王國飛

(武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北 武漢 430205)

一、 自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案例中訴前檢察建議的實踐悖論

近年來，國內(nèi)檢察公益訴訟工作由“試點試行”階段逐漸發(fā)展至“全面開展”階段(1)2015年7月，全國人大常務(wù)委員會授權(quán)最高人民檢察院在北京、貴州、內(nèi)蒙古等13個省、自治區(qū)、直轄市開展公益訴訟試點工作；2017年5月，最高人民檢察院發(fā)布《最高人民檢察院關(guān)于做好全面開展公益訴訟有關(guān)準備工作的通知》(高檢發(fā)民字〔2017〕5號)，標志著全面檢察公益訴訟工作正式啟動。，訴前行政公益訴訟案件數(shù)量隨之驟增。以全國辦理公益訴訟案件為例，辦案數(shù)量由2016年的5 109件增加至2018年的102 975件，其中，2016年向行政機關(guān)或社會組織提出檢察建議、督促履行職責(zé)僅4 562件，而2018年向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議達101 254件(2)以上數(shù)據(jù)來源于2017年和2019年最高人民檢察院工作報告。詳見：曹建明.最高人民檢察院工作報告——2017年3月12日在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上[N].人民日報，2017-03-20(04)；張軍.最高人民檢察院工作報告——2019年3月12日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上[N].人民日報，2019-03-20(02).。顯然，訴前程序案件中，行政公益訴訟案占比極高，2016、2018年分別占當年該類案件總量的89%、98%。這些案件中，不乏一些發(fā)生在自然保護區(qū)且被最高人民檢察院列為典型案例的案件，引起了社會的廣泛關(guān)注。

案例一：2005年，紫玉公司獲得銅仁市國土局頒發(fā)的在梵凈山國家級自然保護區(qū)采礦的許可證，梵凈山保護區(qū)管理局也認可該證。但是，該公司在未履行環(huán)境影響評價、生物多樣性影響評價、安全生產(chǎn)許可、占用林地許可手續(xù)情況下，違反報批開采方案進行建設(shè)與生產(chǎn)，并采用破壞性開采方式，造成資源浪費(資源毀壞率達80%)、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞(廢渣碎石壓覆植被)。2016年6月，銅仁市國土局受理了該公司采礦權(quán)期限屆滿的延續(xù)申請。同年10月，江口縣檢察院向該市國土局發(fā)出檢察建議，要求撤銷該公司的采礦許可證，該國土局回復(fù)已暫停該公司的采礦許可證延續(xù)手續(xù)；同年10月，江口縣檢察院還向梵凈山保護區(qū)管理局發(fā)出檢察建議書，要求其依法對該公司予以處理，該管理局回復(fù)2007年已向該公司下達停工通知，并在2009年責(zé)令其恢復(fù)被占林地。2016年11月，江口縣檢察院工作人員實地查看發(fā)現(xiàn)，該公司未對礦區(qū)恢復(fù)原狀，國家和社會公共利益依然處于受侵害狀態(tài)。鑒此，江口縣檢察院向播州區(qū)法院提起行政訴訟(3)2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院公布了十大典型案例，其中“貴州省江口縣檢察院訴銅仁市國土資源局、貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局行政公益訴訟案”被納入。詳見：檢察公益訴訟典型案例[EB/OL].[2019-08-27].http:∥www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368651.shtml.。

案例二：2009年4月，重慶市石柱縣政府批復(fù)建立水磨溪濕地自然保護區(qū)，該保護區(qū)后被列入《2011年全國自然保護區(qū)名錄》。2011年6月，該縣政府批復(fù)同意《西沱鎮(zhèn)總體規(guī)劃》，規(guī)劃并開工建設(shè)西沱工業(yè)園區(qū)。后發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)規(guī)劃重疊濕地保護區(qū)面積336.285公頃(占該保護區(qū)總面積的20.85%)，改變了重疊區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)與功能，并對濕地生態(tài)系統(tǒng)和保護區(qū)內(nèi)動物產(chǎn)生一定影響。該案由最高人民檢察院掛牌督辦、重慶市檢察院提辦、市檢察長親自承辦，檢察長帶領(lǐng)專案組迅速調(diào)查核實案情，擬定監(jiān)督方案，親自到該縣政府送達，公開宣告檢察建議書并釋法說理，提出修復(fù)整改要求。后石柱縣政府根據(jù)檢察建議迅速開展整改，完成拆除、覆土、搬遷等整改要求(4)2018年12月，最高人民檢察院發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例，其中“重慶市石柱縣水磨溪濕地自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案”被列入訴前程序典型案例。詳見：最高人民檢察院發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例[EB/OL].[2019-08-27].http:∥legal.people.com.cn/n1/2018/1225/c42510-30487071.html.。

顯然，這兩個自然保護區(qū)行政公益訴訟案例在保護國家和社會公共利益時都采用了訴前檢察建議，但在適用效果上卻大相徑庭。收到檢察建議后，案例一中銅仁市國土局、保護區(qū)管理局未切實履行法定職責(zé)，而案例二中的石柱縣政府則完成了整改要求。那么，同樣發(fā)生在自然保護區(qū)，同樣適用訴前檢察建議，出現(xiàn)這種督促差異，僅是因為案例二被督辦、提辦嗎？抑或存在其他因素呢？若非前者，當前的訴前檢察建議是否無法因應(yīng)自然保護區(qū)的特殊性和自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)行政公益訴訟案件的復(fù)雜性呢？申言之，自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)行政公益訴訟訴前檢察建議又是否不夠規(guī)范或者缺乏硬性要求，以致其質(zhì)量不高、“剛性”不足呢？檢察機關(guān)又該如何嚴守檢察邊界，避免對有關(guān)行政機關(guān)在自然保護區(qū)正常的監(jiān)管活動產(chǎn)生不當干預(yù)呢？這些問題對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)訴前檢察建議的傳統(tǒng)功能提出了哪些挑戰(zhàn)？走出困境應(yīng)如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)功能定位？接下來，本文將嘗試對這些問題進行回答。

