鐘錦文，鐘 昕

(江西師范大學(xué) 商學(xué)院，江西 南昌 330022)

一、不同環(huán)境規(guī)制比較

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“在‘五位一體’總體布局中生態(tài)文明建設(shè)是其中一位，在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略中堅(jiān)持人與自然和諧共生是其中一條基本方略，在新發(fā)展理念中綠色是其中一大理念，在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中污染防治是其中一大攻堅(jiān)戰(zhàn)?！盵1]那么，中國(guó)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、堅(jiān)持人與自然和諧共生、堅(jiān)持綠色發(fā)展理念、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)，應(yīng)如何選擇科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)制呢？

環(huán)境規(guī)制主要有基于強(qiáng)制機(jī)制的“命令-控制型”(command-and-control，CAC)和基于市場(chǎng)機(jī)制的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”(economic-incentive，EI)兩類(lèi)。CAC規(guī)制是運(yùn)用法律和政策，要求污染源采取減排技術(shù)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化程序(監(jiān)控、檢查和罰款等)確保污染源完成減排；EI規(guī)制是政府確定總體目標(biāo)和原則，然后留給污染源足夠追求利潤(rùn)的空間，激勵(lì)污染源采取成本有效的減排技術(shù)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，CAC規(guī)制的諸多缺陷逐步暴露，越來(lái)越受到人們的詬病。首先，由于忽視了污染源之間減排成本的差異和區(qū)域之間減排效果的不同，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)(特別是統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))的CAC規(guī)制減排成本過(guò)高；其次，為使減排技術(shù)對(duì)于數(shù)以萬(wàn)計(jì)的污染源均具有可行性，政府需收集大量的信息來(lái)解決與減排技術(shù)相關(guān)的復(fù)雜的科學(xué)、工程和經(jīng)濟(jì)難題，大大增加了政府的信息收集成本；再次，盡管統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的CAC規(guī)制可以確保污染源采用現(xiàn)有的減排技術(shù)，但無(wú)法激勵(lì)污染源開(kāi)發(fā)和采用更加有效的減排措施；最后，鑒于規(guī)避規(guī)則所帶來(lái)的潛在收益和遵守規(guī)則所帶來(lái)的高昂成本，也許污染源選擇違法排放比遵守規(guī)則更加有利。

與CAC規(guī)制相比，EI規(guī)制能夠產(chǎn)生更好的環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益。首先，EI規(guī)制對(duì)污染源的約束更多源于內(nèi)在，為污染源提供了選擇的自由和彈性，使其可以用最低的成本達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)良好的EI規(guī)制可以實(shí)現(xiàn)達(dá)到社會(huì)預(yù)期減排目標(biāo)和確保無(wú)數(shù)污染源自由選擇的“雙贏戰(zhàn)略”；其次，EI規(guī)制具有高效率、低成本的特點(diǎn)，可以為持續(xù)的環(huán)境改善提供動(dòng)態(tài)激勵(lì)，持續(xù)驅(qū)動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新[2]，具有經(jīng)濟(jì)效率和技術(shù)革新的“雙重優(yōu)勢(shì)”；再次，EI規(guī)制減輕了政府在CAC規(guī)制模式下的信息收集成本，能以最低的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)；最后，從污染防治效果來(lái)看，EI規(guī)制對(duì)各種類(lèi)別的污染都具有顯著的抑制作用，CAC規(guī)制只對(duì)工業(yè)固體廢棄物污染有抑制作用，非正式型環(huán)境規(guī)制只對(duì)工業(yè)廢氣污染有抑制作用[3]。

國(guó)外的污染防治實(shí)踐已證明EI規(guī)制比CAC規(guī)制更為有效。然而，中國(guó)環(huán)境規(guī)制還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，行政命令有余，市場(chǎng)手段不足[4]，在環(huán)境治理中存在CAC規(guī)制運(yùn)用過(guò)溢，EI規(guī)制和自愿型環(huán)境規(guī)制使用不足等問(wèn)題[5]。因此，更多采用EI規(guī)制是中國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的應(yīng)有選項(xiàng)。

