陳 天 馬文婧 劉君男

1 引言

數(shù)千年來，城市建設(shè)體現(xiàn)了人類征服自然、改造自然的過程。世界很多地區(qū)，特別是發(fā)達經(jīng)濟體地區(qū)沿海城市大都經(jīng)歷了以“向海要地”解決經(jīng)濟發(fā)展帶來的“空間赤字”問題，也經(jīng)歷了由量化擴張、環(huán)境破壞到關(guān)注生態(tài)問題而減少圍填?；?qū)嵤┛沙掷m(xù)填海建設(shè)的新階段。

改革開放以來，我國的濱海城市憑借其區(qū)位優(yōu)勢實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化進程加速，城市人口高度集聚，由此產(chǎn)生建設(shè)用地不足的發(fā)展困境，人地矛盾日益凸顯。中國沿海各?。ㄊ校┦侨珖丝诿芏茸畲蟮膮^(qū)域，以19.4%的國土面積，承載著我國34%以上的人口，創(chuàng)造著超過61%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，沿海地區(qū)在我國國民經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位[1]。面對日益突出的人地矛盾，各濱海城市開始將目光投向海洋，選擇以填海造陸的方式獲取更多的城市建設(shè)空間，以突破城市發(fā)展瓶頸。填海造陸（Land Reclamation from the Sea）又稱圍海造地、填海、圍填海，一般指筑堤圍割海域并最終形成陸域的用?；顒覽2]。近年來，我國濱海城市的填海造陸工程如火如荼地發(fā)展，據(jù)自然資源部《海域使用管理公報》統(tǒng)計，截至2015年，我國確權(quán)填海造地面積達15.84萬公頃（圖1）。

圖1 2002-2015 年間全國填海造地確權(quán)面積（公頃）

填海造陸作為破解“空間發(fā)展赤字”難題的重要方式，曾為濱海城市帶來了巨大的經(jīng)濟效益，但其對生態(tài)產(chǎn)生的負面影響也日益顯現(xiàn)。一方面，填海造陸為濱海城市提供了大量相對低成本的建設(shè)用地，能夠吸引大量投資、帶動近海地區(qū)人口就業(yè)，同時創(chuàng)造了豐富的岸線資源，百年以來，歐美、東亞日韓及東南亞等地區(qū)沿海城市建設(shè)帶給地方數(shù)千平方公里的新用地以及巨大的經(jīng)濟收益[3]；另一方面，人為的將海域轉(zhuǎn)化為陸域空間，將導(dǎo)致沿海地區(qū)自然格局改變，生物棲息地破壞，大氣下墊面微氣候變化，也由此引發(fā)社會經(jīng)濟和生態(tài)價值方面的損失，如近海漁業(yè)收入減少、海水動力系統(tǒng)受影響、濱海地區(qū)海洋災(zāi)害頻發(fā)、自然岸線退化、近海灘涂和濕地資源被侵蝕、海洋生物多樣性降低、海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡等。針對填海造陸對生態(tài)產(chǎn)生的復(fù)雜影響，近年來國內(nèi)外學者在圍填海的生態(tài)影響機制、生態(tài)價值評估、生態(tài)管控策略等方面展開了廣泛的學術(shù)研究。在生態(tài)影響機制方面，Sato（2004）的研究表明日本Isahaya灣填海造陸工程造成濕地動物群種類和平均密度明顯下降，且加劇了“赤潮”的形成[4]，朱高儒等（2011）詳細分析了填海造陸對于土地、水文、生態(tài)及氣候、原料源地等多方面的環(huán)境效應(yīng)及其關(guān)聯(lián)[5]；在生態(tài)價值評估方面，Nor Hisham M. Ghazali（2006）對馬來西亞圍填海工程對海岸帶可量化指標及非量化指標的環(huán)境影響進行了綜合評估[6]，彭本榮等（2005）通過建立一系列生態(tài)—經(jīng)濟模型對填海造地生態(tài)損害的價值以及被填海域作為生產(chǎn)要素的價值進行評估，為制定填海造地規(guī)劃和控制填海造地的經(jīng)濟手段提供科學依據(jù)[7]；在生態(tài)管控策略方面，于淑玲等（2015）對由圍填?；顒釉斐傻臐竦負p失進行了科學評估與判識，并從多方面建立了不同受損濕地類型的生態(tài)補償機制與模式[8]。既有研究以圍填海對生態(tài)系統(tǒng)的影響機制及圍填海管控為主，對圍填?？臻g建設(shè)與海岸生態(tài)系統(tǒng)保護的耦合機制及統(tǒng)籌協(xié)同研究較為欠缺，且缺少對多個濱海城市的橫向比較研究。

