王 琦，余孝東

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

黨的十八大以來(lái)，隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)工作取得了顯著成效。據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年至2018年，我國(guó)連續(xù)6年超額完成千萬(wàn)減貧任務(wù)，6年間全國(guó)累計(jì)減少貧困人口8239萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從10.27%下降到1.7%[1]，減貧成果舉世矚目。但是，長(zhǎng)期實(shí)行有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)貧困縣(村)，在資源投入、政策支持、幫扶力量上形成慣性?xún)A斜，導(dǎo)致在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，非貧困縣(村)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙非地區(qū)”)逐漸掉下隊(duì)來(lái)，開(kāi)始出現(xiàn)脫貧壓力反超貧困縣(村)的現(xiàn)象，致使“雙非地區(qū)”整體面臨著“倒掛式貧困”的新特點(diǎn)、新形勢(shì)，其情況更為復(fù)雜，治理難度也相應(yīng)更大。在決勝脫貧攻堅(jiān)的最后關(guān)頭，客觀(guān)認(rèn)識(shí)與了解“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的特點(diǎn)、成因，總結(jié)與探索可行的解決路徑，對(duì)于全面建成小康社會(huì)，“確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)全部脫貧”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“雙非地區(qū)”貧困治理研究的進(jìn)展

21世紀(jì)以來(lái)，隨著脫貧攻堅(jiān)的政策優(yōu)先序地位不斷上升，國(guó)家對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的重視和投入逐漸加大。學(xué)界也保持了極大的關(guān)注與研究熱情，涌現(xiàn)出一大批總結(jié)貧困治理的研究成果，整體上看，可分為三個(gè)層面：一是橫向上的區(qū)域比較，重點(diǎn)考察了欠發(fā)達(dá)地區(qū)[2]、民族地區(qū)[3]、深度貧困地區(qū)[4]、連片特困地區(qū)[5]等不同地域的貧困及治理狀況；二是從縱向上的時(shí)間維度對(duì)十八大以來(lái)[6]、后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期[7]、2020年以后[8]等時(shí)期的貧困治理展開(kāi)了較為細(xì)致和深入的研究；三是立足于扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐過(guò)程，從總體上對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題及難點(diǎn)、困境等展開(kāi)的基礎(chǔ)性研究[9]，以及對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、文化扶貧等具體扶貧方式的探討，在此基礎(chǔ)上，不少學(xué)者還就扶貧資源配置[10]、反貧困治理[11]、返貧問(wèn)題[12]等提出了很有建樹(shù)性的觀(guān)點(diǎn)。此外，在貧困類(lèi)型與模式上，眾多學(xué)者還建構(gòu)了包括支出型貧困[13]、多維貧困[14]、結(jié)構(gòu)性貧困[15]等在內(nèi)的本土性概念。

上述不同學(xué)科、不同視角的研究成果對(duì)于總結(jié)中國(guó)的脫貧成效與經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)缺失與不足，以理論反哺實(shí)踐，發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。但是，這些研究的前置條件和實(shí)踐環(huán)境都是立足于中國(guó)大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐，對(duì)于后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期逐漸顯現(xiàn)的“雙非地區(qū)”貧困治理并不具有完全的適應(yīng)性。進(jìn)一步來(lái)看，“雙非地區(qū)”的專(zhuān)門(mén)性研究目前總體偏少，處于“問(wèn)題暴露，理論缺失”的不相稱(chēng)狀態(tài)。以CNKI中國(guó)知網(wǎng)檢索為例，主題詞包括“非貧困縣”“非貧困村”“非貧困地區(qū)”的僅有51條，剔除報(bào)刊媒介的宣傳報(bào)道，僅有的少量研究性文章大體可歸納為兩個(gè)方面：一是從宏觀(guān)層面對(duì)非貧困縣(村)扶貧政策的對(duì)比分析和成效評(píng)價(jià)[16-17]；二是對(duì)非貧困縣(村)貧困問(wèn)題的成因、對(duì)策研究。如廖富洲等[18]指出非貧困縣(村)的精準(zhǔn)扶貧工作相對(duì)被忽視，在扶貧政策、扶貧資金和幫扶力量上存在“厚此薄彼”現(xiàn)象；侯國(guó)麗等[19]指出，精準(zhǔn)扶貧下貧困村與非貧困村的統(tǒng)籌發(fā)展中存在工作推進(jìn)不平衡、資金投資方面厚此薄彼、社會(huì)幫扶力量差異較大等問(wèn)題；曹江寧[20]以河南省為例，認(rèn)為非貧困縣面臨著客觀(guān)環(huán)境制約、扶貧對(duì)象個(gè)人資源稟賦不足、扶貧工作執(zhí)行不力等挑戰(zhàn)?？傮w來(lái)看，關(guān)于“雙非地區(qū)”的扶貧研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其是對(duì)“雙非地區(qū)”的貧困特征、形成原因、問(wèn)題困境等缺乏整體認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)梳理。

