張江洋， 袁曉玲， 王 軍

(1.西安科技大學(xué) 管理學(xué)院， 陜西 西安 710064； 2.陜西國際商貿(mào)學(xué)院 步長西咸經(jīng)濟(jì)研究院， 陜西 咸陽 712046；3.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院， 陜西 西安 710061)

中國共產(chǎn)黨十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，高質(zhì)量發(fā)展是解決主要矛盾的必然選擇。城市在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，城市化依然是今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動力，因此，城市高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。城市效率是衡量城市發(fā)展質(zhì)量的綜合指標(biāo)，城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系是測算城市效率的基礎(chǔ)，指標(biāo)體系如何反映我國城市化發(fā)展特色，并體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是當(dāng)前迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、文獻(xiàn)綜述

依據(jù)研究對象，以下從城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系、城市高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系3個方面梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)。

(一)城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系

城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系隨城市效率測算方法而改變。早期的研究采用單投入和單產(chǎn)出的相對值衡量城市效率。例如，采用人均GDP、單位土地GDP等單一指標(biāo)法評價城市勞動和土地生產(chǎn)率。由于單投入和產(chǎn)出指標(biāo)僅能反映城市某一方面的效率，而不能全面反映城市作為復(fù)雜系統(tǒng)的綜合效率，大量學(xué)者開始采用指標(biāo)體系測算城市效率。例如，王嗣均(1994)建立的以產(chǎn)出為導(dǎo)向的城市評價指標(biāo)體系得到了廣大學(xué)者的普遍認(rèn)可[1]。但隨著DEA(數(shù)據(jù)包絡(luò)分析)方法的誕生，因其具有指標(biāo)權(quán)重客觀、不受指標(biāo)量綱限制等優(yōu)點(diǎn)，逐漸發(fā)展為評價城市效率的主流方法，該方法要求構(gòu)建城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系，以評價城市的全要素綜合效率。麥克米倫(Macmillan，1986)首次運(yùn)用DEA模型研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)，發(fā)現(xiàn)該方法是評價區(qū)域產(chǎn)出的一個好方法[2]。查恩斯等(Charnes，1989)最早采用DEA方法測算城市綜合效率，投入指標(biāo)為勞動、工資總額、投資；產(chǎn)出指標(biāo)為工業(yè)總產(chǎn)值、國有企業(yè)利稅、零售額[3]。之后，國內(nèi)外學(xué)者開始廣泛采用DEA方法測算城市效率。袁曉玲等(2008)采用超效率DEA方法測算1995—2005年15個副省級城市的經(jīng)濟(jì)效率，投入指標(biāo)為勞動力、資本存量，產(chǎn)出指標(biāo)為人均GDP、地方財政預(yù)算收入、工資總額、社會消費(fèi)品零售總額[4]。Lee等(2014)基于SBM-DEA模型測算了港口城市的環(huán)境效率，投入指標(biāo)為勞動人口，產(chǎn)出指標(biāo)分為合意產(chǎn)出(區(qū)域生產(chǎn)總值和集裝箱吞吐量)和非合意產(chǎn)出(SO2、CO2排放量[5]。任世鑫等(2017)采用超效率DEA模型測得中原經(jīng)濟(jì)區(qū)30個省轄市的城市效率，投入指標(biāo)為固定資產(chǎn)投資、財政一般預(yù)算支出、從業(yè)人員，產(chǎn)出指標(biāo)為地區(qū)GDP、社會消費(fèi)品零售總額、財政一般預(yù)算收人[6]。李政大等(2017)基于EBM-Luenberger分析1995—2014年經(jīng)濟(jì)增長，投入指標(biāo)為資本存量、人力資本、清潔能源消耗量、非清潔能源消耗量。產(chǎn)出指標(biāo)分為合意產(chǎn)出的GDP和非合意產(chǎn)出的環(huán)境污染指數(shù)[7]。Wu等(2017)[8]基于SBM-DEA方法測算286個地市級以上城市的環(huán)境效率，投入指標(biāo)為勞動、資本、能源消費(fèi)，合意產(chǎn)出為城市GDP，非合意產(chǎn)出為城市CO2排放。邵明偉等(2018)基于DEA-Malmquist指數(shù)法測算2000—2014年224個城市的全要素生產(chǎn)率，投入指標(biāo)為城市固定資本存量、從業(yè)人員，產(chǎn)出指標(biāo)為地區(qū)GDP[9]。