EI規(guī)制又可分為價(jià)格型環(huán)境規(guī)制(即排污稅，是事先確定排污單價(jià)而排污總量不確定)和數(shù)量型環(huán)境規(guī)制(即排污權(quán)交易，是事先確定排污總量，排污單價(jià)則隨供求關(guān)系而變動(dòng))。隨著中國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日起施行，價(jià)格型環(huán)境規(guī)制已正式實(shí)施，而數(shù)量型環(huán)境規(guī)制仍未在全國(guó)推廣。數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的有效實(shí)施需要其他環(huán)境制度的配合，其實(shí)施的前提是污染源須取得排污許可證。截至2019年6月底，全國(guó)排污許可證發(fā)放量近5.1×104張，預(yù)計(jì)2019年發(fā)證量將超2×105張，確保2020年底實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可證發(fā)放全覆蓋[6]。由此可見(jiàn)，隨著中國(guó)環(huán)境制度的完善，優(yōu)化數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的條件日臻成熟。

二、一個(gè)案例：酸雨計(jì)劃

數(shù)量型環(huán)境規(guī)制將產(chǎn)生多大的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，助力中國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)呢？不妨解剖麻雀，分析歷史上規(guī)模最大、影響最廣、最成功的排污交易項(xiàng)目[7]：酸雨計(jì)劃(Acid Rain Program，ARP)。

根據(jù)《清潔空氣法》(Clean Air Act，CAA)1990年修正案，美國(guó)環(huán)保署(Environmental Protection Agency，EPA)實(shí)施了ARP。ARP的總體目標(biāo)是通過(guò)減少電力行業(yè)二氧化硫(SO2)的排放，顯著地改善環(huán)境和公眾健康。為了以最低的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，EPA創(chuàng)造性地提出了SO2可交易排放許可證(transferable discharge permits，TDP)機(jī)制，采用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的“限額-交易”(cap-and-trade，CAT)方式實(shí)現(xiàn)酸雨先導(dǎo)物質(zhì)SO2的減排，這標(biāo)志著美國(guó)污染控制政策由傳統(tǒng)的CAC向EI邁進(jìn)。

ARP具體減排目標(biāo)是：自1995年起化石燃料發(fā)電企業(yè)分兩階段將SO2排放量在1980年基礎(chǔ)上削減1×107噸，2010年排放量控制在8.95×106噸[8]。第一階段(1995—1999年)，參加單位共計(jì)445家，包括美國(guó)中西部和東部21個(gè)州110多家燃煤發(fā)電企業(yè)的263個(gè)單位，以及182個(gè)補(bǔ)償或替代單位。第二階段(2000—2010年)，參加對(duì)象擴(kuò)大到2000多家，包括現(xiàn)有產(chǎn)能超過(guò)25 MW的發(fā)電機(jī)組和所有新建發(fā)電企業(yè)。

ARP中，為了保證環(huán)境質(zhì)量逐步得到改善，EPA首先設(shè)定每年SO2排放總量上限，然后以排放許可證的形式將排放總量分配給區(qū)域內(nèi)的固定污染源。排放許可證的初始分配方式有無(wú)償分配、公開(kāi)拍賣(mài)和標(biāo)價(jià)出售3種，其中無(wú)償分配是主要方式。同時(shí)，ARP中特別授權(quán)EPA負(fù)責(zé)對(duì)大約2.8%的初始排放許可證公開(kāi)拍賣(mài)，因?yàn)楣_(kāi)拍賣(mài)可以提供許可證的市場(chǎng)參考價(jià)，反映SO2減排的社會(huì)平均成本，對(duì)進(jìn)一步完善ARP有重要的指導(dǎo)意義。私人和環(huán)保組織也可參與公開(kāi)拍賣(mài)。

許可證交易是ARP的核心環(huán)節(jié)。通過(guò)許可證交易重新分配固定污染源的SO2減排責(zé)任，使減排成本低的固定污染源多承擔(dān)減排任務(wù)，實(shí)現(xiàn)總量控制下的費(fèi)用最小化。參加許可證交易的主體有減排企業(yè)、環(huán)保主義者以及投資者，多種交易主體共同發(fā)揮作用，活躍了市場(chǎng)，使得許可證交易這一數(shù)量型環(huán)境規(guī)制更具生命力。