鑒于此，本文立足于筆者所在團(tuán)隊(duì)于2019年5月開(kāi)展的實(shí)地調(diào)研，旨在通過(guò)典型樣本，考察“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的治理困境，進(jìn)而提出可能的治理路徑。本文所有的數(shù)據(jù)和訪(fǎng)談資料皆來(lái)自當(dāng)時(shí)的調(diào)查所得。需要說(shuō)明的是：其一，本文選取的調(diào)研點(diǎn)為河南、重慶、內(nèi)蒙古、寧夏、遼寧五個(gè)省(市、自治區(qū))，分別代表全國(guó)中部、西南、東北、西北、東部五個(gè)地區(qū)，在此基礎(chǔ)上，每個(gè)省(市、自治區(qū))按照區(qū)域交界、基點(diǎn)接近的原則，分別選取一個(gè)貧困縣、一個(gè)非貧困縣作為代表(1)河南省選取的貧困縣是新蔡縣，非貧困縣是西平縣；重慶市選取的貧困縣是石柱縣，非貧困縣是綦江區(qū)；內(nèi)蒙古自治區(qū)選取的貧困縣是科左后旗，非貧困縣是開(kāi)魯縣，兩地均為通遼市下轄，在地理上屬于東北區(qū)域；寧夏回族自治區(qū)選取的貧困縣是同心縣，非貧困縣是紅寺堡區(qū)；遼寧省選取的貧困縣是彰武縣，非貧困縣是黑山縣。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)的開(kāi)魯縣為自治區(qū)級(jí)貧困縣，遼寧省彰武縣為省級(jí)貧困縣，其余三個(gè)貧困縣均是國(guó)家級(jí)貧困縣。在文中若無(wú)其他特殊說(shuō)明，均按照貧困縣和非貧困縣進(jìn)行比較分析。，綜合采取集中座談、資料分析、實(shí)地考察等方式開(kāi)展研究；其二，本文在研究方法上主要采取對(duì)比分析，通過(guò)與貧困縣、貧困村脫貧攻堅(jiān)的形勢(shì)特點(diǎn)和開(kāi)展情況進(jìn)行比較，進(jìn)一步總結(jié)“雙非地區(qū)”貧困治理的特征與成因。

二、“雙非地區(qū)”的貧困特征與困境

當(dāng)前，“雙非地區(qū)”的貧困特征在分布、類(lèi)型和結(jié)構(gòu)上主要表現(xiàn)為彌散式貧困、保障型貧困和臨界性貧困。與扶貧開(kāi)發(fā)力度的加強(qiáng)同步，資源配置向貧困地區(qū)形成慣性?xún)A斜，隨之導(dǎo)致“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的結(jié)構(gòu)性困境愈加突出，從原先“領(lǐng)先”貧困縣(村)逐漸向“落后”于貧困縣(村)的趨勢(shì)發(fā)展，反差現(xiàn)象愈加明顯。

(一)分布：呈現(xiàn)彌散式貧困

在地域格局上，與貧困地區(qū)以整縣、整村的建制性分布，甚至集中連片的出現(xiàn)形式不同，“雙非地區(qū)”為單個(gè)鄉(xiāng)、村、戶(hù)的點(diǎn)狀出現(xiàn)，集中表現(xiàn)為“插花式”貧困和彌散式貧困。以河南省情況為例，2019年西平縣有貧困人口7483戶(hù)14992人，其中非貧困村共有5617戶(hù)11609人，占未脫貧人口的77.43%。相應(yīng)地，新蔡縣共有未脫貧人口2016戶(hù)5875人，其中非貧困村有1211戶(hù)3502人，占未脫貧人口的59.61%?？梢?jiàn)，西平縣近八成的貧困人口都分布在非貧困村，且貧困村與非貧困村剩余貧困人口的倒掛差為54.86%，是新蔡縣倒掛差(19.22%)的2.85倍。此外，重慶市165.9萬(wàn)貧困人口中，分布在貧困村的有57萬(wàn)人，占貧困人口總數(shù)的34.3%，而另外的108.9萬(wàn)人則分布在非貧困村中，占貧困人口總數(shù)的65.7%。從省域情況看，截至2017年底，河南省未脫貧人口分布在非貧困縣的有66.8萬(wàn)人，占比達(dá)到30.2%，分布在非貧困村的有145.3萬(wàn)人，占比65.6%，比2016年底增長(zhǎng)1.1和7.8個(gè)百分點(diǎn)，且呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)[21]。同時(shí)，據(jù)2020年最新數(shù)據(jù)顯示，湖南省剩余的19.9萬(wàn)貧困人口中，分布在非貧困縣的占到41.7%[22]。由此可見(jiàn)，在經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)段、大規(guī)模的脫貧攻堅(jiān)后，“雙非地區(qū)”貧困人口分布已經(jīng)由集聚向分散轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)點(diǎn)多、面廣的彌散特點(diǎn)。雖然扶貧瞄準(zhǔn)單元隨著扶貧勢(shì)態(tài)的變遷一再縮小，從八十年代的縣級(jí)瞄準(zhǔn)到二十一世紀(jì)以來(lái)的村級(jí)瞄準(zhǔn)，但業(yè)已積累的脫貧經(jīng)驗(yàn)基本是整體性、集中式的，在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，顯然并不完全適用。

(二)類(lèi)型：保障型貧困為主

貧困治理的難點(diǎn)之一在于貧困群體的異質(zhì)性強(qiáng)，其陷入貧困的原因復(fù)雜，難以集聚資源形成打捆幫扶。對(duì)比貧困縣與非貧困縣的致貧原因情況，二者之間存在較大差異。以重慶市為例，全市貧困區(qū)(縣)因缺資金、缺技術(shù)等致貧的人口占比最高，達(dá)32.5%，其他依次為因病因殘致貧、因教育致貧、因其他原因致貧，比例分別為30.4%、26.1%和11%。而統(tǒng)計(jì)非貧困區(qū)(縣)致貧原因分布情況發(fā)現(xiàn)，因病因殘的占比最高，為45.2%，比例接近貧困人口總數(shù)的一半。與此境況相似的還有遼寧省，該省的彰武縣和黑山縣內(nèi)貧困人口因病致貧的比例分別為59.8%和73.04%，后者高出前者13.24個(gè)百分點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前非貧困縣區(qū)的貧困人口并非是因?yàn)槿鄙儋Y源、技術(shù)等的發(fā)展型貧困，而更多是需要兜底救濟(jì)的保障型貧困，如何提高治理的精準(zhǔn)性、有效性，將是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)扶貧開(kāi)發(fā)工作必須面臨的又一考驗(yàn)。