(二)高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系

迄今為止，高質(zhì)量發(fā)展的概念尚未統(tǒng)一，因此，不同學(xué)者建立的高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系差異較大(袁曉玲等2019)[10]。殷醒民(2018)認(rèn)為構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系可從全要素生產(chǎn)率、科技創(chuàng)新能力、人力資源質(zhì)量、金融體系效率及市場配置資源機(jī)制5個方面著手[11]。任保平等(2018)認(rèn)為高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系除了體現(xiàn)速度、總量、財務(wù)指標(biāo)外，應(yīng)更加注重結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性、質(zhì)量效益、新動能發(fā)展方面的指標(biāo)，可從長期與短期、宏觀與微觀、總量與結(jié)構(gòu)、全局與局部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展等多個維度構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系[12]。呂薇(2018)提出從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與效率、提高生產(chǎn)質(zhì)量和人民幸福感、經(jīng)濟(jì)活力3個方面構(gòu)建指標(biāo)體系[13]。朱啟貴(2018)從動力變革、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量變革、效率變革和民生發(fā)展6個方面構(gòu)建高質(zhì)量評價指標(biāo)體系[14]。劉惟藍(lán)(2018)提出的高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系包括產(chǎn)出效益、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科技創(chuàng)新、開放合作和綠色生態(tài)5個方面30多項(xiàng)指標(biāo)[15]。師博等(2018)從經(jīng)濟(jì)基本面和社會成果2個方面構(gòu)建了高質(zhì)量評價指標(biāo)體系[16]。徐瑞慧(2018)從經(jīng)濟(jì)增長的基本面、社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)3個維度構(gòu)建高質(zhì)量指標(biāo)體系[17]。李金昌等(2019)從經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)新效率、綠色發(fā)展、人民生活、社會和諧5個方面建立了27個指標(biāo)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量指標(biāo)體系[18]。張軍擴(kuò)等(2019)認(rèn)為可從高效率、公平和綠色可持續(xù)3個方面構(gòu)建高質(zhì)量評價指標(biāo)體系[19]。

(三)城市高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系

李勇剛(2019)基于“五大發(fā)展理念”構(gòu)建了城市高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系[20]。曾賢剛等(2019)提出了高質(zhì)量發(fā)展條件下中國城市環(huán)境效率的評價指標(biāo)體系，投入指標(biāo)為資本、勞動、土地、能源；期望產(chǎn)出為城市GDP，非期望產(chǎn)出為環(huán)境污染[21]。楊仁發(fā)等(2019)沿用李金昌等(2019)的城市高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系，采用熵值法測算了長江經(jīng)濟(jì)帶城市高質(zhì)量發(fā)展水平[22]。張震等(2019)從7個維度(經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力、新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通信息基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展開放性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性、綠色發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展共享性)38個具體指標(biāo)測算了15個副省級城市的高質(zhì)量發(fā)展水平[23]。滕堂偉等(2019)評價了長三角地區(qū)41個地級以上城市的高質(zhì)量發(fā)展水平，投入指標(biāo)為資本、勞動、土地；產(chǎn)出指標(biāo)為城市GDP[24]。師博等(2019)立足五大“新發(fā)展理念”，采用簡單透明的均等權(quán)重賦值法，從發(fā)展的基本面、社會成果和生態(tài)成果3個方面評價了地級以上城市的高質(zhì)量發(fā)展水平[25]。徐麗婷等(2019)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會文明進(jìn)步3個方面，采用熵權(quán)—TOPSIS模型評價了高質(zhì)量發(fā)展條件下長三角城市的生態(tài)效率[26]。

