摘 要：公共政策對于政府和高校而言具有獨特的功能，這正是政策制定并得以貫徹落實的重要原因。在我國，政府與高校之間政策功能發(fā)揮是一種“刺激—管控—反應(yīng)”模式，政府吸收社會和市場等外部因素的刺激制定政策，在宏觀層面進行管控，主要通過引導(dǎo)、要求、規(guī)范等方式發(fā)揮作用，體現(xiàn)的是國家權(quán)力。同時，政策給高校預(yù)留空間，充分體現(xiàn)高校辦學(xué)自主權(quán)，據(jù)此高校得以明確方向、符合規(guī)則，并充分行使自由裁量權(quán)。從高?！半p一流”建設(shè)政策來看，該政策由黨中央、國務(wù)院制定，體現(xiàn)的正是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，本質(zhì)上是國家教育權(quán)的施行。順利實現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)關(guān)鍵還在于高校在政策過程中制定具體方案并積極實施，這也正是高校辦學(xué)自主權(quán)的重要體現(xiàn)。同時，政府與高校也應(yīng)注意政策實施過程中可能存在的問題，采取措施更好地推進“雙一流”建設(shè)。

關(guān)鍵詞：高等教育政策;政策功能;國家權(quán)力;高校辦學(xué)自主權(quán);“雙一流”建設(shè)

為深入貫徹落實黨的十九大精神，扎根中國大地辦大學(xué)，建設(shè)中國特色高等教育強國，黨和政府制定實施了一系列高等教育政策。然后，各高校通過會議、文件、活動等形式宣傳學(xué)習(xí)這些政策，并針對這些政策制定符合本校實際的方案加以貫徹落實。那么，國家為什么要制定這么多政策？高校為什么要遵從這些政策？政府與高校作為兩個行動者如何互動？實質(zhì)上，公共政策對于政府和高校而言具有獨特的功能，這正是政策制定并得以貫徹落實的重要原因。也即，政策在高等教育發(fā)展過程中具有重要的指導(dǎo)作用，其功能巨大，應(yīng)把握好邏輯規(guī)律，充分發(fā)揮。

政策功能邏輯：“刺激—管控—反應(yīng)”模式

一般認(rèn)為，公共政策具有管制、引導(dǎo)、調(diào)控和分配等功能。簡單來說，政策管制功能是指政策主體制約、禁止政策對象不做什么;政策引導(dǎo)功能是指政策對人們的行為和事物的發(fā)展具有導(dǎo)向性;政策調(diào)控功能是指運用政策調(diào)節(jié)和控制各種利益矛盾;政策分配功能則是指對價值和利益進行分配。實質(zhì)上，這是從“可為”的角度，即政策可以起到什么作用的角度來理解政策功能。但從“為何”的角度來看，政策為什么能具有這樣的功能呢？從這個解釋本身并不能得到答案。

從結(jié)構(gòu)—功能主義視角來看，可以認(rèn)為政策構(gòu)成一種強大的結(jié)構(gòu)，對行動者產(chǎn)生引導(dǎo)、約束、規(guī)制等功能。從多源流理論可以看出政策流是該分析框架的重要組成部分，對政策變遷產(chǎn)生重要影響。[1]而政策工具視角則旨在討論政策執(zhí)行的手段與方法。[2]由此可見，上述視角仍然沒有從根本上回答公共政策本身作為一種工具（而不是指推行政策的工具），為何具有如此的功能。

從權(quán)力的視角來理解公共政策及其功能，可以看出，一方面，公共政策表征著公共權(quán)力，是公共部門實行公共權(quán)力的手段，惟其如此，公共政策的上述功能才具有合法性和效力性?；跈?quán)力的視角來透視公共政策，能更加深入地認(rèn)識公共政策的重要性并發(fā)揮好公共政策的功能。另一方面，根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）規(guī)定，我國高校是具有法人地位的獨立法人，擁有一定的辦學(xué)自主權(quán)。同時，舉辦者對高校具有所有權(quán)和管理權(quán)。因此，在教育法律關(guān)系上，政府與高校之間的關(guān)系已經(jīng)由內(nèi)部行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠啃姓P(guān)系。在政府與高校間存在國家教育權(quán)與高校辦學(xué)自主權(quán)兩種權(quán)力，這兩種權(quán)力耦合互動，充分彰顯高等教育政策的功能作用。那么，政府作為公權(quán)力的代表者如何行使國家教育權(quán)，并保障高校辦學(xué)自主權(quán)呢？在當(dāng)前的教育法律關(guān)系下，以高等教育法治為基礎(chǔ)，在“管辦評”分離等改革中政府正是通過政策來起作用，變具體指導(dǎo)為宏觀管控。

