劉 超

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

一、 問題的提出

自2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確將建立國(guó)家公園體制作為重點(diǎn)改革任務(wù)以來，我國(guó)國(guó)家公園體制改革駛?cè)肟燔嚨馈?017年10月，十九大報(bào)告明確提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，系統(tǒng)規(guī)定了“以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地”的改革目標(biāo)與措施體系。2015年，國(guó)家發(fā)改委協(xié)同十三個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》規(guī)定，“國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能?！惫蚀耍鶕?jù)自然保護(hù)地體制改革目標(biāo)，國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地體系中最重要的類型，其首要功能是實(shí)現(xiàn)重要生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性的最嚴(yán)格保護(hù)。與此同時(shí)，國(guó)家公園還要承載科研、教育和游憩等綜合功能，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)多功能的目標(biāo)訴求。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的多目標(biāo)管理，就需要在空間上進(jìn)行功能區(qū)劃，把國(guó)家公園劃分為多個(gè)不同的功能分區(qū)，實(shí)施差別化的管理措施，發(fā)揮各功能區(qū)的主導(dǎo)功能[1]。分區(qū)管控是國(guó)際上通行的自然保護(hù)地管理方式，可以藉此兼顧與平衡國(guó)家公園承載的多重功能。

構(gòu)建體系完整、邏輯自洽的分區(qū)管控制度，是國(guó)家公園體制建設(shè)的內(nèi)在需求，但我國(guó)尚沒有專門的《國(guó)家公園法》規(guī)定國(guó)家公園分區(qū)管控制度。《指導(dǎo)意見》提出“實(shí)行自然保護(hù)地差別化管控”，“國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)?！币布础吨笇?dǎo)意見》將國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)?！吨笇?dǎo)意見》對(duì)國(guó)家公園分區(qū)管控的規(guī)定具有抽象性和原則性，其規(guī)定的分區(qū)管控原則需要通過具體政策和法律制度予以貫徹落實(shí)。揆諸現(xiàn)實(shí)，我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施或者試行的幾部地方國(guó)家公園立法，均重視了國(guó)家公園的分區(qū)管控制度，但無論是在區(qū)域劃分還是在制度建設(shè)層面，均存在著不統(tǒng)一之處，近幾年來試點(diǎn)的國(guó)家公園在功能分區(qū)及其對(duì)應(yīng)的管控措施上也不盡統(tǒng)一。由此提出的問題是：國(guó)家公園分區(qū)管控制度有何內(nèi)在立法需求？國(guó)家公園分區(qū)管控制度是否需要統(tǒng)一？在《國(guó)家公園法》已于2018年被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃二類立法項(xiàng)目的背景下，分區(qū)管控制度在《國(guó)家公園法》中該如何進(jìn)行具體制度表達(dá)？本文即以這些問題為研究目標(biāo)，探究我國(guó)國(guó)家公園立法中分區(qū)管控的法理與制度問題。

二、 當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園分區(qū)管控制度建設(shè)的梳理與檢討

“國(guó)家公園”在我國(guó)是新生事物，直至2013年才正式進(jìn)入中央宏觀政策表述之中。因此，我國(guó)近幾年密集推進(jìn)國(guó)家公園的體制改革與實(shí)踐建設(shè)。由于迄今為止我國(guó)尚無專門的國(guó)家公園立法，國(guó)家公園體制改革中的制度建設(shè)散見于一些政策文件、地方立法和國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，因此，本文對(duì)國(guó)家公園分區(qū)管控制度的梳理主要以現(xiàn)行的政策文件、地方立法和試點(diǎn)實(shí)踐為具體對(duì)象展開。

至2017年，我國(guó)已設(shè)立三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、長(zhǎng)城和普達(dá)措10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)。2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過《海南熱帶雨林國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，海南熱帶雨林國(guó)家公園成為我國(guó)第11個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)。試點(diǎn)國(guó)家公園在編制總體規(guī)劃和建設(shè)中均重視科學(xué)規(guī)劃空間布局、明確功能分區(qū)及其功能定位與管理目標(biāo)?，F(xiàn)對(duì)11個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園的分區(qū)現(xiàn)狀及其管理目標(biāo)分別予以梳理。

1. 試點(diǎn)國(guó)家公園分區(qū)情況匯總

我國(guó)從2015年開始進(jìn)行國(guó)家公園體制試點(diǎn)后，陸續(xù)設(shè)立的11個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)均重視國(guó)家公園總體規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，在整合既有的多種類型自然保護(hù)地基礎(chǔ)上切割形成的碎片化管理區(qū)域，設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，明確管理邊界和管控區(qū)域，實(shí)行功能分區(qū)分類管理。在探析我國(guó)國(guó)家公園分區(qū)管控制度的“理想形態(tài)”之前，首先需要梳理當(dāng)前我國(guó)試點(diǎn)國(guó)家公園的功能分區(qū)現(xiàn)狀。

細(xì)致梳理我國(guó)各個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的總體規(guī)劃、地方立法和功能分區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可將各試點(diǎn)國(guó)家公園的功能分區(qū)現(xiàn)狀概括如下：三江源國(guó)家公園劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)；東北虎豹國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)區(qū)、恢復(fù)擴(kuò)散區(qū)、鎮(zhèn)域安全保障區(qū)；祁連山國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)；大熊貓國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)；錢江源國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)；神農(nóng)架國(guó)家公園劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)；武夷山國(guó)家公園劃分為特別保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格控制區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)；普達(dá)措國(guó)家公園劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)；長(zhǎng)城國(guó)家公園、南山國(guó)家公園和海南熱帶雨林國(guó)家公園這3個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園的功能分區(qū)及每種類型功能區(qū)的面積與比例等數(shù)據(jù)資料尚未能從公共渠道獲取。

2. 試點(diǎn)國(guó)家公園分區(qū)現(xiàn)狀剖析與檢視

通過對(duì)我國(guó)試點(diǎn)國(guó)家公園功能分區(qū)現(xiàn)狀的梳理，可以將當(dāng)前國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)功能分區(qū)的特征予以檢視。

(1)功能分區(qū)依據(jù)闕如

我國(guó)當(dāng)前分散設(shè)立的多種類型自然保護(hù)地存在交叉與重疊的弊病，針對(duì)這一弊病，國(guó)家公園體制建設(shè)預(yù)期進(jìn)行以歸并與整合既有多種類型自然保護(hù)地為重心的體制改革。對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行功能分區(qū)和分類管理，是國(guó)家公園體制改革的重要組成部分。從實(shí)踐來看，試點(diǎn)的11個(gè)國(guó)家公園的體制建設(shè)均沒有明確具體的法律依據(jù)，但由于試點(diǎn)國(guó)家公園承擔(dān)體制改革試點(diǎn)任務(wù)，因此，除了未能從公共渠道檢索到長(zhǎng)城國(guó)家公園、南山國(guó)家公園和海南熱帶雨林國(guó)家公園這3個(gè)國(guó)家公園的總體規(guī)劃或地方立法，其他8個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園均采取了自生自發(fā)的功能分區(qū)試點(diǎn)。由于沒有國(guó)家層面的統(tǒng)一立法規(guī)范國(guó)家公園體制建設(shè)，各個(gè)國(guó)家公園的總體規(guī)劃編制存在較大差異。2017年9月，我國(guó)頒布了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過每個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園的試點(diǎn)方案，在此基礎(chǔ)上，每個(gè)國(guó)家公園的總體規(guī)劃開始編制。但是，由于上位法依據(jù)的闕如，每個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園總體規(guī)劃編制過程也不統(tǒng)一，編制主體也存在差異。比如，《祁連山國(guó)家公園總體規(guī)劃(征求意見稿)》是由國(guó)家林業(yè)和草原局會(huì)同青海省和甘肅省編制，《東北虎豹國(guó)家公園總體規(guī)劃(2017—2025 年)(征求意見稿)》是由國(guó)家林業(yè)局(現(xiàn)國(guó)家林業(yè)和草原局)會(huì)同吉林省人民政府、黑龍江省人民政府編制，《三江源國(guó)家公園規(guī)劃》是由國(guó)家發(fā)展改革委編制。

(2)功能分區(qū)類型多元

現(xiàn)行試點(diǎn)國(guó)家公園在體制試點(diǎn)中均進(jìn)行了功能分區(qū)，但由于沒有上位法作為依據(jù)，這些功能分區(qū)的類型劃分不統(tǒng)一。除了祁連山國(guó)家公園和大熊貓國(guó)家公園這兩個(gè)國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)，神農(nóng)架國(guó)家公園和普達(dá)措國(guó)家公園均劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)四種類型之外，其他幾個(gè)國(guó)家公園的功能分區(qū)均不一致：三江源國(guó)家公園劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)三類；東北虎豹國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)區(qū)、恢復(fù)擴(kuò)散區(qū)和鎮(zhèn)域安全保障區(qū)四類，其中，鎮(zhèn)域安全保障區(qū)又分為固定鎮(zhèn)域安全保障區(qū)和臨時(shí)鎮(zhèn)域安全保障區(qū)；錢江源國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)；武夷山國(guó)家公園劃分為特別保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格控制區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四類。通過分析，現(xiàn)行試點(diǎn)國(guó)家公園的功能分區(qū)還可以進(jìn)一步歸納分類。