在政策方面，十三五以來，由中央政府統(tǒng)籌，國務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺行政舉措，推動地方政府嚴格管控圍填海規(guī)劃建設(shè)。特別是2017年自然資源部成立，確立了國土空間規(guī)劃的法定地位、職責與范圍，明確把“陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同”作為編制的重要原則，提出國土空間規(guī)劃建設(shè)要探索內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，在資源環(huán)境緊約束下編制規(guī)劃。其中，海洋功能區(qū)劃將作為國土空間規(guī)劃中空間管制與統(tǒng)籌的一類重要功能區(qū)，與傳統(tǒng)的圍填海建設(shè)區(qū)相對應(yīng)。2018年由發(fā)展改革委、自然資源部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建設(shè)海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)的通知》明確提出“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，合理利用海洋資源，嚴管嚴控圍填?；顒?，加強濱海濕地和海島保護，最大程度保護和修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建藍色生態(tài)屏障”，對全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)填?？臻g的建設(shè)與生態(tài)保護提出了更高的要求，這就需要圍填海的開發(fā)建設(shè)要全面辯識其帶來的環(huán)境、生態(tài)及安全問題，融合國土空間規(guī)劃的新要求，構(gòu)建近海岸城鎮(zhèn)開發(fā)的管控機制與體系，完善海岸線生態(tài)系統(tǒng)保護機制，實現(xiàn)發(fā)展與保護的協(xié)同并進。

本文以天津、廈門、深圳三座濱海城市為樣本，通過數(shù)據(jù)挖掘與對比分析，探究我國填海造地的發(fā)展特征與趨勢，并通過近海生態(tài)損失的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，識別填海造地對濱海城市生態(tài)環(huán)境的影響特征與機制，為實現(xiàn)圍填?？臻g建設(shè)與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)保護的統(tǒng)籌與協(xié)同提供依據(jù)。

2 津、廈、深三城市圍填海建設(shè)發(fā)展分析

近二十年來，我國沿海城市處于圍填海建設(shè)的熱潮中，整體圍填海建設(shè)量較大。本文以三個位于不同海域的沿海城市——天津、廈門、深圳為例，以近二十年為研究時間維度，基于文獻、公報、統(tǒng)計年鑒等資料的收集整理和衛(wèi)星影像識別，對這三座城市的相關(guān)數(shù)據(jù)進行對比分析，識別圍填海與經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性特征。

2.1 填海范圍、規(guī)模的變化與對比分析

選取津、廈、深三座城市2000年、2006年、2012年和2018年四個年份的谷歌衛(wèi)星圖，對其海岸線變化情況和圍填海變化范圍進行研究分析，所得結(jié)果如圖2所示。

天津市在1986版城市總體規(guī)劃中提出“一個扁擔挑兩頭”的空間結(jié)構(gòu)模式，即在原有主城區(qū)基礎(chǔ)上，發(fā)展以港口為主導(dǎo)的濱海新城，規(guī)劃了港區(qū)的小規(guī)模填海[3]；而作為國家級的綜合配套改革試驗區(qū)的天津濱海新區(qū)得到了國家政策的大力支持，這也促成了天津濱海新區(qū)成為我國擁有最大填海工程項目的地區(qū)，依據(jù)《天津濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃（2009年～2020年）》，濱海新區(qū)的填海造陸總面積將達到約340平方公里[9]。

圖2 津、廈、深三城2000年-2018年間四個時期填海范圍變化圖

廈門市在1956年版《廈門市城市初步規(guī)劃》中提出廈門要逐步向筼筜東側(cè)、北側(cè)發(fā)展，筼筜港一帶為商港，象嶼一帶為漁港，奠定了廈門向海洋擴張土地的初步基礎(chǔ)；廈門經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立后，廈門成為沿海經(jīng)濟開放區(qū)的重要城市，自該時期起深圳的海岸帶空間發(fā)展以擴張生產(chǎn)型為主，開始了中小范圍填海工程[10]；《廈門市城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》提出的構(gòu)建海灣型城市使得廈門在由海島型城市向海灣型城市轉(zhuǎn)型進程中，又進一步通過向海洋拓展城市空間來解決土地稀缺的問題[11]；在新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)城市建設(shè)期，廈門為打造國際港口風景旅游城市，強化了對生態(tài)環(huán)境的保護，開始對填海進行管控并逐步開展修復(fù)工作[11]。

深圳市在《深圳經(jīng)濟特區(qū)總體規(guī)劃(1986—2000)》中對機場、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施進行了合理布局，是深圳大規(guī)模填海建設(shè)工程的開端。隨著深圳城市化和工業(yè)化進程的深入發(fā)展，深圳市土地供需矛盾日益凸顯，填海建設(shè)隨之不斷推進；但由于公眾對填海較為敏感，政府在填海項目上較為謹慎，填海規(guī)模在2001-2005年間較上期有所下降[12]；深圳市總體規(guī)劃（2010-2020）中明確規(guī)定“規(guī)劃期內(nèi)，除西部濱海岸線可按擬定計劃開展適當?shù)奶詈９こ掏?，其他濱海岸線地區(qū)原則上不得進行大規(guī)模填海造地活動?！鄙钲谑械奶詈＝ㄔO(shè)也逐步趨于平緩。