綜上所述，已有學(xué)者取得了十分豐碩的研究成果，但仍存在以下問題：(1)不同學(xué)者構(gòu)建的城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系之間差異較大，研究結(jié)果缺乏可比性，且未充分反映高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。(2)現(xiàn)有文獻(xiàn)在評價城市高質(zhì)量發(fā)展水平時，選擇的指標(biāo)體系直接采用傳統(tǒng)投入產(chǎn)出指標(biāo)體系或沿用高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系，前者的構(gòu)建缺乏理論基礎(chǔ)，且不能反映我國城市發(fā)展的特色；后者忽視了投入指標(biāo)，難以反映城市發(fā)展成本。

二、城市高質(zhì)量發(fā)展的動力機(jī)制

改革開放40多年以來，我國城鎮(zhèn)數(shù)量快速增長，規(guī)模急劇擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化率不斷提高，城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展有力地支撐了我國經(jīng)濟(jì)的高速增長。那么，城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的原因是什么？投入有哪些？運(yùn)行機(jī)制是什么？產(chǎn)出是什么？破解這些問題將為構(gòu)建城市高質(zhì)量發(fā)展的動力機(jī)制奠定理論基礎(chǔ)，進(jìn)而為城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的構(gòu)建提供依據(jù)。下文在梳理我國經(jīng)濟(jì)增長動力機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出城市高質(zhì)量發(fā)展動力機(jī)制。

(一)行政發(fā)包制下GDP數(shù)量政治晉升錦標(biāo)賽的經(jīng)濟(jì)增長動力機(jī)制

與其他國家相比，我國是典型的中央集權(quán)制(效率較低)，自然資源稟賦、物質(zhì)和人力資本積累及技術(shù)創(chuàng)新能力沒有獨(dú)特的優(yōu)勢，但GDP卻實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速增長，背后的原因是什么，如何解釋我國的經(jīng)濟(jì)增長奇跡？對此，國內(nèi)外學(xué)者展開了大量的理論研究，在這些理論中，周黎安的政治錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制理論最為精致，較好地解釋了我國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡。該理論對國家的多主體性、市場性和政治性(國家系統(tǒng)的3個重要特性)的每個方面都有重要推進(jìn)，從而將經(jīng)濟(jì)學(xué)的國家治理理論提升到一個新的高度(馮仕政，2014)[27]。

錦標(biāo)賽最早由拉齊爾等(Lazear1981)提出，其主要特征是參賽人的競賽結(jié)果的相對位次而非絕對成績決定最終勝負(fù)。2004年，周黎安以該理論分析晉升博弈中政府官員的激勵與合作，解釋了我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因[28]。2007年，周黎安進(jìn)一步完善了政治晉升錦標(biāo)賽理論，討論了晉升錦標(biāo)賽得以實(shí)施的前提和條件、晉升錦標(biāo)賽如何解決政府組織內(nèi)的激勵問題、晉升錦標(biāo)賽的潛在成本[29]。2008年，周黎安結(jié)合“政治錦標(biāo)賽”理論，引入了“行政發(fā)包制”的新概念[30]。2014年，周黎安對行政發(fā)包制進(jìn)行了完善，系統(tǒng)研究了行政發(fā)包制的界定、內(nèi)涵和形成原因、統(tǒng)治風(fēng)險的內(nèi)涵和影響、發(fā)包人和承包人的權(quán)力配置等，提出了行政發(fā)包制的3個內(nèi)涵：(1)發(fā)包人具有支配性權(quán)力，是不完全契約關(guān)系，有剩余控制權(quán)；(2)承包人可晉升至上一級發(fā)包人，相同層級的承包人之間存在激烈的官場競爭；(3)承包人面臨一定的規(guī)則約束和程序控制[31]。2018年，周黎安在政治錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制的基礎(chǔ)上，提出了“官場+市場”分析框架，將企業(yè)納入理論模型，更好地解釋了中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡[32]。