EPA對(duì)固定污染源的排放許可證每年進(jìn)行一次審核和調(diào)整，檢查其賬戶中是否有足夠的許可證用于SO2排放。具體方法是EPA依據(jù)排放跟蹤系統(tǒng)(Emissions Tracking System，ETS)、許可證跟蹤系統(tǒng)(Allowance Tracking System，ATS)和年度調(diào)整系統(tǒng)(Annual Reconciliation System，ARS)3個(gè)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)審核固定污染源當(dāng)年子賬戶的許可證指標(biāo)，然后減去當(dāng)年應(yīng)扣除數(shù)，檢查其賬戶是否有余額。若有剩余則可轉(zhuǎn)至其次年子賬戶或普通賬戶，若不足則實(shí)行懲罰。EPA規(guī)定，ARP中固定污染源每超標(biāo)排放1噸罰款2×103美元(1)每年的罰款標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)通貨膨脹調(diào)整，如1998年每噸罰款2581美元。，且必須在下一年度從其ATS賬戶中扣除超標(biāo)排放的許可證指標(biāo)，同時(shí)，固定污染源還將受到CAA加強(qiáng)條款下的民事和刑事制裁。

ARP中，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的實(shí)踐將法律規(guī)定的普遍義務(wù)(排污限制)轉(zhuǎn)化為固定污染源的具體義務(wù)(污染物減排)，產(chǎn)生了巨大的環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。如圖1所示，ARP有效激勵(lì)固定污染源提前減排，對(duì)減少SO2排放產(chǎn)生了積極影響。第一階段中，參與減排的固定污染源每年SO2實(shí)際排放量遠(yuǎn)低于許可證持有量，至1999年第一階段結(jié)束時(shí)，SO2總排放量為4.9×106噸，比1990年的8.7×106噸減少3.8×106噸。提前減排減輕了固定污染源第二階段的減排壓力。在第二階段，許多固定污染源使用第一階段儲(chǔ)存的排放配額，這雖然導(dǎo)致第二階段的頭六年實(shí)際排放量略高于許可證持有量，但實(shí)際排放量整體仍呈下降趨勢(shì)，至2009年，所有固定污染源(包括第一階段和第二階段)的SO2總排放量為5.7×106噸，不到1980年總排放量1.73×107噸的1/3，比1990年的1.57×107噸下降了1×107噸。2016年，在發(fā)電量保持穩(wěn)定的同時(shí)，ARP覆蓋的固定污染源SO2排放量已下降至1.5×106噸[9]。2000—2017年，全美SO2平均排放量下降了79%，一氧化碳(CO)、氮氧化物(NOX)、揮發(fā)性有機(jī)化合物(volatile organic compounds，VOC)、PM2的排放量得到了有效控制[10]。

圖1 1980—2009年ARP中SO2排放量和許可證持有量

除了巨大的環(huán)境效應(yīng)外，ARP也帶來(lái)了明顯的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。就政策成本而言，ARP遠(yuǎn)低于CAC規(guī)制，甚至低于政策設(shè)計(jì)的預(yù)期成本。據(jù)EPA測(cè)算，1990—2010年，ARP為實(shí)現(xiàn)酸雨控制目標(biāo)節(jié)省1.26×1010—1.8×1010美元。2011年3月，在EPA發(fā)布的報(bào)告[11]中，對(duì)CAA1990年修正案1990年至2020年的實(shí)施成本和社會(huì)效益進(jìn)行了對(duì)比分析。據(jù)估算(采用中間值)，至2020年，美國(guó)實(shí)施CAA1990年修正案的成本將達(dá)6.5×1010美元，但所取得的收益將達(dá)到2×1012美元，成本收益比達(dá)到了驚人的1 ∶30，即1美元的治理空氣污染成本投入將獲得30美元的收益，難怪報(bào)告最后總結(jié)道：美國(guó)做出了一筆明智的投資。

三、數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的機(jī)理

數(shù)量型環(huán)境規(guī)制，是根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求，在滿足環(huán)境容量的前提下，給予固定污染源一定數(shù)量的排污權(quán)，并允許這種排污權(quán)合法交易，從而控制污染物的排放數(shù)量不超過(guò)政府規(guī)定的最大允許排放數(shù)量。

正如上述ARP案例分析的那樣，在數(shù)量型環(huán)境規(guī)制中，政府部門(mén)首先確定某一時(shí)間段內(nèi)的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并依據(jù)該目標(biāo)評(píng)估區(qū)域環(huán)境容量，從而計(jì)算出此時(shí)間段內(nèi)某污染物最大允許排放量，然后將其分割成若干規(guī)定排放許可量，并將排放許可量以排放許可證的形式通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)、定價(jià)銷(xiāo)售或免費(fèi)配送等方式分配給該區(qū)域的固定污染源。固定污染源分配到一定數(shù)量的排放許可證，每單位許可證允許持有者在特定的時(shí)間范圍內(nèi)排放一單位指定污染物，許可證可以交易，一般也可以儲(chǔ)存(有的規(guī)定也可以借入)。固定污染源可以自主選擇減少排放以達(dá)到排放限額要求或購(gòu)買(mǎi)許可證以滿足排放需求。對(duì)于高效率減排者，可以選擇減少排放，并將節(jié)余的許可證儲(chǔ)存以備將來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)所需，或出售給低效率減排者以獲取經(jīng)濟(jì)利益。其機(jī)理如圖2所示。

