劉長(zhǎng)興

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

環(huán)境治理逐漸成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的關(guān)注熱點(diǎn)，理論上一般認(rèn)為多元主體協(xié)同的治理模式可以吸納各種力量從而實(shí)現(xiàn)有效治理[1]。廣泛的參與當(dāng)然是環(huán)境保護(hù)成功的關(guān)鍵，但至少目前仍無(wú)法否認(rèn)政府在環(huán)境治理實(shí)踐中的中心地位，環(huán)境行政仍是推進(jìn)環(huán)境治理的核心力量，環(huán)境行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作關(guān)系著環(huán)境治理的成敗。而行政訴訟是規(guī)范行政權(quán)力行使的關(guān)鍵和最終途徑，對(duì)于促進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)具有重大推動(dòng)作用[2]，因此對(duì)環(huán)境行政案件的司法審查很大程度上決定著環(huán)境行政的規(guī)范性。

近年來(lái)，我國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)方面的投入日益加大，環(huán)境管理制度日趨完善，管理力度也空前加大(1)隨著環(huán)境保護(hù)督查的全面開(kāi)展，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法日益嚴(yán)格，同時(shí)以2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的修改為標(biāo)志，環(huán)境管理制度趨于嚴(yán)厲化，按日計(jì)罰、行政拘留等制度的適用范圍逐步擴(kuò)大。從法律規(guī)定和執(zhí)行過(guò)程兩個(gè)方面看，我國(guó)近年的環(huán)境管理力度都空前加大。。但是，目前不少地方的環(huán)境質(zhì)量狀況還不能讓人滿(mǎn)意，環(huán)境管理過(guò)程也存在諸多爭(zhēng)議，環(huán)境行政的規(guī)范性仍存在較大疑問(wèn)。通常來(lái)說(shuō)，環(huán)境行政的不規(guī)范運(yùn)作引起的爭(zhēng)議至少部分會(huì)轉(zhuǎn)化為行政訴訟，并且在訴訟過(guò)程中暴露出其中的法律適用爭(zhēng)議和行政行為規(guī)范性問(wèn)題，因此，環(huán)境行政訴訟案件不失為觀察環(huán)境行政權(quán)力運(yùn)作的重要視角。通過(guò)環(huán)境行政訴訟案件可以窺見(jiàn)環(huán)境管理過(guò)程中的主要事實(shí)問(wèn)題和法律爭(zhēng)議，進(jìn)而為改進(jìn)環(huán)境行政管理、完善環(huán)境行政制度及行政訴訟制度提供指引?；诖?，本文以環(huán)境行政訴訟典型案例為主要對(duì)象，考察環(huán)境行政案件司法審查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，對(duì)環(huán)境行政訴訟的爭(zhēng)議類(lèi)型、審查內(nèi)容、審查依據(jù)等做一個(gè)框架性分析，以期發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政權(quán)力運(yùn)行的主要問(wèn)題和規(guī)范方向。

一、 環(huán)境行政案件的特點(diǎn)與分析樣本選擇

環(huán)境管理是一個(gè)相對(duì)專(zhuān)業(yè)的管理領(lǐng)域，包括環(huán)境保護(hù)管理和資源管理兩大具體領(lǐng)域，而按行政行為種類(lèi)劃分則包括了行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等多種具體行政行為類(lèi)型，因此涉及的行政案件案由比較復(fù)雜，這給環(huán)境行政訴訟的實(shí)證分析帶來(lái)了困難。認(rèn)識(shí)環(huán)境行政案件的多樣性并選擇合適的分析樣本是展開(kāi)分析的前提。

1. 環(huán)境行政案件的多樣性

對(duì)應(yīng)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞兩類(lèi)環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境行政包括環(huán)境污染監(jiān)管和自然資源管理兩個(gè)方面。對(duì)于自然資源的管理，傳統(tǒng)上認(rèn)為是以經(jīng)濟(jì)管理為主，但在生態(tài)文明的總體框架下，至少其中與生態(tài)破壞直接相關(guān)的部分應(yīng)當(dāng)從環(huán)境保護(hù)角度進(jìn)行管理，納入環(huán)境管理的框架。我國(guó)的環(huán)境管理職權(quán)曾分散在眾多的環(huán)境和自然資源相關(guān)管理部門(mén)，2018年啟動(dòng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，對(duì)環(huán)境管理職權(quán)進(jìn)行適度統(tǒng)合形成的自然資源管理與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管二元結(jié)構(gòu)，充分考慮環(huán)境管理的實(shí)踐需要，同時(shí)具備理論上的依據(jù)，基本形成了適合現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境管理實(shí)際需要的制度安排[3]。但具體的環(huán)境管理職權(quán)仍然分別由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、自然資源主管部門(mén)、水利主管部門(mén)以及農(nóng)業(yè)主管部門(mén)等承擔(dān)，而且存在部門(mén)環(huán)境管理職權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)并列等情形。環(huán)境保護(hù)相關(guān)主管部門(mén)的多元化、環(huán)境管理職權(quán)的交叉性等特征決定了環(huán)境行政案件的多樣性，給發(fā)現(xiàn)和歸納環(huán)境行政的法律原則和規(guī)則帶來(lái)了困難。

一是環(huán)境行政管理主體的多元化。隨著生態(tài)環(huán)境部的組建和地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)陸續(xù)掛牌，環(huán)境污染監(jiān)管職責(zé)基本統(tǒng)一到生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)。但是，自然資源管理職權(quán)仍然分散在自然資源主管部門(mén)、水利主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)主管部門(mén)以及海洋主管部門(mén)等，我國(guó)環(huán)境管理主體仍呈現(xiàn)多元化的局面，反映到環(huán)境行政訴訟中，上述部門(mén)以及各級(jí)人民政府都可能因環(huán)境行政爭(zhēng)議而成為被告，環(huán)境行政訴訟案件的主體亦呈現(xiàn)多元化格局。

二是環(huán)境行政管理職權(quán)的邊界不清。與環(huán)境行政管理主體多元化相對(duì)應(yīng)，環(huán)境行政管理職權(quán)由人民政府和生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)等分別享有，環(huán)境領(lǐng)域的多部門(mén)“共治”格局難免導(dǎo)致實(shí)踐中各部門(mén)的職責(zé)邊界不清，進(jìn)而導(dǎo)致行政管理過(guò)程中爭(zhēng)議和糾紛增多。特別是在涉及不作為違法的情形中，更容易因職責(zé)不清導(dǎo)致當(dāng)事人投訴無(wú)門(mén)、部門(mén)間推諉塞責(zé)等問(wèn)題，甚至環(huán)境行政訴訟中主管部門(mén)敗訴的原因也是相關(guān)環(huán)保部門(mén)等責(zé)任不清以及對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)不足[4]。