我國高等教育政策功能運行邏輯主要在于：國家對高等教育事業(yè)的管理由傳統(tǒng)上的直接指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管控，其間教育政策是重要的橋梁和通道;社會和市場等外部因素主要由政府吸收然后轉(zhuǎn)化為教育政策，高校則主要依據(jù)教育政策做出反應(yīng)，同時兼顧來自社會和市場的信息自主辦學(xué);政府制定教育政策體現(xiàn)的是國家教育權(quán)，高等教育如何辦、如何管，政府在宏觀層面進行管控，主要通過引導(dǎo)、要求、規(guī)范等方式發(fā)揮作用;同時，教育政策給高校預(yù)留空間，充分體現(xiàn)高校辦學(xué)自主權(quán)，據(jù)此高校得以既符合政策要求和相關(guān)規(guī)則，又明確方向，充分行使自由裁量權(quán)，切實做好校內(nèi)教育教學(xué)事務(wù)。

加拿大籍世界知名教育學(xué)家本杰明·萊文提出“啟動、采納、實施、成果”四要素教育政策階段理論，從政府決策和學(xué)校實施兩個視角詳細(xì)分析了影響政策結(jié)果的多方面復(fù)雜因素。[3]該理論提供了新的視角，既從政府決策層面來看待教育改革，又強調(diào)教育政策活動具有“模糊性和偶然性”，需要根據(jù)政策過程的實際進展情況進行不斷的調(diào)整。本研究所強調(diào)的政府—政策—高校之間的互動關(guān)系突顯的正是如此的理論觀點。高?！半p一流”建設(shè)政策的實施與推進，也正是這一邏輯的體現(xiàn)，應(yīng)高度重視，恰當(dāng)把握，充分發(fā)揮好政策的功能作用。

宏觀指導(dǎo)：體現(xiàn)我國高等教育管理體制

我國當(dāng)前的高等教育管理體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省級政府兩級管理、以省級政府為主的高等教育管理體制。同時，《高等教育法》賦予高校一定的辦學(xué)自主權(quán)。國家對高等教育的管理主要通過頒布和實施政策體現(xiàn)出來。

1.黨的十九大以來國家高教政策概況

黨的十九大報告指出，要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，建設(shè)教育強國。2018年5月2日，習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師生座談會上發(fā)表重要講話，提出四個“重大論斷”、強調(diào)四項主要內(nèi)容;同年9月10日，習(xí)近平總書記在全國教育大會上發(fā)表重要講話，提出“九個堅持”“六個方面下功夫”等重要論述。為了貫徹落實黨中央重要政策和習(xí)近平總書記系列講話精神，黨和政府就高等教育出臺了一系列重要政策。這些政策大致可分為本科教育、高校建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、師資建設(shè)等方面，對我國高等教育發(fā)展和高校辦學(xué)起到重要的指導(dǎo)作用。

第一，本科教育。2018年6月21日，新時代全國高等學(xué)校本科教育工作會議在四川成都召開，強調(diào)“以本為本”、全面部署高校落實立德樹人根本任務(wù)。接下來，教育部先后出臺打造“金課”、取消清考、“六卓越一拔尖”計劃2.0、“雙萬計劃”等系列一流本科教育建設(shè)相關(guān)政策。2019年4月，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于實施一流本科專業(yè)建設(shè)“雙萬計劃”的通知》，2019年—2021年，建設(shè)10，000個左右國家級一流本科專業(yè)點和10，000個左右省級一流本科專業(yè)點。

第二，高校建設(shè)。2018年8月27日，教育部、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出了高?！半p一流”建設(shè)的行動指南、總體方案、實施辦法。然后，通過發(fā)布《關(guān)于深化本科教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的意見》《關(guān)于一流本科課程建設(shè)的實施意見》《關(guān)于開展2019年線下、線上線下混合式、社會實踐國家級一流本科課程認(rèn)定工作》等政策予以推進。

第三，學(xué)科建設(shè)。2018年1月30日，教育部發(fā)布了《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)》，這是我國關(guān)于高等教育教學(xué)質(zhì)量首個國家標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋所有專業(yè);同年3月底，教育部辦公廳公布首批“新工科”研究與實踐項目，突出人工智能類、大數(shù)據(jù)類、智能制造類等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)專業(yè);同年7月，教育部學(xué)位中心公布了全國首次專業(yè)學(xué)位水平評估結(jié)果，這是我國專業(yè)學(xué)位授權(quán)點試點評估，為學(xué)生擇校和人才流動等提供參考。