(三)結(jié)構(gòu)：臨界性貧困居多

經(jīng)歷多年的集中投入，農(nóng)村社會(huì)的貧困結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，集中表現(xiàn)為絕對(duì)貧困人口減少，相對(duì)貧困人口增加，臨界貧困問(wèn)題越發(fā)凸顯。所謂臨界貧困，也可稱(chēng)之為邊緣貧困，是在國(guó)家貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)附近徘徊的部分非貧困群體，他們處于貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的臨界點(diǎn)，生計(jì)條件與建檔立卡貧困戶(hù)相近，一旦遭遇突發(fā)疾病等風(fēng)險(xiǎn)，陷入貧困的可能性更大。以重慶市為例，該市目前共有邊緣貧困戶(hù)18824戶(hù)64421人，占未脫貧人口的46.26%；寧夏回族自治區(qū)同心縣的D村，共有邊緣戶(hù)280戶(hù)，占全村總戶(hù)數(shù)的43.01%。大量邊緣貧困人口的存在，對(duì)脫貧攻堅(jiān)的潛在影響不可忽視，由于其本身的脆弱性，很容易演化為阻滯貧困治理的又一要因。與此同時(shí)，形成臨界性貧困居多的局面，與扶貧政策的差異性供給是分不開(kāi)的。因?yàn)椤懊弊印睕Q定投入導(dǎo)向，標(biāo)準(zhǔn)的擦邊導(dǎo)致非貧困村中存在一部分“臨界貧困村”、貧困戶(hù)中存在一部分“臨界貧困戶(hù)”，他們與貧困村、貧困戶(hù)的發(fā)展程度相近，但卻礙于扶貧政策的幫扶支持較少，不少政策難以享受，在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中越來(lái)越多地陷入到政策和心理雙重“邊緣”。

(四)困境：倒掛式貧困凸顯

本文的“倒掛式貧困”，主要有兩層含義：一是指非貧困縣(村)的“發(fā)展倒掛”，即原先貧困縣(村)的發(fā)展不如非貧困縣(村)，后來(lái)出現(xiàn)非貧困縣(村)不如貧困縣(村)的現(xiàn)象，側(cè)重于地區(qū)間發(fā)展的非均衡性和結(jié)果的逆落差性；二是指非貧困戶(hù)的“福利倒掛”，即原先貧困戶(hù)的發(fā)展不如非貧困戶(hù)，經(jīng)過(guò)一系列脫貧政策的福利保障，出現(xiàn)部分非貧困戶(hù)，尤其是邊緣貧困戶(hù)不如建檔立卡貧困戶(hù)的現(xiàn)象，側(cè)重于農(nóng)戶(hù)之間政策受益的差異性和心理認(rèn)知的非平衡性。上述“倒掛式貧困”在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為：

其一，“雙非地區(qū)”的原始脫貧壓力雖然較小，但由于減貧緩慢，后續(xù)脫貧壓力變大，甚至開(kāi)始出現(xiàn)反超貧困縣、貧困村的情況。以2014年為基點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示(如表1)，除寧夏以外，河南、重慶、內(nèi)蒙古、遼寧四省非貧困縣的建檔立卡貧困村占行政村總數(shù)的比重均低于貧困縣，五省的貧困人口發(fā)生率也呈現(xiàn)出貧困縣大于非貧困縣的絕對(duì)趨勢(shì)。諸如建檔立卡貧困戶(hù)，除科左后旗只比開(kāi)魯縣多出2063戶(hù)、石柱縣超出綦江區(qū)8808戶(hù)以外，其他三地貧困縣均大幅度超過(guò)非貧困縣，差值甚至愈萬(wàn)，新蔡縣更是高出西平縣22813戶(hù)?？梢哉f(shuō)，一開(kāi)始的脫貧壓力，非貧困縣遠(yuǎn)小于貧困縣。但隨著2014—2018年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的深入開(kāi)展，各地區(qū)貧困縣、貧困村脫貧步伐迅速加快，減貧成效明顯，但部分非貧困縣、非貧困村，由于投入力度和重視程度不夠，脫貧速度與減貧成效受到影響，漸漸開(kāi)始掉下隊(duì)來(lái)。如河南省西平縣五年間共計(jì)脫貧12339人，是同期貧困縣新蔡脫貧總?cè)藬?shù)的十分之一，全縣人口脫貧率為45.15%，低出新蔡縣50.04個(gè)百分點(diǎn)，是當(dāng)前五省非貧困縣中脫貧成效最弱的地區(qū)。此外，除內(nèi)蒙古、寧夏兩個(gè)自治區(qū)和遼寧省以外，其他兩地非貧困縣未脫貧戶(hù)均已反超貧困縣，如重慶市的綦江區(qū)比石柱縣高出875戶(hù)、2241人，河南省的西平縣較新蔡縣多出5467戶(hù)、9117人，且河南、重慶、寧夏三地非貧困縣的貧困發(fā)生率也開(kāi)始出現(xiàn)“2014年時(shí)低于貧困縣，2018年時(shí)高于貧困縣”的“倒掛”現(xiàn)象。顯而易見(jiàn)的是，在脫貧攻堅(jiān)的收尾階段，非貧困縣的脫貧壓力更加艱巨。

表1 五省十縣的綜合貧困情況

其二，幫扶政策向貧困人口傾斜和疊加，導(dǎo)致邊緣貧困戶(hù)和部分一般戶(hù)因缺乏享受政策紅利的機(jī)會(huì)和空間，陷入貧困的可能性增大，生活狀況與貧困戶(hù)之間產(chǎn)生反差，呈現(xiàn)一定的“福利倒掛”。在“雙非地區(qū)”，部分邊緣貧困戶(hù)與建檔立卡貧困戶(hù)的生活條件基本相仿，但在產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等扶貧政策享受和保障上卻“一個(gè)天上，一個(gè)地下”。貧困戶(hù)能夠憑借其“帽子”獲得持續(xù)不斷的扶貧資源，同時(shí)，不同扶貧政策的幫扶疊加也增加了邊緣戶(hù)與貧困戶(hù)之間越來(lái)越大的差距，尤其是受到一些特惠性政策的加持，貧困戶(hù)在生活的某些層面甚至超過(guò)了非貧困戶(hù)，造成兩者之間新的不平衡。彰武縣梨樹(shù)村的非貧困戶(hù)Y某在談到對(duì)扶貧政策的看法時(shí)說(shuō)：“貧困戶(hù)的政策太好了，我年紀(jì)大，打工工資也低，沒(méi)錢(qián)時(shí)偶爾還要去貧困戶(hù)那里借，就覺(jué)得心理不平衡?！狈秦毨?hù)的不滿(mǎn)不僅影響村莊共同體的認(rèn)同與團(tuán)結(jié)，更容易滋生對(duì)政府的不滿(mǎn)情緒，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅。