二、 自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件中的訴前檢察建議功能及其困境

1. 自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律監(jiān)督的復(fù)雜性

現(xiàn)行立法采用“列舉定義”方式對自然保護區(qū)的概念進行了界定(5)2017年修訂的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。”。從文義解釋角度來看，自然保護區(qū)是一種需要特殊保護和管理的環(huán)境區(qū)域，置于其中的自然生態(tài)系統(tǒng)具有代表性、自然遺跡具有特殊意義、珍稀瀕危野生動植物物種分布比較集中。具體說來，代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)一般具有完整性，且通常兼具重要的自然資源價值和生態(tài)服務(wù)功能；特殊意義的自然遺跡體現(xiàn)于其重要的科學(xué)、文化教育、美學(xué)價值[1]，如有重要觀賞或者重大科學(xué)研究價值的地質(zhì)地貌景觀，有重要價值的地質(zhì)剖面和構(gòu)造形跡、古生物化石及其遺產(chǎn)地，有典型和特殊意義的地質(zhì)災(zāi)害遺跡，以及有特殊價值的礦物、巖石及其典型產(chǎn)地[2]；珍稀瀕危野生動植物物種具有稀缺性、易遭破壞的特點，這些特殊物種集中分布區(qū)應(yīng)被進行專門保護，如臥龍大熊貓自然保護區(qū)。概言之，自然保護區(qū)具有形成歷史久遠、生態(tài)系統(tǒng)典型且完整、特殊自然資源相對富集、功能利用多樣等特點。

這些特殊環(huán)境區(qū)域一旦遭受破壞，恢復(fù)周期十分漫長，甚至難以逆轉(zhuǎn)，給生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律監(jiān)督工作帶來了諸多挑戰(zhàn)。這是由于：其一，觸及多元主體利益，協(xié)調(diào)難度大。自然保護區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、資源開采與利用、管理、監(jiān)管等過程中涉及多元主體權(quán)力(利)和利益[3]，十分復(fù)雜。尤其在自然保護區(qū)建設(shè)中，自然保護區(qū)的環(huán)保功能與經(jīng)濟功能、社會功能間的矛盾與利益沖突非常突出[4]。以案例一為例，該案涉及自然保護區(qū)內(nèi)采礦許可證的申請者紫玉公司、批準者銅仁市國土資源局以及專門管理者梵凈山保護區(qū)管理局等主體，銅仁市國土資源局、梵凈山保護區(qū)管理局同紫玉公司分別形成采礦許可法律關(guān)系、采礦監(jiān)管法律關(guān)系。法律監(jiān)督機構(gòu)在督促生態(tài)環(huán)境恢復(fù)時常因這些利益關(guān)系的存在而面臨阻力。如江口縣檢察院發(fā)現(xiàn)紫玉公司未拆除違法地上建筑和未恢復(fù)礦區(qū)原狀后，要求銅仁市國土資源局和梵凈山保護區(qū)管理局履行法定監(jiān)管職責(zé)，二者卻借故怠于履行其法定職責(zé)；又如中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)，祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞嚴重，該保護區(qū)已設(shè)置采礦、探礦權(quán)144宗，甘肅省國土資源廳仍違法違規(guī)審批和延續(xù)采礦權(quán)9宗、探礦權(quán)5宗，致使保護區(qū)植被破壞嚴重、水土流失加劇、地表塌陷等問題出現(xiàn)(6)詳見：章軻.中央環(huán)保督察組：甘肅祁連山等自然保護區(qū)生態(tài)破壞問題嚴重[EB/OL].[2019-09-05].https:∥www.yicai.com/news/5265515.html.。其二，資源破壞后果具有不可逆轉(zhuǎn)性。根據(jù)自然資源稟賦論的觀點，自然保護區(qū)典型性、代表性、珍稀瀕危性的自然資源的形成主要源自該區(qū)域獨特的地理位置和氣候條件等因素，形成歷史比較悠久，破壞后短期內(nèi)難以恢復(fù)，甚至長期也無法恢復(fù)[5]，國家和社會公共利益會因此遭受重大損失。對此，自然保護區(qū)管理常區(qū)分核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)對人為活動給予禁止、限制[6]。其三，生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程具有長期性。自然保護區(qū)資源的形成特點決定了其遭受毀損后，修復(fù)工作常常需要漫長的時間。自然保護區(qū)內(nèi)部分自然資源屬于稀有物種，尤其是珍稀瀕危的動植物物種，一旦遭受大量破壞，短期內(nèi)難以恢復(fù)，人工輔助培育也需要投入大量的時間、物質(zhì)成本。企業(yè)、行政機關(guān)等多元主體在自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護問題上存在利益博弈，實踐中常隨之呈現(xiàn)出“公益和私益交織、沖突，行政執(zhí)法推諉，國家、社會公共利益常難以有效維護”的怪象。

2. 自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件訴前檢察建議的傳統(tǒng)功能：基于規(guī)范文本梳理

破解生態(tài)環(huán)境修復(fù)中行政執(zhí)法之困境，環(huán)境督察、環(huán)境約談、環(huán)境行政代履行、環(huán)境行政公益訴訟等熱點制度走進實務(wù)界、學(xué)界視野。在這些典型制度中，環(huán)境檢察公益訴訟之訴前檢察建議制度頗受立法部門、司法部門、政府部門的關(guān)注。截至2019年8月，以“公益訴訟”“檢察建議”為標題和全文關(guān)鍵詞在北大法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行檢索，結(jié)果顯示(見表1)(7)本表根據(jù)2015—2019年間出臺的有關(guān)行政公益訴訟的規(guī)范性文件自制。。2015—2019年間，國家通過發(fā)布授權(quán)性規(guī)范文件、修改法律、出臺司法解釋、單獨或者聯(lián)合制定一般性規(guī)范文件等方式不斷完善檢察建議制度。從這些規(guī)范性文件內(nèi)容來看，訴前檢察建議是檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序，涉及以下三個方面的內(nèi)容：其一，訴前檢察建議的功能定位。這10個規(guī)范性文件中，除《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》(以下簡稱《檢察公益訴訟工作規(guī)范》)和《最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見〉的通知》(以下簡稱《公益訴訟協(xié)作配合意見》)沒明確功能、《最高人民檢察院、國土資源部關(guān)于加強協(xié)作推進行政公益訴訟促進法治國土建設(shè)的意見》(以下簡稱《公益訴訟促進國土建設(shè)意見》)表述為“推動”外，其他7個文件均把訴前檢察建議的功能定位于“督促”功能。其二，訴前檢察建議的指向?qū)ο蟆Ｔ?0個文件中，4個文件將訴前檢察建議指向行政機關(guān)的“違法行政行為”和“不履行法定職責(zé)”，2個文件則僅指向行政機關(guān)的“不依法履行職責(zé)”，2個文件指向行政機關(guān)的“違法行使職權(quán)或不作為”，1個文件明確指向國土資源部門的“履職糾錯”，1個文件未明確指向。其三，訴前檢察建議的實現(xiàn)要素。10個文件中，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱《公益訴訟試點決定》)、《公益訴訟工作規(guī)范》、《最高人民檢察院關(guān)于做好全面開展公益訴訟有關(guān)準備工作的通知》(以下簡稱《全面公益訴訟準備通知》)、《中華人民共和國行政訴訟法(2017修正)》(以下簡稱《行政訴訟法(2017年修正)》)未明確訴前檢察建議的實現(xiàn)要素?！稒z察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《公益訴訟試點方案》)、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《公益訴訟試點辦法》)明確了“回復(fù)”要求，時間為自收到檢察建議起1個月，形式上要求書面回復(fù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)的“回復(fù)”要求中，形式上與前者相同，時間上則要求自收到檢察建議之日起2個月內(nèi)，若出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，須15日內(nèi)回復(fù)?！豆嬖V訟促進國土建設(shè)意見》對訴前檢察建議提出了“反饋”和“說明”要求，前者要求國土資源主管部門自查、整改、規(guī)定時間書面反饋，后者要求主管部門因客觀原因不能按期完成時，須制定具體整改方案，向檢察機關(guān)說明情況，即使不存在違法行政致?lián)p情形也應(yīng)及時回復(fù)和說明情況。最高人民檢察院等10個部門發(fā)布的《檢察公益訴訟協(xié)作配合意見》對訴前檢察建議“制發(fā)”、“反饋”和“說明”作了要求：“制發(fā)”要求寫明事實依據(jù)和法律依據(jù)，意見精準、具體，充分釋法說理；“反饋”要求行政機關(guān)規(guī)定時間書面反饋并整改；“說明”要求行政機關(guān)在因客觀原因不能按期完成整改時，制定具體整改方案，向檢察機關(guān)說明情況?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《檢察建議規(guī)定》)較系統(tǒng)地規(guī)定了“制發(fā)”“調(diào)查核實”“送達”“回復(fù)”“變更或撤回”“異議”“通報和報告”“監(jiān)督管理”要素(見表1)。