第一類，寬泛粗略的形式意義上的功能分區(qū)。以祁連山國(guó)家公園和大熊貓國(guó)家公園為典型，這兩個(gè)國(guó)家公園總體規(guī)劃將試點(diǎn)區(qū)的管控分區(qū)劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)，在管控措施上，核心保護(hù)區(qū)中依法禁止人為活動(dòng)，逐漸消除人為活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾，一般控制區(qū)中依法限制人為活動(dòng)。這種核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)的二元?jiǎng)澐州^為寬泛粗略，具有形式意義特征，其分別對(duì)應(yīng)的禁止人為活動(dòng)、限制人為活動(dòng)的二元管控措施僅僅是一種分區(qū)框架。這種較為原則的粗略的管控分區(qū)模式后來被吸納到我國(guó)2019年頒布實(shí)施的《指導(dǎo)意見》中，也反證了其為一種原則性的管控分區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)。

第二類，具體的實(shí)質(zhì)意義上的功能分區(qū)。除前述祁連山和大熊貓國(guó)家公園的分區(qū)外，其他國(guó)家公園總體規(guī)劃均嘗試從實(shí)質(zhì)意義上對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行具體的功能分區(qū)。這些國(guó)家公園的管控分區(qū)中，多數(shù)將其劃分為四種類型，僅有三江源國(guó)家公園在管控分區(qū)中劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)三類。進(jìn)一步分析可知：①在這些試點(diǎn)國(guó)家公園的功能分區(qū)中，均劃出實(shí)行更加嚴(yán)格保護(hù)的基本生態(tài)空間、禁止或者嚴(yán)格限制人類活動(dòng)的區(qū)域，但是，不同國(guó)家公園總體規(guī)劃中對(duì)該類管控分區(qū)的表述有所差異，如神農(nóng)架國(guó)家公園和普達(dá)措國(guó)家公園中這些區(qū)域表述為“嚴(yán)格保護(hù)區(qū)”，三江源國(guó)家公園中表述為“核心保育區(qū)”。②有的試點(diǎn)國(guó)家公園在管控分區(qū)中專門劃出了“游憩展示區(qū)”(神農(nóng)架國(guó)家公園、普達(dá)措國(guó)家公園和錢江源國(guó)家公園)，該區(qū)域“可以開展與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)的游憩活動(dòng)”，這種功能分區(qū)最為典型地體現(xiàn)了進(jìn)行國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園分區(qū)管控的改革目標(biāo)。③多個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園的管控分區(qū)中設(shè)置了專門的傳統(tǒng)利用區(qū)，該區(qū)域?yàn)樯a(chǎn)和生活的區(qū)域，允許對(duì)自然資源進(jìn)行可持續(xù)性利用。傳統(tǒng)利用區(qū)的功能定位與管理措施可以根據(jù)每個(gè)國(guó)家公園自然資源稟賦特征進(jìn)行具體化，例如，《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》中規(guī)定其傳統(tǒng)利用區(qū)應(yīng)“適度發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)，合理控制載畜量，保持草畜平衡”。

從上述梳理與分析可知，我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)地區(qū)在制度建設(shè)與實(shí)踐層面均重視了分區(qū)管控，分別規(guī)劃與建設(shè)了類型多元的功能分區(qū)，這對(duì)探索我國(guó)國(guó)家層面的國(guó)家公園分區(qū)管控制度具有重要試點(diǎn)意義。在試點(diǎn)過程中，僅有宏觀政策提出改革目標(biāo)與政策任務(wù)，沒有上位法作為依據(jù)和具體政策以指導(dǎo)實(shí)施，在此背景下，國(guó)家林業(yè)和草原局根據(jù)每個(gè)國(guó)家公園的地域特色、自然資源稟賦特征會(huì)同不同省份所編制的總體規(guī)劃中體現(xiàn)出管控分區(qū)的差異性，這無可厚非。并且，在我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)沒有成熟模式可以參考借鑒的背景下，國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)中功能分區(qū)的設(shè)置，本身也承載了為國(guó)家公園體制建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)、展示績(jī)效的使命。試點(diǎn)過程中不同國(guó)家公園管控分區(qū)的多樣性同時(shí)提出了兩個(gè)層面的問題：第一，正在納入國(guó)家立法計(jì)劃中的《國(guó)家公園法》該如何規(guī)定國(guó)家公園管控分區(qū)制度？是僅規(guī)定管控分區(qū)的原則以預(yù)留較大的制度解釋適用空間，還是規(guī)定統(tǒng)一的國(guó)家公園管控分區(qū)具體類型及其管理措施？第二，若需要在國(guó)家立法層面規(guī)定統(tǒng)一的國(guó)家公園管控分區(qū)制度，則如何對(duì)既有的國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)中呈現(xiàn)出的多種分區(qū)類型進(jìn)行甄別與抉擇？

(3)功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)各異

我國(guó)現(xiàn)行的試點(diǎn)國(guó)家公園總體規(guī)劃及建設(shè)實(shí)踐在國(guó)家公園功能分區(qū)上存在著差異，體現(xiàn)了豐富性和多樣性。各個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園在功能分區(qū)中的差異性與多樣性是呈現(xiàn)出來的表象，其背后的深層次機(jī)理在于：在我國(guó)當(dāng)前國(guó)家公園的國(guó)家立法缺位的背景下，正在試點(diǎn)建設(shè)的國(guó)家公園雖然共享了“國(guó)家公園”這一名稱，但多大程度上具有同質(zhì)性？或者說，在當(dāng)前各個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園均通過頒布實(shí)施“總體規(guī)劃”以進(jìn)行體制建設(shè)的試點(diǎn)中，有哪些機(jī)制與制度屬于內(nèi)生于“國(guó)家公園”本質(zhì)屬性的必備之選？而又有哪些機(jī)制與制度屬于無關(guān)“國(guó)家公園”的質(zhì)的規(guī)定因而可以自由設(shè)定的靈活選擇？這些是亟待研討的問題，也是基于試點(diǎn)但需要超越試點(diǎn)的意義所在。在國(guó)家公園體制尚未進(jìn)行完善的頂層設(shè)計(jì)、沒有形成自上而下的國(guó)家公園制度建設(shè)的背景下，根據(jù)試點(diǎn)國(guó)家公園地區(qū)具體情況的實(shí)際需要與差異性進(jìn)行自下而上的體制建設(shè)試點(diǎn)，本身承擔(dān)了為國(guó)家公園立法提供經(jīng)驗(yàn)、呈現(xiàn)多樣性以供甄別與選擇的功能。在國(guó)家公園分區(qū)管控制度方面，已經(jīng)啟動(dòng)的《國(guó)家公園法》立法以及以已經(jīng)頒布實(shí)施的《指導(dǎo)意見》為代表和統(tǒng)領(lǐng)的中央層面的政策體系也已進(jìn)行了原則性規(guī)定，并且必將體系化地具體規(guī)定我國(guó)國(guó)家公園的分區(qū)管控制度，其中，采取何種分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)以及如何進(jìn)行具體分區(qū)并進(jìn)而分別確定管控制度，是國(guó)家立法與頂層設(shè)計(jì)必須做出的選擇。