假設(shè)存在兩個(gè)擁有不同邊際減排成本(Marginal Abatement Cost，MAC)的固定污染源A和B，其當(dāng)前排放量分別為Q10和Q20，現(xiàn)根據(jù)政府規(guī)定的減排目標(biāo)，按某一規(guī)則分配給它們當(dāng)年的排放許可證數(shù)量分別為Q1和Q2(這樣，排放總量將由原來(lái)的Q10+Q20下降到Q1+Q2，能夠?qū)崿F(xiàn)減排目標(biāo))，在沒(méi)有排污權(quán)交易的情況下，它們必須將當(dāng)年的排放量分別減少至Q1和Q2，否則，將會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰。從圖2可知，此時(shí)固定污染源A和B的MAC分別為C1和C2，且C1

由此可見(jiàn)，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制將按照等邊際原則重新分配固定污染源的排放許可證數(shù)量，使減排成本低的固定污染源多承擔(dān)減排責(zé)任，實(shí)現(xiàn)總量控制下的費(fèi)用最小化。

同時(shí)，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制對(duì)市場(chǎng)存在激勵(lì)作用。假設(shè)固定污染源邊際減排成本函數(shù)為MAC，排放許可證的價(jià)格為p且保持不變，以上分析可知，固定污染源的最佳許可證持有量(即排放量)為e1，總減排成本為圖3中面積Sa+Sb。假設(shè)固定污染源將邊際減排成本函數(shù)降為MAC′，則此時(shí)的最佳許可證持有量(即排放量)為e2，總減排成本為圖3中面積Sb+Sd。這樣，固定污染源節(jié)省的許可證數(shù)量為e1-e2，其出售所得為p×(e1-e2)=Sc+Sd。于是，固定污染源可減少成本為：

圖2 數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的機(jī)理

圖3 數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的激勵(lì)作用

⊿C=(Sa+Sb)-(Sb+Sd)+(Sc+Sd)=Sa+Sc

由此可見(jiàn)，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)，權(quán)衡不同固定污染源減排成本的差異，給予了固定污染源選擇低成本減排路徑的自由。高效減排的經(jīng)濟(jì)利益能較好地激勵(lì)固定污染源不斷尋求更好的減排方法，使邊際減排成本函數(shù)下降，減少排放。