總的來說，三座城市填海的起步時期各不相同，但2000年后普遍進入經(jīng)濟快速發(fā)展周期，土地需求量大，因而2000年后三座城市各個版本的總體規(guī)劃均支持向海要地的發(fā)展戰(zhàn)略；但隨著國家和地方對海洋開發(fā)管控和生態(tài)環(huán)境保護的逐步重視，城市后期的各項規(guī)劃對填海的態(tài)度趨于理性和謹慎，對填海的管控力度隨之加強。

基于津、廈、深三座城市各年的海岸線變化情況，選取三座城市的各類規(guī)劃中首次提到填海造陸的年份作為其累積填海面積統(tǒng)計的基準年份，廈門為1956年，天津和深圳為1986年。通過文獻整理，得到廈門市1956至2000年填海面積約108.11km2，天津市1986至2000年填海面積約54.90km2，深圳市1986至2000年填海面積約44.27km2[11][13][14]。2000后三城市的累積填海面積如表1所示。

將各階段的填海速率定義為每個時間階段填海面積的增量與對應(yīng)年數(shù)的比值，由上表數(shù)據(jù)可計算津、廈、深三城在2000-2006年、2006-2012年和2012-2020年三個階段的填海速率，如表2所示。

結(jié)合上表數(shù)據(jù)，自2000年來天津市的填海面積呈S形曲線發(fā)展，其填海進程呈現(xiàn)出前期緩慢，中期大幅增速，后期趨緩的整體趨勢；廈門市的填海進程相對于天津市來說增長速度緩慢，但其填海增速最快的階段仍是2007-2012年；深圳市的填海進程與廈門市相似，呈緩慢增長趨勢，其中2013-2018年深圳的填海建設(shè)基本停滯?？傮w來說，天津市在三城市中填海熱度最高，速度最快、面積最大，三座城市在經(jīng)歷了前期的填海建設(shè)后，在2013-2018年階段都放緩了填海速度，主要原因是國家和地方出臺的相關(guān)政策加強了對填?；顒拥南拗坪凸芾?，且該階段的填?；顒右延稍谔铍A段向成陸階段轉(zhuǎn)化，以已填陸地的開發(fā)建設(shè)為主[15]，因而三城市的填海在后期都趨于平緩和停滯。

表1 津、廈、深2000年-2018年各時期填海面積統(tǒng)計表

圖3 津、廈、深2000年-2018年各時期填海面積變化折線圖

表2 津、廈、深2000年-2018年各時間段填海速率統(tǒng)計表

另一方面，除了對填海面積的聚焦，我們也認識到部分濱海城市已填海的土地利用狀況不容樂觀。據(jù)2017年啟動的圍填海專項督察結(jié)果顯示[38]，沿海各地填而未用等違法違規(guī)圍填?，F(xiàn)象比較普遍。國家海洋局督察組核查結(jié)果指出，天津市填海土地空置面積19202hm2，空置率達69%；深圳市于2007年完成大鏟灣港區(qū)項目的填海，但436.14hm2所填土地在10年間沒有項目落地，長期處于閑置狀態(tài)，整體填海成陸后空置問題嚴重；廈門市的填海空置問題不突出，但存在違規(guī)調(diào)整海洋功能區(qū)、違規(guī)辦理用海項目手續(xù)等問題。

2.2 圍填海與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)性分析

基于對文獻的研究整理，以及對數(shù)據(jù)獲取難易程度的考量，選取人均GDP、常住人口數(shù)量、港口貨物吞吐量、固定資產(chǎn)投資額和漁業(yè)收入五個因素作為衡量城市社會經(jīng)濟發(fā)展的指標[3]，以此進行圍填海與經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性研究。通過查閱地方的政府統(tǒng)計公報和統(tǒng)計年鑒等資料，整理得出三城市社會經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)指標情況如表3所示，鑒于深圳市漁業(yè)產(chǎn)值信息未知，故選取海產(chǎn)品產(chǎn)量值進行統(tǒng)計。

根據(jù)分析結(jié)果（表4）可知，天津市填海面積與各項社會經(jīng)濟發(fā)展指標呈很強的正相關(guān)；廈門市填海面積與漁業(yè)產(chǎn)值呈較弱相關(guān)性，與其他各項社會經(jīng)濟發(fā)展指標呈很強的正相關(guān)；深圳市填海面積與其海產(chǎn)品產(chǎn)量基本不相關(guān)，與固定資產(chǎn)投資額呈較強正相關(guān)，與其他各項社會經(jīng)濟發(fā)展指標呈很強的正相關(guān)。由于漁業(yè)產(chǎn)值和海產(chǎn)品捕撈量受遠洋漁業(yè)的影響，因而其與填海面積之間的弱相關(guān)性可以在研究中不予考慮。除此之外的數(shù)據(jù)相關(guān)性分析均呈現(xiàn)很強的正相關(guān)性，因而可以初步判斷，三城市的填海造陸建設(shè)與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展呈正相關(guān)，圍填海建設(shè)能夠一定程度上推動當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展。