三是環(huán)境行政案件的實(shí)體爭(zhēng)議與程序爭(zhēng)議交織。行政訴訟案件中，程序爭(zhēng)議占了一定比例。環(huán)境行政案件也有較多的程序爭(zhēng)議案件，或者程序爭(zhēng)議和實(shí)體爭(zhēng)議交織的案件。程序違法對(duì)于當(dāng)事人的權(quán)益也有重要影響，行政訴訟法對(duì)于規(guī)范行政行為程序問(wèn)題發(fā)揮著不可替代的作用[5]，但是相對(duì)而言，環(huán)境行政程序更多遵從一般行政程序規(guī)范，環(huán)境行政的實(shí)體爭(zhēng)議才真正反映環(huán)境管理領(lǐng)域的特點(diǎn)。程序爭(zhēng)議和實(shí)體爭(zhēng)議的交織增加了甄別環(huán)境法上特殊爭(zhēng)議的難度。

四是環(huán)境行政管理方式的多樣化。除了行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等常用的行政管理手段，環(huán)境行政管理過(guò)程中還經(jīng)常運(yùn)用行政協(xié)議、行政約談、環(huán)保黑名單等管理方式。行政協(xié)議是環(huán)境管理的創(chuàng)新形式，隨著行政訴訟法明確行政協(xié)議爭(zhēng)議屬于行政訴訟的受案范圍，行政協(xié)議的司法實(shí)踐已經(jīng)展開(kāi)，將為行政協(xié)議實(shí)體法律制度建構(gòu)提供更多經(jīng)驗(yàn)支持[6]。行政約談作為一種新型規(guī)制工具兼具監(jiān)管威懾、平等協(xié)商、行政自制的三維面相[7]，環(huán)保行政約談已經(jīng)成為一種重要的環(huán)境管理工具。這些新型的行政管理方式的運(yùn)用，打破了以行政行為為中心的行政法構(gòu)架，反映到訴訟過(guò)程中將增加行政訴訟的復(fù)雜性。

2. 典型環(huán)境行政案件的選擇

上述環(huán)境行政案件的復(fù)雜性反映在訴訟過(guò)程中，首先是環(huán)境行政案件案由的多樣性。在最高人民法院確定的行政案件案由中(2)具體內(nèi)容參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)〔2004〕2號(hào))?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于增加部分行政案件案由的通知》(法〔2019〕261號(hào))增加了“農(nóng)業(yè)行政管理”的子案由，包括“植物新品種申請(qǐng)駁回復(fù)審行政糾紛”等，定性為“知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)確權(quán)案件”，雖與環(huán)境保護(hù)相關(guān)但管理角度不同，暫時(shí)未作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域案件對(duì)待。，按照行政行為種類(lèi)劃分的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政復(fù)議、行政檢查、行政撤銷(xiāo)、行政合同、行政執(zhí)行等案由都可能是環(huán)境行政訴訟的案由。按照行政管理范圍劃分的案由中，“環(huán)境保護(hù)行政管理(環(huán)保)”是典型的環(huán)境行政訴訟案由；“資源行政管理”中的“土地行政管理(土地)、林業(yè)行政管理(林業(yè))、草原行政管理(草原)”是典型的自然資源管理，也屬于環(huán)境行政案由；其他如“農(nóng)業(yè)行政管理(農(nóng)業(yè))”中部分案件也是環(huán)境保護(hù)類(lèi)案件。因此，要從特定數(shù)據(jù)庫(kù)的案件中篩選出全部環(huán)境行政案件，僅依據(jù)案由來(lái)收集數(shù)據(jù)是非常困難的。

就環(huán)境行政案件的法律分析而言，典型案件具有更重要的意義。對(duì)司法實(shí)踐而言，典型環(huán)境案例作為指導(dǎo)性案例的有效補(bǔ)充應(yīng)在較低的效力位階、相對(duì)局限的專(zhuān)業(yè)案件領(lǐng)域發(fā)揮著“準(zhǔn)指導(dǎo)”的參考作用[8]。從理論上看，典型案例之所以能成為典型案例，往往由于其對(duì)疑難或者具有爭(zhēng)議性的法律問(wèn)題給出了相對(duì)合理的處理方案，因此具有較高的理論分析價(jià)值和指導(dǎo)意義。

本文以環(huán)境行政訴訟典型案例為對(duì)象來(lái)分析環(huán)境行政訴訟的主要問(wèn)題，主要從環(huán)境行政案件的爭(zhēng)議類(lèi)型、審查內(nèi)容和審查依據(jù)等角度進(jìn)行觀察和分析。運(yùn)用北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)，以案例標(biāo)題包含“環(huán)境”為基本條件，在“行政”案由下按“行政管理范圍”查詢(xún)到人民法院發(fā)布的“典型案例”共46件，其中裁定結(jié)案1件，為環(huán)境行政公益訴訟案件；判決結(jié)案45件，包括行政作為案件35件(資源類(lèi)1件、環(huán)境保護(hù)類(lèi)31件、水利類(lèi)3件)，行政不作為案件10件(資源類(lèi)1件、農(nóng)業(yè)類(lèi)1件、環(huán)境保護(hù)類(lèi)8件)。排除其中的行政公益訴訟案件后，篩選出內(nèi)容上屬于環(huán)境行政爭(zhēng)議的典型案件共27件(其中行政不作為案例1件)，作為本文的主要分析對(duì)象。對(duì)此篩選范圍和標(biāo)準(zhǔn)的主要考慮和基本理由如下：

第一，以標(biāo)題中出現(xiàn)的“環(huán)境”作為檢索條件，可以覆蓋大部分的環(huán)境行政案例，特別是典型案例在各級(jí)人民法院發(fā)布時(shí)會(huì)冠以“環(huán)境保護(hù)”“環(huán)境資源”典型案例等名稱(chēng)，檢索出的環(huán)境行政典型案例是全面的。一般的環(huán)境行政案件涉及環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)之外的機(jī)關(guān)作為被告，且事由未必包括“環(huán)境”，因此在統(tǒng)計(jì)上可能不全面，本文不做詳細(xì)分析。

第二，從檢索結(jié)果看，包括了“環(huán)境保護(hù)”“資源”“水利”等行政管理范圍，覆蓋了環(huán)境污染管理領(lǐng)域和自然資源保護(hù)領(lǐng)域的環(huán)境行政案件，說(shuō)明典型案例具有代表性，不僅包括了通常環(huán)境保護(hù)管理類(lèi)的爭(zhēng)議，還包括了自然資源管理類(lèi)的爭(zhēng)議。

第三，行政公益訴訟案件作為特殊類(lèi)型案件另行分析。檢索到的案例中有相當(dāng)一部分屬于環(huán)境行政公益訴訟案件，特別是行政不作為類(lèi)型的10個(gè)典型案例中，9個(gè)屬于環(huán)境行政公益訴訟案件，且都是由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的。行政公益訴訟案件與普通行政訴訟案件有較大的區(qū)別，宜做專(zhuān)門(mén)的分析探討，本文不做分析。