三、“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的成因

(一)政策傾向性下資源的非均衡配置

合理配置扶貧資源，保證資源分配的均衡性、公平性、適用性是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的關(guān)鍵。然而，脫貧攻堅(jiān)作為中央高度重視的政治任務(wù)，是各級(jí)黨委政府的一把手工程，在層級(jí)傳導(dǎo)中，政策傾向?qū)Y源配置的導(dǎo)向性影響愈發(fā)明顯。在現(xiàn)有扶貧體系的要求下，貧困村的認(rèn)定是村級(jí)獲得扶貧項(xiàng)目和資金投入的主要依據(jù)，建檔立卡也是貧困戶(hù)獲取政策資源與幫扶的前提條件。貧困人口基數(shù)背后是各種項(xiàng)目和資源，使得有貧困“帽子”的縣、村、戶(hù)能獲得比沒(méi)有“帽子”和身份的縣、村、戶(hù)更多的政策紅利。這種傾斜一方面造成了貧困地區(qū)資源的集中加碼，甚至超標(biāo)供給，另一方面也造成了“雙非地區(qū)”的邊緣化與資源緊張?？梢哉f(shuō)，這是“雙非地區(qū)”在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中呈現(xiàn)倒掛式貧困的主要原因之一。

作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，扶貧需要凝聚各方資源形成合力。但總體看來(lái)，貧困縣與非貧困縣在扶貧資金、項(xiàng)目和人力資源層面的供給并不均衡(如表2)。其一，貧困縣的扶貧資金遠(yuǎn)超出非貧困縣。如新蔡縣扶貧資金總投入、金融扶貧資金投入分別是西平縣的4.87倍、1.64倍；石柱縣扶貧資金總投入是綦江區(qū)的1.92倍，產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入是后者的2.07倍；科左后旗和開(kāi)魯縣，除了金融扶貧資金投入前者低于后者外，扶貧資金總投入和產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入均是貧困縣高于非貧困縣，分別超出2.19倍、2.56倍；同心縣的扶貧資金總投入、產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入和金融扶貧資金投入分別是紅寺堡區(qū)的7.38倍、1.48倍、10.04倍；彰武縣的上述三項(xiàng)投入也分別是黑山縣的8.07倍、6.53倍、3.49倍。其二，在扶貧項(xiàng)目資源方面，非貧困縣獲得的項(xiàng)目數(shù)也均低于貧困縣。其中河南省的差距最大，新蔡縣的扶貧項(xiàng)目個(gè)數(shù)超出西平縣萬(wàn)個(gè)以上。此外，石柱縣多出綦江區(qū)近三千個(gè)，彰武縣多出黑山縣150個(gè)。其三，比較非貧困縣與貧困縣在幫扶資源方面的差異，除了遼寧省黑山縣和彰武縣表現(xiàn)出相反的態(tài)勢(shì)外，其他四地均是貧困縣的第一書(shū)記人數(shù)、駐村幫扶干部人數(shù)多于非貧困縣，尤其是河南省表現(xiàn)得最為突出。雖然扶貧人力的多少不一定能決定扶貧成效，但人力資源作為社會(huì)資本的一個(gè)方面，在資源配置“精英俘獲”領(lǐng)域的作用不可小視，他們能憑借其信息、關(guān)系等的便利在資源分配中獲取優(yōu)先權(quán)，從而在扶貧進(jìn)程中“奪得先機(jī)”。

表2 五省十縣扶貧資源的供給與對(duì)比情況

注：①河南省西平縣和新蔡縣：扶貧資金總投入、第一書(shū)記和駐村幫扶人數(shù)為2018年數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧資金投入和扶貧項(xiàng)目個(gè)數(shù)為2014—2018年累計(jì)數(shù)據(jù)；②重慶市綦江區(qū)和石柱縣：扶貧資金總投入為2014—2018年累計(jì)數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入、金融扶貧資金投入、扶貧項(xiàng)目個(gè)數(shù)、駐村幫扶干部人數(shù)為2018年數(shù)據(jù)；③內(nèi)蒙古開(kāi)魯縣和科左后旗：扶貧資金總投入為2016—2018年累計(jì)數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)扶貧資金、金融扶貧資金投入、扶貧項(xiàng)目個(gè)數(shù)、第一書(shū)記人數(shù)、駐村幫扶干部人數(shù)為2018年數(shù)據(jù);④寧夏紅寺堡區(qū)和同心縣：扶貧資金總投入、產(chǎn)業(yè)扶貧資金、金融業(yè)扶貧資金投入、駐村幫扶干部人數(shù)為2018年數(shù)據(jù);⑤遼寧省黑山縣與彰武縣：扶貧資金總投入、扶貧項(xiàng)目個(gè)數(shù)、第一書(shū)記和駐村幫扶人數(shù)為2018年數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧資金投入為2014—2018年累計(jì)數(shù)據(jù)。