表3 津、廈、深2000年-2018年各時期社會經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表

表4 津、廈、深填海面積與各項社會經(jīng)濟發(fā)展指標相關(guān)性分析統(tǒng)計表

3 津、廈、深城市圍填海建設(shè)與生態(tài)損失相關(guān)性分析

3.1 生態(tài)損失的變化與對比分析

3.1.1 海岸線變化統(tǒng)計分析

圖4 津、廈、深2000年-2018年各時期人工岸線及自然岸線變化圖

表5 津、廈、深2000年-2018年各時期岸線變化統(tǒng)計表

自然岸線包括砂質(zhì)岸線、生物岸線、基巖岸線、淤泥質(zhì)岸線等，具有涵養(yǎng)生態(tài)、提高生物多樣性等生態(tài)功能；人工岸線包括建設(shè)圍堤、交通圍堤、碼頭岸線、農(nóng)田圍堤、養(yǎng)殖圍堤、鹽田圍堤等，對近海岸生態(tài)系統(tǒng)存在消極影響。對津、廈、深三城2000-2018年各時期的海岸線總長度、自然岸線長度和人工岸線長度分別進行統(tǒng)計(部分較小島嶼未進行統(tǒng)計)（圖4，表5，圖5）可見，在2000-2018年間，天津市的自然岸線保有率呈先大幅下降后小幅度上升趨勢，其中2006-2012年下降速度最快，達1.91km/a，在2012-2018年間自然岸線保有率有一定的上升，但2018年時天津在三城市中自然岸線保有率最低；廈門市在2000年時自然岸線保有率最低，但整體變化幅度較小，三個階段中先下降，再小幅度上升，最終其自然岸線保有率略高于天津，為16.55%；深圳市整體自然岸線保有率處于較高水平，主要得益于其東南部的大鵬半島有極佳的生態(tài)景觀資源和蜿蜒曲折的自然礁石岸線，具有很高的生態(tài)保護和旅游開發(fā)價值，深圳市自然岸線保有率變化趨勢與廈門市相似，呈先下降，后上升的發(fā)展態(tài)勢，2018年深圳市的自然岸線保有率遠高于津廈二城。津、廈、深三市自然岸線后期呈上升態(tài)勢的原因在于三市在其近海區(qū)域進行了大量生態(tài)補償性建設(shè)以及岸線整治工作，逐步通過對岸線的修復(fù)恢復(fù)其海洋生態(tài)環(huán)境。

圖5 津、廈、深2000年-2018年各時期自然岸線保有率變化折線圖

3.1.2 近海濕地損失狀況分析

據(jù)全國第一次和第二次濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，2003年到2013的10年間，全國濕地平均減少率為8.82%，而近海與海岸濕地面積減少了136.12萬公頃，減少率為22.91%，居各類濕地減少速率之首。中國濱海濕地保護管理戰(zhàn)略研究項目的研究成果表明：快速、大范圍的圍墾和填海是造成濱海濕地面積銳減的主要原因[16]。

由于填?；顒宇l繁，天津濱海新區(qū)濕地面積由2006年的1015.03km2下降到2012年的929.8km2，且灘涂濕地幾乎消失，但2016年隨著天津市頒布濕地保護條例，濱海新區(qū)自然濕地面積有所增加[17][18]。深圳市1990至2010年間，濕地面積損失達2940.72公頃，其中2000年后由于海岸帶開發(fā)利用強度的加劇導(dǎo)致濕地面積損失速度進一步加快[19]。此外，作為一種稀缺的自然資源和重要的海洋生態(tài)系統(tǒng)，深圳市的紅樹林由842.26公頃減少至720.12公頃，對海鳥的覓食棲息、近海的防災(zāi)固岸和空氣凈化等功能造成了一定的損害[20]。同時，由于填海造地工程對濱海灘涂的開發(fā)利用，深圳近岸水域面積由1990年的94592.6公頃減少至2015年的87837.8公頃，海域邊界逐漸萎縮[20]。廈門灣濱海濕地在人為因素的干擾下退化程度也在不斷加劇，自然濕地面積從1989年的275.82km2降至2010年的238.60km2[21]，紅樹林面積由20世紀60年代的320 hm2將至2005年的21hm2，已瀕臨滅絕[22]。2010年至今，廈門下潭尾濱海濕地生態(tài)公園已種植60hm2人工紅樹林，旨在實現(xiàn)2017年金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會晤的碳中和目標以及廈門濱海濕地的修復(fù)。