前述內(nèi)容梳理了當(dāng)前試點(diǎn)國(guó)家公園在功能分區(qū)中存在的豐富性與差異性。進(jìn)一步歸納，這些差異性可以表現(xiàn)在兩個(gè)層面：①功能分區(qū)在形式及其命名上的差異。比如，神農(nóng)架國(guó)家公園和普達(dá)措國(guó)家公園的建設(shè)實(shí)踐與地方立法將國(guó)家公園劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)，錢江源國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)。兩相對(duì)比可知，前者劃分的“嚴(yán)格保護(hù)區(qū)”與后者劃分的“核心保護(hù)區(qū)”應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容、功能與目的指涉上具有相同范圍與內(nèi)涵，僅僅在形式與命名上存在差異。因此，這種功能分區(qū)中形式及命名的差異，不是本質(zhì)差異，可以留待《國(guó)家公園法》立法予以回應(yīng)與統(tǒng)一。②功能分區(qū)在實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上的差異。每個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園功能分區(qū)是依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)來劃分的，若功能分區(qū)僅在形式與命名上存在差異，則可以反推其適用的劃分標(biāo)準(zhǔn)一致或者基本統(tǒng)一；若功能分區(qū)在實(shí)質(zhì)上存在著差異，則可以反推這些國(guó)家公園在功能分區(qū)中適用的標(biāo)準(zhǔn)存在本質(zhì)的區(qū)別。就前述內(nèi)容梳理可知，我國(guó)當(dāng)前試點(diǎn)國(guó)家公園在功能分區(qū)上的差異，除了有些僅為形式與命名上的差異，更有不少屬于標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致的本質(zhì)差異。例如，神農(nóng)架、普達(dá)措、三江源、錢江源、武夷山等國(guó)家公園體制試點(diǎn)功能分區(qū)中劃分了“傳統(tǒng)利用區(qū)”，而祁連山、大熊貓和東北虎豹等國(guó)家公園則沒有劃分“傳統(tǒng)利用區(qū)”。具體研究已經(jīng)公布的試點(diǎn)國(guó)家公園“總體規(guī)劃”中的分區(qū)管控制度，可知這些國(guó)家公園的功能分區(qū)及其設(shè)定的管控目的與措施與該國(guó)家公園的性質(zhì)與定位緊密相關(guān)。申言之，每個(gè)試點(diǎn)的“國(guó)家公園”在實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性等共性目標(biāo)上具有共同性，因此，包括分區(qū)管控制度在內(nèi)的所有制度設(shè)計(jì)均要貫徹落實(shí)這一目標(biāo)。但是，就實(shí)踐來看，每個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園在共性目標(biāo)的前提下也具有個(gè)性和特殊性，這在每個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園的名稱上即可體現(xiàn)。比如，根據(jù)《大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃 (征求意見稿)》，“建立大熊貓國(guó)家公園，有利于增強(qiáng)大熊貓棲息地的連通性、協(xié)調(diào)性和完整性，實(shí)現(xiàn)大熊貓種群穩(wěn)定繁衍”。根據(jù)《東北虎豹國(guó)家公園總體規(guī)劃 (2017—2025 年) (征求意見稿)》，“在東北虎豹主要棲息地整合設(shè)立國(guó)家公園，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來，有效保護(hù)珍稀物種、促進(jìn)人與自然和諧共生”。研析這兩個(gè)國(guó)家公園的“總體規(guī)劃”可知，這兩個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園的最重要以及最具特色的目標(biāo)在于分別保護(hù)大熊貓棲息地以及東北虎豹的棲息地，這一目標(biāo)將成為大熊貓國(guó)家公園、東北虎豹國(guó)家公園總體規(guī)劃、政策措施和制度建設(shè)的核心目標(biāo)，這也進(jìn)一步?jīng)Q定了不同試點(diǎn)國(guó)家公園在功能分區(qū)上標(biāo)準(zhǔn)的選擇需要服務(wù)于具有共性但也兼具個(gè)性的目標(biāo)，因此，必然會(huì)適用實(shí)質(zhì)的差異性功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。

三、 國(guó)家公園立法中分區(qū)管控制度建構(gòu)的考量因素

近幾年來通過國(guó)家公園體制試點(diǎn)嘗試的國(guó)家公園分區(qū)管控制度，為我國(guó)國(guó)家層面的分區(qū)管控制度建設(shè)提供了有益探索，在此過程中呈現(xiàn)的不統(tǒng)一的、多樣性的分區(qū)管控制度模式，本身是體制試點(diǎn)承載的功能。在試點(diǎn)行將結(jié)束之際，需要在歸納、分析與比較現(xiàn)行國(guó)家公園分區(qū)管控制度試點(diǎn)基礎(chǔ)上，探究《國(guó)家公園法》中分區(qū)管控制度的立法需求與規(guī)律。

在此需要強(qiáng)調(diào)的是，已有多個(gè)學(xué)科方向的研究對(duì)國(guó)家公園功能分區(qū)進(jìn)行了探討，生態(tài)學(xué)、生物學(xué)、分類學(xué)和資源經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科方向均為國(guó)家公園與自然保護(hù)地分區(qū)提供了理論基礎(chǔ)，物種分布模型法、景觀適宜性評(píng)價(jià)法、最小費(fèi)用距離計(jì)算法、聚類分析法、不可替代性計(jì)算法、層次分析法、寬度分析法、景觀阻力面分析法等成為實(shí)踐中不同類型保護(hù)區(qū)和具體功能區(qū)的區(qū)劃方法[2]。這些相關(guān)學(xué)科對(duì)自然保護(hù)地與國(guó)家公園功能區(qū)劃的理論研究及基于此而設(shè)計(jì)的功能區(qū)劃的設(shè)定原則與劃分方法，為我國(guó)國(guó)家公園立法中的分區(qū)管控制度建設(shè)提供了理論資源、科學(xué)基礎(chǔ)和方法借鑒，但其本身并不等于法律層面的功能分區(qū)制度，不能“平移”至《國(guó)家公園法》等相關(guān)立法中。這是因?yàn)椋瑢?duì)自然保護(hù)地的管理與保護(hù)的功能區(qū)劃，可以有三種邊界劃分方式：管理邊界；生成邊界，人們對(duì)管理邊界的反應(yīng)引起的棲息地變化而產(chǎn)生的邊界；自然邊界，即生態(tài)學(xué)邊界，邊界可以通過地面或航測(cè)調(diào)查確定[3]。本研究預(yù)期目標(biāo)是探析《國(guó)家公園法》中國(guó)家公園分區(qū)管控制度的理念與構(gòu)造，需要在法制語境與法律體系中討論國(guó)家公園分區(qū)管控制度，在此目標(biāo)預(yù)期與論述語境下，建構(gòu)國(guó)家公園分區(qū)管控制度需要考量的因素包括以下幾個(gè)方面。

1. 分區(qū)管控制度與國(guó)家公園立法模式之選擇

我國(guó)在國(guó)家公園立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定的分區(qū)管控制度是一項(xiàng)國(guó)家公園保護(hù)與管理的基本制度，也是國(guó)際通行的立法經(jīng)驗(yàn)。但是，該制度的設(shè)計(jì)原則與具體構(gòu)成卻沒有一定之規(guī)，其他國(guó)家已有的國(guó)家公園分區(qū)管控制度的立法經(jīng)驗(yàn)僅能提供一種借鑒。試點(diǎn)國(guó)家公園體制實(shí)踐中多樣化的制度建設(shè)展示了國(guó)家層面制度建設(shè)的多種面向與路徑，有待甄別與選擇，其關(guān)鍵之處取決于更宏觀層面的國(guó)家公園管理體制與立法模式。國(guó)家公園的管理體制與立法模式緊密相關(guān)，一般而言，國(guó)家公園的管理體制是政治抉擇，管理體制確定后便決定了相應(yīng)的立法模式。綜合梳理，世界上適用的國(guó)家公園管理體制主要有以下幾種類型：①自上而下的垂直管理體制。這是世界上主流的國(guó)家公園管理體制，美國(guó)、英國(guó)、新西蘭、瑞典、澳大利亞、韓國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均采取這種管理體制。②自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制。采取這種管理體制的典型國(guó)家是加拿大和日本。在加拿大，其國(guó)家公園是由一個(gè)聯(lián)邦、十個(gè)省政府、兩個(gè)地區(qū)政府以及幾個(gè)委員會(huì)和有關(guān)當(dāng)局的管理保護(hù)區(qū)共同管理的，且聯(lián)邦政府設(shè)立的國(guó)家公園和省立國(guó)家公園的管理體制不同；在日本，國(guó)立公園由國(guó)家環(huán)境省直接管理，國(guó)定公園、都道府縣立自然公園則由都道府縣進(jìn)行管理。③地方自治型管理體制。代表性國(guó)家是德國(guó)，其自然保護(hù)工作的具體開展和執(zhí)行，公園的建立、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理目標(biāo)的制定等一系列事務(wù)都由地區(qū)或者州政府決定，聯(lián)邦政府僅為開展此項(xiàng)工作制定宏觀政策、框架性規(guī)定和相關(guān)法規(guī)[4]。

不同的國(guó)家公園管理體制決定了不同的立法模式：①自上而下的垂直管理體制由中央政府或聯(lián)邦政府設(shè)置專門的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)為統(tǒng)一的最高管理機(jī)構(gòu)，出臺(tái)國(guó)家層面的國(guó)家公園統(tǒng)一立法。以美國(guó)國(guó)家公園法律體系為例，美國(guó)關(guān)于國(guó)家公園的立法較為系統(tǒng)，出臺(tái)了《國(guó)家公園基本法》等多部針對(duì)國(guó)家公園體系的國(guó)會(huì)立法、授權(quán)法、單行法和部門規(guī)章。雖然美國(guó)國(guó)家公園法律體系內(nèi)容龐大、形式豐富，但因?yàn)槠鋵?shí)行的是自上而下的垂直管理體制，這是典型的中央集權(quán)型管理體制，國(guó)家公園所在的州政府、地方政府無權(quán)決定或干涉國(guó)家公園的管理，國(guó)家公園法律體系主要是國(guó)會(huì)成文法、總統(tǒng)令或者美國(guó)國(guó)家公園管理局根據(jù)《國(guó)家公園基本法》授權(quán)制定的法律文件。所以，這種管理體制下國(guó)家公園管理的基本制度是由國(guó)家層面立法統(tǒng)一規(guī)定的，具有在全國(guó)范圍內(nèi)所有國(guó)家公園一體適用的制度效力。②自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制下，既有國(guó)家級(jí)國(guó)家公園，也有地方級(jí)國(guó)家公園，前者是由中央政府或聯(lián)邦政府的專門管理機(jī)構(gòu)(如加拿大的聯(lián)邦遺產(chǎn)部國(guó)家公園管理局、日本的環(huán)境省)負(fù)責(zé)管理，后者由地方政府管理。在這種典型的中央集權(quán)和地方自治相結(jié)合的管理體制下，既有國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，也有地方立法，則這些國(guó)家公園法律體系中規(guī)定的基本制度并不完全統(tǒng)一，存在著多樣性。以加拿大為例，加拿大國(guó)家公園的法律體系中有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地區(qū)級(jí)和市級(jí)這四級(jí)政府的立法，以國(guó)家級(jí)和省級(jí)為主，省立國(guó)家公園由各省政府制定專門立法、成立管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，管理機(jī)構(gòu)也并不接受聯(lián)邦國(guó)家公園管理局的領(lǐng)導(dǎo)、管理與指導(dǎo)。③地方自治型管理體制，以德國(guó)國(guó)家公園管理模式為典型代表。根據(jù)德國(guó)憲法有關(guān)規(guī)定，由聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)責(zé)自然保護(hù)工作，但德國(guó)聯(lián)邦政府主要通過頒布實(shí)施《聯(lián)邦自然保護(hù)法》等宏觀政策和框架性法律負(fù)責(zé)制定國(guó)家公園統(tǒng)一立法，州政府擁有國(guó)家公園最高管理權(quán)，依據(jù)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》制定國(guó)家公園方面的專門法律，各州制定了諸如《巴伐利亞州自然保護(hù)法》《科勒瓦愛德森國(guó)家公園法令》等“一園一法”，分別規(guī)定各州國(guó)家公園的性質(zhì)、功能、目標(biāo)、管理機(jī)構(gòu)和管理制度等具體事項(xiàng)。