在自然保護區(qū)這一獨特環(huán)境領(lǐng)域，行政公益訴訟的訴前檢察建議是公益訴訟檢察建議的一個子類型。《檢察建議規(guī)定》第五條根據(jù)適用對象和目的的不同，將檢察建議劃分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議4類，其中，公益訴訟檢察建議旨在保護國家利益和社會公共利益，可進一步劃分為民事公益訴訟檢察建議和行政公益訴訟檢察建議，二者均包括訴前、訴中檢察建議。從以上梳理來看，現(xiàn)行規(guī)定將行政公益訴訟訴前檢察建議的功能普遍定位于“督促”。從語義學(xué)視角來看，“督促”有“監(jiān)督催促”或者“監(jiān)督推動”之意?！岸酱佟睂ο髢H指向行政機關(guān)的不作為或者違法行使職權(quán)(不履行法定職責(zé))，其中，“不作為”是指行政機關(guān)負有實施某種或某些特定的積極行為的義務(wù)且有能力而不實施的行為，如法定期限內(nèi)“不予答復(fù)”或者超過法定期限的答復(fù)；“違法行使職權(quán)(不履行法定職責(zé))”則是行政機關(guān)負有法定職責(zé)而“拒絕履行”、“怠于履行”或者“不予答復(fù)”的行為[7]，其認定以法定職責(zé)依據(jù)、權(quán)力清單、責(zé)任清單為前提，以是否采取有效制止違法行為的措施、窮盡法定行政監(jiān)管手段、有效保護國家利益或社會公共利益為標準(8)參見《最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見〉的通知》(高檢會〔2019〕1號)。。例如，在案例一中，銅仁市國土局、梵凈山保護區(qū)管理局負有法定監(jiān)管責(zé)任，卻沒有采取有效措施制止紫云公司的破壞行為，其怠于履職致使國家和社會利益處于受侵害狀態(tài)，后檢察機關(guān)將之訴諸法院。由此，自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件訴前檢察建議是一種推動或者督促行政機關(guān)在法定期限內(nèi)自覺、正確履行法定職責(zé)，以修復(fù)自然保護區(qū)受損生態(tài)環(huán)境為目的，以訴訟作為“后盾”的非訴監(jiān)督程序。

3. 自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件訴前檢察建議的現(xiàn)存問題

從上文規(guī)范性文件的內(nèi)容看，環(huán)境領(lǐng)域(如自然保護區(qū))行政公益訴訟案件訴前檢察建議制度的功能定位比較統(tǒng)一、指向?qū)ο蟊容^明確、實現(xiàn)要素漸趨完善，但是，從制度構(gòu)造和司法實踐層面來審視，該制度尚存在以下問題。

第一，訴前檢察建議的形式化。訴前檢察建議設(shè)計初衷被定位于一種“柔性”手段，呈現(xiàn)出先天“剛性”不足。例如，《全面公益訴訟準備通知》指出，“通過訴前程序既及時解決問題又節(jié)約司法資源，而通過訴訟程序強化了公益保護的剛性，兩種程序剛?cè)岵?，使國家利益和社會公共利益得到更加及時有效的保護?！憋@然，設(shè)置這種訴前程序旨在節(jié)約司法成本、提高問題解決效率和及時保護受侵害的國家利益和社會公共利益。創(chuàng)新檢察監(jiān)督手段，以“柔性”檢察建議督促行政機關(guān)履行法定職責(zé)，這實際上是檢察機關(guān)的一種“理想”，因為對行政機關(guān)而言，訴前檢察建議督促是一種不具有法律拘束力的外部壓力[8]，其可以選擇接受并在法定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，也可以拒絕履行或不予回復(fù)，選擇進入檢察機關(guān)提起的公益訴訟程序來解決糾紛。對行政機關(guān)的后一選擇，檢察機關(guān)卻不能以督促無效為由進行強制執(zhí)行，而只能啟動訴訟程序。那么，訴前檢察建議的督促功能可能流于形式，難以達到及時解決問題、節(jié)約司法資源的目的。

注：“—”表示未明確或未規(guī)定。

第二，訴前檢察建議的救濟滯后性。目前，行政公益訴訟訴前檢察建議的提出需要滿足三個條件：首先，行政機關(guān)負有特定的法定職責(zé)；其次，行政機關(guān)存在不履行法定職責(zé)或不作為；最后，國家利益和社會公共利益因行政機關(guān)的上述行為持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。顯然，這種事后救濟無法因應(yīng)自然保護區(qū)的特殊性，也無法應(yīng)對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作面臨的實際挑戰(zhàn)。例如，案例一中，紫玉公司的爆破式開采造成資源毀壞率達80%，產(chǎn)生90%以上廢渣碎石，保護區(qū)堆積巨量尾礦廢渣，壓覆植被，存在地質(zhì)災(zāi)害隱患。