3.1.3 其他生態(tài)損失狀況分析

除海岸線與濱海濕地外，圍填?；顒右矊^(qū)域其他生態(tài)資源造成了不同程度影響。天津市近岸海域水質(zhì)污染狀況不容樂觀，據(jù)天津市海洋環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2017年天津符合一、二類海水水質(zhì)標準的海域面積占27%，較2016年的34.1%有所下降；填海工程對近岸沉積物施加的累積性影響導(dǎo)致部分海域硫化物和有機碳含量有所升高；此外天津市海洋生物資源多樣性降低，魚類群落由高營養(yǎng)層次向低營養(yǎng)層次演變，品質(zhì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)低質(zhì)化[23-24]。天津市近岸海域富營養(yǎng)化程度仍處于較高水平，近年來年均赤潮次數(shù)三次，對海洋生物的生存環(huán)境和漁業(yè)捕撈量都有所影響。深圳市2010-2015年來近岸COD和活性磷酸鹽濃度有所增高，生物多樣性較10年前有所下降；漁業(yè)資源快速衰退的勢頭得到遏制，但漁業(yè)資源養(yǎng)護形勢依舊嚴峻；包含大鵬灣在內(nèi)的珠江口海域和大亞灣海域赤潮頻發(fā)[25]。2017年廈門市海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報顯示廈門灣局部海域水質(zhì)狀況穩(wěn)定，符合一、二類海水水質(zhì)標準的海域面積占69.1%，但海水富營養(yǎng)化風險仍較大，生物多樣性狀況保持穩(wěn)定。

3.2 圍填海與生態(tài)損失相關(guān)性分析

岸線資源是海岸帶地區(qū)最重要的生態(tài)資源，其中自然岸線保有率對海岸帶生態(tài)環(huán)境的直接影響與相關(guān)性已得到學界普遍證實[1][26][27]。因此，本文選取自然岸線保有率作為近海生態(tài)損失的衡量指標進行圍填海與生態(tài)損失的相關(guān)性研究，總結(jié)歸納圍填海對生態(tài)損失的影響特征與機制。借助SPSS軟件對津、廈、深各時期自然岸線變化數(shù)據(jù)與三城市的累計填海面積數(shù)據(jù)進行相關(guān)性分析，根據(jù)分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，天津市的填海面積與自然岸線保有率呈較強的負相關(guān)，而廈門市和深圳市的填海面積與自然岸線保有率相關(guān)性系數(shù)卻較低。推測呈現(xiàn)如此結(jié)果的原因是天津市截至2018年雖有進行岸線修復(fù)工作，但涉及到的岸線規(guī)模相對較少，而廈門市和深圳市則進行了較大規(guī)模的岸線修復(fù)的工作，因而廈深兩城自然岸線因人為開發(fā)建設(shè)而受到的損失因后期的整治和生態(tài)補償性建設(shè)獲得了抵消，局部提高了自然岸線保有率，使相關(guān)系數(shù)降低，但岸線修復(fù)區(qū)域之外的自然岸線依舊因填海工程受到不同程度的侵蝕。因而可以初步判斷，自然岸線保有率與填海造地面積雖有一定相關(guān)性，但同時也受到環(huán)境保護政策的影響[28]。

另一方面，濱海城市的近海濕地灘涂、紅樹林種植面積也會因人類開發(fā)活動而不斷減少，同時帶來近海水質(zhì)惡化、生物多樣性減少等問題，這些生態(tài)損失與濱海城市圍填海建設(shè)的推進密切相關(guān)。在岸線修復(fù)整治活動的推進以及對填海建設(shè)的嚴格管控下，近岸的生態(tài)環(huán)境能夠得到一定程度的恢復(fù)，但各類生態(tài)問題依舊存在，值得我們進行長期的關(guān)注，岸線修復(fù)和海洋生態(tài)環(huán)境的保護的工作任重而道遠。

4 津、廈、深城市圍填海區(qū)域生態(tài)補償性建設(shè)統(tǒng)計

2015年的中共十八屆五中全會首度將增強生態(tài)文明建設(shè)寫入國家五年規(guī)劃，“優(yōu)（優(yōu)化國土空間開發(fā)格局）、節(jié)（全面促進資源節(jié)約）、保（加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度）、建（加強生態(tài)文明制度建設(shè)）”四大戰(zhàn)略任務(wù)已成為目前城市規(guī)劃建設(shè)工作的著眼支點和立足之基，基于濱海區(qū)域的生態(tài)脆弱性，在濱海區(qū)域開發(fā)建設(shè)中應(yīng)以生態(tài)環(huán)境復(fù)育和海岸資源保護作為前提，從生態(tài)保護利用和科學開發(fā)建設(shè)兩方面合理拓展城市空間[29]。