依據(jù)周黎安(2018)“官場+市場”的分析框架，給出行政發(fā)包制下GDP數(shù)量政治晉升錦標(biāo)賽的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力機(jī)制(詳見圖1)。圖1表明，中央政府設(shè)定GDP數(shù)量為主的總目標(biāo)，層層行政發(fā)包至地方政府。政府官員之間圍繞著GDP數(shù)量(GDP增長率、財稅收入、招商引資規(guī)模)展開激烈的政治晉升錦標(biāo)賽，各級地方政府官員之間圍繞著GDP數(shù)量展開激烈的政治晉升錦標(biāo)賽。在這一過程中，激烈的官場競爭促使地方政府官員積極參與市場競爭，加大財政投入，通過制定產(chǎn)業(yè)政策、稅收優(yōu)惠政策、土地和能源優(yōu)惠政策等，調(diào)動一切資源，大力支持轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展，幫助企業(yè)獲取市場競爭優(yōu)勢，進(jìn)而推動轄區(qū)經(jīng)濟(jì)績效排名相對提高，績效排名的提高將影響地方官員官場競爭的結(jié)果。故可得出三個方面的結(jié)論。

(1)我國經(jīng)濟(jì)增長的動力源于同一層級政府官員之間以GDP數(shù)量為主要目標(biāo)的政治晉升競爭，這一內(nèi)部的政治激勵可確保官員“把事情做對”。

(2)地方政府的投入對其所在轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分重要的推動作用，政府投入集中表現(xiàn)為財政支出，包括制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策，增強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的增長優(yōu)勢；同時，增強(qiáng)招商引資吸引力。

(3)企業(yè)家之間在不同地區(qū)間的競爭有助于提升地方政府所在轄區(qū)的GDP，企業(yè)通過資本、勞動、能源等要素投入輸出產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而形成增加值。企業(yè)的增加值越多，表明官場競爭下地方政府官員對轄區(qū)企業(yè)各種干預(yù)政策越有效。地方政府轄區(qū)內(nèi)企業(yè)與其他轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的激烈的市場競爭，會對政府官員行為產(chǎn)生外在市場約束，防止政府官員做壞事，市場競爭結(jié)果形成必要的信息反饋，調(diào)整和優(yōu)化地方政府官員行為，確保其“做對的事”。

(二)行政發(fā)包制下經(jīng)濟(jì)質(zhì)量政治晉升錦標(biāo)賽的城市高質(zhì)量發(fā)展動力機(jī)制

2012年以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)逐漸步入新常態(tài)，原有以高投資、高出口為特征的粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式遇到了諸多挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)增長速度由過去的高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)變；人口紅利逐漸消失，資本邊際報酬開始出現(xiàn)遞減，依靠投資實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長將難以為繼；總需求結(jié)構(gòu)不合理，資本形成和出口已很難維持我國經(jīng)濟(jì)今后20年的快速增長；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率不高；環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限(張江洋，2016)[33]。

顯然，原有粗放式的經(jīng)濟(jì)增長模式難以為繼，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為經(jīng)濟(jì)工作主線，推動經(jīng)濟(jì)從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為必然選擇。2012年以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央面對金融危機(jī)背景下更為復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境，更加積極地采取了一系列改革措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式向質(zhì)量效率型轉(zhuǎn)變。2015年11月10日，中共中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議明確提出：“在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力?！边@標(biāo)志著我國宏觀調(diào)控從過去注重需求管理向注重供給管理轉(zhuǎn)變。2015年12月21日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步要求“加大結(jié)構(gòu)性改革力度，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率”。2017年10月，中國共產(chǎn)黨十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征就是由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2017年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議重申了“推動高質(zhì)量發(fā)展”對于工作全局的重要意義，還指出必須加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計體系、績效評價、政績考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境。