第四，包括指導(dǎo)性案例。典型案例并非一個(gè)嚴(yán)格的概念，學(xué)理上也存在不同的理解[9]。司法實(shí)踐中，隨著各級(jí)人民法院越來(lái)越多地發(fā)布各類(lèi)典型案例，“典型案例”逐漸成為一個(gè)有明確指向的概念，即指司法機(jī)關(guān)正式發(fā)布的典型案例。最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例在案例指導(dǎo)意義上有一定的法律效力，比典型案例的指導(dǎo)意義更強(qiáng)，在此分析的典型案例包括相關(guān)的指導(dǎo)性案例1件，該案例也曾由人民法院以“典型案例”發(fā)布。

3. 環(huán)境行政訴訟典型案例概況

按照上述篩選標(biāo)準(zhǔn)剔除重復(fù)后，在北大法寶司法案例庫(kù)中共檢索到27件環(huán)境行政典型案例，主要是最高人民法院在2014年和2016年集中發(fā)布的兩批環(huán)境保護(hù)行政案例(共20件，其中有19件符合上述標(biāo)準(zhǔn)，1件為行政公益訴訟案件)以及最高人民法院和廣東等省高級(jí)人民法院近年發(fā)布的其他典型案例中的環(huán)境行政案件(3)具體環(huán)境行政案件為：1.佛山市三英精細(xì)材料有限公司訴佛山市順德區(qū)人民政府環(huán)保行政處罰案；2.動(dòng)感酒吧訴武威市涼州區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政命令案；3.海麗國(guó)際高爾夫球場(chǎng)有限公司訴國(guó)家海洋局環(huán)保行政處罰案；4.盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政許可案；5.君寧機(jī)械廠訴六安市金安區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案；6.蘇耀華訴廣東省博羅縣人民政府劃定禁養(yǎng)區(qū)范圍通告案；7.泉州弘盛石業(yè)有限公司訴晉江市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政管理案；8.夢(mèng)達(dá)馳汽車(chē)系統(tǒng)(蘇州工業(yè)園區(qū))有限公司訴蘇州工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案；9.夏春官等4人訴東臺(tái)市環(huán)境保護(hù)局環(huán)評(píng)行政許可案；10.正文花園業(yè)委會(huì)、乾陽(yáng)佳園業(yè)委會(huì)訴上海市環(huán)保局不服環(huán)評(píng)報(bào)告審批決定案；11.吳軼訴江蘇省環(huán)境保護(hù)廳不履行法定職責(zé)案；12.浦鐵(青島)鋼材加工有限公司訴青島市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案；13.威海阿科帝斯電子有限公司訴威海市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案；14.張小燕等人訴江蘇省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)評(píng)行政許可案；15.臨湘市壁山新農(nóng)村養(yǎng)豬專(zhuān)業(yè)合作社訴臨湘市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案；16.晉海家居用品(上海)有限公司訴上海市奉賢區(qū)城市管理行政執(zhí)法局行政處罰案；17.上海勤輝混凝土有限公司訴上海市奉賢區(qū)人民政府責(zé)令關(guān)閉行政決定案；18.周錕、張文波訴中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部環(huán)評(píng)批復(fù)案；19.劉德生訴膠州市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案；20.海南桑德水務(wù)有限公司訴海南省儋州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰糾紛案；21.陳德龍?jiān)V成都市成華區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案；22.李兆軍訴浙江省紹興市上虞區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政處罰案；23.孫桂花訴原浙江省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保行政許可案；24.上海鑫晶山建材開(kāi)發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰案；25.資中縣銀山鴻展工業(yè)有限責(zé)任公司訴原內(nèi)江市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政處罰案；26.合肥某家具有限公司訴安徽省肥東縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案；27.某混凝土公司訴區(qū)政府環(huán)境保護(hù)行政處罰案。下文引用案例僅表述案例編號(hào)，如“案例1”即上述“1.佛山市三英精細(xì)材料有限公司訴佛山市順德區(qū)人民政府環(huán)保行政處罰案”，以此類(lèi)推。上述案例均可在北大法寶案例數(shù)據(jù)庫(kù)查詢(xún)(輸入案例名稱(chēng))。。這應(yīng)當(dāng)是迄今為止人民法院發(fā)布的全部環(huán)境行政典型案件，在相對(duì)的意義上可以代表環(huán)境行政訴訟案件的全貌。

二、 環(huán)境行政訴訟的爭(zhēng)議類(lèi)型

從類(lèi)型上看，環(huán)境行政典型案例覆蓋了常見(jiàn)的環(huán)境行政訴訟類(lèi)型，包括環(huán)境行政處罰、行政許可、行政命令等主要行政行為類(lèi)型，環(huán)境污染管理、自然資源管理兩個(gè)具體環(huán)境管理領(lǐng)域，以及具體行政行為、抽象行政行為等不同層次爭(zhēng)議，具有代表意義。

1. 按行政行為類(lèi)型劃分：行政處罰案件居多

具體行政行為的種類(lèi)或性質(zhì)是劃分行政案件類(lèi)型的重要方法，我國(guó)行政案件案由在按照行政管理范圍劃分的同時(shí)，也主要按照行政行為的種類(lèi)劃分為行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)等。行政法學(xué)對(duì)于行政行為的概念存在不同的理解，狹義的行政行為僅指具體行政行為，即行政主體針對(duì)特定的人或者特定的事所實(shí)施的，只對(duì)特定人或特定的事產(chǎn)生行政法律效力的行為[10]。行政訴訟審查的主要是具體行政行為，有時(shí)簡(jiǎn)稱(chēng)行政行為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)2014年修改后允許當(dāng)事人在起訴時(shí)一并請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查，但僅限于“國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件”，不包括規(guī)章，因此，從基本類(lèi)型來(lái)看，行政訴訟仍然是按照具體行政行為的種類(lèi)劃分的。

根據(jù)最高人民法院的規(guī)定，行政案件案由按照行政行為種類(lèi)分為行政處罰等27個(gè)類(lèi)別，環(huán)境行政案件主要涉及其中的行政處罰、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令等幾類(lèi)。行政處罰是環(huán)境行政案件的主要類(lèi)型，在27件典型案例中占了17件，達(dá)到63%，然后依次是行政許可案件4件、行政命令案件3件、行政批準(zhǔn)案件2件，以上幾類(lèi)行政作為類(lèi)案件合計(jì)26件，其余1件為行政不作為案件(見(jiàn)表1)。

表1 按行政行為劃分的環(huán)境行政案件類(lèi)型

行政確認(rèn)以比較特殊的方式出現(xiàn)在典型案例中。案例23中，原告小客車(chē)被核發(fā)黃色機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志，起訴要求撤銷(xiāo)該標(biāo)志，并對(duì)環(huán)保部制定的《機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志管理規(guī)定》進(jìn)行合法性審查。法院認(rèn)定被告浙江省環(huán)境保護(hù)廳核發(fā)黃色環(huán)保標(biāo)志與事實(shí)不符，且未盡告知義務(wù)有違正當(dāng)程序，是違法行政行為。但是在案件判決前，經(jīng)重新檢測(cè)已給原告小客車(chē)核發(fā)綠色標(biāo)志，原違法的行政許可行為已經(jīng)糾正，因此判決僅確認(rèn)違法行政行為違法，成為一個(gè)形式上的行政確認(rèn)判決，但實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議仍是行政許可，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)，本文也以行政許可案件統(tǒng)計(jì)。

