摘要：實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)的高質量發(fā)展，是應對快速老齡化進程中老人多樣化、多層次養(yǎng)老服務需求的關鍵舉措。養(yǎng)老服務的有效供給不足和服務質量較低等因素阻礙了養(yǎng)老服務業(yè)功能的發(fā)揮。近年來，學術界對于養(yǎng)老服務業(yè)的研究集中在完善居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老服務模式，提升養(yǎng)老服務基礎設施建設，以及引入智慧健康養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結合服務、長期照護服務等新類型服務方面。盡管研究成果較為豐富，但在研究內(nèi)容、比較分析和個案實證分析等方面仍存在一定局限，需要后續(xù)研究加以關注。

關鍵詞：養(yǎng)老問題;養(yǎng)老服務業(yè);老齡化

中圖分類號：D669.6 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：2096-5982（2020）05-0063-11

一、引言

實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)的高質量發(fā)展，是有效應對我國老齡化社會進程中多元化養(yǎng)老服務需求的重要舉措。受國家經(jīng)濟發(fā)展水平提升、醫(yī)療衛(wèi)生條件進步以及生育率逐步降低等因素影響，老年人口占我國總人口的比重日益提高，與此密切相關的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)也進入了快速發(fā)展時期。根據(jù)《2019中國養(yǎng)老服務行業(yè)研究報告》中信息披露，現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中仍存在諸多困境，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務供給總量不足、供給水平不高和供給結構不合理等①，這表明人口老齡化給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶來了諸多機遇的同時也帶了很多挑戰(zhàn)。同時，由于存在養(yǎng)老服務業(yè)法律供給不足、老人需求滿足度不高、養(yǎng)老服務監(jiān)督不力等問題，不僅沒能實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)高質量發(fā)展的目標，還嚴重制約了政府在養(yǎng)老事務方面的治理效率與公信力。② 為了能夠有效解決養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的上述困境，必須在細化養(yǎng)老服務具體組成部分的基礎上，對每一項養(yǎng)老服務內(nèi)容實施精準政策扶植。

迄今為止，我國學者對養(yǎng)老服務業(yè)的學術研究主要從宏觀視角出發(fā)，關注其在當前老齡化社會中所具備的經(jīng)濟保障功能，而對于促進養(yǎng)老服務業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展的法律保障制度的研究相對匱乏。隨著《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（2013）、《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》（2019）等政策文件出臺，用法治化手段保障養(yǎng)老服務業(yè)高質量發(fā)展成為當前社會化養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的焦點，相關的學術研究也逐漸加強。就養(yǎng)老服務業(yè)包括的主要組成內(nèi)容而言，曹信邦利用Citespace可視化計量分析工具研究了養(yǎng)老服務學術文獻的主題分布，主要聚焦于農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務、居家養(yǎng)老服務、機構養(yǎng)老服務和社會養(yǎng)老體系模式等③;楊立雄在辨析相關概念基礎上指出養(yǎng)老服務業(yè)包括醫(yī)療保健、養(yǎng)老照料、金融服務、老年文教和法律援助等新興產(chǎn)業(yè)集群等。④ 而在國務院辦公廳《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）文件中，則從養(yǎng)老服務投融資渠道、養(yǎng)老服務就業(yè)創(chuàng)業(yè)、建立長期照護服務體系、提升醫(yī)養(yǎng)結合服務、推動智慧健康養(yǎng)老和養(yǎng)老服務基礎設施等方面對養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展提出了諸多支持措施。

立足于我國養(yǎng)老服務業(yè)實際發(fā)展情況，結合上述研究中對養(yǎng)老服務業(yè)的具體劃分，通過對上述學術研究和政府文件中對于養(yǎng)老服務業(yè)內(nèi)容體系的歸納整理，可初步對我國當前養(yǎng)老服務法律保障制度作出一定的劃分。本文嘗試將養(yǎng)老服務業(yè)概括為“三種模式、四項措施”，三種模式即貫穿于我國養(yǎng)老服務體系中的居家、社區(qū)、機構三種養(yǎng)老模式⑤，四項措施即包含了養(yǎng)老服務基礎設施、智慧健康養(yǎng)老服務⑥、醫(yī)養(yǎng)結合服務、長期照護服務⑦等新服務類型在內(nèi)的具體內(nèi)容。分別針對與這些研究主題密切相關且影響度高的文獻進行梳理，進而探索實現(xiàn)將研究進一步深化的目標。

二、對三種養(yǎng)老服務模式的研究

居家社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老這三種養(yǎng)老模式之間存在著內(nèi)在關聯(lián)性，共同構成了當前以及未來較長時間內(nèi)我國養(yǎng)老服務的主要模式⑧，推動三種模式中養(yǎng)老服務業(yè)的融合發(fā)展，充分調動政府、社區(qū)、家庭等多類型主體廣泛參與到養(yǎng)老服務業(yè)和實現(xiàn)其職能間的相互融通，是未來我國養(yǎng)老服務業(yè)工作的重點。李玉玲提出社區(qū)機構化、機構社區(qū)化發(fā)展模式是機構、社區(qū)與居家養(yǎng)老服務業(yè)務融合發(fā)展的理想路徑，且需從強化政府作用、培養(yǎng)人才隊伍、發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)技術和發(fā)揮社會力量來促進多種養(yǎng)老模式間的融合。⑨ 趙桂英則認為需支持以養(yǎng)老服務社會化為核心舉措的社會福利事業(yè)發(fā)展途徑，構建居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的多元化、社會化養(yǎng)老服務模式，這也是我國處理養(yǎng)老問題的歷史選擇。⑩