第四，科學(xué)研究。2018年1月31日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》。隨后這一年，開展了高等學(xué)?；A(chǔ)研究珠峰計劃、關(guān)鍵領(lǐng)域自主創(chuàng)新能力提升五年計劃、人工智能創(chuàng)新行動計劃等系列重大戰(zhàn)略部署。同年5月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強科研誠信建設(shè)的若干意見》，打擊學(xué)術(shù)不端行為、實行“一票否決”。

第五，師資建設(shè)。2018年1月31日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，這是第一個專門面向教師隊伍建設(shè)的里程碑式政策文件。此外，有關(guān)師范生公費教育、長江學(xué)者獎勵計劃、清理“四唯”、高校教師職業(yè)行為準(zhǔn)則、師德師風(fēng)建設(shè)等政策陸續(xù)發(fā)布。

2.高?！半p一流”建設(shè)政策過程

近年來，中國高等教育領(lǐng)域最重要的政策無疑是“雙一流”建設(shè)政策，這一政策是我國高等教育管理的改革創(chuàng)新，旨在更好地推進我國由高等教育大國轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩冉逃龔妵?/p>

“雙一流”建設(shè)是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策，旨在促進我國高校內(nèi)涵式發(fā)展，提升我國高等教育整體發(fā)展水平，促進高等教育強國建設(shè)?！半p一流”建設(shè)政策的實施與優(yōu)化，除了政府決策的影響，大學(xué)的執(zhí)行效果對教育政策的實施結(jié)果也有重要的影響。[4]實質(zhì)上，“雙一流”建設(shè)政策由黨中央、國務(wù)院制定，體現(xiàn)的正是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，本質(zhì)上是國家教育權(quán)的施行。在“雙一流”建設(shè)政策過程中，黨和國家相關(guān)機構(gòu)頒布了一系列政策。2014年，習(xí)近平總書記在北京大學(xué)考察時發(fā)表重要講話，指出辦好中國的世界一流大學(xué)，必須有中國特色。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議審議通過《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，指出要頂層設(shè)計推動一批高水平大學(xué)和學(xué)科進入世界一流行列或前列。2016年，教育部直屬高?！笆濉币?guī)劃編制和中央部門所屬高校教育教學(xué)改革專項工作視頻會中強調(diào)將建設(shè)一流本科教育納入“雙一流”建設(shè)方案。2017年，教育部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會（下稱三部委）共同頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法（暫行）》，明確一流大學(xué)和一流學(xué)科的遴選條件，強調(diào)公平公正、開放競爭、分級支持、績效考核、動態(tài)管理;同年，三部委還印發(fā)《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》，公布一流大學(xué)建設(shè)高校42所，一流學(xué)科建設(shè)高校95所。2018年，三部委印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出了高?！半p一流”建設(shè)的行動指南、總體方案、實施辦法等。2019年，教育部辦公廳公布《關(guān)于實施一流本科專業(yè)建設(shè)“雙萬計劃”的通知》;同年，教育部還發(fā)布了《關(guān)于一流本科課程建設(shè)的實施意見》等相關(guān)政策，旨在推進一流本科教育建設(shè)，實現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)。

從上述系列政策頒布的總體情況可見，國家對高等教育的管理并不在具體層面的操作，而是在宏觀層面進行管控，主要通過引導(dǎo)、要求、規(guī)范等方式發(fā)揮作用。正如政策工具視角的研究表明，在“雙一流”建設(shè)政策過程中，政策工具選擇既是政策制定的重要內(nèi)容，也是推進政策執(zhí)行和政策評估的有效手段。[5]以麥克唐納爾和艾莫爾的分類為基礎(chǔ)，這些政策工具可分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變化工具和勸告工具。[6]就“雙一流”建設(shè)政策部分而言，《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法（暫行）》《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》等正是借助這些政策工具起到重要作用。與此同時，地方政府也是“雙一流”建設(shè)的關(guān)鍵主體?！半p一流”建設(shè)政策的本質(zhì)是院校重點建設(shè)政策，繼承和發(fā)展著新中國成立以來高校重點建設(shè)政策的傳統(tǒng)，推進重點大學(xué)建設(shè)、重點學(xué)科建設(shè)，秉持整體建設(shè)、自主發(fā)展、績效評價、動態(tài)調(diào)整的原則，正是這樣的政策指向形成中國重點建設(shè)高校的內(nèi)在發(fā)展驅(qū)動力和外部激勵約束力。[7]在這樣的政策架構(gòu)下，地方政府必然高度重視，“中央和省級政府兩級管理、以省級政府為主”在此凸顯?！半p一流”建設(shè)政策實施后，各省級政府相繼出臺了“雙一流”建設(shè)專項政策或與之相關(guān)的高等教育政策文件。研究表明，不同省域的“雙一流”建設(shè)方案較為一致體現(xiàn)了科學(xué)定位、分類發(fā)展、延續(xù)重點的設(shè)計原則，分別探索出學(xué)科驅(qū)動、平臺建設(shè)、整體推進、高校引入四種典型推進策略。[8]