當(dāng)前，在行政發(fā)包制尚未根本改變的情況下，通過構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展綜合指標(biāo)體系，調(diào)整地方官員以GDP數(shù)量為主的考核標(biāo)準(zhǔn)無疑是一個不錯的改革思路。例如，中央政府已將環(huán)保、扶貧等納入對地方政府官員的考核指標(biāo)。但這一思路存在的缺陷會降低其預(yù)期效果。(1)定性指標(biāo)定量化會導(dǎo)致測量誤差。(2)存在定性和定量指標(biāo)時，因量化指標(biāo)易于考核，官員會優(yōu)先完成；高質(zhì)量發(fā)展外延豐富，指標(biāo)體系龐雜，加之，因地方差異及資源稟賦不同，指標(biāo)體系之間權(quán)重難以確定，這將模糊地方政府官員之間的競爭規(guī)則，降低激勵效果。(3)充分發(fā)揮人大和政協(xié)的監(jiān)督作用，將公眾對政府公共服務(wù)的滿意度引入地方政府官員考核指標(biāo)，是一個根本的解決之道(周黎安，2007)[29]。據(jù)此，本文構(gòu)建了行政發(fā)包制下經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量政治晉升錦標(biāo)賽的城市高質(zhì)量發(fā)展動力機(jī)制(詳見圖2)。

圖2表明，中央政府設(shè)定高質(zhì)量發(fā)展總目標(biāo)，行政發(fā)包至省級政府，省級政府行政發(fā)包至市級政府。省級政府官員之間、省份內(nèi)市級政府官員之間開展以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為主要考核指標(biāo)的政治晉升錦標(biāo)賽。在城市內(nèi)部，政府通過制定各項(xiàng)政策支持轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展，同時，注重改善民生；企業(yè)和公眾向政府納稅，并監(jiān)督政府的行為；公眾向企業(yè)提供勞動要素供給，并監(jiān)督企業(yè)的行為；企業(yè)向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)。公眾的滿意度和企業(yè)高質(zhì)量產(chǎn)出構(gòu)成了城市的高質(zhì)量績效，地區(qū)高質(zhì)量績效的相對排名影響了地方政府官員的政治晉升競爭。由此可得如下結(jié)論。

(1)城市高質(zhì)量發(fā)展的動力源于同級城市政府官員之間以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量為目標(biāo)的政治晉升競爭。

(2)城市政府的投入及其構(gòu)成對其所在轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展起到了十分重要的推動作用。城市政府的投入集中表現(xiàn)為財政支出，一方面，精準(zhǔn)制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策，招商引資更加注重高質(zhì)量項(xiàng)目和企業(yè)；另一方面，財政支出向教育、醫(yī)療、住房等民生方面傾斜，不斷提高城市轄區(qū)內(nèi)的公眾滿意度。

(3)企業(yè)家之間在不同地區(qū)的高質(zhì)量競爭有助于推動地方政府所在轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。企業(yè)除通過增加要素投入擴(kuò)大規(guī)模外，還要更加注重創(chuàng)新的作用。

(4)城市公眾對企業(yè)和政府行為的有效監(jiān)督是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

三、城市高質(zhì)量發(fā)展的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系

(一)城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的概念模型

城市是一個由人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜巨系統(tǒng)，可把城市看作一個生產(chǎn)函數(shù)，本質(zhì)上是將一組輸入轉(zhuǎn)換為輸出，依據(jù)系統(tǒng)論，提出城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的概念模型(詳見圖3)。圖3表明，中央政府建立高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，行政層層發(fā)包至市級政府，城市的輸入為資本、勞動、土地、能源、水資源及其他，通過市級政府、公眾、企業(yè)構(gòu)成的城市系統(tǒng)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換結(jié)果為輸出：期望產(chǎn)出和非期望產(chǎn)出。城市的輸入可作為構(gòu)建其投入指標(biāo)體系的基礎(chǔ)，資本、勞動、土地、能源、水資源作為城市投入指標(biāo)被廣泛使用，而其他要素投入的選擇尚存爭議。城市的輸出可作為構(gòu)建其產(chǎn)出指標(biāo)體系的基礎(chǔ)，期望產(chǎn)出一般為GDP，非期望產(chǎn)出一般為環(huán)境污染，其他指標(biāo)尚未統(tǒng)一。市級政府官員要在官場中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量績效相對位置的提高，必須以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，在提高城市運(yùn)行效率的同時，盡可能增加城市各項(xiàng)投入，增加期望產(chǎn)出，減少非期望產(chǎn)出。