總的來說，未來一定時期內(nèi)我國養(yǎng)老服務模式將長期處于多類型并存的局面，且各種模式下所采取的具體保障制度之間也存在交叉和融通。同時，我國政府也針對三種養(yǎng)老服務模式分別制定了諸多保障性制度。

（一）居家養(yǎng)老服務

我國居家養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的地位牢固，且國家也出臺了針對性的產(chǎn)業(yè)引導政策來促進其有序發(fā)展。但是，青連斌在梳理當前社會中的居家養(yǎng)老實踐模式后發(fā)現(xiàn)，當前居家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中面臨著發(fā)展不均衡、養(yǎng)老服務機構經(jīng)營困難、居家養(yǎng)老服務需求不匹配等問題{11};而崔樹義和田楊認為居家養(yǎng)老服務業(yè)在實踐中存在的上述問題，其原因主要是由于居家養(yǎng)老服務中的供給數(shù)量、質量或結構上較為趨同導致供需錯位。{12} 王橋也持相同的觀點，認為居家養(yǎng)老服務業(yè)供給端的產(chǎn)品過于單一，導致了與老人實際的精細化需求間存在錯位。{13}

簡言之，居家養(yǎng)老服務業(yè)中面臨的問題，集中表現(xiàn)為居家養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給與老年人需求間的不匹配?？梢哉f居家養(yǎng)老服務的本質就是，通過調動多方力量共同參與、發(fā)揮多類型服務手段來實現(xiàn)全方位滿足居家老人多元化需求實現(xiàn)的過程。面對居家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的上述困境，學者們提出的解決措施可以歸納為以下幾個方面：

一是從供給主體多元化、社會力量培育等方面提出的完善措施。具體來說：（1）部分學者從多元化供給主體視角出發(fā)，來激勵各參與主體在居家養(yǎng)老服務業(yè)中發(fā)揮作用。同春芬、汪連杰以福利多元主義理論為基礎奠定了居家養(yǎng)老服務中政府責任的來源，指出政府在居家養(yǎng)老服務業(yè)中的作用包括總體責任和政策制定、監(jiān)督管理、資金投入、政策實施等具體責任，而且在實踐中也需要依據(jù)不同運作模式做出合理區(qū)分。{14} 彭青云也認同以福利多元主義理論作為確立多元主體責任的理論基礎，指出政府在居家養(yǎng)老服務市場的引導中要做到放權不越位、堅持市場的基礎性作用、培育老年人主動消費意識。{15} 但是，多方參與主體之間存在的職能錯位現(xiàn)象也應該受到重視，姜玉貞從居家養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新治理方式出發(fā)，指出政府轉向規(guī)劃者、購買者和監(jiān)督者角色后存在權威性與執(zhí)行性差、資金使用效率低、缺乏有效監(jiān)督機制等困境，而且市場決定性作用不明顯也導致了市場力量參與到居家養(yǎng)老服務中時廣泛存在經(jīng)營困難現(xiàn)象，這會引發(fā)多元主體間的合作機制不暢通和難以為繼。{16} （2）也有學者將研究的重點放在了如何充分發(fā)揮社會力量在居家養(yǎng)老服務中的作用。例如，康蕊和呂學靜經(jīng)過實際調研后發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務業(yè)存在總體供給不足而局部供給過剩、政府投入產(chǎn)出比率不確定、城區(qū)分布不均等問題，提出社會資本在資金和服務投入中需適當向核心區(qū)域之外地方傾斜，以確保邊緣地區(qū)老人養(yǎng)老需求得到一定滿足。{17} 需注意的是，當前社會力量在參與居家養(yǎng)老服務業(yè)中面臨著本身服務能力不足的困境，這導致其難以被政府部門納入扶助對象計劃中，且不能獲得服務對象的認可。究其原委，鄧漢慧認為社會組織發(fā)育不成熟、政府監(jiān)管門檻高和傳統(tǒng)文化包容性差是社會組織在居家養(yǎng)老服務業(yè)中地位不足的主因{18};而成偉認為社區(qū)運營性組織內(nèi)生動力不足、保護性組織管理體制不順、社會團體自治性組織規(guī)模小是社會組織介入養(yǎng)老服務業(yè)的主要障礙。{19} 所以，下一步工作的重點也應該轉向如何提升社會參與組織的服務，確保他們有條件、有能力為老人提供高質量的居家養(yǎng)老服務產(chǎn)品。