資源的進(jìn)入離不開(kāi)政策的支持與配套，特別是涉及公共利益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高投入成本對(duì)于大量集體經(jīng)濟(jì)差，甚至本身就是空殼村、負(fù)債村的地區(qū)來(lái)說(shuō)壓力更甚，對(duì)財(cái)政支持需求相應(yīng)也更迫切。但受專(zhuān)項(xiàng)資金分撥的限制，以及政府對(duì)項(xiàng)目統(tǒng)籌安排的考慮，“雙非地區(qū)”在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方面距離貧困地區(qū)仍有一定差距。如表3所示，無(wú)論是道路交通到村、到組，還是安全飲水工程、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室，五縣非貧困村的公共設(shè)施建設(shè)均普遍落后于貧困村。其中，河南省西平縣非貧困村到組交通和標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室建設(shè)并未完全普及，未解決安全飲水問(wèn)題的非貧困村個(gè)數(shù)也要多于貧困村。而重慶市囿于山區(qū)地帶較為惡劣的自然條件和大散居的居住形態(tài)，道路建設(shè)的成本高、難度大，是五個(gè)非國(guó)貧縣中唯一沒(méi)有實(shí)現(xiàn)到村交通全面硬化的點(diǎn)，但即使如此，貧困村道路交通到村的狀況仍要優(yōu)于非貧困村。

表3 非貧困縣內(nèi)貧困村與非貧困村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)比狀況

(二)行政壓力弱傳導(dǎo)與扶貧低效

在脫貧攻堅(jiān)中，“雙非地區(qū)”多采取運(yùn)動(dòng)突擊式的扶貧模式，通過(guò)一些短、平、快的手段，確保貧困人口在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)收入的提高，以此達(dá)到迅速超越貧困線(xiàn)的目的，完成脫貧摘帽的政治任務(wù)。然而，這種重“幫”輕“扶”、只“輸血”不“造血”的方式大大降低了脫貧效度。具體來(lái)說(shuō)，基于“雙非地區(qū)”貧困人口基數(shù)較小、扶貧壓力和脫貧任務(wù)相對(duì)較輕的初始背景，部分政策執(zhí)行者與扶貧工作者單向度地以完成當(dāng)年上級(jí)要求的扶貧任務(wù)為目標(biāo)，僅注重應(yīng)對(duì)貧困人口的眼前和應(yīng)急性問(wèn)題，忽略了貧困人口內(nèi)生發(fā)展能力的培養(yǎng)，缺乏長(zhǎng)效脫貧的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。這在“雙非地區(qū)”產(chǎn)業(yè)扶貧方面表現(xiàn)得最為明顯。如遼寧省黑山縣采取的扶貧路徑之一便是通過(guò)村集體成立合作社，再將扶貧資金整合注入合作社，以固定比例提留優(yōu)先保證貧困戶(hù)分紅。又如寧夏部分非貧困村，直接將集體收益的10%用作貧困戶(hù)再分配，確保貧困戶(hù)增收達(dá)標(biāo)。這兩種扶貧、帶貧路徑雖在短時(shí)間內(nèi)能保障貧困戶(hù)越線(xiàn)增收，幫扶方式與路徑也較為簡(jiǎn)單，易于操作，但卻忽視了貧困主體的內(nèi)生發(fā)展，幫扶只做到了“表面”，難以有效保障貧困人口真正擺脫貧困。同時(shí)，由于未能創(chuàng)造出新的發(fā)展增量，加之面臨著“貧困戶(hù)扶起來(lái)，卻把產(chǎn)業(yè)拖黃了”的可能風(fēng)險(xiǎn)，扶貧陷入一種低效甚至無(wú)效的窘境。這在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期無(wú)異于是拉大“雙非地區(qū)”和貧困地區(qū)發(fā)展差距的又一影響因素。

此外，不同于貧困縣、貧困村高強(qiáng)度、強(qiáng)壓力的扶貧模式，“雙非地區(qū)”的運(yùn)動(dòng)突擊式扶貧呈現(xiàn)出壓力的弱傳導(dǎo)性，往往被認(rèn)為是“搞一搞，就達(dá)標(biāo)了”“搞一搞，就交差了”，重視程度不夠?qū)е孪蛳聜鲗?dǎo)過(guò)程中繼續(xù)弱化。訪(fǎng)談中一位村干部曾直言：“相較于貧困區(qū)縣，我們的任務(wù)輕得多，檢查也少得多，為數(shù)不多的貧困戶(hù)想想辦法也就解決了?！倍M(jìn)一步分析“雙非地區(qū)”與重點(diǎn)貧困區(qū)域在脫貧攻堅(jiān)壓力傳導(dǎo)方面的差異和原因發(fā)現(xiàn)：一是兩者間的工作責(zé)任要求有差異。具體來(lái)說(shuō)，貧困區(qū)縣在目標(biāo)設(shè)定上以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并設(shè)有明確的脫貧攻堅(jiān)指標(biāo)和目標(biāo)；非貧困區(qū)縣通常只是將脫貧攻堅(jiān)工作作為主體工作之一，目標(biāo)設(shè)定則是以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。不同的目標(biāo)設(shè)定，導(dǎo)致了不同的任務(wù)要求。如重慶市，貧困區(qū)縣在年終考核中，脫貧攻堅(jiān)工作占考核內(nèi)容的60%，且每年設(shè)定有固定的脫貧指標(biāo)和脫貧任務(wù)；非貧困區(qū)縣脫貧攻堅(jiān)工作只占年終考核內(nèi)容的10%，且只針對(duì)貧困群眾生活實(shí)際改善情況予以考核。二是兩者間的問(wèn)責(zé)機(jī)制和程度有所不同。貧困區(qū)縣多建立了由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)所組成的嚴(yán)格問(wèn)責(zé)機(jī)制，并將脫貧攻堅(jiān)工作作為干部考核的重要內(nèi)容，掛鉤“一票否決制”。而非貧困區(qū)縣基本沒(méi)有建立這種嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，脫貧攻堅(jiān)責(zé)任也僅為干部考核的很小一部分。

可以說(shuō)，后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，“雙非地區(qū)”面臨的形勢(shì)愈加嚴(yán)峻，不僅需要破解原生的彌散式、相對(duì)性貧困的治理困境，還要著力解決由于政策外部性所帶來(lái)的扶貧低效等再生問(wèn)題。

(三)政策疊加與“福利懸崖”