第三，訴前檢察建議中檢察權(quán)邊界的模糊化。檢察權(quán)和行政權(quán)存在本質(zhì)區(qū)別，前者屬于判斷權(quán)，而后者屬于管理權(quán)，前者對后者具有監(jiān)督作用[9]。訴前檢察建議旨在通過督促行政機關(guān)及時履責(zé)以制止和減少自然保護區(qū)環(huán)境公共利益受到損害，其實質(zhì)是檢察權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)。合法、合理的干預(yù)有助于這種目的的實現(xiàn)，而檢察機關(guān)不(充分)尊重行政機關(guān)專業(yè)判斷，甚至逾越、取代環(huán)境行政主管部門和相關(guān)部門作出決定，則是對環(huán)境行政主管部門和相關(guān)部門正常的監(jiān)督、管理活動的不當介入[10]。鑒此，個別規(guī)范性文件要求限制檢察權(quán)的行使，例如，《公益訴訟試點方案》要求“嚴格規(guī)范行使檢察權(quán)”，《檢察公益訴訟協(xié)作配合意見》進一步明確提出“要嚴守檢察權(quán)邊界，不干涉行政執(zhí)法機關(guān)的正常履職和自由裁量權(quán)”。實現(xiàn)這些要求，檢察機關(guān)要正確、審慎把握訴前檢察建議適用的前提條件與限制，如更充分的溝通、適宜的訴前檢察建議提出時間、符合實踐需要的履責(zé)合理期限、合理地終結(jié)案件、必要時的訴訟方式選擇等。另外，在訴前檢查建議督促失效且檢察機關(guān)未提起行政公益訴訟的情況下，也應(yīng)該允許法定主體提起環(huán)境民事公益訴訟。但是，從現(xiàn)行規(guī)范性文件來看，上述要求尚未被真正落到實處。

三、 自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件中訴前檢察建議的功能拓展

任何制度安排都有一定的價值取向，否則其設(shè)置是盲目的。當一種制度的功能定位無法有效回應(yīng)現(xiàn)實社會的特定需求時，就應(yīng)該打破這種思維定勢的束縛。自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件的特殊性和訴前檢察建議傳統(tǒng)功能的局限性，要求對訴前檢察建議的督促功能進行拓展，以維護環(huán)境公共利益。

1. 自然保護區(qū)訴前檢察建議功能拓展的價值

(1) 通過增強訴前檢察建議的“剛性”，及時補救處于受侵害狀態(tài)的自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境

目前，行政公益訴訟之訴前檢察建議的功能是一種“柔性法律監(jiān)督”[11]，這種“軟法監(jiān)督”體現(xiàn)為訴前檢察建議只能以我國《環(huán)境保護法》《行政法》等現(xiàn)行立法的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，而不能直接為行政機關(guān)設(shè)定權(quán)力和義務(wù)[12]。理論上，這種功能定位可以緩解檢察機關(guān)與行政機關(guān)間的緊張關(guān)系，提高問題解決效率，以節(jié)約一定的司法資源，但在司法實踐中，由于缺乏強制力，訴前檢察建議的接受與否完全取決于行政機關(guān)的“自覺、自愿、自主決定”[13]。如此一來，訴前檢察建議的督促實效充滿不確定性，推諉延遲、敷衍回復(fù)或選擇性采納等規(guī)避檢察監(jiān)督的現(xiàn)象就會發(fā)生[14]。例如，鎮(zhèn)賚縣人民檢察院訴被告吉林莫莫格國家級自然保護區(qū)管理局不履行法定職責(zé)案中(9)詳見吉林省鎮(zhèn)賚縣人民法院行政判決書(2017)吉0821行初6號。，鎮(zhèn)賚縣人民檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民蓋某承包的2 550畝葦草地處于莫莫格濕地核心區(qū)，其承包后開始平整土地、筑壩、修閘門、打深機井等作業(yè)，并修建約60平方米的彩鋼房，改造水田種植水稻，水田面積約300畝。對此，吉林莫莫格國家級自然保護區(qū)管理局向蓋某作出行政處罰決定，責(zé)令其停止違法行為，限期1個月內(nèi)恢復(fù)濕地原狀，并處罰款5 000元。但蓋某繳納5 000元罰款后，并未恢復(fù)濕地原狀而是繼續(xù)耕種水田，該管理局未再采取有效措施制止其違法行為，致使被破壞的濕地始終未得到恢復(fù)，國家和社會公共利益持續(xù)受到侵害，最后鎮(zhèn)賚縣檢察院將該管理局訴諸法院確認其行為違法，并要求其立即履行監(jiān)管職責(zé)，限期恢復(fù)被破壞的濕地。該案使我們認識到，若是能夠采取有力的措施，賦予訴前檢察建議以威懾性、影響力，則能及時督促環(huán)境行政監(jiān)管機關(guān)履行法定職責(zé)，發(fā)揮環(huán)境行政機關(guān)的資金、技術(shù)、人力等行政資源優(yōu)勢，防治自然保護區(qū)的環(huán)境污染、資源浪費和生態(tài)破壞。

(2) 促進檢察機關(guān)和行政機關(guān)的有效溝通，避免訴前檢察權(quán)對行政權(quán)的不當干預(yù)

實踐中，檢察機關(guān)總是希望有關(guān)行政機關(guān)按照訴前檢察建議的具體要求及時履行法定職責(zé)，以恢復(fù)受損的自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境，而有關(guān)行政機關(guān)則要么迫于壓力表現(xiàn)出“被動配合、被動接受、被動采納”，要么完全置之不理。這種實踐阻力與訴前檢察建議在作出前檢察機關(guān)和有關(guān)行政機關(guān)間缺少必要的溝通或協(xié)商有關(guān)，因為訴前檢察建議的制發(fā)主體專屬于檢察機關(guān)，傳遞方向具有單向性，行政機關(guān)的回復(fù)、反饋具有被動性。若是在訴前檢察建議送達前，有關(guān)行政機關(guān)已經(jīng)采取或者正在采取切實可行的措施制止自然保護區(qū)內(nèi)的不當?shù)幕蚍欠ǖ沫h(huán)境利用、資源開發(fā)、生態(tài)破壞等行為，而檢察機關(guān)對此不加調(diào)查便徑行制發(fā)訴前檢察建議或者提起環(huán)境行政公益訴訟則存在不當干預(yù)行政機關(guān)正常的履職活動之嫌。反之，若是在訴前檢察建議制發(fā)前，檢察機關(guān)能夠與環(huán)境行政主管部門或者環(huán)境管理相關(guān)部門進行充分溝通，在準確認定行政機關(guān)是否存在不履行法定職責(zé)后再考慮是否制發(fā)訴前檢察建議，如此既可以最大限度地發(fā)揮行政機關(guān)的作用，又能保證檢察權(quán)不超越自身權(quán)限邊界，從而避免檢察權(quán)不當干涉環(huán)境執(zhí)法活動。