一是在家庭養(yǎng)老政策制定方面，由于家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老的最大區(qū)別在于參與主體的實際負擔能力不同，破解家庭養(yǎng)老困境的方法是從家庭著手，來提升其參與養(yǎng)老的能力水平。而家庭養(yǎng)老服務業(yè)在現(xiàn)階段得以持續(xù)發(fā)展的第一要素是獲得國家政策的大力支持，對此李連友分析了我國家庭養(yǎng)老政策的變遷，認為需根據(jù)當代家庭養(yǎng)老的多元需求，有效落實工作與家庭平衡、經(jīng)濟補貼、道德文化等方面政策。{38} 周學馨針對失獨老人服務政策中存在的政府責任缺位和市場參與度差等，提出政府保障政策、社區(qū)與市場參與、家庭發(fā)展、社會協(xié)同發(fā)力的五位一體服務政策框架。{39}

二是在家庭養(yǎng)老政策落實方面，制定了完備的政策也需要得到有效落實后才能發(fā)揮其功效。其中，對當前家庭養(yǎng)老中孝文化理念的革新是政策實施的首要步驟。胡澤勇準確把握到了當前家庭養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的痛點在于過度市場化但缺乏對傳統(tǒng)孝道的承繼。{40} 基于此，黃健元認為當家庭中孝文化發(fā)展較好時則家庭養(yǎng)老服務隨之提升，反之老人的精神與生活滿意度均較差{41}，任德新從倫理文化創(chuàng)新視角提出，需改革農(nóng)業(yè)經(jīng)濟傳統(tǒng)下的養(yǎng)老倫理文化和構建與多元化供給相適應的社會化養(yǎng)老服務模式等措施，來實現(xiàn)家庭養(yǎng)老治理能力的提升。{42}

三是在家庭養(yǎng)老服務業(yè)補短板方面，補齊家庭養(yǎng)老服務業(yè)需求端的短板是提升養(yǎng)老服務業(yè)水平的重要一環(huán)，諸多學者從不同視角提供了可行方式。例如，韋艷從國際家庭功能弱化的經(jīng)驗出發(fā)，認為需落實依親而居政策，實現(xiàn)從住房保障、激勵多方參與、滿足多方需求的有效供給和加大經(jīng)濟刺激力度等方面，來促進子女與老年父母合住。{43} 武萍和周卉認為我國家庭養(yǎng)老需引入養(yǎng)老社會化的基本原則，通過夯實服務根基以提供高質量服務、提供多層次經(jīng)濟補助以提供物質條件、建設適老公寓來提供便捷服務方式，通過這些措施來實現(xiàn)中國家庭養(yǎng)老方式的社會化改革。{44} 黃健元從發(fā)放農(nóng)村老年人家庭服務津貼角度出發(fā)，認為對接受服務的家庭予以較大的經(jīng)濟補貼和津貼，能有力提升農(nóng)村地區(qū)特困老人生活水平，也能解決因經(jīng)濟不足導致的家庭養(yǎng)老出現(xiàn)的養(yǎng)老責任扯皮推諉和低質量的服務水平等問題。{45}

四是在家庭養(yǎng)老的社會化發(fā)展方面，有學者從擴大家庭養(yǎng)老服務的社會化發(fā)展水平角度進行了研究。例如，張春娟詳細描述了隨著頻繁社會流動導致的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老中社會關系網(wǎng)絡不斷被削弱的事實，提出了重構家庭養(yǎng)老社會關系網(wǎng)絡的具體手段。{46}龍玉其認為家庭養(yǎng)老服務業(yè)困境可以用無奈、無力和無為來概括，應建立一體式家庭養(yǎng)老服務支持體系，發(fā)揮多元主體在全面服務內(nèi)容上的優(yōu)勢，結合政府和多主體聯(lián)動行為全面提升家庭養(yǎng)老服務水平，核心目標是實現(xiàn)老年人多元需求的滿足。{47} 賈林霞介紹了國外養(yǎng)老服務中家庭養(yǎng)老的回歸現(xiàn)象，認為當前需從經(jīng)濟供養(yǎng)和服務提供視角出發(fā)，重構新時期家庭養(yǎng)老功能和作用，主要途徑是及時制定家庭養(yǎng)老政策體系、有效挖掘家庭養(yǎng)老相關的社會資源和培育家庭養(yǎng)老文化事業(yè)建設。{48}

概言之，家庭養(yǎng)老服務在當今社會化養(yǎng)老服務理念的沖擊下面臨著一定的困境。但是考慮到家庭養(yǎng)老契合我國養(yǎng)老文化傳統(tǒng)，同時也是最符合老人精神慰藉需求，以及能保證老人可以及時獲得多樣化服務，所以家庭養(yǎng)老服務不僅不應受到侵蝕，反而應該在改變其中不合時宜因素的基礎上，按照學者們提出的家庭養(yǎng)老社會化發(fā)展基本原則，對其進行制度重構和功能完善。

三、對養(yǎng)老服務具體措施的研究

在當前養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的過程中，養(yǎng)老服務基礎設施和養(yǎng)老投融資服務屬于傳統(tǒng)服務類型，而智慧健康養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結合服務、長期照護服務等服務類型，是國家在新時期針對養(yǎng)老服務領域最新的需求而進行的制度選擇。