表7 津、廈、深填海面積與自然岸線保有率相關(guān)性分析統(tǒng)計表

基于上述的原則和理念，近五年來，津、廈、深三座城市都對河流入?？凇⒃瓝p失的自然岸線、海岸線地帶等區(qū)域開展了多項生態(tài)修復(fù)工程，進行生態(tài)補償性建設(shè)。在滿足濱海生態(tài)復(fù)育共生與功能防護基本條件下，導(dǎo)入新功能活化海岸，以期實現(xiàn)城市生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等多方面效應(yīng)的綜合提升[29]。本文對津、廈、深三城市通過生態(tài)性補償建設(shè)和岸線整治工程所恢復(fù)及新增的生態(tài)岸線長度進行了粗略統(tǒng)計，如表8所示。

天津市陸續(xù)在原海岸線地帶建設(shè)了很多大型生態(tài)修復(fù)綠地公園，包括生態(tài)城海堤公園（含印象海堤公園、貝殼堤濕地公園、遺鷗公園）、靠近永定新河河口的永定洲公園、南堤濱海步道公園、東堤公園、東疆灣沙灘景區(qū)、臨港經(jīng)濟區(qū)生態(tài)濕地公園等。經(jīng)天津市政府批準，天津市規(guī)劃和自然資源局組織編制的《天津市“藍色海灣”整治修復(fù)規(guī)劃（海岸線保護與利用規(guī)劃）（2019—2035）》已印發(fā)實施，根據(jù)規(guī)劃，天津市到2020年，將整治修復(fù)岸線不少于4公里，整治修復(fù)濱海濕地400公頃。

廈門市積極實施濕地及近岸海域生態(tài)修復(fù)工作，建設(shè)了杏林灣園博苑生態(tài)休閑島公園、下潭尾濱海紅樹林濕地公園、五緣灣濕地公園等生態(tài)公園，此外還先后完成了觀音山沙灘、會展中心沙灘、白城沙灘、曾厝垵沙灘和環(huán)島路長尾礁至五通段黃金沙灘等沙灘修復(fù)整治工程，有效提升了海岸帶的價值和功能，實現(xiàn)了海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋生態(tài)文明的共贏[30]。截至2019年底，廈門市累計修復(fù)岸線30多公里，種植紅樹林近100萬平方米。

表8 津、廈、深通過生態(tài)性補償建設(shè)和岸線整治工程所恢復(fù)及新增的生態(tài)岸線長度

圖6 天津市生態(tài)性補償性建設(shè)項目分布圖

圖7 天津市部分生態(tài)性補償性建設(shè)項目航拍圖(從左上到右下分別為貝殼堤濕地公園、印象海堤公園、永定洲公園、國家海洋博物館海濱公園)

深圳市也陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)了很多大型生態(tài)修復(fù)綠地公園，例如在原填海岸線規(guī)劃建設(shè)了深圳灣公園、紅樹林海濱生態(tài)公園、海韻公園、深圳人才公園（環(huán)湖公園）、西灣紅樹林濕地公園、海上田園生態(tài)濕地景區(qū)、壩光銀葉樹濕地園等。近日通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)海域使用管理條例》提出構(gòu)建科學合理的自然岸線格局，構(gòu)筑海洋生態(tài)安全屏障，并且規(guī)定深圳市自然岸線保有率控制目標為不低于40%[31]。

5 圍填?？臻g建設(shè)與海岸生態(tài)系統(tǒng)保護的統(tǒng)籌與協(xié)同策略

圖8 廈門市生態(tài)性補償性建設(shè)項目分布圖

圖9 廈門市海濱公園及濱海綠地、沙灘實景圖

5.1 強化國土空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略

我國作為一個海洋大國，東南海域?qū)掗?，擁有豐富的海洋資源和優(yōu)越的港灣資源，具備接替和補充陸地空間和資源不足的巨大潛力，因而合理開發(fā)利用海洋資源，陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展成為順應(yīng)當前時代發(fā)展的必然趨勢，而陸地與海洋作為兩大國土空間，促進海陸的統(tǒng)籌發(fā)展是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的戰(zhàn)略任務(wù)之一[32]。

圖10 深圳市生態(tài)性補償性建設(shè)項目分布

圖11 深圳市深圳灣海濱公園及人才公園航拍圖

優(yōu)化陸海統(tǒng)籌的國土空間開發(fā)格局，應(yīng)結(jié)合“多規(guī)合一”“統(tǒng)籌發(fā)展”等原則，推進各涉海規(guī)劃部門的協(xié)同管理，從而實現(xiàn)海域功能分區(qū)與沿岸陸域功能分區(qū)的協(xié)調(diào)，達到合理配置海洋產(chǎn)業(yè)和沿岸的陸域產(chǎn)業(yè)、避免海域使用的沖突、提高海洋經(jīng)濟和陸域經(jīng)濟的綜合效益的目的[33]。構(gòu)建長效的陸海統(tǒng)籌管理新模式，統(tǒng)一制定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政策、規(guī)劃和標準，責任到人，由專人負責指定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護和監(jiān)測，探索建立“灘長制”“海長制”等城市區(qū)域聯(lián)動責任目標管理機制，推進海岸帶生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展[34]。

