼較玉米高，但高于的補(bǔ)貼只占種植玉米利潤(rùn)很小的比例且大豆存在較大的銷售風(fēng)險(xiǎn)，而種植玉米一般不存在銷售困難，收益穩(wěn)定有保障。政府為了避免政策重疊和沖突，從2019年開始取消了東北地區(qū)針對(duì)鼓勵(lì)糧豆輪作的輪作大豆補(bǔ)貼，改為大豆和玉米的統(tǒng)一生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。同時(shí)，為了政策效果更加明顯，顯著地加大了二者的補(bǔ)貼差距，在黑龍江省種植每畝水稻和玉米的補(bǔ)貼不足100元，而種植大豆就達(dá)到了每畝320元，補(bǔ)貼的差距已接近種植玉米的利潤(rùn)，在如此大的激勵(lì)下，大豆的種植面積急速上升。但這種過度補(bǔ)償?shù)淖龇@然是不可持續(xù)的 〔18 〕，一是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的不可持續(xù)，二是又會(huì)把種植結(jié)構(gòu)引向政策目的相反的連作大豆的方向。更為重要的是，這種單純補(bǔ)貼方式并不能從根本上使我國(guó)油料產(chǎn)業(yè)擺脫國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱的被動(dòng)局勢(shì)。我國(guó)目前油料產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱主要是種植成本高從而價(jià)格較高造成的，提高單產(chǎn)和降低生產(chǎn)成本才是實(shí)現(xiàn)糧油輪作常態(tài)化的關(guān)鍵。進(jìn)一步講，由于我國(guó)目前油料種植技術(shù)和生產(chǎn)方式較為落后，油料種植的田間管理也較為粗放 〔19 〕，單憑給予種植戶補(bǔ)貼政策難以擺脫國(guó)產(chǎn)大豆較高成本的困境，所以政府應(yīng)該把直接補(bǔ)貼收入的政策，轉(zhuǎn)變成直接收入補(bǔ)貼和支持生產(chǎn)方式改變并舉的方式，并且要加大后者的支持力度，讓后者的財(cái)政支出占更大的比例，像支持高產(chǎn)糧食作物那樣支持油料生產(chǎn)，加強(qiáng)科研、技術(shù)推廣、田間管理服務(wù)等生產(chǎn)性支持，比如對(duì)提供油料種植田間管理服務(wù)的企業(yè)給予一定的資金支持，特別要加強(qiáng)對(duì)榨用油大豆和油菜種植的支持，加強(qiáng)對(duì)高油大豆種子及高油雙低油菜種子研發(fā)和推廣的支持力度。為了從整體上降低油料種植成本，也應(yīng)大力支持油料的規(guī)?；N植，如對(duì)研發(fā)、購買效率較高的大豆和油菜播種、收獲等機(jī)器設(shè)備進(jìn)行支持和補(bǔ)貼，加快推進(jìn)可開展規(guī)?；鳂I(yè)地區(qū)的生產(chǎn)全程機(jī)械化。這些針對(duì)生產(chǎn)方式的補(bǔ)貼最終也間接地提高了種植戶的收入，等于某種程度上的變相農(nóng)戶直接收入補(bǔ)貼，并且這種間接收入補(bǔ)貼還有一個(gè)好處是不干擾市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮，從而也不會(huì)受到WTO關(guān)于8.5%的補(bǔ)貼微量允許水平的約束。