通過以上梳理可知，世界各國(guó)在國(guó)家公園保護(hù)與管理中實(shí)行了不同的管理體制。管理體制的不同便決定了不同的國(guó)家公園立法模式，而不同的國(guó)家公園立法模式，又決定了國(guó)家公園法律體系中國(guó)家公園基本管理制度的不同立法選擇，國(guó)家公園分區(qū)管控制度鑲嵌在這一管理體制與立法模式選擇中。一般而言，若選擇自上而下的中央集權(quán)型的國(guó)家公園管理體制，則國(guó)家公園管理的央地立法權(quán)配置上以中央立法權(quán)為主，國(guó)家公園的性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、立法目標(biāo)、管理機(jī)構(gòu)和管理制度等事項(xiàng)需要由中央立法統(tǒng)一規(guī)定；如果選擇地方自治型管理體制，則國(guó)家層面主要規(guī)定國(guó)家公園管理方面的一些宏觀政策與框架性法律，具體管理事項(xiàng)與事權(quán)配置留待地方立法權(quán)規(guī)定。從我國(guó)國(guó)家公園體制改革目標(biāo)、《建立國(guó)家公園體制總體方案》以及《指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定考察，我國(guó)選擇中央集權(quán)型的國(guó)家公園管理體制，自然保護(hù)地與國(guó)家公園建設(shè)的總體要求、范圍劃分、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、管理體制、保障措施等都屬于國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革中的有機(jī)組成部分，由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。我國(guó)國(guó)家公園采取自上而下的中央集權(quán)型管理體制，決定了列入立法規(guī)劃中的《國(guó)家公園法》是國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，進(jìn)一步?jīng)Q定了國(guó)家公園分區(qū)管控制度需要采取統(tǒng)一立法模式，《國(guó)家公園法》需要對(duì)分區(qū)管控制度作出實(shí)體的統(tǒng)一規(guī)定，以統(tǒng)攝全國(guó)國(guó)家公園的功能分區(qū)與管理。

當(dāng)然，并非說實(shí)行國(guó)家公園地方自治型管理體制和立法模式的國(guó)家，其分散的國(guó)家公園立法以及建設(shè)實(shí)踐中的分區(qū)管控制度就一定是差異性的。典型如德國(guó)，雖然不同的國(guó)家公園的分區(qū)管理方式不同，但一般來說，其國(guó)家公園大體劃分為核心區(qū)、限制利用區(qū)和外圍防護(hù)區(qū)這三個(gè)區(qū)。這里想強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)行國(guó)家公園地方自治型管理體制和立法模式的國(guó)家，在國(guó)家公園管理制度分散立法的語境下，其法律體系規(guī)定與實(shí)踐中的分區(qū)管控制度在法理上可以不統(tǒng)一，雖然現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)大致相同；但若實(shí)行國(guó)家公園中央集權(quán)型管理體制和立法模式的國(guó)家，其國(guó)家公園法律體系中規(guī)定的分區(qū)管控制度則應(yīng)當(dāng)由國(guó)家層面的立法統(tǒng)一規(guī)定。以此角度審視我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家公園體制試點(diǎn)，前述試點(diǎn)國(guó)家公園在分區(qū)管控制度上的不統(tǒng)一，除了其在“總體規(guī)劃”體制建設(shè)上的差異，另有一個(gè)很重要的原因在于已經(jīng)頒布國(guó)家公園地方立法中規(guī)定的分區(qū)管控制度存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象(見表1)。

表1 國(guó)家公園地方立法規(guī)定的分區(qū)管控制度

從表1的梳理比較可知，在我國(guó)尚沒有國(guó)家公園統(tǒng)一立法的背景下，由試點(diǎn)國(guó)家公園體制的云南省、福建省、青海省和湖北省的省級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)制定的國(guó)家公園地方立法規(guī)定的國(guó)家公園分區(qū)管控制度上存在著差異性：①在國(guó)家公園功能區(qū)類型劃分上存在著差異?！对颇鲜?guó)家公園管理?xiàng)l例》(2016年)和《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》(2018年)將國(guó)家公園劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)；《三江源國(guó)家公園條例(試行)》(2017年)將國(guó)家公園劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)三個(gè)功能區(qū)；《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》(2018年)將國(guó)家公園劃分為特別保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格控制區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四個(gè)功能區(qū)。②在功能分區(qū)的劃分依據(jù)上存在差異。根據(jù)《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》(2016年)第13條和《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》(2018年)第17條，二者對(duì)國(guó)家公園功能區(qū)劃分的依據(jù)是“按照(生態(tài))功能和保護(hù)目標(biāo)”；《三江源國(guó)家公園條例(試行)》(2018年)第25條和《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》(2018年)第23條則規(guī)定國(guó)家公園功能分區(qū)的依據(jù)是“按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護(hù)目標(biāo)和利用價(jià)值”。③分區(qū)管控制度的具體內(nèi)涵存在差異。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，即使是《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》(2016年)和《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》(2018年)采取了相同的國(guó)家公園功能區(qū)劃分的類型與命名，但在具體功能區(qū)的內(nèi)涵、范圍以及具體管控制度上依然存在差異。

地方國(guó)家公園立法中分區(qū)管控制度的差異，根本上源于我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)中曾被很多學(xué)者主張和建議的“一園一法”的立法模式，建議每個(gè)國(guó)家公園制定獨(dú)立的國(guó)家公園管理?xiàng)l例[5]。表1梳理的幾個(gè)國(guó)家公園地方立法在分區(qū)管控制度上的差異，是“一園一法”立法思路下的結(jié)果。我們需要客觀看待當(dāng)前“一園一法”立法模式的效果。在國(guó)家沒有制定統(tǒng)一的國(guó)家公園立法的法制語境下，地方積極行使地方立法權(quán)制定每個(gè)國(guó)家公園的地方立法，可以針對(duì)每個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園的地理位置、資源稟賦、資源權(quán)屬、預(yù)期目標(biāo)、保護(hù)重點(diǎn)等差異性，構(gòu)建針對(duì)性的法律規(guī)范以為國(guó)家公園建設(shè)與管理提供法制保障，同時(shí)，這也是地方落實(shí)中央部署的國(guó)家公園體制試點(diǎn)任務(wù)的重要路徑。但是，在我國(guó)《指導(dǎo)意見》等宏觀政策已經(jīng)系統(tǒng)規(guī)定了自然保護(hù)地與國(guó)家公園建設(shè)的總體目標(biāo)、管理體制和保障措施的背景下，我國(guó)已經(jīng)從宏觀上確立了國(guó)家公園管理體制是中央集權(quán)型的垂直管理體制，這就要求我國(guó)《國(guó)家公園法》的立法目的、基本原則、范圍設(shè)定、基本制度都應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法統(tǒng)一規(guī)定。因此，現(xiàn)行國(guó)家公園地方立法應(yīng)當(dāng)被界定為我國(guó)國(guó)家公園立法的過渡階段，地方“一園一法”的立法實(shí)踐，“相對(duì)于依法建園管園，進(jìn)行試點(diǎn)、為國(guó)家立法提供地方經(jīng)驗(yàn)是更為優(yōu)位的目標(biāo)”[6]。申言之，現(xiàn)行的幾個(gè)國(guó)家公園地方立法，并不是契合我國(guó)最新的自然保護(hù)地與國(guó)家公園體制改革目標(biāo)的理想狀態(tài)，其進(jìn)行的制度建設(shè)屬于有待甄選與揚(yáng)棄的過渡階段的立法，其積累的立法經(jīng)驗(yàn)、呈現(xiàn)的實(shí)踐績(jī)效，為《國(guó)家公園法》的立法選擇提供了機(jī)制試行的經(jīng)驗(yàn)、制度試錯(cuò)的教訓(xùn)。