(二)城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

構(gòu)建城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的原則是構(gòu)建高質(zhì)量指標(biāo)體系的基礎(chǔ)，以下結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展，首先，提出城市高質(zhì)量發(fā)展投入指標(biāo)體系構(gòu)建的一般原則；其次，因DEA方法是測算城市效率的主流方法，且無須考慮指標(biāo)之間的權(quán)重和指標(biāo)的量綱，其測算結(jié)果可作為地方政府官員考核的依據(jù)。因此，亦給出了DEA方法中構(gòu)建投入指標(biāo)體系的原則。

1.城市高質(zhì)量發(fā)展投入指標(biāo)體系構(gòu)建的一般原則

(1)目的性原則。指每個指標(biāo)都要體現(xiàn)評價的目的，并為評價對象提高目的提供改進(jìn)方向。城市高質(zhì)量投入產(chǎn)出指標(biāo)體系主要用于評價城市高質(zhì)量發(fā)展水平，而高質(zhì)量發(fā)展目的在于解決我國社會的主要矛盾。因此，產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)計，一方面，要體現(xiàn)人民群眾在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上的需求；另一方面，還要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化、環(huán)境質(zhì)量改善、城鄉(xiāng)發(fā)展均衡等高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)。

(2)完備性原則。指評價指標(biāo)體系能全面反映評價對象系統(tǒng)的整體性能和特征，能從多個維度和層面綜合地衡量對象系統(tǒng)的屬性。城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，因此，在構(gòu)建城市高質(zhì)量評價指標(biāo)體系時，可根據(jù)研究目的，對指標(biāo)分類并分層設(shè)計，以確保指標(biāo)體系的完整性。

(3)可操作性原則。指評價指標(biāo)的可觀測性以及觀測成本的問題。因此，在設(shè)計城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系時，首先，要確保每個指標(biāo)的評價數(shù)據(jù)可測量，可賦值，可收集。其次，要考慮指標(biāo)的獲取成本和收益，如果某個指標(biāo)的評價數(shù)據(jù)不能在現(xiàn)有統(tǒng)計資料中采集，且直接采集成本過高，但該指標(biāo)對評價目的十分重要，這時，可采取近似指標(biāo)替代，如不能替代，則只能摒棄該指標(biāo)。

(4)獨(dú)立性原則。指每個評價指標(biāo)概念清晰，同一層指標(biāo)之間不重疊，不交叉，無因果，不矛盾。這就要求在設(shè)計城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系時，確保每個指標(biāo)含義清晰，指標(biāo)體系層次分明。

(5)顯著性原則。指評價指標(biāo)對總體評價的貢獻(xiàn)大小，貢獻(xiàn)越大，顯著性越高。由于城市系統(tǒng)非常復(fù)雜，投入產(chǎn)出指標(biāo)較多，這就導(dǎo)致數(shù)據(jù)成本過大，還可能造成數(shù)據(jù)冗余。因此，在指標(biāo)體系特別多的情況下，就要依據(jù)顯著性原則有所取舍。

(6)動態(tài)性原則。指隨著評價對象發(fā)展階段的不同，評價目的會發(fā)生變化，評價指標(biāo)體系要作動態(tài)調(diào)整。以往城市發(fā)展注重規(guī)模和速度，當(dāng)前，高質(zhì)量發(fā)展是城市的主要目標(biāo)，因此，要主動調(diào)整傳統(tǒng)的城市評價指標(biāo)體系。

2.DEA模型選擇投入產(chǎn)出指標(biāo)的原則

成剛(2014)在《數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法與MAXDEA軟件》中提出了DEA模型投入指標(biāo)選擇的5個原則[34]，現(xiàn)對這些原則分別說明如下。