在環(huán)境行政管理和執(zhí)法實(shí)踐中，行政檢查、行政合同、行政規(guī)劃等也是常用的管理和執(zhí)法方式，但是典型案例并未出現(xiàn)這些類(lèi)型的糾紛，其可能的原因一方面是行政檢查爭(zhēng)議大多可以轉(zhuǎn)化為行政處罰爭(zhēng)議，例如，案例12中，行政處罰的原因主要是對(duì)行政檢查的阻止，是行政檢查糾紛而導(dǎo)致的行政處罰爭(zhēng)議；另一方面，由于行政合同和行政規(guī)劃中行政裁量因素較多、實(shí)施效果的間接性等原因，其不易轉(zhuǎn)化為行政爭(zhēng)議。但是，這些領(lǐng)域爭(zhēng)議較少特別是沒(méi)有出現(xiàn)典型案例，絕不意味著其中不存在問(wèn)題，更可能是隱藏的問(wèn)題沒(méi)有暴露，或者因?yàn)榄h(huán)境行政管理的規(guī)范性較低而難以形成有明確法律判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議。

行政補(bǔ)償爭(zhēng)議也以特別的形式存在于典型案例中。案例6、案例27中，所訴爭(zhēng)議是行政命令或者行政處罰(4)責(zé)令停止違法行為或者責(zé)令關(guān)閉項(xiàng)目的性質(zhì)在理論和實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，有定性為行政處罰的，如案例27；有定性為行政命令的，如案例6。理論上越來(lái)越多的主張將其界定為行政命令，其行為模式和法律效果與行政處罰不同。本文中對(duì)案件類(lèi)型的劃分以法院發(fā)布典型案例的定性(反映在典型案例名稱(chēng)中)為準(zhǔn)，對(duì)案例中沒(méi)有明確是行政處罰還是行政命令的，界定為行政命令。，但是法院都在判決中明確，當(dāng)事人可以另循途徑請(qǐng)求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這就意味著，在規(guī)劃變更、飲用水源保護(hù)區(qū)劃定等行為中涉及當(dāng)事人權(quán)益減損的，如果行政規(guī)劃等行為合法，那么當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)服從命令停止生產(chǎn)、搬離特定區(qū)域，但是可以另外請(qǐng)求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2. 按行政管理領(lǐng)域劃分：污染管理糾紛為主

按行政管理領(lǐng)域不同，環(huán)境行政案件可以分為環(huán)境保護(hù)類(lèi)和資源類(lèi)(5)按行政管理范圍劃分的行政案件案由中，“2.資源行政管理”和“12.環(huán)境保護(hù)行政管理(環(huán)保)”屬于環(huán)境管理領(lǐng)域，前者包括土地行政管理(土地)、林業(yè)行政管理(林業(yè))、草原行政管理(草原)等具體類(lèi)型，涵蓋了主要的自然資源類(lèi)型，另外水利行政管理和農(nóng)業(yè)行政管理可能涉及環(huán)境保護(hù)，典型案例暫無(wú)此類(lèi)案件。參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)〔2004〕2號(hào))。，前者主要是環(huán)境污染管理和執(zhí)法過(guò)程中的爭(zhēng)議，后者是自然資源管理過(guò)程中的爭(zhēng)議。27件典型案例中，大部分是環(huán)境污染管理類(lèi)案件，共26件，占比達(dá)到96.3%；而資源類(lèi)案件僅有1件，即案例3海域使用管理爭(zhēng)議。

環(huán)境污染管理爭(zhēng)議即狹義的環(huán)境保護(hù)類(lèi)案件，具體又分為不同的類(lèi)型。首先，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排污是環(huán)境污染管理爭(zhēng)議的主要領(lǐng)域，道路建設(shè)項(xiàng)目、變電站建設(shè)項(xiàng)目等也是環(huán)境污染管理爭(zhēng)議的重要類(lèi)型。前者以排污者起訴為主，后者以受影響的居民起訴為主。26件環(huán)境污染管理爭(zhēng)議案例中，排污主體起訴的有20件，受污染影響的自然人等主體起訴的有6件。其次，典型案例的環(huán)境污染管理爭(zhēng)議涉及水污染、大氣污染、噪聲污染、電磁輻射污染等不同類(lèi)型，有些案件同時(shí)涉及不同污染類(lèi)型。工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、道路建設(shè)、變電站建設(shè)等都可能引發(fā)環(huán)境管理爭(zhēng)議。案例9是在生活區(qū)建設(shè)洗浴服務(wù)項(xiàng)目，可能產(chǎn)生噪聲、大氣污染等問(wèn)題，暫歸為生活設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致的爭(zhēng)議。案例13是環(huán)境影響評(píng)價(jià)未獲得批準(zhǔn)而投產(chǎn)，案例19是經(jīng)營(yíng)冷藏項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保審批，主要是程序性問(wèn)題，典型案例中未明確具體污染的類(lèi)型，暫列為其他類(lèi)環(huán)境行政案件(見(jiàn)表2)。

表2 環(huán)境行政案件的具體類(lèi)型

資源管理中的爭(zhēng)議未形成典型案例，可能與資源權(quán)屬爭(zhēng)議的解決方式有關(guān)，即資源權(quán)屬爭(zhēng)議雖經(jīng)政府行政裁決，但仍以權(quán)屬爭(zhēng)議當(dāng)事人之間的民事糾紛形式出現(xiàn)。而對(duì)資源利益影響較大的規(guī)劃等行政行為，其可訴性并不高，當(dāng)事人可能基于勝訴可能等考慮，未形成行政訴訟案件，具體的原因需要對(duì)更多樣本進(jìn)行分析。

3. 按其他標(biāo)準(zhǔn)劃分：環(huán)境行政案件的多重特征

從不同角度觀察環(huán)境行政案件，可以發(fā)現(xiàn)其不同方面的特征，為進(jìn)一步分析和認(rèn)識(shí)環(huán)境行政以及環(huán)境行政訴訟的特征提供線索。

第一，多數(shù)環(huán)境行政案件是二審結(jié)案。在27件典型案例中，二審結(jié)案的有19件，占比70.4%，一定程度上說(shuō)明當(dāng)事人的服判比例不高，而且其中多數(shù)是原告上訴，部分案件起訴之前還經(jīng)過(guò)了行政復(fù)議程序，一個(gè)案件經(jīng)歷多次處理，反映了爭(zhēng)議的尖銳性。在所有19件上訴的案件中，沒(méi)有二審改判。