2. 自然保護區(qū)訴前檢察建議功能拓展的模式選擇

(1) “訴前柔性督促+訴訟強制保障”模式的批判

目前，自然保護區(qū)訴前檢察建議的功能模式是典型的“訴前柔性督促+訴訟強制保障”模式。該模式是一種剛?cè)岵Ｊ?，其中訴前檢察建議是一種前置性的柔性監(jiān)督手段，當該手段不能奏效時，檢察機關(guān)方可提起訴訟以強制行政機關(guān)切實履行其法定職責(zé)。申言之，在此模式下，訴前檢察建議是一個獨立的訴前程序，與訴訟程序具有銜接關(guān)系，檢察機關(guān)非經(jīng)訴前檢察建議程序不得對行政機關(guān)提起公益訴訟；訴前檢察建議的督促功能比較形式化，對行政機關(guān)而言沒有實質(zhì)拘束力，相反，后續(xù)的訴訟程序?qū)π姓C關(guān)來說更有威懾，因為一旦進入程序，行政機關(guān)的負責(zé)人面臨著出庭應(yīng)訴的現(xiàn)實壓力。從近年來自然保護區(qū)發(fā)生的典型行政訴訟案件來看(見表2)(10)本表根據(jù)已經(jīng)公開的、發(fā)生在國內(nèi)自然保護區(qū)的6起環(huán)境行政公益訴訟案件自制。，訴前檢察建議的督促功能在該領(lǐng)域的適用表現(xiàn)在以下方面：① 督促對象比較集中，主要涉及有關(guān)自然保護區(qū)管理局、市(縣)國土局、縣級政府，因行政職權(quán)交叉原因，相關(guān)政府部門也被納入進來；② 督促事由多元化，主要是自然保護區(qū)的生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源破壞、項目違法違規(guī)；③ 督促行為基本一致，主要針對行政機關(guān)的怠于(或不)履行法定監(jiān)管職責(zé)行為，個別涉及行政機關(guān)違法規(guī)劃、許可行為；④ 督促種類以處置為主，主要是要求督促對象處置，個別要求整改和糾錯。從自然保護區(qū)司法實踐中我們可以發(fā)現(xiàn)，訴前檢察建議督促功能存在督促對象的錯置、督促種類適用范圍難以把握等問題。如蘆葦濕地管理總站、農(nóng)機管理總站屬于內(nèi)設(shè)機構(gòu)，對外不具備獨立性，不應(yīng)成為督促對象；再如，整改、處置、糾錯在行政機關(guān)行為適用范圍上存在模糊不清的問題。

另外，我們還發(fā)現(xiàn)，訴前建議制發(fā)前，檢察機關(guān)與行政機關(guān)間缺少充分、有效的溝通，調(diào)查工作流于形式，制發(fā)決定簡單、粗暴；訴訟啟動主要是看行政機關(guān)有無在規(guī)定期限內(nèi)有效制止發(fā)生在自然保護區(qū)的違法行為、環(huán)境公共利益是否仍處于受侵害狀態(tài)，而不夠關(guān)注行政機關(guān)是否(正在)積極采取措施以及是否窮盡了法律手段等方面的情況，提起訴訟具有盲目性。

表2 自然保護區(qū)行政公益訴訟典型案例中訴前檢察建議的督促功能比較

(2) “柔性問詢+剛性督促+起訴”模式的選擇

“柔性問詢+剛性督促+起訴”模式是對“訴前柔性督促+訴訟強制保障”模式的改良，旨在使檢察機關(guān)在作出訴前檢察建議制發(fā)決定前可以先行與行政機關(guān)進行充分平等的對話，令行政機關(guān)主動認識到不履行或者怠于履行法定職責(zé)可能遭致的法律后果，在行政機關(guān)不轉(zhuǎn)變認識、不采取切實行動時檢察機關(guān)再制發(fā)訴前檢察建議進行實質(zhì)督促，若督促仍不能奏效，自然保護區(qū)環(huán)境公共利益處于受侵害或有遭受侵害之虞時檢察機關(guān)則可向有關(guān)法院提起行政公益訴訟。該模式的特殊性表現(xiàn)在：①“柔性問詢”是訴前檢察建議制發(fā)前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，在該階段，檢察機關(guān)與行政機關(guān)間地位平等，檢察機關(guān)可以通過“關(guān)切地探問”了解有關(guān)行政機關(guān)在所轄自然保護區(qū)負何種法定職責(zé)以及履行職責(zé)情況，如是否針對行政違法行為采取行政處罰、行政強制措施，是否(正在)制定自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案以及自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)情況。②“剛性督促”是連接“柔性問詢”和“起訴”的中間環(huán)節(jié)。檢察機關(guān)收到舉報或者主動調(diào)查發(fā)現(xiàn)自然保護區(qū)存在違法行為且有關(guān)行政機關(guān)不履行或怠于履行其法定職責(zé)時，可以有關(guān)行政機關(guān)存在“問詢”信息失實、環(huán)境公益遭受現(xiàn)實的或者潛在的侵害為由制發(fā)有督促壓力保障的訴前檢察建議，在檢察權(quán)邊界內(nèi)最大限度地推動行政機關(guān)及時履行法定職責(zé)。③“起訴”是保障自然保護區(qū)受損生態(tài)環(huán)境得以修復(fù)的最后手段，法院根據(jù)檢察機關(guān)的確認違法、履行法定職責(zé)等訴訟請求，在依法確認行政機關(guān)存在不履行法定職責(zé)行為后，方可作出強制要求行政機關(guān)(繼續(xù))履行自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)職責(zé)的裁判。

該模式的引入具有兩個方面重要作用：首先，動員促進?！叭嵝詥栐儭彪A段的平等溝通可以緩解檢察權(quán)與行政權(quán)的緊張關(guān)系，落實“嚴守檢察權(quán)邊界”的政策要求，潛在地動員有關(guān)行政機關(guān)(共同)參與到自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護活動中。其次，環(huán)境保護施壓。從實踐來看，行政機關(guān)不履行或怠于履行法定職責(zé)往往因為片面追求地方經(jīng)濟利益，從而選擇犧牲所轄自然保護區(qū)的生態(tài)、環(huán)境、資源利益。在制發(fā)訴前檢察建議時，采取一些輔助性的強化措施強化督促功能，給行政機關(guān)以必要的監(jiān)管壓力。當行政機關(guān)不切實履職時則會遭受來自黨委、人大、監(jiān)察等多單位的多重壓力，從而促使行政機關(guān)將這種環(huán)境監(jiān)管壓力轉(zhuǎn)化為履職行動，遏制其片面追求經(jīng)濟發(fā)展的沖動，從而貫徹環(huán)境保護優(yōu)先原則。

四、 自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件中訴前檢察建議拓展功能的法律實現(xiàn)