利用遙感衛(wèi)星加強對海岸帶的監(jiān)測，并利用GIS等技術(shù)構(gòu)建海洋管理的統(tǒng)一化數(shù)字化平臺，多部門資源信息共享對接，從而更好地實現(xiàn)陸地和海洋資源的信息共享，陸海管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為更完善合理的陸海空間規(guī)劃編制提供有效平臺和科學的依據(jù)。

海岸帶地區(qū)作為海陸系統(tǒng)的聯(lián)系空間載體，具有高度敏感的生態(tài)系統(tǒng)，因而在對海陸兩個單元尤其是海岸帶區(qū)域進行規(guī)劃時，需要切實考慮地區(qū)的環(huán)境承載力[32]。對海岸帶地區(qū)應(yīng)進行專題規(guī)劃的編制，作為陸海統(tǒng)籌的重要規(guī)劃紐帶，將海洋開發(fā)與國土規(guī)劃有機結(jié)合，對沿海地區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展進行明確化、精細化規(guī)定與管理，確保海洋資源的有序合理開發(fā)，在保護海洋生態(tài)環(huán)境的前提上發(fā)展海洋經(jīng)濟，建設(shè)海洋強國。

5.2 完善圍填海增量空間的生態(tài)底線管控策略

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》中取消了圍填海地方年度計劃指標，除國家重大戰(zhàn)略項目外，地方無權(quán)審批新增的填海項目，沿海地區(qū) “向海索地”的工作思路將逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變?！锻ㄖ穼詈＝ㄔO(shè)進行了更高要求、更嚴格和更具體的管控措施，在“源頭”進行底線管控，從而有效地統(tǒng)籌陸海國土空間開發(fā)保護，實現(xiàn)海洋資源嚴格保護、有效修復(fù)、集約利用。確需進行圍填海的國家重大戰(zhàn)略項目則應(yīng)由國家發(fā)改委、自然資源部會同相關(guān)部門依照嚴格管控、生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約的原則對其選址、規(guī)模和生態(tài)影響提出審核意見再報國務(wù)院審批，以確保其生態(tài)效益；對于生態(tài)脆弱敏感、自凈能力弱的海域嚴格限制圍填海建設(shè)，且嚴禁國家產(chǎn)業(yè)政策淘汰類、限制類項目在濱海濕地布局。

對于仍未進行填海的區(qū)域嚴格落實海岸帶的管控措施，加強管控監(jiān)督力度，健全調(diào)查監(jiān)測體系，嚴防違規(guī)填海、違規(guī)改變用途等違法圍填海行為的發(fā)生。對正在開展的圍填海工程進行分類處理，對于在填階段和已填未建的未經(jīng)獲批的違規(guī)圍填海建設(shè)項目，依法進行整治，對違規(guī)填海區(qū)域進行拆除并對原有岸線的自然生態(tài)環(huán)境進行恢復(fù)；對于經(jīng)審批的合規(guī)填海項目，對其造成的生態(tài)損失進行測定和評估，并依據(jù)其土地利用類型進行生態(tài)補償性的建設(shè)或進行其他方式的補償，以恢復(fù)海岸帶的自然生態(tài)功能和生態(tài)岸線的公共屬性。此外，建議以分階段、延長周期的方式完成填海項目，各階段填海需符合實地生態(tài)承載力，經(jīng)一段時期的生態(tài)恢復(fù)與保育后再進行下一個階段的施工，以達到生態(tài)消耗和恢復(fù)在一定程度上的平衡，從而減輕對生態(tài)格局的破壞[9]。

對包括近岸濕地在內(nèi)的現(xiàn)存近海生態(tài)資源進行全面的調(diào)查記錄工作，并對生態(tài)資源劃定生態(tài)保護紅線，將亟需保護的重要濱海生態(tài)資源和重要物種棲息地納入自然保護區(qū)的保護范圍之內(nèi)。設(shè)定幾類生態(tài)敏感區(qū)與重要的沿海標志性生態(tài)區(qū)進行整體的針對性保護，例如主要河流入海口地區(qū)、近海岸的與河湖聯(lián)系的濕地、瀉湖系統(tǒng)、候鳥保護地、自然灘涂與潮間帶系統(tǒng)、近海岸的生態(tài)防護林系統(tǒng)、近海島礁與山地生態(tài)系統(tǒng)等。