四、中國(guó)的試點(diǎn)實(shí)踐

中國(guó)開(kāi)展數(shù)量型環(huán)境規(guī)制試點(diǎn)實(shí)踐已有30多年，大致可分為三個(gè)發(fā)展階段：

(一)探索試點(diǎn)階段：1987—2006年

中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制可追溯到1987年上海市閔行區(qū)開(kāi)展的企業(yè)間水污染物排放指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)@也是中國(guó)首例排污權(quán)交易。此后，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制作為實(shí)行總量控制的激勵(lì)型規(guī)制，得到了環(huán)保部門(mén)的重視。1988年3月20日，《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(國(guó)家環(huán)境保護(hù)局〔88〕環(huán)水字第111號(hào))(2)2007年10月8日，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展行政法規(guī)規(guī)章清理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕12號(hào))，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局對(duì)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》予以廢止。見(jiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第41號(hào)。的發(fā)布，標(biāo)志著中國(guó)水環(huán)境管理進(jìn)入了實(shí)行總量控制的階段。1991年4月，國(guó)家環(huán)保局在上海等16個(gè)城市開(kāi)展了大氣污染物排放許可證制度的試點(diǎn)。1993年國(guó)家環(huán)保局開(kāi)始探索大氣排污交易，試點(diǎn)城市包括太原、貴陽(yáng)、包頭、柳州、平頂山和開(kāi)遠(yuǎn)等十?dāng)?shù)個(gè)。1999年4月，中美環(huán)保部門(mén)簽署了中國(guó)利用市場(chǎng)機(jī)制減少SO2排放的可行性研究合作意向書(shū)，并在江蘇南通和遼寧本溪試點(diǎn)，開(kāi)啟了中國(guó)SO2排污交易的序幕。2001年11月，南通某大型化工有限公司與南通天生港發(fā)電有限公司進(jìn)行了1.8×103噸的SO2排污交易，此乃中國(guó)第一例SO2排污交易。在本溪的試點(diǎn)中，出臺(tái)了《本溪市大氣污染物排放總量控制管理?xiàng)l例》，該條例明確了數(shù)量型環(huán)境規(guī)制是實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制制度的重要手段，規(guī)定了申報(bào)登記、許可證分配、排放監(jiān)測(cè)和超額排放處罰等重要內(nèi)容。2002年5月，國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實(shí)施示范工作安排的通知》(環(huán)辦函〔2002〕188號(hào))，并于7月召開(kāi)上海、天津、江蘇、山東、山西、河南和柳州等7省市“SO2排放總量控制及排污交易”試點(diǎn)會(huì)議，部署數(shù)量型環(huán)境規(guī)制試點(diǎn)工作的實(shí)施方案和具體步驟。2002年，南京下關(guān)發(fā)電廠與江蘇太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司達(dá)成SO2排污權(quán)異地交易：自2003年7月至2005年，南京下關(guān)發(fā)電廠每年出售1.7×103噸的SO2排污權(quán)給江蘇太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司，成交價(jià)為l元/千克，2006年后，交易價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)行情確定，此次交易開(kāi)中國(guó)排污權(quán)跨區(qū)域交易之先河。2003年初，柳州化工集團(tuán)公司與柳州木材廠簽訂了2×102噸SO2排污交易合同，成交價(jià)為4×102元/噸。2004年，經(jīng)南通市環(huán)保局協(xié)調(diào)并審核確認(rèn)，泰爾特公司出售剩余化學(xué)需氧量(Chemical Oxygen Demand，COD)排污指標(biāo)給亞點(diǎn)毛巾廠，轉(zhuǎn)讓期限3年，交易價(jià)格為103元/噸。

這一階段，中國(guó)許多區(qū)域進(jìn)行了數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的有益探索，也形成了在國(guó)內(nèi)影響較大的案例，為數(shù)量型環(huán)境規(guī)制實(shí)施奠定了政策基礎(chǔ)。污染治理模式開(kāi)始從濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，從分散治理向集中治理轉(zhuǎn)變，從末端治理向源頭治理轉(zhuǎn)變。但總體來(lái)看，探索試點(diǎn)力度相對(duì)較弱，主要是SO2排污權(quán)和水污染物排放權(quán)交易的個(gè)案，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制在環(huán)境治理中所起的作用非常有限。因?yàn)槿狈∪氖袌?chǎng)機(jī)制、完善的法律制度和嚴(yán)格的監(jiān)管措施，交易大多是政府環(huán)保部門(mén)“拉郎配”，排污權(quán)有償取得和交易市場(chǎng)并未真正形成。如前述南京下關(guān)發(fā)電廠與江蘇太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司的案例，SO2排污權(quán)成交價(jià)僅為1元/千克，遠(yuǎn)不及南京下關(guān)發(fā)電廠SO2減排成本1.6元/千克，顯然，其出售1 千克 SO2排污權(quán)要虧損0.6元，出售1.7×103噸 SO2排污權(quán)要虧損1.02×106元[12]。