可見，在“雙一流”建設(shè)政策過程中，中央和地方切實貫徹“管辦評分離”的原則，制定宏觀政策進行管控，充分體現(xiàn)國家教育權(quán)。接下來，就是“充分尊重大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，對大學(xué)的內(nèi)部治理保持一定距離，主要通過參與大學(xué)外部治理來實現(xiàn)國家意志和政府利益”。[9]

細(xì)化實施：體現(xiàn)和保障高校辦學(xué)自主權(quán)—以C大學(xué)“雙一流”建設(shè)為例

政策制定之后，重在執(zhí)行?！半p一流”建設(shè)政策必然帶來深刻的利益調(diào)整，各高校作為政策落實的主體，如何依據(jù)新的高教政策進行細(xì)化、具體化，拿出可行的建設(shè)方案，關(guān)系到高校自身在競爭格局中的發(fā)展問題。建成世界一流、中國特色高水平研究型大學(xué)，高校要關(guān)注國家推出的各項計劃、工程，但不能局限于這些計劃和工程，還要審視學(xué)校自身辦學(xué)的節(jié)奏和規(guī)律，形成自己的優(yōu)勢和特色，提升核心競爭力，實現(xiàn)建設(shè)高等教育強國的總體目標(biāo)。[10]依據(jù)政策“補丁”相關(guān)觀點來看，國家政策不會事無巨細(xì)都規(guī)定清楚，順利實現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)關(guān)鍵還在于高校在政策實施過程中及時發(fā)現(xiàn)政策“漏洞”，打好政策“補丁”。[11]實質(zhì)上，這也正是高校辦學(xué)自主權(quán)的重要體現(xiàn)。

1. C大學(xué)“雙一流”建設(shè)推進過程

本文以某一流學(xué)科建設(shè)高校（原“211工程”高校，以下簡稱C大學(xué)）為例，收集該校在“學(xué)校公文”欄目正式公布的有關(guān)“雙一流”建設(shè)的文件（主要是該校2016年啟動“雙一流”建設(shè)以來的文件）進行分析。結(jié)果表明：C大學(xué)緊跟國家政策步伐，并充分運用高校辦學(xué)自主權(quán)逐步制定相關(guān)細(xì)化的策略與方案，推動學(xué)校建設(shè)與發(fā)展。

在政策時點上，C大學(xué)政策與國家政策保持政策過程的一致性。2015年是“雙一流”建設(shè)政策啟動之年，C大學(xué)在2016年發(fā)布相關(guān)文件4個，開始思考和動員本?！半p一流”建設(shè)問題。2017年是“雙一流”建設(shè)政策具體布局之年， C大學(xué)在2017年發(fā)布相關(guān)文件11個，全面開始實施一流學(xué)科高校建設(shè)。2018年是“雙一流”建設(shè)政策細(xì)化之年， C大學(xué)于2018年發(fā)布的相關(guān)文件有30個，通過各項具體措施進一步推進一流學(xué)科高校建設(shè)。2019年是“雙一流”建設(shè)的夯實之年， C大學(xué)于2019年發(fā)布的有關(guān)一流本科建設(shè)和學(xué)科建設(shè)的文件有12個，通過學(xué)科建設(shè)辦公室和教務(wù)處等多個部門推進一流課程、一流學(xué)科、一流專業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。

2. C大學(xué)“雙一流”建設(shè)中充分發(fā)揮高校辦學(xué)自主權(quán)

在“雙一流”建設(shè)過程中，C大學(xué)依法辦學(xué)，將國家政策與本校實際緊密結(jié)合，從計劃規(guī)劃到具體方案和措施，層層細(xì)化與推進，主要包含如下八個方面：