（一）養(yǎng)老服務基礎設施

養(yǎng)老服務基礎設施本身是一個寬泛的概念，主要包括養(yǎng)老院、敬老院和養(yǎng)老機構等類型，也包括養(yǎng)老服務床位和設施規(guī)劃建設等內(nèi)容。要實現(xiàn)養(yǎng)老服務基礎設施的功能利用最大化目標，離不開以完善的養(yǎng)老服務設施體系規(guī)劃作為支撐。同時也需要提升設施標準化建設和科學布局能力，而核心措施則是多元化布局基礎服務設施功能，確保其滿足老人不同類型的需求。

一是在養(yǎng)老服務設施體系規(guī)劃方面，有學者考察了外國的先進經(jīng)驗。例如，王承慧在考察美國馬薩諸塞州劍橋市的社區(qū)養(yǎng)老設施體系與布局情況下，探討通過建立全面的社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設發(fā)展框架和采取集約高效的社區(qū)養(yǎng)老服務設施空間支持方法，來做到建立適應國情的服務設施體系規(guī)劃。{49}也有學者將研究視角轉向了國內(nèi)現(xiàn)狀，例如，于一凡從上海市的實踐出發(fā)，探討了我國養(yǎng)老服務的重點是醫(yī)療、生活與精神慰藉等內(nèi)容，相應的養(yǎng)老服務設施體系建設也應更加注重設施選址、設施規(guī)模效益和服務擴散范圍，也需要對資源優(yōu)化配置和完善技術標準等。{50} 陸杰華將研究深入到了農(nóng)村養(yǎng)老服務體系規(guī)劃建設領域，提出以農(nóng)村中長期規(guī)劃為突破點，加大農(nóng)村養(yǎng)老公共財政投入和均等化的農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展模式，以此來加快落實農(nóng)村養(yǎng)老服務體系中整合化、系統(tǒng)化與配套化要求。{51}

二是在養(yǎng)老服務設施具體布局方面，就提升設施標準化建設和科學布局能力工作而言，學者們的論述成果較為豐富。一方面，老年人對于基礎設施的需求突出便利與安全的特性，井曉鵬從這些具體的需求導向出發(fā)，改變過往重規(guī)范忽視需求和重定性輕定量的不利因素，以整合社區(qū)設施作為其建議的核心。{52} 高靈芝從農(nóng)村老人需求出發(fā)，研究了當前農(nóng)村養(yǎng)老服務設施（農(nóng)村養(yǎng)老院）閑置的現(xiàn)象，指出農(nóng)村老人對于養(yǎng)老設施的生活居住功能需求較弱，重點應該放在通過政府與社會合作模式實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務設施的休閑娛樂、衣食起居等基本功能得以高效發(fā)揮。{53} 另一方面，養(yǎng)老基礎設施的開發(fā)程度取決于財政和社會資金的總量投入，張帆和李德智關注了養(yǎng)老服務設施中資金短缺現(xiàn)象，從居家養(yǎng)老設施存在的特殊性出發(fā)，綜合考慮設施動態(tài)資金的平衡來分析影響因素，且從可持續(xù)理念出發(fā)提出了發(fā)展策略。{54} 同時，由于域外養(yǎng)老服務設施的利用狀況與利用效率普遍較高，林靜分析了美國機構養(yǎng)老中養(yǎng)老設施在空間布局上呈現(xiàn)的區(qū)域選擇優(yōu)良，空間融合上嵌入高城市性的社區(qū)，以及在功能上注重彈性化和人本化等特征，認為這些因素是其養(yǎng)老設施利用情況較為理想的主因。{55} 徐怡珊歸納了香港養(yǎng)老服務設施中體現(xiàn)出的高度集約化特征，認為該地區(qū)養(yǎng)老設施布局與老年人口密度和建筑用地分布具有直接關系，這也為內(nèi)地養(yǎng)老設施均衡規(guī)劃布局提供了借鑒。{56}

（二）智慧健康養(yǎng)老服務

智慧養(yǎng)老服務本質上是養(yǎng)老事業(yè)為適應技術進步而產(chǎn)生的新類型服務，其既是一項重要的民生事業(yè)，也是當前社會中的朝陽產(chǎn)業(yè)。在工信部等部委出臺的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》中，明確了要發(fā)展家庭服務機器人、便攜式健康監(jiān)測設備、自助式健康檢測設備、健康管理類可穿戴設備、智能養(yǎng)老監(jiān)護設備等，這些措施能有效實現(xiàn)對老人身體狀況進行遠程監(jiān)測的要求，并通過對相關健康信息進行統(tǒng)一管理，以有效滿足老人和家庭科學化、現(xiàn)代化與人性化的養(yǎng)老服務需求。特別是在應對突發(fā)事件的情況下，智能設備能有效發(fā)揮其線上服務的優(yōu)勢來彌補線下人工服務的不足。隨著技術的發(fā)展，智能養(yǎng)老設備的使用本身也將變得更加舒適和便捷。