農(nóng)村貧困問(wèn)題的形成，不單受到村莊發(fā)展基礎(chǔ)的制約，也受?chē)?guó)家扶貧政策的影響。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中，建檔立卡貧困戶(hù)可以享受大量政策紅利，邊緣戶(hù)卻無(wú)法被惠及，此類(lèi)因政策幫扶而形成福利在貧困臨界點(diǎn)的落差，稱(chēng)之為扶貧政策的“懸崖效應(yīng)”。從實(shí)踐來(lái)看，教育、醫(yī)療等保障政策的層層疊加，導(dǎo)致貧困戶(hù)獲取福利的機(jī)會(huì)和可能隨之增加，原本境況相似的兩種人群逐漸開(kāi)始出現(xiàn)分野，并慢慢呈現(xiàn)出較大的“懸崖效應(yīng)”。

考察五個(gè)非貧困縣的教育扶貧政策發(fā)現(xiàn)(如表4)，貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)在義務(wù)教育階段的保障措施已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但論及其他階段的保障內(nèi)容和保障程度，可以說(shuō)貧困戶(hù)所享受到的遠(yuǎn)比非貧困戶(hù)更加豐富全面。一是在補(bǔ)助與保障階段上，部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“下移上延”，如西平縣、紅寺堡區(qū)、黑山縣均對(duì)貧困家庭子女學(xué)前階段保教費(fèi)予以免除，從入學(xué)起一直保障學(xué)生到走出學(xué)校。二是保障內(nèi)容更加豐富，除學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、書(shū)費(fèi)補(bǔ)助外，還有生活補(bǔ)助、營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助、寄宿補(bǔ)助、交通補(bǔ)助等。與貧困戶(hù)相比，普通家庭子女只能享受?chē)?guó)家普惠教育政策，即義務(wù)教育階段的“兩免一補(bǔ)”。個(gè)別地區(qū)稍有不同，如綦江區(qū)規(guī)定殘疾學(xué)生、低保家庭學(xué)生可享受同等資助。整體來(lái)看，“貧與非貧”之間，享受的教育保障政策存在較大差距。

表4 非貧困縣內(nèi)貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)教育保障、醫(yī)療保障的對(duì)比情況

對(duì)比五個(gè)非貧困縣醫(yī)療保障情況看出(如表4)，貧困戶(hù)可享受到一系列醫(yī)療保障疊加，而非貧困戶(hù)大體只有基本保障。如開(kāi)魯縣，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)之外，貧困戶(hù)另有扶貧商業(yè)保險(xiǎn)、民政商業(yè)保險(xiǎn)、民政大病救助、政府大病救助基金等九種保障，而非貧困戶(hù)只有大病保險(xiǎn)、民政大病救助兩項(xiàng)保障，是五個(gè)地區(qū)里醫(yī)療保障力度差異最大的。其余四個(gè)地區(qū)，如河南省西平縣貧困戶(hù)有六種保障，非貧困戶(hù)僅可享受到其中三項(xiàng)；重慶市綦江區(qū)和寧夏紅寺堡區(qū)的貧困戶(hù)均有五種醫(yī)療保障，而非貧困戶(hù)同樣只能享受到兩種；遼寧省黑山縣貧困戶(hù)有四項(xiàng)醫(yī)療保障，非貧困戶(hù)可享受到其中兩種?？傮w來(lái)說(shuō)，非貧困戶(hù)的醫(yī)療保障力度較貧困戶(hù)來(lái)說(shuō)要弱得多。

在“雙非地區(qū)”相對(duì)貧困顯著的背景下，明顯的保障性差異成為貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)之間出現(xiàn)“福利倒掛”的原因之一。正如調(diào)查中一農(nóng)戶(hù)所言：“家里也不差扶貧那點(diǎn)錢(qián)，但是一旦有人生病了，差異就出來(lái)了，比如貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)住在一個(gè)病房里，一個(gè)要交錢(qián)，一個(gè)不交錢(qián)，那福利待遇就不一樣了。”寧夏一基層干部對(duì)此也深有感觸，他在解釋醫(yī)療保障政策的疊加效應(yīng)時(shí)談到，如果是30萬(wàn)元的醫(yī)療費(fèi)，貧困戶(hù)在基本醫(yī)保、大病救助的基礎(chǔ)上還可以享受扶貧保、醫(yī)療救助、財(cái)政兜底資金的援助報(bào)銷(xiāo)，整體算下來(lái)可能只用自費(fèi)千余元，但對(duì)于非貧困戶(hù)來(lái)說(shuō)，可能就要花費(fèi)16萬(wàn)甚至更多。而沉重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)很有可能壓垮一個(gè)普通農(nóng)民家庭，使其生活短時(shí)間內(nèi)陷入窘迫。

政策疊加除了上文所說(shuō)的橫向上同一政策不同層面的福利累積外，還包括縱向?qū)蛹?jí)上不同領(lǐng)域政策的福利疊加。如寧夏紅寺堡區(qū)，貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)的福利待遇差異主要表現(xiàn)在特惠性政策的享有上，當(dāng)?shù)刎毨?hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)有5000～8000元的到戶(hù)資金；危房改造每戶(hù)可享受3萬(wàn)元補(bǔ)貼；基本醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)比例達(dá)到95%，農(nóng)戶(hù)自費(fèi)部分最多不超過(guò)5000元；家中若有適齡學(xué)童，還可獲得學(xué)前每年1200元和大學(xué)每年2000～3000元的教育資助?？傮w計(jì)算下來(lái)，一個(gè)貧困戶(hù)家庭一年同比要多出非貧困戶(hù)家庭至少四萬(wàn)元。這種政策排斥和政策疊加的雙重組合效用，很容易引起貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)之間的境遇反轉(zhuǎn)，從而產(chǎn)生“福利倒掛”。

(四)鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)在的貧困韌性

剛性的制度安排與政策提供在落地實(shí)施時(shí)往往要面臨鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)在的實(shí)踐性困境，這種困境在脫貧攻堅(jiān)中具體表現(xiàn)為資源稟賦匱乏與可行能力不足所帶來(lái)的貧困韌性。