2. 國(guó)家公園分區(qū)管控制度與國(guó)家公園立法價(jià)值

國(guó)家公園的分區(qū)管控制度的立法選擇還與國(guó)家公園的立法價(jià)值相關(guān)。立法活動(dòng)需要體現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)某些特定的社會(huì)價(jià)值，具體法律制度是立法價(jià)值的載體。國(guó)家公園立法價(jià)值集中體現(xiàn)了設(shè)置國(guó)家公園這種新型的自然保護(hù)地形式對(duì)我國(guó)國(guó)民的意義，國(guó)家公園法律規(guī)范的立法目的是對(duì)國(guó)家公園立法價(jià)值追求的最為直接和集中的法律表達(dá)?！碍h(huán)境法的目的性規(guī)定是立法理念在環(huán)境基本法上的概括性表現(xiàn)，它反映著一個(gè)國(guó)家在制定環(huán)境法時(shí)的立法指導(dǎo)思想和對(duì)處理環(huán)境問題的基本立場(chǎng)，同時(shí)也是對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治實(shí)力以及社會(huì)利益的均衡表現(xiàn)”[7]。法律規(guī)范中具體法律制度的設(shè)計(jì)都旨在實(shí)現(xiàn)該法律規(guī)范的立法目的，一部法律明確了立法目的，“才能有效地進(jìn)行具體的立法活動(dòng)，否則，立法就是多余的或者失去方向”[8]。國(guó)家公園分區(qū)管控制度是一項(xiàng)基本的國(guó)家公園法律制度，具體的方向選擇和制度設(shè)計(jì)取決于其立法目的與價(jià)值。

我國(guó)當(dāng)前提出了重構(gòu)自然保護(hù)地和建設(shè)國(guó)家公園的體制改革目標(biāo)，這是在自然資源保護(hù)與管理領(lǐng)域的重要?jiǎng)?chuàng)新，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和十九大報(bào)告中提出的“建立國(guó)家公園”和“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的改革，將國(guó)家公園建設(shè)納入我國(guó)生態(tài)文明體制改革的有機(jī)構(gòu)成部分，國(guó)家公園體制改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等均被定位為我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容[9]，因此，雖然重構(gòu)自然保護(hù)地和增設(shè)國(guó)家公園均為自然資源保護(hù)領(lǐng)域的重要體制創(chuàng)新，但其承載與可望實(shí)現(xiàn)的社會(huì)功能卻絕非以增進(jìn)自然資源保護(hù)為唯一旨趣。固然，綜合梳理我國(guó)當(dāng)前密集出臺(tái)的自然保護(hù)地與國(guó)家公園體制改革目標(biāo)，其首要目標(biāo)是嚴(yán)格保護(hù)具有國(guó)家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)，首要任務(wù)是生態(tài)修復(fù)[10]，但這并非自然保護(hù)地建設(shè)的唯一目標(biāo)和任務(wù)。即使從狹義角度理解自然保護(hù)地的“自然保護(hù)”價(jià)值，其價(jià)值與功能也是多重的。比如世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)歸納的所有自然保護(hù)地的共性目標(biāo)包括以下幾個(gè)方面：保護(hù)生物多樣性、為區(qū)域保護(hù)戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)、維護(hù)景觀或棲息地及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、具備足夠大的面積確保特定的保護(hù)目標(biāo)的完整性和長(zhǎng)久維持及永久維護(hù)所擁有的價(jià)值、在管理計(jì)劃以及監(jiān)測(cè)評(píng)估項(xiàng)目的指導(dǎo)之下能夠?qū)崿F(xiàn)適應(yīng)性管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、擁有明確和公平的治理體系[11]。

國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)的價(jià)值與功能是多重的。雖然在國(guó)家公園建設(shè)理念中，有論者為保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)所主張的國(guó)家公園“荒野”模式一直被不少人視為國(guó)家公園的理想模式[12]，但基于自然資源對(duì)于人類同時(shí)具有的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，國(guó)家公園的“無人模式”是一種忽視人類生存和永續(xù)發(fā)展這一國(guó)家公園根本價(jià)值的幻象[13]。現(xiàn)實(shí)中，很多國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)理念與實(shí)踐均重視國(guó)家公園承載的多重價(jià)值與對(duì)人類實(shí)現(xiàn)的多重功能。國(guó)家公園的分區(qū)管控制度立法理念與制度設(shè)計(jì)也要體現(xiàn)國(guó)家公園的多重價(jià)值與功能，但當(dāng)前我國(guó)在一些地方國(guó)家公園立法與分區(qū)管控制度實(shí)踐中，既沒有在立法價(jià)值上充分重視國(guó)家公園的多重價(jià)值，在具體功能分區(qū)上對(duì)國(guó)家公園的多重功能也重視不足，表現(xiàn)在：①國(guó)家公園立法價(jià)值上的單向性。我國(guó)體制改革目標(biāo)將國(guó)家公園定位為重構(gòu)后的自然保護(hù)地的“主體”?！吨笇?dǎo)意見》界定國(guó)家公園以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，《建立國(guó)家公園體制總體方案》也明確規(guī)定了國(guó)家公園“屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)?！睋?jù)此，有研究和地方實(shí)踐單向與片面地理解國(guó)家公園的價(jià)值與功能。比如，《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》(2018年)第1條規(guī)定國(guó)家公園的立法目的是“保護(hù)神農(nóng)架自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保障國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。②國(guó)家公園功能分區(qū)上對(duì)于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值不夠重視。比如，東北虎豹國(guó)家公園將國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)區(qū)、恢復(fù)擴(kuò)散區(qū)、鎮(zhèn)域安全保障區(qū)，這種分區(qū)沒有重視國(guó)家公園同時(shí)具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與功能，沒有充分考慮原住居民的需求。“如果國(guó)家公園按相關(guān)要求全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，原則紅線范圍內(nèi)的區(qū)域?yàn)榻归_發(fā)區(qū)，那么先于國(guó)家公園設(shè)置的礦業(yè)權(quán)或其他開發(fā)項(xiàng)目，按照國(guó)家公園的管理，需要逐漸退出公園區(qū)，這些合法權(quán)益人的權(quán)益會(huì)受到損失”[14]。實(shí)際上，剖視我國(guó)相關(guān)宏觀政策文件部署的體制改革目標(biāo)，我國(guó)當(dāng)前依然選擇的是人類中心主義的國(guó)家公園建設(shè)理念，預(yù)期國(guó)家公園承載多種價(jià)值與功能，這要求國(guó)家公園分區(qū)管控制度建設(shè)必須兼顧考慮自然資源保護(hù)與管理中的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，綜合實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然資源、保存物種與遺傳基因、保護(hù)生態(tài)多樣性、提供國(guó)民游憩、學(xué)術(shù)研究與環(huán)境教育、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等功能。我國(guó)《指導(dǎo)意見》也沒有禁止國(guó)家公園內(nèi)的人為活動(dòng)，而是要求實(shí)行國(guó)家公園的分區(qū)管控，通過不同功能區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)與限制人為活動(dòng)實(shí)現(xiàn)差別化管控。

3. 行為控制與分區(qū)管控

國(guó)家公園的功能分區(qū)，是一種按照國(guó)家公園設(shè)置目標(biāo)來劃分國(guó)家公園內(nèi)部層次與結(jié)構(gòu)的方法，是對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行空間上的管理、保護(hù)和利用的規(guī)則與手段。因此，國(guó)家公園功能分區(qū)不僅是國(guó)家公園戰(zhàn)略與具體運(yùn)營(yíng)計(jì)劃的銜接點(diǎn)，還是總體規(guī)劃及管理計(jì)劃中必不可少的重要內(nèi)容[15]。故此，生態(tài)學(xué)、生物學(xué)、管理學(xué)、風(fēng)景園林學(xué)等相關(guān)學(xué)科在研究國(guó)家公園的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、保護(hù)、管理中均探討了國(guó)家公園的功能分區(qū)。前述內(nèi)容梳理了多個(gè)學(xué)科研究在國(guó)家公園功能分區(qū)中使用的分類標(biāo)準(zhǔn)與方法，標(biāo)準(zhǔn)不同便形成不同的國(guó)家公園功能分區(qū)結(jié)果。