2019年6月，國家發(fā)布《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《自然保護地指導(dǎo)意見》)，把自然保護區(qū)作為一種重要的自然保護地類型，并要求完善自然保護地的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度以及嚴格執(zhí)法監(jiān)督。目前，訴前檢察建議制度已經(jīng)成為檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的重要制度，被廣泛應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。自然保護區(qū)是典型的生態(tài)環(huán)境與資源保護區(qū)域，面臨獨特性和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的多重挑戰(zhàn)，對此，訴前檢察建議傳統(tǒng)柔性督促功能無法有效因應(yīng)。因此，應(yīng)抓住自然保護地法治建設(shè)的契機，完善相關(guān)立法，切實提高訴前檢察建議的質(zhì)量效果，以因應(yīng)自然保護區(qū)保護的現(xiàn)實需求。

1. 訴前檢察建議前的動員教育：問詢函制度的引入

獨立行使檢察權(quán)是憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。訴前檢察建議作為一項法律監(jiān)督權(quán)，其可適用于行政權(quán)運作和私權(quán)實現(xiàn)方面[15]。在自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件中，檢察機關(guān)借助訴前檢察建議監(jiān)督行政機關(guān)的行政權(quán)行使具有憲法根據(jù)。例如，我國《憲法》第九條明確了自然資源國家所有權(quán)行使范圍，并確立了“保障自然資源的合理使用，保護珍貴的動物和植物”的國家義務(wù)。實踐中，訴前檢察建議實施效果具有不確定性，自然保護區(qū)環(huán)境污染、資源浪費、生態(tài)破壞現(xiàn)象難以避免和制止，這主要囿于訴前檢察建議的滯后性，因此需要探求新的工作方法[16]，以提升訴前檢察建議的預(yù)防功能。對此，美國政治學(xué)家羅伯特·達爾關(guān)于權(quán)力運作的分析給我們提供了一個很好的思路。他指出，權(quán)力運作基礎(chǔ)不限于強制，還可采取說服、誘導(dǎo)等方式，相應(yīng)地，權(quán)力關(guān)系也不等同于強制關(guān)系，相反，強制關(guān)系只是權(quán)力關(guān)系的一種表達方式，可考慮將積極的誘導(dǎo)與相應(yīng)的強制結(jié)合起來以達致預(yù)期目標，二者的結(jié)合不再是強制關(guān)系，但卻未超出權(quán)力關(guān)系的范疇[17]。

問詢函制度是一種非懲罰性監(jiān)管制度，多見于證券市場監(jiān)管等領(lǐng)域。以證券市場為例，問詢函制度的制發(fā)主體主要是證監(jiān)會、證券交易所，制發(fā)對象主要指向上市公司，事由涉及信息披露不準確或內(nèi)容不全，有關(guān)公司可根據(jù)問詢函事項進行信息補充和回復(fù)解釋[18]。這一制度對存在較輕違法或者可能違法的制發(fā)對象可起到提醒或提示關(guān)注的作用。顯然，這個制度在制發(fā)主體、制發(fā)對象、制發(fā)事由等方面與訴前檢察建議均存在差異，但該制度能夠利用行政機關(guān)的主動性、靈活性、低成本和高效率的特點，發(fā)揮良好的動員教育功能。鑒此，我們可以對該制度加以改造，將該制度適用領(lǐng)域拓展至自然保護區(qū)領(lǐng)域，使之可以作為訴前檢察建議制發(fā)的必經(jīng)環(huán)節(jié)。具體到自然保護區(qū)領(lǐng)域，可從以下方面改造問詢函制度：其一，問詢函的制發(fā)主體限于檢察機關(guān)，包括可以對特定自然保護區(qū)環(huán)境主管部門、環(huán)境監(jiān)管相關(guān)部門行使法律監(jiān)督權(quán)的各級人民檢察院。若自然保護區(qū)是跨行政區(qū)域的，則由共同的上級檢察院作為問詢函的制發(fā)主體。其二，問詢函的制發(fā)對象限于行政機關(guān)，主要涉及與自然保護區(qū)有關(guān)的規(guī)劃、環(huán)保、國土、園林、畜牧、林業(yè)、水利等政府部門和有關(guān)的地方各級政府。其三，問詢函的制發(fā)事由是檢察機關(guān)出于預(yù)防自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞之目的，主動了解自然保護區(qū)的環(huán)境、資源、生態(tài)保護狀況和掌握有關(guān)行政機關(guān)履行自然保護區(qū)保護職責(zé)的情況之現(xiàn)實需要。其四，問詢函的具體事項至少應(yīng)該涉及有關(guān)的行政機關(guān)法定職責(zé)范圍、自然保護區(qū)保護的具體職責(zé)、自然保護區(qū)保護職責(zé)履行情況(如規(guī)劃、許可、監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、處罰等)、自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)實狀況等信息。其五，問詢函的時空效力指問詢函在什么地方對何人產(chǎn)生何種效果。此處的問詢函只能由檢察機關(guān)向負有自然保護區(qū)保護監(jiān)管職責(zé)且依法應(yīng)作為該檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)對象的有關(guān)行政機關(guān)發(fā)出，但該問詢函不具有法律拘束力，因為問詢函其實是一種非懲罰性監(jiān)督。因此，未來“自然保護地法”立法時，可以設(shè)置專門的條款確立這一制度。

2. 訴前檢察建議的督促強化：由“形式督促”轉(zhuǎn)向“實質(zhì)督促”

當下訴前檢察建議的“柔性”定位決定了其督促功能可能流于形式。專門的《檢察建議規(guī)定》主要規(guī)范了訴前檢察建議的制發(fā)流程、檢察官調(diào)查核實期限和調(diào)查結(jié)果處理、訴前檢察建議書內(nèi)容、訴前檢察建議的送達方式、被建議單位異議處理、訴前檢察建議的監(jiān)督管理等內(nèi)容，這實際上是對檢察機關(guān)及承辦檢察官的約束，而非對行政機關(guān)的要求。另外，《檢察建議規(guī)定》還規(guī)定訴前檢察建議宣告送達時可邀請第三方人員參加(如人大代表、政協(xié)委員或特邀監(jiān)察員、人民監(jiān)督員等)，必要時抄送有關(guān)單位(如同級黨委、人大、政府、紀檢監(jiān)察機關(guān)或被建議單位的上級機關(guān)、行政機關(guān)及行業(yè)自律組織)，采取柔性督促方式(如詢問、走訪、不定期會商、召開聯(lián)席會議等)以及無正當理由不予整改或者整改不到位時向有關(guān)單位進行報告和通報?？梢姡V前檢察建議的規(guī)范性文件的側(cè)重點是對訴前檢察建議自身形式內(nèi)容的完善，而非對訴前檢察建議督促功能的強化。盡管一些規(guī)定涉及要求行政機關(guān)履行法定職責(zé)，但嚴格來講，這些規(guī)定是一種特殊的壓力手段而不具有法律上的拘束力，反映到司法實踐中，就會出現(xiàn)案例一的情況，這將不利于自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的及時修復(fù)。