第二，多數(shù)環(huán)境行政案件是被告勝訴。在27件典型案例中，原告勝訴案例僅6件，占比22.2%，明顯低于被告勝訴的比例，其中案例4、案例9是因?yàn)樾姓绦驀?yán)重違法，案例11是因?yàn)楸桓嫖绰男蟹ǘ氊?zé)，案例20主要是因?yàn)樽鳛樘幜P依據(jù)的《監(jiān)測(cè)報(bào)告》的取樣程序違法，案例23是被告合法機(jī)動(dòng)車(chē)黃色環(huán)保標(biāo)志錯(cuò)誤，案例26是因?yàn)樾姓幜P不當(dāng)。從這幾件被告行政機(jī)關(guān)敗訴原因看，行政程序問(wèn)題和實(shí)體問(wèn)題都是導(dǎo)致被告敗訴的重要原因。而在原告勝訴案件中，4件是一審結(jié)案，上訴比例僅為33.3%，可見(jiàn)被告行政機(jī)關(guān)對(duì)于法院判決的服從度較高。作為對(duì)比，在原告敗訴的21個(gè)案件中，僅有4件一審結(jié)案，上訴比例為81.0%，可見(jiàn)行政相對(duì)人在敗訴后服判比例不高。

第三，多數(shù)環(huán)境行政案件的原告為法人等組織。在27件典型案例中，自然人起訴的有9件，另有1件是業(yè)委會(huì)代表業(yè)主起訴，實(shí)質(zhì)上是代表自然人利益，合計(jì)占比37.0%，其中4件是因?yàn)樽陨砩a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不服環(huán)境行政管理，1件是因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保標(biāo)志核發(fā)爭(zhēng)議，另外5件是因?yàn)槠渌黧w的排污等行為損害了自然人的利益。法人等組織(不含上述業(yè)委會(huì))提起的環(huán)境行政訴訟17件，均為自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生污染等問(wèn)題且不服行政管理機(jī)關(guān)的行政處罰等而起訴。

第四，附帶請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的案件較少。在27件典型案例中，僅有2件附帶請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，占比7.4%。案例22中，原告畜禽養(yǎng)殖活動(dòng)被責(zé)令停止，起訴請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)被告作出的行政處罰決定，一并審查紹興市上虞區(qū)人民政府辦公室制定的《上虞區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)劃分方案的通知》的合法性。案例23中，原告小客車(chē)被核發(fā)黃色機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志，起訴要求撤銷(xiāo)該標(biāo)志，并對(duì)環(huán)保部制定的《機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志管理規(guī)定》進(jìn)行合法性審查。實(shí)踐中，大量的行政爭(zhēng)議是由于規(guī)范性文件的合法性或者合理性引起的，但是，反映到訴訟中附帶請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的案件較少，其原因值得進(jìn)一步探究。

第五，指導(dǎo)案例較少。在27件案例中，僅有1件被選為最高人民法院指導(dǎo)案例，即案例24。該案中，原告堆放污泥產(chǎn)生臭氣濃度超標(biāo)，被告依據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告認(rèn)定超標(biāo)，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣污染防治法》)決定罰款25萬(wàn)元，并責(zé)令改正，而原告主張應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《固體廢物污染環(huán)境防治法》)進(jìn)行處罰。該案核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于被告適用《大氣污染防治法》對(duì)原告涉案行為進(jìn)行處罰是否正確。法院認(rèn)為，該案并無(wú)證據(jù)可證實(shí)臭氣是否來(lái)源于任何工業(yè)固體廢物，且被告接到群眾有關(guān)原告排放臭氣的投訴后進(jìn)行執(zhí)法檢查，檢查、監(jiān)測(cè)對(duì)象是原告排放大氣污染物的情況，適用對(duì)象方面與《大氣污染防治法》更為匹配；《監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示臭氣濃度超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，行為后果方面適用《大氣污染防治法》第九十九條第二項(xiàng)規(guī)定更為準(zhǔn)確，故被訴行政處罰決定適用法律并無(wú)不當(dāng)。該案的法律適用爭(zhēng)議確實(shí)需要法院表明如何選擇適用法律，具有重要的指導(dǎo)意義。環(huán)境行政案件被選入指導(dǎo)案例的比較少，原因不在于行政爭(zhēng)議少或者不夠復(fù)雜，而是其中的法理需要更明確的闡釋。

三、 環(huán)境行政訴訟的審查內(nèi)容

行政訴訟是對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的最終法律途徑，司法審查在行政法律體系中占有重要位置。環(huán)境行政訴訟中，法院對(duì)案件的審查也主要從合法性和合理性?xún)蓚€(gè)方面展開(kāi)，其中都涉及程序問(wèn)題和實(shí)體問(wèn)題的審查，但是程序問(wèn)題在實(shí)踐中多數(shù)有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，其審查以合法性審查為主，程序合理性在典型案例中并沒(méi)有成為審查的重點(diǎn)內(nèi)容。相反，對(duì)于環(huán)境行政案件的實(shí)體處理多數(shù)涉及行政自由裁量權(quán)的行使，合理性審查是重點(diǎn)。本文從合法性和合理性?xún)蓚€(gè)方面來(lái)分析典型案例中的審查內(nèi)容，其中合法性部分包括程序和實(shí)體兩個(gè)方面，而合理性部分僅分析典型案例中出現(xiàn)的實(shí)體方面；另外，對(duì)環(huán)境行政訴訟中多重法律關(guān)系的審查問(wèn)題作簡(jiǎn)單分析。

1. 合法性審查的重點(diǎn)關(guān)注

行政訴訟的合法性審查原則正面臨新的挑戰(zhàn)和要求，但形式合法性審查仍具有重要意義，是實(shí)質(zhì)合法審查的基礎(chǔ)[11]，本文首先考察合法性審查在環(huán)境行政案件審查中的具體情況。程序和實(shí)體均合法是行政行為合法的基本要求，在此意義上，環(huán)境行政案件都涉及實(shí)體和程序兩個(gè)方面的合法性審查，但是實(shí)際產(chǎn)生的爭(zhēng)議可能是實(shí)體方面、程序方面或者兩方面兼有，從最終判決結(jié)果看，判決的理由也可能僅是或者主要是程序合法或者實(shí)體合法問(wèn)題。在此從典型案例判決的主要說(shuō)理過(guò)程來(lái)觀察環(huán)境行政案件的合法性審查內(nèi)容。

一是程序合法性審查。在27件典型案例中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)為程序問(wèn)題的有7件，占案例總數(shù)的25.9%，其中案例1、案例2、案例20主要是環(huán)境監(jiān)測(cè)或者噪聲檢測(cè)程序問(wèn)題，案例4、案例9、案例10、案例18主要是環(huán)評(píng)公示和公眾參與問(wèn)題，表明這兩類(lèi)程序合法性問(wèn)題是環(huán)境行政管理和執(zhí)法過(guò)程中常見(jiàn)的爭(zhēng)議。這些案例中原告勝訴3件，可見(jiàn)在程序合法性爭(zhēng)議案件中，原告勝訴的比例(42.9%)明顯高于整體上原告的勝訴比例(22.2%)。當(dāng)然，這些案件中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)可能不僅限于程序問(wèn)題，部分案件的最終判決是綜合考慮實(shí)體和程序合法性后作出的，也有部分案件是直接根據(jù)程序合法性作出判決的，例如案例9、案例18、案例20。