一般而言，無論不同學(xué)科在國(guó)家公園功能分區(qū)的理論、方法、標(biāo)準(zhǔn)以及各國(guó)實(shí)踐中存在何種差異，無外乎選擇何種措施實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的有效保護(hù)與合理利用，但理論基礎(chǔ)、定位方向與側(cè)重點(diǎn)的不同，還是會(huì)影響到功能分區(qū)的結(jié)果。梳理與歸納當(dāng)前研究與實(shí)踐中對(duì)國(guó)家公園的功能分區(qū)，主要有以下兩種模式：①定位于自然資源本身的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與功能分區(qū)。這種功能分區(qū)的思維與路徑的定位與重點(diǎn)在于追求國(guó)家公園中的自然資源的保護(hù)或者物種多樣性的保存，即從管理與保護(hù)對(duì)象出發(fā)進(jìn)行的功能分區(qū)。在此思路下，功能區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)與方法有物種分布模型法、聚類分析法等，實(shí)踐中，我國(guó)在自然保護(hù)區(qū)等類型的自然保護(hù)地分區(qū)中往往也采取“人與生物圈計(jì)劃”建議的基于保護(hù)對(duì)象的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三分法。在我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，有些試點(diǎn)國(guó)家公園的功能分區(qū)也往往定位為自然資源保護(hù)或者物種保護(hù)。比如，三江源國(guó)家公園功能分區(qū)中，“以自然環(huán)境因素為主，綜合考慮人類活動(dòng)因素，兼顧指標(biāo)的重要性、系統(tǒng)性和可獲得性”，以此構(gòu)建國(guó)家公園分區(qū)指標(biāo)體系進(jìn)行功能分區(qū)[16]；錢江源國(guó)家公園功能分區(qū)評(píng)估研究中，“評(píng)估錢江源國(guó)家公園現(xiàn)有功能分區(qū)是否能滿足區(qū)內(nèi)首要保護(hù)物種黑麂的生態(tài)需求”[17]，這種從保護(hù)與管理對(duì)象出發(fā)進(jìn)行功能分區(qū)的思維與路徑，出發(fā)點(diǎn)是自然資源、物種多樣性的保護(hù)，但在實(shí)際監(jiān)管中，“由于該模式對(duì)科研、教育、游憩等活動(dòng)的區(qū)劃方式與監(jiān)管要求并不明確，難以合理布控各類功能區(qū)的實(shí)施重點(diǎn)、監(jiān)管方式及設(shè)施建設(shè)”[18]。②從國(guó)家公園中自然資源的保護(hù)與利用程度的角度進(jìn)行的功能分區(qū)。這是當(dāng)前世界上很多國(guó)家與地區(qū)對(duì)國(guó)家公園功能分區(qū)采取的分區(qū)模式與路徑，比如，美國(guó)國(guó)家公園劃分為原始自然保護(hù)區(qū)、特殊自然保護(hù)區(qū)/文化遺址區(qū)、公園發(fā)展區(qū)和特別使用區(qū)，加拿大國(guó)家公園劃分為特別保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、自然環(huán)境區(qū)、戶外娛樂區(qū)、公園服務(wù)區(qū)，日本國(guó)家公園劃分為特級(jí)保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)區(qū)和普通區(qū)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“國(guó)家公園”劃分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、特別景觀區(qū)、史跡保存區(qū)、游憩區(qū)、一般管制區(qū)等。雖然這些國(guó)家和地區(qū)在國(guó)家公園功能分區(qū)的類型及其命名上各有個(gè)性，但存在的共性是重視國(guó)家公園同時(shí)具有的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此，功能分區(qū)要兼顧保護(hù)與利用，功能分區(qū)在這二元目的與價(jià)值之間梯度遞減，“保護(hù)程度逐漸降低，而利用程度及公眾可進(jìn)入性逐漸增強(qiáng)”[19]。

前述內(nèi)容梳理了當(dāng)前多種類型自然保護(hù)地與國(guó)家公園功能分區(qū)的兩種模式，這兩種模式無所謂優(yōu)劣，差異在于從何種立場(chǎng)出發(fā)進(jìn)行的選擇。一般而言，前一種模式立足于被劃定為自然保護(hù)地(國(guó)家公園)范圍內(nèi)的自然資源本身，其使用的功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)與方法更貼合自然保護(hù)地內(nèi)自然資源本身的自然屬性與資源稟賦，生態(tài)學(xué)、生物學(xué)、風(fēng)景園林學(xué)等學(xué)科理論從此角度探究功能分區(qū)無可厚非。但筆者在本文中討論的是國(guó)家公園立法中的國(guó)家公園分區(qū)管控制度，從法律思維角度出發(fā)，法律規(guī)范注重通過對(duì)人的行為進(jìn)行規(guī)范與控制實(shí)現(xiàn)預(yù)期立法目標(biāo)，這就要求國(guó)家公園立法在分區(qū)管控制度設(shè)計(jì)中不能理想化地僅僅保護(hù)國(guó)家公園中的自然資源而不重視公眾在國(guó)家公園自然資源利用中實(shí)現(xiàn)的權(quán)益，同時(shí)，還要求通過不同的功能區(qū)設(shè)置以及不同功能區(qū)對(duì)應(yīng)的管控制度的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)設(shè)置國(guó)家公園的復(fù)合性的制度目標(biāo)。《指導(dǎo)意見》也明確提出了國(guó)家公園要?jiǎng)澐譃楹诵谋Ｗo(hù)區(qū)與一般控制區(qū)進(jìn)行分區(qū)管控，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)，限制人為活動(dòng)意味著可以進(jìn)行受到一定控制的人為活動(dòng)。《指導(dǎo)意見》對(duì)國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)的二元?jiǎng)澐?，雖然較為原則與粗略，但也基本上遵循了一種行為控制思路，這要求在《國(guó)家公園法》立法中予以具體化的法律表達(dá)。

四、 國(guó)家公園立法中分區(qū)管控制度的具體展開

我國(guó)當(dāng)前全面啟動(dòng)的以建設(shè)國(guó)家公園作為“主體”的自然保護(hù)地體制改革，被放置于國(guó)家生態(tài)建設(shè)、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的首要地位?！吨笇?dǎo)意見》要求國(guó)家公園建設(shè)以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)作為主要目的，為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，但同時(shí)也要求“為全社會(huì)提供科研、教育、體驗(yàn)、游憩等公共服務(wù)”。《建立國(guó)家公園體制總體方案》規(guī)定國(guó)家公園的首要功能是保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，但也要求“同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能”，因此，國(guó)家公園作為在我國(guó)自然資源保護(hù)系統(tǒng)中出現(xiàn)的新型的自然保護(hù)地類型，在頂層設(shè)計(jì)之初便承載了“雖有主次輕重，但也需要同時(shí)兼顧”的多重功能。分區(qū)管控制度是我國(guó)《指導(dǎo)意見》等宏觀政策明確規(guī)定的需要建立的國(guó)家公園管理機(jī)制，是世界各國(guó)通行的國(guó)家公園管理方式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園多重價(jià)值與功能的國(guó)家公園基本法律制度。前述內(nèi)容梳理反思了我國(guó)當(dāng)前體制試點(diǎn)與制度建設(shè)中國(guó)家公園分區(qū)管控制度的立法現(xiàn)狀與實(shí)施績(jī)效，并剖析了國(guó)家公園立法中分區(qū)管控制度建構(gòu)的考量因素，具體而言，我國(guó)立法規(guī)劃中的以《國(guó)家公園法》作為基礎(chǔ)法的國(guó)家公園法律體系中的分區(qū)管控制度，其立法要點(diǎn)和制度架構(gòu)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面展開。

1. 國(guó)家公園法律體系中分區(qū)管控制度的立法模式

梳理從2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》部署建立國(guó)家公園體制至今的政策演進(jìn)與體制創(chuàng)新歷程，我國(guó)在中央宏觀政策層面提出了建立國(guó)家公園體制和重構(gòu)自然保護(hù)地體制，同步進(jìn)行了地方國(guó)家公園體制試點(diǎn)、國(guó)家公園分區(qū)管控制度等基本的國(guó)家公園管理制度，這些制度在地方國(guó)家公園體制試點(diǎn)和地方立法過程中得以確立，并在試點(diǎn)國(guó)家公園建設(shè)中實(shí)踐。放寬歷史視界，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的這種路徑，深嵌在我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的卓有成效的體制改革經(jīng)驗(yàn)與路徑中。有研究者將這種“由地方發(fā)起改革和試驗(yàn)，成功之后上升為國(guó)家政策，推廣到全國(guó)”的政策形成界定為“政策試驗(yàn)”，被認(rèn)為是中國(guó)獨(dú)特的政策制定方法，賦予了政策韌性，是中國(guó)獨(dú)特的治理經(jīng)驗(yàn)與制度創(chuàng)新方式[20]。政策試驗(yàn)的起點(diǎn)在于地方的政策試點(diǎn)，政策試驗(yàn)的目標(biāo)在于將試點(diǎn)過程中的政策上升到國(guó)家層面的法律法規(guī)。因此，在國(guó)家公園體制試點(diǎn)過程中確立并實(shí)踐的多樣性的分區(qū)管控制度應(yīng)視為過渡性與階段性的制度試點(diǎn)，本質(zhì)上是為國(guó)家層面的國(guó)家公園立法提供經(jīng)驗(yàn)與素材。我國(guó)《指導(dǎo)意見》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及十九大報(bào)告均將建立國(guó)家公園體制定位為我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的構(gòu)成部分，《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律規(guī)范中規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度成為我國(guó)系統(tǒng)推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)的法律基礎(chǔ)，這些決定了我國(guó)選擇的國(guó)家公園管理體制是自上而下的垂直管理體制，由國(guó)家林業(yè)和草原局(國(guó)家公園管理局)負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)家公園的設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)和特許經(jīng)營(yíng)等工作。國(guó)家公園的管理體制和我國(guó)的立法體制決定了我國(guó)國(guó)家公園立法應(yīng)當(dāng)以中央立法權(quán)為主導(dǎo)、地方立法權(quán)根據(jù)中央授權(quán)或委托而行使的集權(quán)—分權(quán)模式。