(二)市場(chǎng)建設(shè)階段：2007—2013年

2007年，國(guó)內(nèi)首家排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心在浙江省嘉興市掛牌成立，這標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)啟了數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制將逐漸由場(chǎng)外交易或稱柜臺(tái)交易(over-the-counter，OTC)向場(chǎng)內(nèi)交易或稱交易所交易(transaction on exchange)轉(zhuǎn)變。隨著2007年國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部和財(cái)政部批復(fù)江蘇、浙江、河北、湖北、河南、湖南、山西、陜西、內(nèi)蒙古、天津、重慶等11個(gè)省(區(qū)、市)和青島市開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，以及其他大多省(區(qū)、市)自主開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易探索，2008年8、9月間，北京環(huán)境交易所(8月5日)、上海環(huán)境能源交易所(8月5日)、天津排放權(quán)交易所(9月25日)等國(guó)內(nèi)三大環(huán)交所相繼掛牌成立。之后，重慶、湖北、河北、陜西、山西、青海、貴州、深圳、廣州、長(zhǎng)沙等也掛牌成立了環(huán)境資源交易機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2011年4月全國(guó)已成立的環(huán)境資源交易機(jī)構(gòu)已達(dá)19家[13]。截至2013年5月底，全國(guó)排污權(quán)有償使用和交易金額達(dá)3.095×109元。其中，排污權(quán)有償使用金額共計(jì)2.038×109元，有償分配SO2、COD、NOX、氨氮(NH3-N)和總磷指標(biāo)量分別為3.512×105噸、1.756×105噸、6.29×104噸、1.6×103噸和1×102噸；排污權(quán)交易金額共計(jì)1.057×109元，交易數(shù)量4671筆，交易SO2、COD、NOX、NH3-N、總磷、煙塵和工業(yè)粉塵指標(biāo)量分別為4.72×105噸、1.50×104噸、7.7×103噸、2×102噸、1噸、6×102噸和5×102噸[14]。截至2013年底，排污權(quán)有償使用和交易金額累計(jì)超過(guò)3.5×109元[15]。

這一階段，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制試點(diǎn)工作不再停留在單項(xiàng)交易實(shí)踐上，各試點(diǎn)區(qū)域紛紛成立環(huán)境資源交易機(jī)構(gòu)，并開(kāi)始建章立制，搭起了數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的四梁八柱，開(kāi)啟了數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的市場(chǎng)建設(shè)。數(shù)量型環(huán)境規(guī)制由場(chǎng)外交易的“企業(yè)-企業(yè)”直接談判模式逐漸向場(chǎng)內(nèi)交易的“企業(yè)-交易所-企業(yè)”交易所模式轉(zhuǎn)變。但從試點(diǎn)區(qū)域的實(shí)踐看，各地?cái)?shù)量型環(huán)境規(guī)制市場(chǎng)規(guī)模偏小，交易以一級(jí)市場(chǎng)企業(yè)有償獲得排污權(quán)為主，二級(jí)市場(chǎng)交易卻不活躍。

(三)深化試點(diǎn)階段：2014年至今

2014年8月6日，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕38號(hào))的下發(fā)，標(biāo)志著中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制進(jìn)入深化試點(diǎn)階段。中國(guó)現(xiàn)已有28個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展了排污交易試點(diǎn)工作，其中由生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部正式批復(fù)的省份12個(gè)，自行開(kāi)展試點(diǎn)的省份16個(gè)[16]；交易的污染因子除SO2、NOX、COD和NH3-N(3)“十二五”期間中國(guó)確定的污染物總量控制因子，廢氣為SO2和NOX，廢水為COD和NH3-N。外，許多地區(qū)還結(jié)合當(dāng)?shù)匚廴咎卣鞯膶?shí)際進(jìn)行了擴(kuò)展，如：佛山順德區(qū)增加了VOC，湖南增加了重金屬，甘肅蘭州和山西增加了煙塵和工業(yè)粉塵；大多省份選取水泥、鋼鐵、火電、印染、造紙等重點(diǎn)排污行業(yè)作為排污交易試點(diǎn)，浙江和重慶則擴(kuò)展到全行業(yè)范圍；重慶、浙江、河南和內(nèi)蒙古等已將所有新增污染源、浙江還將現(xiàn)有污染源納入排污權(quán)有償使用范圍。截至2018年8月，共征收一級(jí)市場(chǎng)排污權(quán)有償使用費(fèi)1.177×1010元，二級(jí)市場(chǎng)交易金額共計(jì)7.23×109元[17]。

這一階段，各試點(diǎn)省份進(jìn)一步完善了交易平臺(tái)建設(shè)，并在政策創(chuàng)新方面進(jìn)行了有益的嘗試。大多省份已開(kāi)發(fā)了集指標(biāo)申購(gòu)、交易買(mǎi)賣(mài)、數(shù)據(jù)審核、信息發(fā)布和交易管理于一體的電子競(jìng)價(jià)和交易管理平臺(tái)；內(nèi)蒙古還完成了現(xiàn)場(chǎng)核查作業(yè)、水容量核算、儲(chǔ)備綜合管理、價(jià)格測(cè)算、電子競(jìng)拍和交易綜合管理等多個(gè)配套交易平臺(tái)的綜合性管理系統(tǒng)的建設(shè)；浙江、江蘇、河北、陜西和山西等開(kāi)展了刷卡管理。湖南創(chuàng)新治污資金下達(dá)模式，使用環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金收儲(chǔ)企業(yè)富余排污指標(biāo)，實(shí)行“以購(gòu)代補(bǔ)”、“以收代補(bǔ)”，將排污權(quán)有償使用費(fèi)用于污染防治；重慶、浙江、河北、湖南、陜西、山西和內(nèi)蒙古等開(kāi)展了排污權(quán)抵押貸款；湖北建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)督體系；重慶則建立了排污交易稽核制度；陜西和河南開(kāi)展了總量控制指標(biāo)前置和總量預(yù)算管理[17]。