(1)投入產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量。DEA方法中，一般來講，投入和產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量的乘積不大于DMU(決策單元)的數(shù)量，且投入和產(chǎn)出指標(biāo)總數(shù)的3倍不大于DMU的數(shù)量。但這一原則可根據(jù)實(shí)證結(jié)果調(diào)整，如果效率計算結(jié)果區(qū)分度不高，則需要減少指標(biāo)。因此，首先，可依據(jù)指標(biāo)構(gòu)建的一般原則設(shè)計完整的城市投入產(chǎn)出指標(biāo)體系；其次，依據(jù)實(shí)證數(shù)據(jù)中DMU的多少對指標(biāo)適當(dāng)取舍。

(2)投入產(chǎn)出關(guān)系成立。在設(shè)計城市投入產(chǎn)出指標(biāo)時，投入指標(biāo)要能生產(chǎn)產(chǎn)出指標(biāo)。

(3)投入指標(biāo)不等價于影響效率的因素。例如，區(qū)位優(yōu)勢是城市效率的影響因素，但它既不是投入指標(biāo)，也不是產(chǎn)出指標(biāo)。

(4)投入或產(chǎn)出指標(biāo)之間的相關(guān)性不影響效率結(jié)果。例如，城市投入中的勞動和資本，在一定的技術(shù)條件下，兩者之間具有替代關(guān)系。

(5)率(比值)一般不能直接作為投入或者產(chǎn)出。由于率(比值)等于分子指標(biāo)/分母指標(biāo)，若各DMU的率指標(biāo)的分母數(shù)值不同，則會導(dǎo)致錯誤的生產(chǎn)可能集出現(xiàn)。

(三)城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的內(nèi)容

設(shè)計城市高質(zhì)量發(fā)展投入指標(biāo)體系的關(guān)鍵是設(shè)計其他投入指標(biāo)，其他投入指標(biāo)須體現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的動力機(jī)制，并反映市級政府投入對所在轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要影響。而設(shè)計城市高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)出指標(biāo)體系的關(guān)鍵是產(chǎn)出指標(biāo)如何體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文根據(jù)行政發(fā)包制下經(jīng)濟(jì)質(zhì)量政治晉升錦標(biāo)賽的城市高質(zhì)量發(fā)展動力機(jī)制和高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵，提出城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)體系(詳見圖4)。

投入指標(biāo)體系設(shè)計。市級政府不僅直接提供公共物品，而且直接干預(yù)所在轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對城市效率產(chǎn)生了直接影響。因此，市級政府對城市的投入須納入投入指標(biāo)，以反映我國城市的發(fā)展特色。

產(chǎn)出指標(biāo)體系設(shè)計。高質(zhì)量發(fā)展背景下，城市發(fā)展除滿足人民對物質(zhì)的需求外，還要滿足人民對公平、安全、環(huán)境等方面的非物質(zhì)需求。因此，設(shè)計產(chǎn)出指標(biāo)要充分考慮除GDP指標(biāo)外的期望產(chǎn)出指標(biāo)和除環(huán)境污染外的非期望產(chǎn)出指標(biāo)。(1)期望產(chǎn)出指標(biāo)中，除GDP外，在城市發(fā)展的過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化是產(chǎn)業(yè)演化的一般規(guī)律，服務(wù)業(yè)比例越高，則城市發(fā)展質(zhì)量越高。比如深圳，制造業(yè)基本都實(shí)現(xiàn)了外遷，留下的都是高端服務(wù)業(yè)。民生問題主要集中在買房難買房貴、看病難看病貴、上學(xué)難上學(xué)貴3個方面，同時，人民對城市良好的生態(tài)環(huán)境、便利的交通、有效的排水系統(tǒng)需求日益增長，這些民生問題的解決有助于提高城鎮(zhèn)居民的幸福感，是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。設(shè)計具體指標(biāo)時，民生改善的指標(biāo)包括住房、醫(yī)療、看病3個方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施改善的指標(biāo)包括：公共交通車輛、城市道路面積、排水管道長度、綠化面積。(2)非期望產(chǎn)出指標(biāo)，除環(huán)境污染外，非期望產(chǎn)出還包括失業(yè)、犯罪、安全生產(chǎn)事故、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。