“窮家難當(dāng)”一直是制約村莊發(fā)展的瓶頸。部分非貧困村由于資源匱乏，發(fā)展基礎(chǔ)較差，形成了脫貧攻堅(jiān)天然性的短板，主要表現(xiàn)在，一是缺乏原始積累，歷史積貧相對(duì)嚴(yán)重；二是村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱，缺乏自主發(fā)展能力。近年來(lái)，部分非貧困縣由于將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金與項(xiàng)目主要傾向貧困村，非貧困村逐漸“邊緣化”，一定程度造成了非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，甚至由“好村”淪為“差村”。原始的資源困境，加上后期并未搭上扶貧政策的“便車(chē)”，致使一些非貧困村處于“先天不足，后天無(wú)力”的境地。

阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，貧困不僅僅是經(jīng)濟(jì)上收入低下的表現(xiàn)，更是一種權(quán)利缺乏或者其他條件不足的表征，體現(xiàn)了社會(huì)參與能力、收入創(chuàng)造能力與機(jī)會(huì)獲取能力的缺失[23]?？梢哉f(shuō)，貧困人口的生產(chǎn)能力、生活方式、觀(guān)念認(rèn)識(shí)是影響和制約脫貧的重要因素。但扶貧本就是一種帶有積極性的國(guó)家意志的建構(gòu)行為，屬于外部輸入鄉(xiāng)村內(nèi)部的一種目標(biāo)導(dǎo)向性的安排。國(guó)家政策與農(nóng)民吸納之間存在著巨大張力，表現(xiàn)之一就在于貧困人口的認(rèn)知與可行能力跟不上國(guó)家政策的要求。有學(xué)者指出，越是貧困的人，越具有貧窮思維和貧困習(xí)慣。這種思維和習(xí)慣使得人的認(rèn)知能力和執(zhí)行控制力大幅降低[24]。正是這種“窮人心態(tài)”，往往使得貧困人口在諸如產(chǎn)業(yè)扶貧等舉措中由于缺乏承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、大膽嘗試的勇氣，或者囿于思維方式落后，難以接受新的技術(shù)方法、新的觀(guān)念，喪失良好的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，“雙非地區(qū)”的貧困特征之一在于貧困人口多是老弱病殘群體，由于受到身體素質(zhì)、行動(dòng)能力等的限制，往往陷入一種“想為卻不能為”的可行能力困境中，發(fā)展受到的制約性更大。

四、“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的潛在危害與新困境

其一，引發(fā)新的社會(huì)不公。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施，本質(zhì)上是通過(guò)政府引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，彌補(bǔ)貧困地區(qū)的資源短缺，縮小資源稟賦制約帶來(lái)的客觀(guān)差距，從而保證每個(gè)人都有共享發(fā)展的平衡感的一種國(guó)家再分配行為[25]。但現(xiàn)實(shí)中，在追求公平的道路上誘發(fā)了新的不公平因子。究其原因，主要可歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是貧困身份所帶來(lái)的扶貧福利，使農(nóng)村社會(huì)中普遍流傳著一種“鬧人的孩子有奶吃”的不以貧恥、反以貧榮的“貧困文化”價(jià)值觀(guān)，甚至出現(xiàn)“安貧樂(lè)道”“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶(hù)”的畸形現(xiàn)象。這種負(fù)面的消極認(rèn)知與行為，一方面削弱了貧困戶(hù)脫離貧困、向上發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，另一方面也給非貧困戶(hù)帶來(lái)心理上的不公甚至不滿(mǎn)情緒，“逆向福利歧視”的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)大大上升。二是“雙非地區(qū)”在貧困戶(hù)分類(lèi)管理與政策救助上存在漏洞與不足，一定程度上也引發(fā)了社會(huì)不公。如部分貧困戶(hù)雖已實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧但仍享受相關(guān)扶貧政策，政策疊加造成一部分群體對(duì)于資源“過(guò)度獲取”，甚至擠占公共資源，導(dǎo)致非貧困戶(hù)質(zhì)疑政策公平性。

其二，造成新的發(fā)展不平衡。一方面表現(xiàn)為地區(qū)間的差距拉大。為加快脫貧攻堅(jiān)步伐、提升脫貧成效，扶貧資金、扶貧項(xiàng)目、幫扶隊(duì)伍等各項(xiàng)資源均以貧困縣(村)為重點(diǎn)進(jìn)行集中投放，非貧困地區(qū)得到的十分有限，一定程度上削弱了其內(nèi)生發(fā)展能力，造成區(qū)域間發(fā)展不平衡，甚至出現(xiàn)后來(lái)者居上、領(lǐng)先者落后的“倒掛”問(wèn)題。另一方面表現(xiàn)為農(nóng)民受益的差距懸殊。當(dāng)前，由于脫貧攻堅(jiān)任務(wù)緊迫，人力、物力、財(cái)力都聚焦在消除絕對(duì)貧困上，扶貧投入整體呈現(xiàn)出“給貧困戶(hù)多，給非貧困戶(hù)少”的客觀(guān)事實(shí)，從而部分導(dǎo)致貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)之間因政策受益差別而出現(xiàn)發(fā)展失衡的問(wèn)題?？v觀(guān)這些不平衡性，并不是村莊、縣域自身囿于原始資源稟賦稀缺、力量不足的原生不平衡，而是國(guó)家力量介入后的次生不平衡，是社會(huì)一種新的不平衡狀態(tài)，值得引起關(guān)注。