二是實(shí)體合法性審查。實(shí)體問(wèn)題是環(huán)境行政案件爭(zhēng)議的重點(diǎn)，從典型案例的爭(zhēng)議來(lái)看，實(shí)體問(wèn)題爭(zhēng)議多涉及合法性和合理性?xún)蓚€(gè)方面，而且往往是經(jīng)過(guò)兩個(gè)方面的綜合考量來(lái)作出判決。在27件典型案例中，24件主要涉及對(duì)實(shí)體合法性的審查，其中爭(zhēng)議焦點(diǎn)明確包括實(shí)體合法性問(wèn)題的案件分為以下幾類(lèi)：①行政管理職權(quán)爭(zhēng)議，即對(duì)被告的環(huán)境管理職權(quán)提出疑問(wèn)，例如案例3中對(duì)被告的海域使用管轄權(quán)的爭(zhēng)議，案例8、案例12對(duì)行政檢查的行使方式的爭(zhēng)議，案例11關(guān)于高速公路噪聲的管理和監(jiān)督職責(zé)的爭(zhēng)議；②法律適用范圍爭(zhēng)議，典型案例24涉及固體廢物產(chǎn)生臭氣污染，主要爭(zhēng)議是適用《大氣污染防治法》還是《固體廢物污染環(huán)境防治法》；③一般實(shí)體法律適用爭(zhēng)議，即實(shí)體法律規(guī)則的適用是否準(zhǔn)確等問(wèn)題，如案例26涉及原告已經(jīng)按照要求完成相關(guān)整治工作是否還能給予罰款處罰的問(wèn)題，案例16涉及原告將垃圾交由無(wú)資質(zhì)主體處理是否仍按照違法傾倒垃圾處罰的問(wèn)題等。

2. 合理性審查的裁量情形

作為行政法基本原則的行政合理性原則是實(shí)質(zhì)法治主義規(guī)范行政行為的新形式，失當(dāng)行政行為也是違法行為，只是與形式的違法行為相比有所不同[12]，行政訴訟法對(duì)“明顯不當(dāng)”行政行為的規(guī)定，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)合法的觀念[13]。環(huán)境行政案件對(duì)行政行為合理性的審查也是在合法性基礎(chǔ)上進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)性審查。因?yàn)榄h(huán)境行政程序規(guī)定往往比較明確，而屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍的程序問(wèn)題對(duì)于最終的行政行為通常沒(méi)有決定性作用，所以程序爭(zhēng)議較少反映為合理性爭(zhēng)議，典型案例中也沒(méi)有以程序合理為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的案件。而實(shí)體爭(zhēng)議的合理性在部分案件中是爭(zhēng)議焦點(diǎn)，甚至決定著最終的判決結(jié)果。

行政裁量是行政機(jī)關(guān)運(yùn)作的基本內(nèi)容與特點(diǎn)，實(shí)踐中行政裁量大量存在[14]。環(huán)境行政案件的合理性審查即針對(duì)行政自由裁量可能出現(xiàn)的偏差，在此意義上多數(shù)案件都存在合理性審查的成分，但在27件典型案例中，以行政合理性為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的案件主要包括以下幾類(lèi)：一是對(duì)行政罰款數(shù)額的合理性審查。案例19中，法院對(duì)罰款數(shù)額進(jìn)行合理性審查，根據(jù)相關(guān)細(xì)則對(duì)違法行為“一般”與“較重”階次的劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，考慮到冷庫(kù)生產(chǎn)面積、配套環(huán)保設(shè)施未建成等因素，應(yīng)屬于“較重”階次，但冷庫(kù)正處于停產(chǎn)狀態(tài)，符合“一般”階次，綜合考慮被告確定的罰款數(shù)額是合理的，因此判決駁回訴訟請(qǐng)求。二是對(duì)事項(xiàng)認(rèn)定的合理性審查。案例13中，原告搬遷后，未重新進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)擅自投產(chǎn)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于搬遷項(xiàng)目是否屬于新項(xiàng)目、能否沿用搬遷前的環(huán)評(píng)等審批文件。法院認(rèn)為搬遷后項(xiàng)目發(fā)生重大變化，應(yīng)重新環(huán)評(píng)，判決維持行政處罰決定。三是對(duì)行政許可條件的合理性審查。案例14中，原告認(rèn)為某供電公司建設(shè)110千伏變電站等工程不符合環(huán)評(píng)許可條件，被告批復(fù)同意環(huán)評(píng)報(bào)告違法，請(qǐng)求撤銷(xiāo)同意批復(fù)。法院認(rèn)為該項(xiàng)目輕度環(huán)境影響有限且可控，符合環(huán)評(píng)許可條件，判決駁回訴訟請(qǐng)求。

3. 多重法律關(guān)系的并案審查

環(huán)境糾紛中有相當(dāng)一部分既涉及私人之間的民事糾紛，又有政府管理介入的因素，在訴訟中可能存在民行交叉的問(wèn)題。27件典型案例中有5件是因政府批準(zhǔn)排污等行為而由受污染影響的主體提起的訴訟，而不是政府管理的直接對(duì)象提起的，反映了環(huán)境法律關(guān)系的復(fù)雜性。因此，在環(huán)境行政案件中除審查行政行為合法性和合理性之外，是否需要考慮其他法律關(guān)系值得研究。從典型案例來(lái)看，沒(méi)有在審查行政法律關(guān)系之外又明確審查民事法律關(guān)系的案例，但存在幾種比較特殊的多重法律關(guān)系一并審查的情形。

一是對(duì)規(guī)范性文件的一并審查。對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查是2014年修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的新增規(guī)定，案例22、案例23是運(yùn)用該規(guī)定的典型案例，前者在審查行政處罰行為的同時(shí)審查了區(qū)人民政府辦公室制定的《上虞區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)劃分方案的通知》的合法性；后者在審查行政許可合法性的同時(shí)審查了環(huán)保部制定的《機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志管理規(guī)定》的合法性。實(shí)踐中，形式上未對(duì)規(guī)范性文件的合法性提出審查請(qǐng)求的案件，在作出判決時(shí)事實(shí)上也必須審查行政行為所依據(jù)的抽象行政行為的合法性，例如案例17，被訴責(zé)令關(guān)閉的決定是否合法，與所依據(jù)的飲用水源二級(jí)保護(hù)區(qū)的劃定行為的合法性有直接關(guān)系。

二是對(duì)于行政補(bǔ)償關(guān)系的一并審查。案例6和案例27中，法院在審查被訴行政行為的同時(shí)，審查了因被訴行政行為導(dǎo)致的相對(duì)人的損失的補(bǔ)償問(wèn)題。雖然因?yàn)樵嫖刺岢雒鞔_的補(bǔ)償請(qǐng)求，不能徑行判決行政補(bǔ)償，但兩個(gè)案例中，法院在判決中維持被訴行政行為的同時(shí)，都明確原告可以另外請(qǐng)求行政補(bǔ)償，事實(shí)上審查了行政補(bǔ)償法律關(guān)系。