具體而言：第一，我國(guó)列入立法規(guī)劃的《國(guó)家公園法》作為我國(guó)國(guó)家公園領(lǐng)域的專門的統(tǒng)一的立法，規(guī)定國(guó)家公園立法目的、原則、基本制度和法律責(zé)任，其中，國(guó)家公園分區(qū)管控等國(guó)家公園管理的基本制度均應(yīng)在《國(guó)家公園法》中進(jìn)行明確規(guī)定；第二，由各國(guó)家公園所在地方的省級(jí)人民代表大會(huì)制定或者修改既有的地方國(guó)家公園立法，將其定位為國(guó)家公園法律體系中的實(shí)施性地方立法；第三，我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家公園體制改革并非獨(dú)立的單項(xiàng)改革，而是鑲嵌在整體的自然保護(hù)地體制改革中，因此，分區(qū)管控等關(guān)涉現(xiàn)行自然保護(hù)地管理體制改革的內(nèi)容還應(yīng)在更上位的自然保護(hù)地法律體系中予以原則性規(guī)定。具體到國(guó)家公園的分區(qū)管控制度，我國(guó)當(dāng)前規(guī)劃的法律體系中應(yīng)當(dāng)遵循以下立法模式與邏輯結(jié)構(gòu)。

(1)《自然保護(hù)地法》中分區(qū)管控制度的立法重點(diǎn)

我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家公園與自然保護(hù)地體制改革遵循了從單一到綜合、從具體建立國(guó)家公園體制到全面重構(gòu)自然保護(hù)地機(jī)制體系的逐步深入演進(jìn)的過程。我國(guó)在推動(dòng)國(guó)家公園體制改革的背景下將《國(guó)家公園法》列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第二類立法項(xiàng)目，《指導(dǎo)意見》將建設(shè)國(guó)家公園體制納入“形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系”的改革系統(tǒng)后，我國(guó)的自然保護(hù)地法律體系應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的法律體系，構(gòu)建“自然保護(hù)地基本法+專類自然保護(hù)地法”模式，專門制定《自然保護(hù)地法》作為基本法，以計(jì)劃制定中的《國(guó)家公園法》以及現(xiàn)有的《自然保護(hù)區(qū)條例》等作為下位的自然保護(hù)地專類立法[21]。申言之，在完整系統(tǒng)的自然保護(hù)地法律體系中，應(yīng)制定《自然保護(hù)地法》作為我國(guó)自然保護(hù)地領(lǐng)域的“基礎(chǔ)法”，《國(guó)家公園法》定位為《自然保護(hù)地法》下位的單項(xiàng)法和國(guó)家公園這一類自然保護(hù)地領(lǐng)域的“基礎(chǔ)法”。在此法律體系中，《自然保護(hù)地法》應(yīng)當(dāng)定位為自然保護(hù)地領(lǐng)域的“政策法”，不規(guī)定具體的法律技術(shù)規(guī)范，側(cè)重于國(guó)家對(duì)自然保護(hù)地的政策宣示，明確保護(hù)地的價(jià)值、功能、管理目標(biāo)與原則，確定自然保護(hù)地的監(jiān)管主體及權(quán)利義務(wù)，確定最基本的自然保護(hù)地分類體系及管理準(zhǔn)則，確立自然保護(hù)地發(fā)展與運(yùn)營(yíng)的基本制度[22]。分區(qū)管控是自然保護(hù)地管理中的基本制度措施，也是我國(guó)《指導(dǎo)意見》重點(diǎn)規(guī)定的自然保護(hù)地管理體制，因此，在改革目標(biāo)中，所有類型的自然保護(hù)地均要按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定，實(shí)行自然保護(hù)地差別化管控，“根據(jù)各類自然保護(hù)地功能定位，既嚴(yán)格保護(hù)又便于基層操作，合理分區(qū)，實(shí)行差別化管控”，這就意味著分區(qū)管控是應(yīng)當(dāng)在《自然保護(hù)地法》中予以統(tǒng)一規(guī)定的自然保護(hù)地管理體制。

具體而言，《自然保護(hù)地法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：各類自然保護(hù)地立法或規(guī)劃要根據(jù)管理目標(biāo)實(shí)行分區(qū)管控制度；分區(qū)管控制度設(shè)計(jì)的原則要兼顧與平衡各類自然保護(hù)地的保護(hù)與利用；各類自然保護(hù)地在分區(qū)管控中原則上劃分為核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)，由各類自然保護(hù)地單項(xiàng)立法具體規(guī)定其核心保護(hù)區(qū)與一般保護(hù)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、具體類型及管理制度。

(2)《國(guó)家公園法》中規(guī)定的分區(qū)管控制度

《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)被定位為《自然保護(hù)地法》的下位法，是國(guó)家公園這一具體類型自然保護(hù)地的專門的單項(xiàng)國(guó)家立法。《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)明確地體系化地規(guī)定國(guó)家公園的法律性質(zhì)、劃界原則、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、立法目的、法律原則、管理體制、基本制度和法律責(zé)任等實(shí)體內(nèi)容。分區(qū)管控制度作為國(guó)家公園管理的一項(xiàng)基本制度，應(yīng)當(dāng)由《國(guó)家公園法》進(jìn)行具體的體系化的規(guī)定：第一，基于我國(guó)對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)涵與功能的定位，國(guó)家公園是“我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分”，因此，國(guó)家公園是一類只有國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)地類型，必須由《國(guó)家公園法》規(guī)定分區(qū)管控制度等基本的管理制度；第二，只有由《國(guó)家公園法》統(tǒng)一規(guī)定分區(qū)管控制度，才能實(shí)現(xiàn)全國(guó)國(guó)家公園在規(guī)劃、管理與保護(hù)方面的制度統(tǒng)一；第三，我國(guó)機(jī)構(gòu)改革后已經(jīng)確定由國(guó)家林業(yè)和草原局(國(guó)家公園管理局)作為國(guó)家公園統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，《國(guó)家公園法》統(tǒng)一規(guī)定的分區(qū)管控制度有利于國(guó)家公園管理局統(tǒng)一組織實(shí)施國(guó)家公園的設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)和管理等各項(xiàng)工作；第四，由于國(guó)家公園劃界原則是基于自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的需要，劃定的國(guó)家公園可能會(huì)跨省域(例如，大熊貓國(guó)家公園涉及四川、甘肅、陜西三省，東北虎豹國(guó)家公園涉及吉林和黑龍江兩省)，只有在《國(guó)家公園法》中統(tǒng)一規(guī)定體系化的分區(qū)管控制度，才能為制度統(tǒng)一有效實(shí)施提供法律基礎(chǔ)。

(3)國(guó)家公園地方立法中規(guī)定的分區(qū)管控制度

《國(guó)家公園法》正式頒布實(shí)施后，由國(guó)家公園所在的省級(jí)人大出臺(tái)的國(guó)家公園地方立法，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)界定為《國(guó)家公園法》的實(shí)施細(xì)則，這被有關(guān)研究界定為實(shí)質(zhì)意義上的“一園一法”模式[6]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》(2015年)第七十二條和第七十三條的規(guī)定，命名為特定國(guó)家公園“條例”的國(guó)家公園地方立法，屬于地方為執(zhí)行《國(guó)家公園法》根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。具體到分區(qū)管控制度，《國(guó)家公園法》對(duì)分區(qū)管控制度包括分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、類型與實(shí)質(zhì)管控制度進(jìn)行具體規(guī)定，各國(guó)家公園的地方立法在國(guó)家公園的區(qū)域劃分、區(qū)域名稱以及行為控制等實(shí)質(zhì)制度層面必須嚴(yán)格遵循《國(guó)家公園法》的具體規(guī)定，“不適宜對(duì)具體保護(hù)地類別的普遍性基本問題進(jìn)行立法”[23]，在針對(duì)特定國(guó)家公園的具體自然資源特征貫徹落實(shí)分區(qū)管控制度時(shí)可以進(jìn)行補(bǔ)充性的、具體化的規(guī)定，其意義在于，在實(shí)現(xiàn)《國(guó)家公園法》統(tǒng)一規(guī)定的同時(shí)，從具體實(shí)施層面貫徹《指導(dǎo)意見》提出的“便于基層操作，合理分區(qū)，實(shí)行差別化管控”的要求。

2. 國(guó)家公園分區(qū)管控制度的二階結(jié)構(gòu)

作為國(guó)家公園管理基本制度的分區(qū)管控制度，應(yīng)當(dāng)主要由國(guó)家層面統(tǒng)一立法的《國(guó)家公園法》進(jìn)行體系化的實(shí)體規(guī)定，因此，此處及隨后對(duì)該制度的建議主要針對(duì)《國(guó)家公園法》中規(guī)定的分區(qū)管控制度展開。前述內(nèi)容已經(jīng)梳理與辨析了分區(qū)管控是自然保護(hù)地與國(guó)家公園規(guī)劃、建設(shè)、管理與保護(hù)中的重要手段與通行措施，所以，多個(gè)相關(guān)學(xué)科在理論研究、對(duì)策建議與社會(huì)實(shí)踐中均重視從不同立場(chǎng)與視角切入對(duì)自然保護(hù)地與國(guó)家公園分區(qū)與管理的論證。保護(hù)與利用是需要兼顧與平衡的二元價(jià)值，從法律思維與路徑審視，對(duì)國(guó)家公園中自然資源的利用強(qiáng)度與控制程度是《國(guó)家公園法》規(guī)定分區(qū)管控制度的出發(fā)點(diǎn)與主線。國(guó)家公園中人的行為控制亦與國(guó)家公園中自然資源及其構(gòu)成的自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于人類實(shí)現(xiàn)的價(jià)值與功能直接相關(guān)。