而針對(duì)種植油料農(nóng)戶的直接適量補(bǔ)貼可以考慮按良種、規(guī)模種植數(shù)量?jī)蓚€(gè)不同的指標(biāo)給予補(bǔ)貼。由于我國(guó)目前油料產(chǎn)量低的一個(gè)原因是油料種子質(zhì)量低，品種多而雜，并且混種混收現(xiàn)象普遍，因此為了從源頭上避免低產(chǎn)，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)戶使用良種種植，對(duì)種植良種高油大豆、高蛋白大豆、高油雙低油菜的農(nóng)戶給予一定的良種補(bǔ)貼，這樣在產(chǎn)量提高的同時(shí)也有利于加工企業(yè)的收購與加工，從而降低企業(yè)的生產(chǎn)成本。企業(yè)可以按自己加工產(chǎn)品的品種要求進(jìn)行分開收購，因?yàn)檗r(nóng)戶在種植環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了分類種植，而不再是以前的混種。由于國(guó)產(chǎn)油料生產(chǎn)成本高的另一個(gè)主要原因是農(nóng)戶種植規(guī)模較小，換言之，油料的規(guī)模種植是降低生產(chǎn)成本的主要途徑 〔20 〕。如果政府不設(shè)置種植補(bǔ)貼的種植規(guī)模最小數(shù)量要求，不論種植多少都按種植面積多少給予補(bǔ)貼，不僅要花費(fèi)與收益極不對(duì)等的較大實(shí)施成本，更為重要的是這種激勵(lì)小規(guī)模種植的方式極不利于油料種植技術(shù)的推廣和提高。目前由于油菜籽價(jià)格較低，農(nóng)戶種植油菜不劃算，南方絕大多數(shù)種植油菜的農(nóng)戶是為了榨油自用，種植規(guī)模每家只有幾畝，油菜籽的商品化程度較低，所以補(bǔ)貼對(duì)非商品、小規(guī)模種植農(nóng)戶的種植行為影響很小，并且實(shí)施補(bǔ)貼的行政成本還較大。因此，油料種植補(bǔ)貼應(yīng)規(guī)定一個(gè)最低種植規(guī)模數(shù)量要求，只有在種植規(guī)模連片達(dá)到這個(gè)數(shù)量以上才可以按種植面積獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼，以激勵(lì)農(nóng)戶商品化規(guī)模種植，從而獲得規(guī)模效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)油料生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。鑒于南方油菜目前較小的種植規(guī)?；A(chǔ)以及油菜種植機(jī)械化程度較大豆低，建議油菜規(guī)模種植補(bǔ)貼的最低規(guī)模數(shù)量要求可以比大豆種植小些，比如油菜種植設(shè)定最小規(guī)模為50畝，而大豆種植設(shè)定為100畝。各省份可以按當(dāng)?shù)厍闆r自行制定，總之，要采取激勵(lì)農(nóng)戶連片規(guī)模種植的補(bǔ)貼方式進(jìn)行補(bǔ)貼。

注 釋：

①農(nóng)作物的種植面積來源于每年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》;糧食的政府收購價(jià)來源于國(guó)家糧食局網(wǎng)站;糧食的市場(chǎng)價(jià)格和糧食生產(chǎn)成本來源于《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》。

②油菜籽執(zhí)行臨儲(chǔ)收購期間油菜種植面積上漲而構(gòu)成的菜籽油需求的上漲并不是現(xiàn)實(shí)需求的真正增長(zhǎng)，是國(guó)家按臨儲(chǔ)價(jià)收購油菜籽后榨油，菜籽油又作為儲(chǔ)備油進(jìn)入國(guó)家儲(chǔ)備，由于其價(jià)格較高受到進(jìn)口低價(jià)油的沖擊很難實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，多數(shù)國(guó)家儲(chǔ)備菜籽油常年囤積在國(guó)庫中，造成巨大浪費(fèi)，不得停止臨儲(chǔ)收購政策。因此，如此維持的特定耕地輪作只是暫時(shí)的與不可持續(xù)的。

③世界糧食產(chǎn)量來源于國(guó)際谷物董事會(huì);中國(guó)糧食產(chǎn)量來源于每年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

④我國(guó)玉米每年的需求量達(dá)到了1.8～1.9億噸，而每年稻谷的消費(fèi)量也就是1.97億噸左右，玉米與稻谷的需求量基本持平。

⑤大豆進(jìn)口關(guān)稅僅3%，油菜籽進(jìn)口關(guān)稅也僅9%，二者均沒有關(guān)稅配額。而三大主糧的進(jìn)口關(guān)稅都在65%以上，并且有關(guān)稅配額。

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〔18〕陳海江，司 偉，王新剛.糧豆輪作補(bǔ)貼：標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算及差異化補(bǔ)償——基于不同積溫帶下農(nóng)戶受償意愿的視角〔J〕.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2019（06）：17-28.

〔19〕肖衛(wèi)東，杜志雄.中國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展：主要問題、原因及對(duì)策建議〔J〕.全球化，2019（05）：105-118.

〔20〕李勤志，王厚俊.中國(guó)油菜生產(chǎn)影響因素分析〔J〕.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2013（11）：120-127.

責(zé)任編輯 于曉媛

〔收稿日期〕2020-02-05

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于我國(guó)持久糧食安全的耕地輪作與糧食保護(hù)價(jià)修正及配套政策研究”（16BJY106），主持人倪學(xué)志。

〔作者簡(jiǎn)介〕倪學(xué)志（1968-），男，內(nèi)蒙古赤峰人，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)思想史和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。