三是對(duì)信息公開(kāi)事項(xiàng)的一并審查。案例14中，法院在判決維持環(huán)評(píng)許可的同時(shí)，承認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)原告有輕度影響，并且在判決中明確項(xiàng)目建設(shè)方供電公司應(yīng)將電磁輻射的檢測(cè)顯示屏置于更加醒目位置，實(shí)時(shí)公布檢測(cè)結(jié)果。這一判項(xiàng)以信息公開(kāi)的形式在實(shí)質(zhì)上介入了供電公司與原告之間的關(guān)系，具有對(duì)民事關(guān)系中的告知義務(wù)進(jìn)行審查和規(guī)范的意味。

四、 環(huán)境行政訴訟的審查依據(jù)

對(duì)環(huán)境行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)從根本上講仍要回到法律，并且是以法律明文規(guī)定為基礎(chǔ)。在此以典型案例中明確引用作為重要依據(jù)并對(duì)判決結(jié)果有決定性影響的法律文件為對(duì)象，分析環(huán)境行政案件司法審查的依據(jù)。需要說(shuō)明的是，當(dāng)事人對(duì)自己的訴求和主張往往會(huì)提出各種法律依據(jù)，法院分析認(rèn)定案情也會(huì)涉及相關(guān)法律依據(jù)，因此判決書(shū)中提及的法律依據(jù)可能會(huì)比較多，而有些案件當(dāng)事人對(duì)于基本法律規(guī)定及其適用沒(méi)有太大爭(zhēng)議，僅是對(duì)具體事實(shí)例如現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式有爭(zhēng)議，因此未直接引用法律條文。綜合考慮這些情況，本文對(duì)典型案例司法審查法律依據(jù)的分析以重要而直接的法律依據(jù)為主，即與案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)直接有關(guān)、決定案件判決結(jié)果的法律依據(jù)，反映在法院判決中是重點(diǎn)引用以分析和處理焦點(diǎn)問(wèn)題的法律規(guī)范，非爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題所適用的法律規(guī)范、訴訟程序法律規(guī)范當(dāng)然也是案件判決的依據(jù)，但是因爭(zhēng)議不大、對(duì)判決結(jié)果的影響小，不納入本文分析。下面按照這一篩選標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)27件典型案例的審查依據(jù)概況和主要類(lèi)型進(jìn)行分析。

1. 審查依據(jù)的多樣性特征

盡管每個(gè)案件的爭(zhēng)議都可能涉及多個(gè)法律規(guī)范，但是針對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)、對(duì)于案件處理結(jié)果具有決定意義的法律文件卻不多，在27件典型案例中，多數(shù)案例僅主要依據(jù)一至兩個(gè)法律文件，最多涉及四個(gè)法律文件，其中：主要依據(jù)一個(gè)法律文件的有12件，占44.4%；主要依據(jù)兩個(gè)法律文件的有9件，占33.3%；主要依據(jù)三個(gè)法律文件的有5件，占18.5%；主要依據(jù)四個(gè)法律文件的有1件，占3.7%。

作為環(huán)境行政案件審查依據(jù)的主要是法律，還包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、一般規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)，在27件典型案例作為主要依據(jù)的共49部法律文件(不同案件引用同一法律文件的重復(fù)計(jì)算)中，全國(guó)人大制定的法律有22部，占44.9%；其他主要依據(jù)有行政法規(guī)3部、地方性法規(guī)4部、部門(mén)規(guī)章6部、地方政府規(guī)章3部、一般規(guī)范性文件5部、標(biāo)準(zhǔn)6部。

在27件典型案例中，有6件沒(méi)有明確將法律或者行政法規(guī)作為判決的主要依據(jù)，而是根據(jù)地方性法規(guī)、規(guī)章甚至主要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處理焦點(diǎn)爭(zhēng)議，從而得出判決結(jié)論。這說(shuō)明就環(huán)境行政管理的實(shí)際運(yùn)行而言，很多事務(wù)是在法律框架之下依據(jù)具體的操作細(xì)則或者技術(shù)細(xì)則來(lái)處理的，反映了環(huán)境管理事務(wù)的技術(shù)性和復(fù)雜性。

2. 各類(lèi)審查依據(jù)的適用情況

作為環(huán)境行政案件主要審查依據(jù)的各類(lèi)法律文件在案件處理過(guò)程中發(fā)揮作用的方式是不同的，在此具體分析法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章、其他規(guī)范性文件等在環(huán)境行政案件司法審查中的地位和作用。

第一，法律和行政法規(guī)在環(huán)境行政案件審查中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在27件典型案例中，21件將法律或者行政法規(guī)作為案件審查的主要依據(jù)，其中：10件的主要依據(jù)僅有法律，沒(méi)有再引用規(guī)章等其他法律文件，占總案例數(shù)的37.0%，這些案件的判決，基于對(duì)法律規(guī)定的直接解釋和適用，無(wú)須其他層次法律規(guī)范的細(xì)化和支持；另外11件案例在引用法律或者行政法規(guī)的同時(shí)，也將地方性法規(guī)或者規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等作為案件處理的直接依據(jù)，體現(xiàn)了不同層次法律規(guī)范的協(xié)調(diào)配合過(guò)程；即使未將法律或者行政法規(guī)作為審查主要依據(jù)的另外6個(gè)案例，仍是在法律規(guī)定的制度框架內(nèi)處理，只不過(guò)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)不在于法律規(guī)則的具體適用，因此未重點(diǎn)引用。

第二，地方性法規(guī)和規(guī)章是環(huán)境行政案件審查的重要依據(jù)。在27件典型案例中，地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章共被引用13次作為審查的主要依據(jù)，其中5件案例引用的最高層次法律文件為地方性法規(guī)或者規(guī)章，占總案例數(shù)的18.5%。案例4的審查依據(jù)主要是《浙江省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》(地方政府規(guī)章)，案例10的主要審查依據(jù)是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(部門(mén)規(guī)章)，案例16的主要審查依據(jù)是《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(地方性法規(guī))，案例20的主要審查依據(jù)是《環(huán)境行政處罰辦法》(部門(mén)規(guī)章)，說(shuō)明法規(guī)和規(guī)章在環(huán)境行政案例處理中發(fā)揮著重要作用。