要切實提高訴前檢察建議的實施效果，就必須結(jié)合自然保護區(qū)的特殊性、自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件的復(fù)雜性、訴前檢察建議的弊病，提出一些具有實質(zhì)督促意義的制度。具體說來，未來立法或者相關(guān)法律修改時至少可以從以下方面進行強化。

第一，訴前檢察建議的制發(fā)對象要適格。制發(fā)對象適格是訴前檢察建議發(fā)揮督促效果的前提，否則無法奏效。在個別自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)案件中，檢察機關(guān)訴前檢察建議的制發(fā)對象同時指向了有關(guān)行政機關(guān)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)。例如，在吉林省白城市莫莫格自然保護區(qū)管理局等單位不依法履行職責(zé)案中，鎮(zhèn)賚縣人民檢察院共發(fā)出了4份檢察建議，2份發(fā)給鎮(zhèn)賚縣國土資源局和畜牧業(yè)管理局，其他2份的制發(fā)對象是鎮(zhèn)賚縣濕地管理總站、農(nóng)機管理總站。鎮(zhèn)賚縣濕地管理總站、農(nóng)機管理總站并非該縣政府的組成部門，而是屬于有關(guān)政府組成部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，對外不能承擔獨立的責(zé)任，顯然制發(fā)對象存在不適格的問題。鑒此，訴前檢察建議的制發(fā)對象應(yīng)該明確為享有自然保護區(qū)監(jiān)管職權(quán)、以自己的名義行使該職權(quán)且獨立承擔法律責(zé)任的行政機關(guān)，而行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)被排除在外。這是因為行政機關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)所實施的行為效果，才可直接歸屬于該機關(guān)[19]。

第二，訴前檢察建議的內(nèi)容應(yīng)公開。信息不對稱是環(huán)境法領(lǐng)域普遍存在的問題，也是檢察機關(guān)和行政機關(guān)實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動的重要障礙[20]。環(huán)境行政機關(guān)掌握著環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境許可、環(huán)境行政處罰、環(huán)境強制執(zhí)行等方面的信息，檢察機關(guān)掌握著一些環(huán)境行政機關(guān)違法行政的信息。訴前檢察建議是反映環(huán)境行政機關(guān)違法狀況的重要載體，其內(nèi)容的透明化，可以防止檢察機關(guān)肆意突破檢察權(quán)邊界，給環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)監(jiān)督管理部門的正常管理、監(jiān)督活動帶來不當干涉；也有助于保障公眾環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，借助社會監(jiān)督來監(jiān)督檢察機關(guān)正確行使檢察權(quán)、行政機關(guān)切實履行法定職責(zé)。從自然保護區(qū)行政公益訴訟司法實踐來看，訴前檢察建議主要采取書面送達和現(xiàn)場宣告送達，其中，現(xiàn)場宣告送達是指檢察機關(guān)在適宜場所向有關(guān)行政機關(guān)當面宣讀檢察建議書并進行示證、說理，聽取被建議單位負責(zé)人意見，必要時可以邀請人大代表、政協(xié)委員或者特約檢察員、人民監(jiān)督員等第三方人員參加。顯然，這里的現(xiàn)場宣告送達的對象是特定的行政機關(guān)，檢察建議內(nèi)容并不向社會公眾公開。鑒于自然保護區(qū)的特殊性和自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件的復(fù)雜性，在不違反我國《保密法》《環(huán)境保護法》等法律關(guān)于信息公開禁止性規(guī)定的前提下，可以要求檢察機關(guān)建立專門的檢察建議公開平臺，著重把社會影響大、公眾關(guān)注度高、違法比較典型、牽涉問題比較重要的訴前檢察建議在該平臺及時發(fā)布，并明確制發(fā)依據(jù)與事實、提出整改要求、進行公開反饋回復(fù)等，以接受各方監(jiān)督或引起有關(guān)政府、部門重視。

第三，訴前檢察建議的回復(fù)需審查評估。2018年的《檢察公益訴訟解釋》和2019年的《檢察建議規(guī)定》均對行政機關(guān)收到檢察建議后的履職期限、回復(fù)方式、回復(fù)期限作了規(guī)定，其中，就前者要求行政機關(guān)自收到檢察建議之日起2個月內(nèi)履行法定職責(zé)并書面回復(fù)，緊急情形(國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大)15日內(nèi)回復(fù)；就后者也作了類似規(guī)定，一般情況下的要求不變，緊急情況的回復(fù)期限比較靈活，由檢察機關(guān)根據(jù)實際情況確定。二者對行政機關(guān)的回復(fù)要求是必要的，但是，除了回復(fù)期限、履職期限因沒充分考慮行政機關(guān)履職實際需要而遭受詬病外，還未明確規(guī)定是否需要和如何對行政機關(guān)的回復(fù)情況進行審查評估。在自然保護區(qū)司法實踐中，環(huán)境行政主管部門或者相關(guān)部門不回復(fù)或者超期回復(fù)，常被檢察機關(guān)簡單認定為“不履行法定職責(zé)”或者“怠于履行法定職責(zé)”，隨后對之提起起訴。顯然，這種做法并沒有深入了解其為何怠于回復(fù)或不回復(fù)、有無正在制定或落實整改方案等方面的內(nèi)容，因而過于草率。因此，檢察機關(guān)有必要對環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)部門的回復(fù)情況，按照一定的標準進行全面、客觀的審查評估。具言之，檢察機關(guān)首先應(yīng)對訴前檢察建議進行自查。回復(fù)期限屆滿后，檢察機關(guān)經(jīng)自查，發(fā)現(xiàn)訴前檢察建議存在錯誤的，應(yīng)該主動撤回或者修改并向有關(guān)行政機關(guān)說明理由，這時不能因為其不回復(fù)或延遲回復(fù)就認定為不履行法定職責(zé)；認為訴前檢察建議不存在錯誤的，則可開始對回復(fù)情況的審查。在后者基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)可重點審查環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)部門的回復(fù)事項是否采取了有效措施或者法定監(jiān)管手段，自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境有無得到有效保護。若沒有達到這些要求，且不存在現(xiàn)有技術(shù)條件限制、不可抗拒的自然災(zāi)害等不能履行職責(zé)的客觀原因的，檢察機關(guān)可把環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)部門行為認定為不履行或怠于履行法定職責(zé)，并督促其繼續(xù)落實整改。