雖有30多年的試點(diǎn)實(shí)踐，但中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制呈現(xiàn)“試點(diǎn)地域多、成交數(shù)量少”的特點(diǎn)，二級(jí)市場(chǎng)交易極不活躍，成效甚微，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果(4)2014年8月6日，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕38號(hào))明確指出“到2017年，試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點(diǎn)工作基本完成?！比欢?，時(shí)至今日，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制仍未在全國(guó)推廣，沒(méi)有達(dá)到“2017年試點(diǎn)工作基本完成”的預(yù)定目標(biāo)。，還不具備在全國(guó)推廣的條件[16]。何以如此呢？

五、存在問(wèn)題與優(yōu)化路徑

中國(guó)試點(diǎn)實(shí)踐成效甚微的原因在于：數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的法律體系、市場(chǎng)機(jī)制和管理制度等存在諸多亟待化解的問(wèn)題。完善法律體系、健全市場(chǎng)機(jī)制和規(guī)范管理制度是優(yōu)化中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的有效路徑。

(一)完善法律體系

完善的法律體系是實(shí)施數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的根本保障，因此，優(yōu)化中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制必須提升排污交易法律位階、分清環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)、實(shí)行綜合排污許可制度。

1.提升排污交易法律位階

中國(guó)排污交易法律位階偏低。從前面分析可知，美國(guó)ARP是根據(jù)CAA1990年修正案制定的。CAA1990年修正案明確了ARP的總體環(huán)境目標(biāo)和具體減排目標(biāo)及減排路徑，對(duì)ARP的出臺(tái)背景、控制目標(biāo)、履約計(jì)劃、配額分配、監(jiān)測(cè)報(bào)告等進(jìn)行了約定，并明確了配額的屬性：配額可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)粯?gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)，配額管理不能影響其他法律法規(guī)的制定與實(shí)施。然而，目前規(guī)范中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的僅有部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，還未上升到行政法規(guī)或普通法律的位階。上位法的缺失，導(dǎo)致各地?cái)?shù)量型環(huán)境規(guī)制試點(diǎn)的法律依據(jù)不足。另外，對(duì)于排污權(quán)的法律屬性，目前學(xué)術(shù)界主要有用益物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)、自然資源使用權(quán)和新財(cái)產(chǎn)權(quán)等四種觀點(diǎn)。暫且不管學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論，就數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的有效實(shí)施而言，承認(rèn)交易主體的環(huán)境容量資源使用權(quán)是前提，但中國(guó)現(xiàn)有法律尚未明確環(huán)境容量資源使用權(quán)的私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

就法的形式效力而言，所有法律淵源都是相同的，并不存在差異；但是，不同淵源的法律規(guī)范卻存在位階等級(jí)。眾所周知，中國(guó)法律位階從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章六級(jí)(5)根本法律，即憲法，其修改須經(jīng)全國(guó)人大代表的三分之二以上多數(shù)通過(guò)；基本法律，包括民事基本法、刑事基本法、行政基本法和訴訟法等，其制定或系統(tǒng)修改須經(jīng)全國(guó)人大代表過(guò)半數(shù)通過(guò)；普通法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改；行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院制定；地方性法規(guī)，省級(jí)和較大的市級(jí)人大及其常委會(huì)制定；部門(mén)規(guī)章，國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定；地方政府規(guī)章，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府制定。。目前，中國(guó)排污交易法律位階處于最低的第六級(jí)。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)范中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的法律或行政法規(guī)，彌補(bǔ)上位法的缺失，提升數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的法律位階，增強(qiáng)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的制度效力。這樣，可以界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，規(guī)范排污權(quán)的分配與管理，使中國(guó)排污權(quán)從實(shí)然狀態(tài)下的政策性權(quán)利轉(zhuǎn)變成為應(yīng)然狀態(tài)下的法律性權(quán)利；可以厘清數(shù)量型環(huán)境規(guī)制與污染物排放總量控制制度及排污許可管理制度的關(guān)系，指導(dǎo)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的設(shè)計(jì)與后期的政策績(jī)效評(píng)估；可以明確交易主體的權(quán)利與義務(wù)，完善數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的管理制度，使數(shù)量型環(huán)境規(guī)制在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