一是在智慧健康養(yǎng)老政策分析方面，智慧健康養(yǎng)老服務作為一項新生的事物，其發(fā)展離不開政府政策的支撐和激勵。韓俊江從當前國家積極老齡化政策現(xiàn)狀出發(fā)，認為新型智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本身屬于我國積極老齡化社會中的重要組成部分，為解決人口老齡化困難提供了新思路與方法，即智慧養(yǎng)老服務改變了傳統(tǒng)養(yǎng)老中的思想觀念，且其對養(yǎng)老服務業(yè)的整體規(guī)劃、社會全員投入和法律法規(guī)修改等也發(fā)揮了積極作用。{57} 當然，只有當智慧養(yǎng)老政策的實施效果具有顯著積極性的時候，才能更好的得到社會的積極回應。對此章曉懿從整合政策工具與技術路線（P-TRM）模型出發(fā)，全面梳理了2011—2019年各級政府發(fā)布的與智慧養(yǎng)老服務相關的政策文本，對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程及其現(xiàn)狀展開了歷時性分析，研究表明智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策本身在供給型、環(huán)境型、需求型等政策工具上存在顯著差異，且各個發(fā)展階段對政策工具的使用也有差異，對此需增加政策工具供給的有效應用和明確政府與市場角色出發(fā)，實現(xiàn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。{58}

二是在智慧養(yǎng)老服務內(nèi)容完善方面，智慧養(yǎng)老的首要因素是技術創(chuàng)新，對此楊芳梳理后發(fā)現(xiàn)智慧養(yǎng)老服務本身存在著資源整合、信息數(shù)據(jù)、高效精準和勞動替代等方面的優(yōu)勢，而且隨著人工智能技術的不斷進步和社會市場對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)升級需求的井噴，亟需對智慧養(yǎng)老服務進行升級和發(fā)展，且在此過程中需嚴格按照老年人的實際需要以避免智能產(chǎn)品適老化不足，以及要注重智慧養(yǎng)老服務中養(yǎng)老數(shù)據(jù)共享和隱私保護的問題，對此政府和市場在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的協(xié)同治理效用也愈發(fā)凸顯。{59} 王鍇從系統(tǒng)性角度出發(fā)，對我國智慧養(yǎng)老服務轉型升級進行了制度構建，從智慧養(yǎng)老服務提升老年人外部、內(nèi)部控制增能和相對權能增能視角出發(fā)，提出以增能為核心的養(yǎng)老服務轉型戰(zhàn)略、科技創(chuàng)新提升外部控制力增能、關懷服務實現(xiàn)增能層級提升、激勵老年人對智慧服務共享等建議作為智慧養(yǎng)老服務轉型升級的具體路徑。{60}

三是在智慧養(yǎng)老服務實踐經(jīng)驗總結方面，向運華認為智慧養(yǎng)老在解決高齡化、空巢化老齡社會問題時，由于其仍處于初級發(fā)展階段，所以存在人口覆蓋少、供需結構矛盾、行業(yè)標準不一、資金匱乏和社會資本參與率低等問題，在總結實踐探索基礎上認為，推動智慧養(yǎng)老轉型的措施在于以老年人多元化與個性化需求為導向，發(fā)揮政府在標準制定與系統(tǒng)平臺建設上的主體責任，實現(xiàn)激勵社會養(yǎng)老服務隊伍有效參與和智能產(chǎn)品多元化供給等目標。{61} 孫蕾揚從智慧養(yǎng)老服務實踐中存在的法律保障缺位現(xiàn)象出發(fā)，針對評價標準缺失、主體責任不明和市場監(jiān)管缺位問題，通過立法來界定投資主體類別，提升隱私數(shù)據(jù)保護力度，在法律中明確電子病歷證據(jù)效力和違法行為的法律責任，以及建立第三方專家監(jiān)管模式等措施，來促進提高智慧養(yǎng)老服務中法治水平。{62}

概括來說，智慧養(yǎng)老服務本身屬于新興的養(yǎng)老服務模式，其發(fā)展中面臨著技術應用創(chuàng)新阻力大、法律關系復雜和系統(tǒng)構建缺乏有效的經(jīng)驗借鑒等困境，在社會實踐中也因為社會大眾應對智慧養(yǎng)老產(chǎn)品能力不足導致了種種亂象的產(chǎn)生，所以亟需政府發(fā)揮在智慧養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的主導地位，通過政策的指引效應來規(guī)范智慧養(yǎng)老服務各參與方的行為。

（三）醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務

在由國家衛(wèi)健委會同相關部門研究制定后經(jīng)國務院第64次常務會議審議通過的《關于深入推進醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展的若干意見》中，提出了當前的醫(yī)養(yǎng)結合服務中存在著醫(yī)療與養(yǎng)老服務銜接不足、服務質量不高、相關政策仍缺失等問題，也從鼓勵社會力量參與等方面進行了規(guī)范與指導。學者們對于醫(yī)養(yǎng)結合服務的研究成果多是集中在近三年，這也和最近相關政策的密切出臺相關，而且在梳理這些學術文獻的過程中發(fā)現(xiàn)，研究的主題集中在深化醫(yī)療與養(yǎng)老間的銜接與合作、加強醫(yī)養(yǎng)結合信息化進程、加大對社會力量參與的支持力度等方面。