第四，訴前檢察建議的落實回訪應(yīng)強調(diào)責(zé)任追究。經(jīng)審查評估，檢察機關(guān)督促自然保護區(qū)環(huán)境主管部門或者環(huán)境管理相關(guān)部門繼續(xù)整改的，有關(guān)部門要及時明確承辦機構(gòu)，按照整改要求組織、落實。為防止環(huán)境行政機關(guān)不整改或者整改不到位，檢察機關(guān)要定期或不定期地對其落實整改情況進行回訪。回訪中，重點查看其是否切實進行了整改，或者說是否依然存在不履行法定職責(zé)的情況。具體來說，可以從以下三個方面加以識別：首先，行政相對人有無停止自然保護區(qū)的違法行為。若環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)監(jiān)督管理部門已經(jīng)采取行政處罰手段，責(zé)令行政相對人停止違法行為，但該違法行為在回訪時依舊持續(xù)存在的，則行政機關(guān)存在不履行法定職責(zé)之嫌。例如案例一中，梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局接到訴前檢察建議時表示，已向紫玉公司下達停工通知，責(zé)令其恢復(fù)被占林地，但檢察機關(guān)實地查看卻發(fā)現(xiàn)該公司并未被對其侵占破壞的林地恢復(fù)原狀。其次，環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)監(jiān)督管理部門有無窮盡法律手段保護自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)監(jiān)督管理部門不能以已經(jīng)采取行政處罰手段或者行政強制措施為由而放任行政相對人在自然保護區(qū)內(nèi)進行環(huán)境污染、資源浪費、生態(tài)破壞活動，相反，還應(yīng)在其權(quán)限范圍內(nèi)進一步督促，如催告、按日處罰、強制執(zhí)行或者依法申請法院強制執(zhí)行等。若出現(xiàn)未能用盡法律手段，則說明環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)監(jiān)督管理部門的行為存有怠于履行法定職責(zé)之嫌。最后，環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)監(jiān)督管理部門拒絕履行法定職責(zé)有無正當理由。檢察機關(guān)回訪中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)依然拒絕整改或者整改不到位的，這時要看行政機關(guān)所持理由是否正當。若認為其作出的行政行為事實證據(jù)確鑿、適用法律正確、符合法定程序，不存在超越、濫用職權(quán)，無明顯不當，或者認為訴前檢察建議中的整改理由不能成立的，如法律依據(jù)、事實證據(jù)存在明顯錯誤，或者認為不可抗拒事由尚未消失，暫時無法開展工作的，如地震、山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害，這時檢察機關(guān)需要進行深入調(diào)查核實。經(jīng)調(diào)查，情況屬實的，則不能認定為拒絕履行法定職責(zé)；反之，則可以認定為理由不正當。經(jīng)過識別，能夠證實環(huán)境行政主管部門或者有關(guān)監(jiān)督管理部門存在不履行或怠于履行自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的，則應(yīng)向其進行詳細釋法說理，告知其行為已經(jīng)或者可能擴大自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境損害范圍，即將面臨行政責(zé)任、刑事責(zé)任等不利法律后果。

3. 訴前檢察建議督促失效后的訴訟保障：合理啟動環(huán)境行政公益訴訟

環(huán)境良法善治要求檢察權(quán)和行政權(quán)應(yīng)適當平衡，檢察機關(guān)要尊重行政機關(guān)的專長，適宜地啟動環(huán)境行政公益訴訟。訴前檢察建議和行政公益訴訟的共同功能是監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)依法行使職權(quán)，維護環(huán)境公共利益。訴前檢察建議督促功能失效是訴前檢察建議與行政公益訴訟的連接點，可分為正常失效和非正常失效，其中：前者是指訴前檢察建議因環(huán)境行政主管部門或者環(huán)境管理相關(guān)部門完成了整改、處置、糾錯要求而不再具有督促效力的情形，該情形是一種理想狀態(tài)，檢察機關(guān)因此喪失了提起行政訴訟的正當理由，這時檢察機關(guān)只能終結(jié)案件，而無端、盲目起訴會造成司法資源浪費。后者是指訴前檢察建議因環(huán)境行政主管部門或者環(huán)境管理相關(guān)部門拒絕履行法定職責(zé)而失去督促效力的情形，該情形下，檢察機關(guān)是否啟動行政公益訴訟往往取決于行政機關(guān)拒絕理由是否正當。若理由正當，檢察機關(guān)則不宜啟動訴訟，以免造成司法資源的浪費。例如，自然保護區(qū)的環(huán)境行政主管部門或者環(huán)境管理相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)訴前檢察建議存在不當，或者檢察長發(fā)現(xiàn)本院(或上級檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級檢察機關(guān))制發(fā)的訴前檢察建議存在不當?shù)?，確需修改或者撤回的。若理由不正當，檢察機關(guān)可以基于環(huán)境行政主管部門或者環(huán)境管理相關(guān)部門不履行自然保護區(qū)法定監(jiān)管職責(zé)的事實，出于環(huán)境公共利益保護之目的而啟動訴訟。需要注意的是，訴前檢察建議督促失效后，在檢察機關(guān)應(yīng)該提起而不提起行政公益訴訟時，符合《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的社會組織可以針對“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”提起環(huán)境民事公益訴訟。從司法實踐看，律師因不是國家利益或社會公共利益的法定維護者，以致不能代理檢察機關(guān)提起的自然保護區(qū)行政公益訴訟案件，但是，律師的缺位，不利于實現(xiàn)檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)間的制衡。例如，若審判機關(guān)采信環(huán)境行政主管部門或者環(huán)境管理相關(guān)部門提供的證據(jù)、事實，判其勝訴，檢察機關(guān)則可能由此啟動抗訴或者再審，直至實現(xiàn)自己的訴求。鑒此弊病，本文建議可以考慮由環(huán)境公益律師代理此類案件。

五、 結(jié)語

檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟是一種特殊的剛性法律監(jiān)督，其實現(xiàn)需借助于訴的形式。相較于訴訟，訴前檢察建議是檢察機關(guān)在訴訟前督促行政機關(guān)履行法定職責(zé)的一種創(chuàng)新性法律監(jiān)督手段，該手段旨在克服生態(tài)環(huán)境保護訴訟救濟的滯后性、訴訟成本高、司法資源的有限性等現(xiàn)實問題。但是，從自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護實踐看，訴前檢察建議亦存在救濟滯后性、督促形式化、檢察權(quán)干預(yù)邊界模糊等制度失靈困境，問題根源在于，在傳統(tǒng)的“訴前柔性督促+訴訟強制保障”這種“剛?cè)岵蹦Ｊ较?，檢察機關(guān)和行政機關(guān)溝通不暢，訴前檢察建議制發(fā)決定簡單、粗暴，訴訟啟動具有盲目性。“柔性問詢+剛性督促+起訴”模式是對上述傳統(tǒng)模式的改良，具有動員促進、環(huán)境保護施壓功能，兩大功能的實現(xiàn)要求引入問詢函制度，強化訴前檢察建議，合理啟動訴訟。囿于研究主題限制，一些遺留的問題尚需學(xué)界進一步研究，如環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系、律師提起環(huán)境行政公益訴訟的正當性等。