第三，標(biāo)準(zhǔn)和一般規(guī)范性文件是環(huán)境行政裁量合理性判斷的基本依據(jù)。相對(duì)于規(guī)章以上層級(jí)的法律文件，一般的規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)(6)本文中的標(biāo)準(zhǔn)是指環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)存在不同觀點(diǎn)，不少學(xué)者認(rèn)為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是行政規(guī)范性文件，本文采此說(shuō)，將標(biāo)準(zhǔn)與一般的行政規(guī)范性文件并列。參見(jiàn)：包建華,陳寶貴.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在司法裁判中的適用方式[J].法律適用,2019(13):121-128.的規(guī)定更為具體，在行政合理性判斷中可以發(fā)揮重要作用。在27件典型案例中，8件案件將標(biāo)準(zhǔn)或者一般規(guī)范性文件作為審查的主要依據(jù)，占總案例數(shù)的29.6%，其中多數(shù)案件同時(shí)有更高層級(jí)的法律文件作為主要審查依據(jù)，僅1件將標(biāo)準(zhǔn)作為審查的最重要依據(jù)，未直接引用其他層級(jí)的法律法規(guī)，即案例18中，法院主要依據(jù)《城市環(huán)境振動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》判定案涉建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)意見(jiàn)并無(wú)不當(dāng)，作出駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決。以上可以看出，標(biāo)準(zhǔn)和一般規(guī)范性文件在環(huán)境行政管理過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。

五、 結(jié)語(yǔ)：環(huán)境行政運(yùn)行問(wèn)題與改進(jìn)方向

從典型案例中可以看出環(huán)境行政訴訟的大致情況，同時(shí)也因?yàn)闃颖玖康南拗?，上述分析難免存在遺漏和偏差，但仍希望能夠作為進(jìn)一步展開(kāi)環(huán)境行政訴訟研究、深入認(rèn)識(shí)環(huán)境行政的起點(diǎn)?；谶@一考慮，在上述從不同角度觀察典型案例的司法審查并得出的初步結(jié)論的基礎(chǔ)上，可以對(duì)環(huán)境行政訴訟的發(fā)展方向進(jìn)行展望，并對(duì)相關(guān)的環(huán)境行政管理問(wèn)題進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析。

第一，以行政處罰爭(zhēng)議案件為主反映了環(huán)境行政管理的事后管理特征。環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì)需要環(huán)境法上的全過(guò)程控制機(jī)制[15]，但是目前的環(huán)境管理仍然嚴(yán)重依賴(lài)事后的查處和懲戒，反映在環(huán)境行政訴訟中就是環(huán)境行政處罰爭(zhēng)議案件的比重較高。典型案例中關(guān)于行政許可、行政批準(zhǔn)和行政命令的爭(zhēng)議也占一定比例，說(shuō)明事中和事前管理正在逐步得到重視。在完善環(huán)境事務(wù)事前、事中管理法律制度的基礎(chǔ)上，司法機(jī)關(guān)在相關(guān)案例中要加大對(duì)環(huán)境行政行為的審查力度，依法支持原告的訴訟請(qǐng)求，保證環(huán)境行政規(guī)劃等行為的合法性和合理性。

第二，對(duì)規(guī)范性文件審查的案件較少掩蓋了環(huán)境管理中的實(shí)質(zhì)矛盾。雖然行政訴訟法上已經(jīng)確立了對(duì)規(guī)范性文件的審查制度，但是環(huán)境行政案件中對(duì)規(guī)范性文件展開(kāi)審查的比例仍然偏低。實(shí)踐中，大量的環(huán)境行政管理活動(dòng)是依賴(lài)規(guī)范性文件展開(kāi)的，對(duì)規(guī)范性文件合法性監(jiān)督的不足使大量環(huán)境管理矛盾堆積在行政管理領(lǐng)域，不利于環(huán)境管理過(guò)程的規(guī)范和改進(jìn)。應(yīng)當(dāng)從被訴請(qǐng)對(duì)象的可審查性、與爭(zhēng)訟行政決定的關(guān)聯(lián)性和行政規(guī)范性文件的合法性三個(gè)方面豐富規(guī)范性文件附帶審查制度的內(nèi)涵[16]，逐步完善環(huán)境行政規(guī)范性文件審查制度，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境行政規(guī)范性文件的審查力度，促進(jìn)環(huán)境行政規(guī)范性文件質(zhì)量的提升。

第三，行政不作為案件偏少不利于環(huán)境行政管理的改進(jìn)。當(dāng)前的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題在很大程度上可以歸因于環(huán)境管理的不作為，環(huán)保督察可以在糾正環(huán)境行政不作為上發(fā)揮重要作用，但從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境行政不作為普遍納入司法審查范圍，以督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)履職并合理界定行政權(quán)和司法權(quán)的邊界。但是典型案例中不作為案件僅1件，說(shuō)明對(duì)環(huán)境行政不作為的司法監(jiān)督力度仍然不夠，雖然有環(huán)境行政公益訴訟制度可以在一定程度上解決這一問(wèn)題，但不能因此忽視利害關(guān)系人對(duì)環(huán)境行政不作為的監(jiān)督。完善環(huán)境行政不作為案件的司法審查規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政不作為的監(jiān)督，有利于改進(jìn)環(huán)境行政管理。

第四，法律解釋仍是解決環(huán)境行政爭(zhēng)議的基本途徑。多數(shù)典型案例仍然是通過(guò)對(duì)法律和行政法規(guī)的具體解釋來(lái)處理的，其中可能依據(jù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等作出更具體的判斷，但是不能否認(rèn)法律解釋在環(huán)境行政案例裁決中的基礎(chǔ)性地位。事實(shí)上，法律的存在和發(fā)展離不開(kāi)法律解釋?zhuān)h(huán)境法律的執(zhí)行也不能僅依靠配套規(guī)章、規(guī)范性文件等的制定，執(zhí)法和司法過(guò)程中對(duì)法律規(guī)定的解釋也應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范約束力。因此，在修改完善環(huán)境法律制度的同時(shí)，注重對(duì)法律的執(zhí)法解釋和司法解釋?zhuān)瑢⒂兄诃h(huán)境行政管理的改進(jìn)和環(huán)境行政爭(zhēng)議的解決。

第五，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在環(huán)境管理過(guò)程中發(fā)揮更大作用。在典型案例的處理過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件經(jīng)常被作為直接的審查依據(jù)，說(shuō)明環(huán)境管理過(guò)程對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件的依賴(lài)性，這是環(huán)境問(wèn)題的技術(shù)性和復(fù)雜性決定的。要進(jìn)一步重視規(guī)范性文件和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境管理中的作用，配合法律解釋形成相對(duì)嚴(yán)密的環(huán)境法律規(guī)范體系，完善環(huán)境管理制度也需要更多依賴(lài)標(biāo)準(zhǔn)的完善以及規(guī)范性文件對(duì)法律規(guī)則的細(xì)化。對(duì)環(huán)境行政案件的審查過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件可以作為合理性審查的重要依據(jù)。同時(shí)，對(duì)規(guī)范性文件包括標(biāo)準(zhǔn)的司法審查也要加強(qiáng)，以便更好地發(fā)揮其作用。

生態(tài)文明建設(shè)需要更加完善的環(huán)境法律制度，環(huán)境行政管理制度無(wú)疑是其中最為重要的一環(huán)，通過(guò)觀察環(huán)境行政訴訟的典型案件和運(yùn)作過(guò)程，不僅可以發(fā)現(xiàn)訴訟過(guò)程中的問(wèn)題和未來(lái)方向，更是反映環(huán)境行政管理制度之特點(diǎn)與不足、發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政管理改進(jìn)之道的重要途徑。