一是在醫(yī)療機構和養(yǎng)老機構銜接方面，醫(yī)養(yǎng)簽約合作的本質在于通過醫(yī)療與養(yǎng)老機構之間契約化的行為，來明確雙方之間合作內(nèi)容、方式、費用以及雙方的具體責任，保證簽約的醫(yī)療衛(wèi)生機構要在服務資源、合作機制等方面積極支持養(yǎng)老機構。孫欣然和閆雯鑫準確認識到了現(xiàn)行醫(yī)養(yǎng)結合政策執(zhí)行中醫(yī)養(yǎng)結合簽約中存在的不足，在實際調研了黑龍江省社會衛(wèi)生服務中心與養(yǎng)老機構簽約的情況后發(fā)現(xiàn)，雙方之間雖然有合作的意向，但是考慮社區(qū)衛(wèi)生服務中心運行中存在一些不足，其與養(yǎng)老機構簽約時面臨著較大的困難直接導致了簽約水平不高，而且即使在簽約后也面臨著經(jīng)濟效益低和醫(yī)療糾紛處理難度大等問題。{63} 同時李水靜、王穎針對上海市醫(yī)養(yǎng)結合簽約服務現(xiàn)狀進行了調研，其結果與黑龍江存在一定差異，主要表現(xiàn)為衛(wèi)生中心存在人力資源嚴重匱乏的現(xiàn)狀，成為了制約簽約水平的重要阻礙，且簽約服務的種類有限也難以完全滿足居住老人的實際需求，原因在于當前的社區(qū)衛(wèi)生中心所能提供的服務能力十分有限，亟需支持其他類型醫(yī)療機構積極參與簽約服務，以及制定相應的服務規(guī)則來明確具體的服務范圍和激勵機制。{64} 對于醫(yī)養(yǎng)結合制度銜接中的問題，同春芬從樸素式創(chuàng)新和伙伴關系理論出發(fā)，深入探討了衛(wèi)生服務中心與養(yǎng)老機構的合作方式，以及對其合作機制進行了理論提煉和系統(tǒng)研究，嘗試從理念目標、政府支持、主體合作、社區(qū)參與等四個維度構建分析框架，構建出“獨立+相連”與“改造+補充”兩種合作方式，以及信任管理機制、結果評估機制、共同監(jiān)督機制等具體合作制度。{65}

二是在醫(yī)養(yǎng)結合信息化進程方面，醫(yī)養(yǎng)結合是現(xiàn)階段我國在落實健康中國戰(zhàn)略過程中所依賴的主要內(nèi)容與重要途徑。崔樹義認為在當前“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化社會背景下，醫(yī)養(yǎng)結合服務中信息和技術手段的發(fā)揮需要綜合運用云計算、大數(shù)據(jù)措施，來構建一個高效率、整合度高的醫(yī)養(yǎng)結合服務共享信息平臺和老人健康電子管理數(shù)據(jù)庫。{66} 徐安琪和范春認為當前的醫(yī)養(yǎng)結合創(chuàng)新模式包括區(qū)域化智慧養(yǎng)老服務模式、院區(qū)型醫(yī)養(yǎng)結合服務模式兩種，兩者的側重點不同但是都注重對云平臺等信息技術的運用，在未來需更加注重對醫(yī)養(yǎng)結合智慧養(yǎng)老服務模式的創(chuàng)新，以實現(xiàn)對信息技術產(chǎn)業(yè)轉型升級的促進作用。{67}同時，由于電子健康檔案關系著老年人健康隱私信息安全和政府、企業(yè)健康數(shù)據(jù)分析處理工作等，鐘其炎通過問卷調查形式對我國居民電子健康檔案隱私保護現(xiàn)狀進行調查，發(fā)現(xiàn)雖然公眾對電子健康檔案本身的了解水平較低，但是都會擔憂健康檔案不當管理導致的隱私泄露，且對個人電子健康檔案共享利用持保守、謹慎的態(tài)度。{68} 在這樣的局面下，加強電子檔案的信息化工作尤為必要，劉琪建議及時開發(fā)安全度高的電子健康檔案區(qū)域衛(wèi)生信息平臺，從健康風險評估技術、安全保障技術和健康管理遠程互動技術三個方面來實現(xiàn)區(qū)域衛(wèi)生的高度信息化，最終達到醫(yī)療健康信息民生化、安全化、智能化功能。{69}