其三，蘊(yùn)含新的鄉(xiāng)村治理風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，在貧困治理過(guò)程中，大量的扶貧資金和扶貧項(xiàng)目進(jìn)入貧困地區(qū)，如何配置和使用這些資源，成為鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)重要議題。扶貧資源作為一種公共產(chǎn)品，具有競(jìng)爭(zhēng)但非排他性，這就意味著，某一貧困戶(hù)在獲得扶貧資源后，村內(nèi)其他農(nóng)戶(hù)獲得此資源的機(jī)會(huì)會(huì)受到?jīng)_擊和限制[26]。而當(dāng)前扶貧工作中表現(xiàn)出的諸如唯身份論、唯帽子論，恰恰使得貧困戶(hù)成為被優(yōu)待的特殊群體，他們自然而然地享有此種福利和優(yōu)惠。這就使得部分非貧困戶(hù)心理失衡,特別是一些邊緣戶(hù)的心理可能產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”，影響村民間關(guān)系。更甚者，某些好吃懶做的貧困戶(hù)，在獲得眾多幫扶政策后大肆宣揚(yáng)，更加重了邊緣戶(hù)及非貧困戶(hù)的心理不平衡。這種心理上的不平衡，不僅降低了部分群眾對(duì)扶貧政策的滿(mǎn)意度和認(rèn)同感，也在一定程度上增加了社會(huì)矛盾，甚至出現(xiàn)非法上訪(fǎng)、暴力抗法等極端事件，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)重大威脅。

五、“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的治理路徑

在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，倒掛式貧困的日益顯現(xiàn)無(wú)疑對(duì)貧困治理構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。與針對(duì)深度貧困地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)可以集中力量進(jìn)行重點(diǎn)攻堅(jiān)，且容易取得顯著成效不同，倒掛式貧困的彌散式分布特點(diǎn)很難簡(jiǎn)單套用這種經(jīng)驗(yàn)，這不僅關(guān)涉到扶貧開(kāi)發(fā)制度體系在頂層設(shè)計(jì)層面的調(diào)整優(yōu)化，更與地方政府政策執(zhí)行層面的行為方式轉(zhuǎn)變緊密相連。

一是立足整體性治理，轉(zhuǎn)入“戰(zhàn)時(shí)”與“平時(shí)”相結(jié)合的過(guò)渡模式。在扶貧開(kāi)發(fā)的集中攻堅(jiān)階段，消除絕對(duì)貧困是首要目標(biāo)，要“啃下硬骨頭”，勢(shì)必要集中力量辦大事。但是，在層層重視和考核約束下，為了完成“硬任務(wù)”，資源持續(xù)性地投入到有“帽子”的地方，甚至造成重復(fù)和浪費(fèi)。進(jìn)入后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，面對(duì)倒掛式貧困的出現(xiàn)，“戰(zhàn)時(shí)”模式的適用性大大降低，這就需要頂層設(shè)計(jì)立足全局，從整體性治理入手，逐步引導(dǎo)扶貧制度體系進(jìn)入兼顧“戰(zhàn)時(shí)”、轉(zhuǎn)向“平時(shí)”的過(guò)渡模式。首先，要求打破“雙非地區(qū)”與貧困地區(qū)的身份界限，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際進(jìn)展優(yōu)化資源配置，避免出現(xiàn)“旱澇兩重天”的極端情況。其次，均衡考慮全國(guó)普遍性與地方特殊性，杜絕貧困地區(qū)脫貧經(jīng)驗(yàn)在“雙非地區(qū)”的簡(jiǎn)單復(fù)制和套用，鼓勵(lì)各地探索切實(shí)有效、富有地方特色的脫貧方案。最后，要加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，根據(jù)“雙非地區(qū)”貧困人口分散化、復(fù)雜化的特征，充分發(fā)揮各部門(mén)、各行業(yè)化解貧困的優(yōu)勢(shì)功能，形成綜合性、整體化的扶貧治理體系。

二是堅(jiān)持兜住底線(xiàn)，構(gòu)建科學(xué)、立體的社會(huì)保障扶貧制度體系。形成倒掛式貧困的群體中，因病因殘占到了相當(dāng)比重。此外，囿于內(nèi)生發(fā)展能力的不足，部分脫貧戶(hù)依然十分脆弱。對(duì)于這部分群體，依靠產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧很難從長(zhǎng)效上解決問(wèn)題，必須加強(qiáng)養(yǎng)老、醫(yī)療等基礎(chǔ)性社會(huì)保障體系建設(shè)，以普惠性政策代替特惠性政策，讓符合條件的邊緣群眾應(yīng)保盡保，合理利用社會(huì)保障體系的兜底扶貧功能。同時(shí)，有條件的地區(qū)可以探索以實(shí)際需求確定幫扶方式，優(yōu)化前端介入，而非事后救濟(jì)，逐漸替代以貧困身份為依據(jù)的“唯帽子論”，將公益性政策適度向邊緣群體傾斜，縮小邊緣戶(hù)與貧困戶(hù)之間因政策保障差異產(chǎn)生的落差感和不平衡心理。

三是增強(qiáng)可持續(xù)性，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興等涉農(nóng)戰(zhàn)略銜接配套。倒掛式貧困的治理路徑無(wú)法簡(jiǎn)單復(fù)制既有模式，但也并非要求另起爐灶，關(guān)鍵在于導(dǎo)入和利用國(guó)家涉農(nóng)戰(zhàn)略，將其與后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)銜接配套。一方面，各地應(yīng)以正在深入落實(shí)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，為彌散分布的貧困人口賦予應(yīng)有的股份權(quán)能，探索資源變資產(chǎn)、資金變股金的股份化合作，提高貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收入；同時(shí)，可以引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定規(guī)模后按比提留，增強(qiáng)村莊內(nèi)部對(duì)貧困人口的幫扶能力。另一方面，將倒掛式貧困的治理導(dǎo)入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，適度安排貧困人口進(jìn)入村莊環(huán)衛(wèi)等公益性崗位，鼓勵(lì)在村企業(yè)吸納貧困人口從事與勞動(dòng)能力相匹配的工作?？梢哉f(shuō)，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，切實(shí)提高農(nóng)民收入水平，增強(qiáng)脫貧防貧的可持續(xù)性是治理倒掛式貧困的根本之策。