5.3 關(guān)注圍填海存量空間的生態(tài)優(yōu)化與提升策略

許多濱海城市由于早期缺乏“底線意識”的粗放發(fā)展模式，進行了大量的圍填海建設(shè)，對濱海的生態(tài)系統(tǒng)造成了不同程度的損害，濱海濕地和自然岸線大量減少，因而嚴守生態(tài)保護紅線的同時，大力推進海洋生態(tài)修復(fù)，是實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展、保護海洋生態(tài)的重要手段?！锻ㄖ分忻鞔_要求對濱海濕地的整治修復(fù)要堅持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的方式，通過存量退圍還海、退養(yǎng)還灘、退耕還濕等方式逐步修復(fù)已經(jīng)因填海等人為開發(fā)活動收到破壞的濕地與生態(tài)岸線?！八{色海灣”“南紅北柳”“生態(tài)島礁”等重大生態(tài)修復(fù)工程正在大力推行中，各沿海城市在生態(tài)修復(fù)方面也已經(jīng)取得一定的成效，例如深圳市紅樹林濕地修復(fù)項目成功恢復(fù)紅樹林濕地面積超過135公頃，成為城市生態(tài)文明建設(shè)的標桿工程。

針對超量的閑置性圍填海建設(shè)用地，建議學習借鑒荷蘭沿海城市規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗，適當對其進行生態(tài)化改良，改造為生態(tài)型緩沖灘涂濕地，候鳥遷徙保護基地，城市濱海郊野旅游公園等，進而恢復(fù)部分海岸生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)功能，減少人工過度干預(yù)的消極性影響，增強海岸帶地區(qū)的生態(tài)與安全韌性，實施因地制宜的海岸線地帶退行性生態(tài)修復(fù)舉措。

針對會對濱海生態(tài)造成破壞的填海項目，構(gòu)建濱海地區(qū)生態(tài)補償機制。以“保護者受益，損害者付費，受益者補償”為根本原則，對濱海生態(tài)造成破壞的損害者要依法進行行政與經(jīng)濟處罰，而濱海生態(tài)保護的受益者也應(yīng)給予生態(tài)保護者一定的補償，其中政府出于公共利益和基本職責的考量也應(yīng)對濱海生態(tài)保護提供一定的財政補貼[35]。生態(tài)補償?shù)臉藴手贫ㄓ袇f(xié)商法和核算法，即通過利益相關(guān)者之間的協(xié)商決定補償和通過測算生態(tài)環(huán)境的治理成本或者生態(tài)環(huán)境保護投入和生態(tài)環(huán)境損失生態(tài)價值來確定補償標準，二者可以組合使用進行生態(tài)補償標準的制定[36]。生態(tài)補償?shù)姆绞娇梢杂卸喾N，如政策補償、資金補償、實物補償、技術(shù)與智力補償以及自愿捐贈等方式[36]。生態(tài)補償機制的科學構(gòu)建，對于推進沿海地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復(fù)，促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。其中，2018年，廈門市政府辦公廳印發(fā)《廈門市海洋生態(tài)補償管理辦法》，市海洋主管部門印發(fā)《廈門市海洋開發(fā)利用活動生態(tài)損害補償標準》，廈門成為全國首個出臺海洋生態(tài)補償管理辦法和補償標準的沿海城市，目前，廈門已批復(fù)繳交11個項目海洋生態(tài)補償金2809.44萬元，對海洋生態(tài)保護與修復(fù)提供資金保障[37]。

6 結(jié)語

本文研究對比了天津、廈門、深圳三市在2000年-2018年各時期填海造陸的變化數(shù)據(jù)，并結(jié)合津、廈、深各時期的各項社會經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)和自然岸線損失數(shù)據(jù)進行圍填海建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)損失的相關(guān)性特征研究。研究結(jié)果顯示，三城市的社會經(jīng)濟發(fā)展與圍填海面積之間具有較強的正相關(guān)性，圍填海建設(shè)在一定程度上能夠促進當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展。另一方面，天津市的自然岸線保有率與其圍填海面積之間呈較強的負相關(guān)，而在后期進行了大量岸線修復(fù)工作的廈深二市則未呈現(xiàn)上述結(jié)果，因而在不考慮人工修復(fù)岸線的情況下圍填海建設(shè)會對自然岸線造成損害，降低自然岸線的保有率；此外，填海造陸還造成了近海地區(qū)濕地減少、生態(tài)多樣性降低、海洋災(zāi)害頻率增大等生態(tài)與安全問題問題，但隨著生態(tài)修復(fù)工作的推進，這一狀況逐步得到了緩解。針對研究內(nèi)容，融合國土空間規(guī)劃的新要求，提出近海岸的生態(tài)系統(tǒng)保護與開發(fā)的有機協(xié)同策略，分別從強化國土空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略、完善圍填海增量空間的生態(tài)底線管控策略和關(guān)注圍填海存量空間的生態(tài)優(yōu)化與提升策略三個方面提出建議，旨在對濱海城市圍填?？臻g建設(shè)與海岸生態(tài)系統(tǒng)保護的統(tǒng)籌與協(xié)同發(fā)展方面的規(guī)劃與管理提供借鑒與參考。