三是在社會力量參與醫(yī)養(yǎng)結合工作方面，于君博研究發(fā)現(xiàn)社會資本進入醫(yī)療與衛(wèi)生工作領域面臨著政策落實難、投資融資困難大、醫(yī)護人才短缺和行政審批復雜等困境，解決方式在于理順政策理者-承接者-消費者關系，提升社會力量享受政策的平等性和滿足老人需求的多元性等方面的政策供給力度。{70} 王雅麗探索了如何發(fā)揮商業(yè)保險在醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務模式中的積極作用，改善養(yǎng)老資金不足現(xiàn)狀與解決養(yǎng)老服務風險較大的困境，其提出的可行手段是盡早設計更適合國際社會未來發(fā)展趨勢的商業(yè)健康保險綜合保障創(chuàng)意產(chǎn)品，實現(xiàn)將醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務與健康養(yǎng)老保險發(fā)展趨勢銜接，同時要注重兩者間的信息對稱性和區(qū)域內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)+保險新興服務的高效利用等。{71} 郝濤研究了如何通過高效引入PPP模式來解決醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務中供給不足問題，認為PPP模式能增加醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務供給的有效性和精準性，同時也可有效識別醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務利益相關者是否適格，還可以高效處理好醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務有效供給利益相關者之間的關系，提升醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務有效供給的專業(yè)性。{72}

（四）長期照護養(yǎng)老服務

制定專門的長期照護政策是提高長期照護服務的精準性和有效性的重要措施。自2016年人力資源和社會保障部出臺《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》以來，我國政府更加注重將失能老人長期照護從過往籠統(tǒng)的養(yǎng)老服務政策中單獨出來予以重點發(fā)展。

一是在長期照護服務模式的選擇方面，由于長期照護政策在我國各地具體實踐的經(jīng)驗存在差異，學者們對于長期照護服務模式的選擇上也各持己見。簡單來說，可以將其歸納為商業(yè)保險派、社會救助派和社會保險派三種。商業(yè)保險派的主要觀點包括：

荊濤提出的我國的長期護理保險制度模式應該分為三個階段。首先是構建商業(yè)長期護理保險制度體系，然后在積累經(jīng)驗基礎上逐步建立由國家、企業(yè)與家庭共同參與的長期護理社會保險、長期護理商業(yè)保險相結合模式，最后建立政府強制的全體社會成員長期護理保險制度。{73} 但是隨著政府部門在《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》中確立了“探索建立以社會互助共濟方式籌集資金、健全更加公平更可持續(xù)的社會保障體系”目標以來，這種觀點影響力逐步減弱。社會保險派認為我國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展并不充分、保費成本高以及社會的認可度較低，所以需走社會保險道路，其主要觀點包括：李濤認為可采取社會保險的方式來籌集長期照護所需的經(jīng)費，也需在立法中明確界定被保險人具體范圍、保險法律關系、保險標的、保險組織機制、保險糾紛處理、保險給付與支付機制等，實現(xiàn)將分散長期護理所帶來的社會風險和提升應對老齡化現(xiàn)在帶來的問題。{74} 趙斌和陳曼莉認為考慮到我國老齡人口基數(shù)大、家庭養(yǎng)老能力不足以及養(yǎng)老金水平難以承擔高昂的社會護理機構費用，所以建議我國應該著手建立面向全民的長期護理服務保障制度，在籌資模式上應選擇全民繳費的社會長期護理保險制度，長期照護保險制度目的應該是?；?、鼓勵社區(qū)護理服務和家庭參與照護以及注重早期預防保健和康復等。{75} 社會救助派認為應用社會保險模式會面臨著成本高和技術復雜的困境，例如楊團認為長期照護逐步從傳統(tǒng)上的個人無償服務轉向了社會風險性質的有償服務，在本質上應屬于公共服務的這一種類型，長期照護與社會保險制度在性質、風險性和償付制度等方面均不同，世界范圍內(nèi)設定長期護理保險制度的國家較少且都是社會保險制度運行較為成熟的國家，中國在是否將長期照護籌資選定為社會保險方向應該慎重選擇。{76}

二是在長期照護服務制度設計方面，長期護理服務的具體制度內(nèi)容包括覆蓋范圍、保險給付、需求評估、基金籌集等，國內(nèi)外具體實踐中對于具體內(nèi)容的制度選擇存在一定的差異。在基金籌集上，關博在調研北京市海淀區(qū)長期護理保險試點經(jīng)驗基礎上認為，應繼續(xù)選擇以社會保險為基礎方式來構建多層次的長期護理制度體系，同時鼓勵商業(yè)保險公司參與進來提供補充性、多層次的長期護理保險服務類型，也需做好醫(yī)養(yǎng)結合服務體系制度改革，來發(fā)揮長期護理保險基金的保障功能與保障潛力{77};徐宏認為需發(fā)揮PPP模式在長期照護服務資金供給中作用最大化，PPP模式是發(fā)展醫(yī)養(yǎng)+長期照護服務資金供給的核心資源，需求評估是制定長護險標準和長期照護服務質量體系的前提環(huán)節(jié)。{78} 但總的來說，現(xiàn)階段長期護理服務籌資研究中尚未達成共識，正如王保玲通過實證測算結果所顯示的，在長期護理社會保險模式、長期護理救助模式和長期護理商業(yè)保險模式下，三者在保險繳費率和財政補貼率方面差異顯著，由于老人長期護理保險關乎到保險市場與老人利益，同時也關系到政府和社會公益，所以需綜合考慮三種模式的具體優(yōu)勢和不足，在此基礎上來制定長期護理服務的制度規(guī)劃和保險籌資、支付等具體規(guī)定。{79}