一是制定總體規(guī)劃及具體實施方案。確定年度工作要點，開展全?！半p一流”建設(shè)大調(diào)研大討論，發(fā)布“雙一流”建設(shè)系列文件等。二是開展學(xué)科與專業(yè)建設(shè)。開展學(xué)科梳理工作、成立學(xué)科建設(shè)專家咨詢委員會、學(xué)科建設(shè)辦公室調(diào)整、一流學(xué)科建設(shè)項目立項等。三是切實助力科學(xué)研究。實施《縱向科研項目獎勵辦法》、開展“111基地”建設(shè)等。四是抓好人才與師資隊伍建設(shè)。制定《“XX學(xué)者”支持計劃實施辦法》《關(guān)于加強人才隊伍建設(shè)的實施意見》等系列文件，成立師德建設(shè)委員會等。五是促進國際交流。制定實施《教育對外開放戰(zhàn)略規(guī)劃》等。六是推進文化與法制建設(shè)。制定實施《文化建設(shè)“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》等。七是做好組織與保障工作。制定實施《內(nèi)部控制評價實施辦法（試行）》、成立績效工資改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組和“111計劃”領(lǐng)導(dǎo)小組、進一步加強學(xué)院發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度體系建設(shè)、成立“雙一流”建設(shè)工作組織機構(gòu)等。八是狠抓思想政治建設(shè)。發(fā)布《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神宣講活動的通知》、制定《學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十九大精神工作方案》等?？傊?，C大學(xué)在“雙一流”建設(shè)中正是在國家政策的指引下，依法充分發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)，細(xì)化方案，狠抓落實，逐項推進。

綜上可見，政策在中國特色高等教育中具有比通常意義上更重要的地位和特殊性，扎根中國大地辦大學(xué)必須對此有高度認(rèn)識。如果說這是一種約束條件，那更重要的也是導(dǎo)向性約束條件，而非簡單的限制性約束條件。這既有利于與我國高等教育管理體制保持一致性，施行國家教育權(quán)，又能體現(xiàn)和保障高校辦學(xué)自主權(quán)。

高?！半p一流”建設(shè)政策是我國當(dāng)前高教政策的重中之重，中央和地方政府，各高校都非常重視。但在政策過程中也還有諸多問題值得探討與改進，如重點建設(shè)問題、政策驅(qū)動改革問題、高校內(nèi)驅(qū)力問題等。因此，相關(guān)研究提出了一些針對性的措施建議，如面對重點建設(shè)政策的不穩(wěn)定性與不透明性帶來的問題，未來推進 “雙一流”建設(shè)應(yīng)注意維護一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)之間的良性生態(tài)關(guān)系，引導(dǎo)高校分類發(fā)展，合理使用績效撥款;[12]運用好政策驅(qū)動改革的積極一面，充分認(rèn)識其局限性，避免過度依賴政府的政策，[13]政策思維與法治思維的辯證統(tǒng)一;[14]增強高校的內(nèi)生動力和辦學(xué)活力，充分激發(fā)各層次高校提升內(nèi)涵發(fā)展的積極性和主動性;[15]突破體制、管理和技術(shù)三重障礙，即處理好政府與大學(xué)的關(guān)系、落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，處理好學(xué)術(shù)與行政的關(guān)系、落實基層學(xué)術(shù)組織（院、系、研究所）自治權(quán)，處理好教學(xué)與科研的關(guān)系、推進學(xué)科專業(yè)課程一體化建設(shè)[16]等。這些都非常值得借鑒與深思。

總之，扎根中國大地辦大學(xué)，推進“雙一流”建設(shè)，建設(shè)高等教育強國，政策發(fā)揮著重要作用，其代表著國家權(quán)力。高校應(yīng)高度重視政策，同時充分發(fā)揮自主權(quán)，高效落實政策，改革政策傳導(dǎo)機制，靈活運用多種形式，提質(zhì)增效。同時，國家政策制定也應(yīng)充分反映社會現(xiàn)實和需求，注意政策的系統(tǒng)性、整體性和連貫性。

本文系國家社科基金“十三五”規(guī)劃2017年度教育學(xué)國家一般項目（項目編號：BIA170179）的階段性研究成果

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（作者單位：周湘林，中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院;朱江煜，中央財經(jīng)大學(xué)教師教學(xué)發(fā)展中心）

[責(zé)任編輯：于 洋]