基于此，筆者建議，《國(guó)家公園法》在規(guī)定分區(qū)管控制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)以人類行為控制作為立法宗旨，以人的行為控制程度作為國(guó)家公園分區(qū)的主線，在以人的行為控制程度即行為管控程度作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分區(qū)后，再進(jìn)一步在管控分區(qū)中根據(jù)國(guó)家公園中自然資源承載的功能進(jìn)行分區(qū)。質(zhì)言之，《國(guó)家公園法》規(guī)定的分區(qū)管控制度應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)一種“管控分區(qū)—功能分區(qū)”的二階結(jié)構(gòu)，首先根據(jù)對(duì)人類行為管控程度來進(jìn)行管控分區(qū)，再進(jìn)一步對(duì)行為允許方式進(jìn)行功能分區(qū)。

(1)進(jìn)行國(guó)家公園的管控分區(qū)

管控分區(qū)是在國(guó)家公園分區(qū)中處于第一位階的分區(qū)，這一分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)國(guó)家公園不同區(qū)域允許人類對(duì)國(guó)家公園內(nèi)自然資源的利用強(qiáng)度制定，制度背后的機(jī)理在于承認(rèn)并體現(xiàn)國(guó)家公園內(nèi)的自然資源對(duì)于人類同時(shí)具有的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在此位階上的國(guó)家公園分區(qū)，僅概括地將國(guó)家公園承載的不同功能轉(zhuǎn)換為對(duì)人的行為控制這個(gè)維度予以體現(xiàn)。《指導(dǎo)意見》提出的國(guó)家公園的“合理分區(qū)，差別化管控”的要求實(shí)質(zhì)是一種管控分區(qū)的要求，即首先明確規(guī)定國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)限制人為活動(dòng)。明確核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)的二元管控分區(qū)，即確立了國(guó)家公園分區(qū)的基本原則和主線，這種對(duì)人類行為的控制路徑普遍適用于所有國(guó)家公園，并且具有普適性，適用于所有類型的社會(huì)主體。

(2)進(jìn)行國(guó)家公園的功能分區(qū)

在前述國(guó)家公園管控分區(qū)的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行國(guó)家公園的功能分區(qū)，這是國(guó)家公園分區(qū)中第二位階的分區(qū)。管控分區(qū)是對(duì)國(guó)家公園從禁止人為活動(dòng)與限制人為活動(dòng)的角度進(jìn)行劃分，功能分區(qū)是在管控分區(qū)確立的行為管控類型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)國(guó)家公園內(nèi)不同區(qū)域承載的具體功能進(jìn)行的分區(qū)。申言之，管控分區(qū)是從行為類型控制角度概括地兼顧實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的多重功能，而功能分區(qū)則是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步具體對(duì)應(yīng)不同區(qū)域承載的各種功能。不同功能分區(qū)分別承載和共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園同時(shí)對(duì)于人類具有的生態(tài)保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等多重功能。就國(guó)家公園制度建設(shè)較為成熟的國(guó)家與地區(qū)的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，雖然功能分區(qū)的類型與命名均有個(gè)體差異性，但無一例外地在功能分區(qū)中從嚴(yán)格保護(hù)到允許利用呈現(xiàn)梯度游移。嚴(yán)格保護(hù)的功能分區(qū)如美國(guó)國(guó)家公園中的原始自然保護(hù)區(qū)和加拿大國(guó)家公園中的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)不允許公眾進(jìn)入；允許利用的功能分區(qū)如美國(guó)國(guó)家公園中的特別使用區(qū)(允許采礦或伐木)、日本國(guó)家公園中的普通區(qū)(允許當(dāng)?shù)鼐用窬幼?和韓國(guó)國(guó)家公園中的居住區(qū)(允許居住建筑)等允許進(jìn)行強(qiáng)度較大的人類活動(dòng)。因此，我國(guó)《國(guó)家公園法》在功能分區(qū)上也應(yīng)當(dāng)摒棄有些試點(diǎn)國(guó)家公園功能分區(qū)中僅注重保護(hù)而忽視利用的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，完整體現(xiàn)國(guó)家公園的多重價(jià)值與功能。

在功能分區(qū)的具體類型上，前述內(nèi)容梳理了我國(guó)現(xiàn)有的四個(gè)國(guó)家公園地方立法規(guī)定中功能分區(qū)的立法現(xiàn)狀，其功能分區(qū)的劃分類型、劃分依據(jù)及具體內(nèi)涵上均不統(tǒng)一，需要在前述剖析與比較的基礎(chǔ)上吸納其制度規(guī)定的合理內(nèi)容。我國(guó)原國(guó)家林業(yè)局(現(xiàn)國(guó)家林業(yè)和草原局)于2018年發(fā)布與實(shí)施的林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)家公園功能分區(qū)規(guī)范》(LY/T 2933—2018)為《國(guó)家公園法》功能分區(qū)提供了一些基本的參考依據(jù)，該標(biāo)準(zhǔn)將國(guó)家公園劃分為“嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)和科教游憩區(qū)”，這種功能分區(qū)既兼顧了國(guó)家公園應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)、科研、教育和游憩等多種功能，同時(shí)，也基本上能夠兼容我國(guó)幾個(gè)國(guó)家公園地方立法及實(shí)踐中的功能分區(qū)，但對(duì)功能分區(qū)的邏輯關(guān)系尚需根據(jù)國(guó)家公園從保護(hù)到利用的強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。因此，筆者建議，我國(guó)《國(guó)家公園法》的功能分區(qū)應(yīng)當(dāng)劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、科教游憩區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)。結(jié)合管控分區(qū)與功能分區(qū)，筆者建議，我國(guó)《國(guó)家公園法》中應(yīng)完整規(guī)定國(guó)家公園分區(qū)二階及其對(duì)應(yīng)的管控制度如表2所示。

表2 國(guó)家公園分區(qū)管控制度二階結(jié)構(gòu)及管控制度

五、 結(jié)論

對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行分區(qū)管控是國(guó)際上自然保護(hù)地管理的通行經(jīng)驗(yàn)，世界上很多國(guó)家和地區(qū)均規(guī)定與實(shí)施了各有特色的分區(qū)管控制度?！吨笇?dǎo)意見》等政策文件將國(guó)家公園等自然保護(hù)地分區(qū)差別化管控規(guī)定為政策目標(biāo)和管理措施。我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)過程中，各試點(diǎn)國(guó)家公園的總體規(guī)劃、地方立法和建設(shè)實(shí)踐均出臺(tái)與實(shí)踐了分區(qū)管控制度，但現(xiàn)行的國(guó)家公園分區(qū)管控的制度建設(shè)與實(shí)踐整體呈現(xiàn)出功能分區(qū)依據(jù)闕如、功能分區(qū)類型多元、功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)各異等弊端。實(shí)踐對(duì)完善統(tǒng)一的國(guó)家公園分區(qū)管控制度提出了立法需求。世界上很多國(guó)家與地區(qū)的國(guó)家公園管理體制可以分為自上而下的垂直管理體制、自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制、地方自治型管理體制這三種類型，我國(guó)選擇的是中央集權(quán)型的管理體制，這要求我國(guó)將列入立法計(jì)劃中的《國(guó)家公園法》定位為國(guó)家公園管理的“基礎(chǔ)法”，在《國(guó)家公園法》中規(guī)定統(tǒng)一的分區(qū)管控制度，地方針對(duì)特定國(guó)家公園制定的“一園一法”只能作為補(bǔ)充性的執(zhí)行細(xì)則。在不同的學(xué)科體系與研究視閾中，國(guó)家公園分區(qū)有不同的理論基礎(chǔ)、指導(dǎo)方法與標(biāo)準(zhǔn)體系，可以歸納為立基于客體(國(guó)家公園的保護(hù)對(duì)象)與主體(相關(guān)利益主體的實(shí)施行為)的兩類分區(qū)管控模式。國(guó)家公園立法中規(guī)定的分區(qū)管控制度，應(yīng)當(dāng)選擇行為控制模式，基于自然資源對(duì)于人類產(chǎn)生的多元價(jià)值和國(guó)家公園兼具的多重功能，我國(guó)《國(guó)家公園法》中規(guī)定的分區(qū)管控制度應(yīng)當(dāng)采取二階分區(qū)管控制度立法模式。第一位階層次是進(jìn)行管控分區(qū)，以國(guó)家公園允許人類行為強(qiáng)度作為標(biāo)準(zhǔn)劃分為核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)；第二位階層次是進(jìn)行功能分區(qū)，在管控分區(qū)的基礎(chǔ)上，以國(guó)家公園不同區(qū)域分別承載的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、科研、教育和游憩等多種功能及其分別對(duì)應(yīng)的允許人類行為方式為標(biāo)準(zhǔn)劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、科教游憩區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上對(duì)應(yīng)規(guī)定實(shí)質(zhì)性的行為管控制度。