⑦ 黃石松：《深化養(yǎng)老服務供給側結構性改革》，《前線》2019年第7期。

⑧ 盧德平：《略論中國的養(yǎng)老模式》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2014年第4期。

⑨ 李玉玲：《我國居家、社區(qū)、機構養(yǎng)老服務融合模式發(fā)展研究》，《學術探索》2016年第9期。

⑩ 趙桂英：《論養(yǎng)老服務發(fā)展模式之思考》，《特區(qū)經(jīng)濟》2010年第12期。

{11} 青連斌：《我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與展望》，《中共福建省委黨校學報》2016年第3期。

{12} 崔樹義、田楊：《積極應對人口老齡化，推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展》，《中國人口科學》2018年第3期。

{13} 王橋：《我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展進程存在的問題及產(chǎn)業(yè)化之路》，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版）2015年第6期。

{14} 同春芬、汪連杰：《福利多元主義視角下我國居家養(yǎng)老服務的政府責任體系構建》，《西北人口》2015年第1期。

{15} 彭青云：《多元主體視角下社區(qū)居家養(yǎng)老服務路徑探索》，《浙江工商大學學報》2019年第3期。

{16} 姜玉貞：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務多元供給主體治理困境及其應對》，《東岳論從》2017年第10期。

{17} 康蕊、呂學靜：《社會資本參與居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀考察——以北京市為例》，《城市問題》2018年第3期。

{18} 鄧漢慧：《社會企業(yè)缺位于社區(qū)居家養(yǎng)老服務的思考》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2015年第1期。

{19} 夏艷玲：《社會組織如何參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展》，《開放導報》2016年第4期。

{20} 睢黨臣：《互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老：智慧居家養(yǎng)老服務模式》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2016年第5期。

{21} 王振波：《互聯(lián)網(wǎng)+驅動下的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務優(yōu)化研究》，《新疆大學學報》（哲學人文社會科學版）2017年第6期。

{22} 張泉：《我國互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老服務優(yōu)化路徑研究》，《廣西社會科學》2018年第2期。

{23} 張國平：《居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化模式及其實現(xiàn)路徑-基于公共產(chǎn)品的視角》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2019年第7期。

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{25} 楊宜勇：《提高我國養(yǎng)老服務質量的國際經(jīng)驗及政策建議》，《經(jīng)濟與管理評論》2020年第1期。

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{29} 田楊：《養(yǎng)老機構扶持政策實施效果研究-基于山東省45家養(yǎng)老機構的調查分析》，《山東大學學報》（哲學社會科學版）2018年第3期。

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{31} 樂章：《民營養(yǎng)老機構政府扶持：研究進展與若干爭議》，《學習與探索》2016年第4期。

{32} 王文娟、張世青：《強化抑或削弱：養(yǎng)老機構扶持政策向何處去》，《山東社會科學》2019年第12期。

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{66} 崔樹義：《健康中國視域下的“醫(yī)養(yǎng)結合”問題研究》，《東岳論從》2019年第6期。

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{68} 鐘其炎：《我國個人電子健康檔案隱私保護現(xiàn)狀調查與分析》，《檔案學研究》2019年第6期。

{69} 劉琪：《基于電子健康檔案的區(qū)域衛(wèi)生信息平臺建設研究》，《湖南科技大學學報》（社會科學版）2013年第3期。

{70} 于君博：《醫(yī)養(yǎng)結合如何吸納社會資本-基于Z市的案例研究》，《中州學刊》2017年第12期。

{71} 王雅麗：《商業(yè)保險參與“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老模式發(fā)展》，《社會科學家》2019年第9期。

{72} 郝濤：《PPP模式下醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務有效供給路徑研究》，《宏觀經(jīng)濟研究》2018年第11期。

{73} 荊濤：《建立適合中國國情的長期護理保險制度模式》，《保險研究》2010年第4期。

{74}李濤：《長期照護保險立法模式選擇與難點突破》，《社會科學戰(zhàn)線》2019年第6期。

{75} 趙斌、陳曼莉：《社會長期護理保險制度：國際經(jīng)驗和中國模式》，《四川理工學院學報》（社會科學版）2017年第5期。

{76} 楊團：《中國長期照護的政策選擇》，《中國社會科學》2016年第11期。

{77} 關博：《互助保險機制在長期護理保障中的應用：典型案例的政策設計及績效》，《社會保障研究》2020年第2期。

{78} 徐宏：《新時代背景下長期照護服務PPP供給模式研究》，《山東社會科學》2018年第8期。

{79} 王保玲：《三種籌資模式下老年人長期護理保險繳費與財政補貼研究》，《重慶社會科學》2018年第11期。

作者簡介：蘇煒杰，中南財經(jīng)政法大學法學院博士研究生，湖北武漢，430072。

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