(四)城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)定及說明

投入產(chǎn)出體系建立后，在實(shí)證研究中，需要設(shè)定各項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)容，結(jié)果見表1。其中，民生改善指標(biāo)包括3個：收入房價比，以此反映購買住房的可能性。該指標(biāo)的值越高，購房可能性越大?；A(chǔ)教育專任教師數(shù)，以此反映教育滿足城市居民需求的程度。從教育的分類看，城鎮(zhèn)居民更加關(guān)注基礎(chǔ)教育，基礎(chǔ)教育專任教師數(shù)量越多，代表基礎(chǔ)教育供給越多，上學(xué)難問題越容易解決。衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量，以此反映醫(yī)療滿足城市居民需求的程度。衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量越多，代表醫(yī)院規(guī)模越大或數(shù)量越多，有助于解決看病難問題。城鄉(xiāng)收入差距指標(biāo)以泰爾指數(shù)表示，具體計算方法參見龍海明(2015)[35]。

表1 城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)的變量設(shè)定及說明

四、研究結(jié)論與政策啟示

客觀評價城市高質(zhì)量發(fā)展水平對于推動我國城市高質(zhì)量發(fā)展意義重大。通過構(gòu)建行政包制下市級政府官員以高質(zhì)量發(fā)展為主的政治晉升錦標(biāo)賽理論，揭示了城市高質(zhì)量發(fā)展的動力機(jī)制，提出了城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)體系。主要結(jié)論為：市級政府官員之間以高質(zhì)量發(fā)展為主的政治晉升錦標(biāo)賽是城市高質(zhì)量發(fā)展的根本動力，這一動力機(jī)制表明：上級政府對市級政府官員的考核指標(biāo)不再以GDP數(shù)量為主，更加關(guān)注城市在發(fā)展過程中，滿足人民日益增長美好生活需要的能力和城市的綜合效率；在這一新的官場政治晉升規(guī)則下，市級政府官員在城市投入的方向和結(jié)構(gòu)上必須支撐城市高質(zhì)量發(fā)展，只有這樣才能在官場政治晉升競爭中提高相對排名。城市的投入指標(biāo)包括：資本、勞動、土地、能源、水資源、財政支出。城市的產(chǎn)出指標(biāo)體系中，期望產(chǎn)出指標(biāo)包括：GDP、民生改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市設(shè)施改善；非期望產(chǎn)出指標(biāo)包括：環(huán)境污染、失業(yè)人數(shù)、城鄉(xiāng)收入差距、犯罪人數(shù)、安全生產(chǎn)事故死亡人數(shù)。

本文根據(jù)研究結(jié)論，可得到幾方面的政策啟示。(1)在城市高質(zhì)量水平評價的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系上，加快形成共識，可以本文提出的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系作為討論的藍(lán)本；(2)在評價城市高質(zhì)量發(fā)展投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的方法上，建議選擇DEA方法，該方法不僅確定指標(biāo)之間的權(quán)重客觀、無須考慮指標(biāo)的量綱，而且很好地處理了期望產(chǎn)出與非期望產(chǎn)出的關(guān)系；(3)以該指標(biāo)體系作為DEA方法測算城市高質(zhì)量發(fā)展水平的實(shí)證依據(jù)，如果測算結(jié)果符合預(yù)期和經(jīng)濟(jì)直覺，則可將實(shí)證結(jié)果作為市級政府官員城市高質(zhì)量發(fā)展水平的考核依據(jù)，從而在市級政府官員之間形成有效的城市高質(zhì)量發(fā)展政治晉升錦標(biāo)賽，持續(xù)推動城市高質(zhì)量發(fā)展。