2.分清環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)

中國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)模糊?！董h(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！边@使各級(jí)環(huán)保主管部門(mén)只在監(jiān)管的地域范圍上存在差異，而監(jiān)管的具體內(nèi)容基本相同，形成環(huán)境監(jiān)管職責(zé)縱向同構(gòu)。同時(shí)，中國(guó)行使環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)除各級(jí)人民政府和生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)外，還有公安、監(jiān)察、經(jīng)濟(jì)綜合、工信、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、環(huán)衛(wèi)、市場(chǎng)監(jiān)管、能源、交通、鐵路、機(jī)動(dòng)車(chē)生產(chǎn)、海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、海事、漁業(yè)、港務(wù)監(jiān)督、水行政、流域管理、供水、排水等20余家，這就造成政府各部門(mén)之間環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)力分散、交叉重復(fù)，甚至沖突。

環(huán)境監(jiān)督管理是各級(jí)政府及其主管部門(mén)干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的重要職責(zé)之一。維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，各級(jí)政府責(zé)無(wú)旁貸?；镜沫h(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)[18]。政府應(yīng)該成為良好生態(tài)環(huán)境的提供者和分配者，并運(yùn)用法律、政策、宣教、經(jīng)濟(jì)和科技等手段，對(duì)影響環(huán)境資源的各種行為進(jìn)行監(jiān)督管理，防止環(huán)境違法事件的發(fā)生，處罰環(huán)境違法行為，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人與自然以及人與人之間的關(guān)系，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境、保障人民健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。然而，中國(guó)實(shí)行的“環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管，相關(guān)部門(mén)各司其職”的環(huán)境監(jiān)督管理體制，在實(shí)際運(yùn)行中，容易導(dǎo)致“九龍治水”的局面。因此，按照立法先行的原則，應(yīng)整合完善相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范，在法律層面上，明確上收環(huán)境監(jiān)察權(quán)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)權(quán)，下放污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和監(jiān)管等環(huán)境執(zhí)法權(quán)，避免縱向上環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)同構(gòu)。同時(shí)，厘清各部門(mén)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)牽頭，加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào)，實(shí)行聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，形成合力。

3.實(shí)行綜合排污許可制度

中國(guó)排污許可管理制度分散。數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的前提是固定污染源須獲得排污許可證，故其能否成功取決于排污許可管理制度的有效實(shí)施及排污許可證的規(guī)范管理。然而，從立法層面看，中國(guó)排污許可管理制度呈碎片化狀態(tài)。盡管中國(guó)《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等都明確規(guī)定實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度和排污許可管理制度，但這種按照大氣、水、土壤、固體廢物和環(huán)境噪聲等的污染防治立法，使排污許可管理制度僅著眼于控制固定污染源向單一環(huán)境媒介排放某一類(lèi)型污染物，而忽視了單純降低某一類(lèi)型污染物的排放可能導(dǎo)致的污染轉(zhuǎn)移，以及污染物在不同環(huán)境媒介間發(fā)生的遷移和擴(kuò)散。另外，2018年1月10日出臺(tái)的《排污許可管理辦法(試行)》，也未明確排污許可與排污權(quán)及排污權(quán)交易的關(guān)系，這將影響數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的制度設(shè)計(jì)、政策制定、執(zhí)行實(shí)施和監(jiān)督處罰等。

習(xí)近平總書(shū)記“山水林田湖草是生命共同體”的哲學(xué)思想告訴我們，生態(tài)系統(tǒng)具有整體性和相互關(guān)聯(lián)性，這就要求我們要有系統(tǒng)化的環(huán)境管理理念和綜合化的環(huán)境管理手段。從法律層面講，目前中國(guó)污染防治分散立法的格局不利于系統(tǒng)化環(huán)境管理理念的形成，也掣肘著綜合化環(huán)境管理手段的應(yīng)用。因此，盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)范中國(guó)排污許可管理的法律或行政法規(guī)(6)2008年1月9日，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局?jǐn)M定了《排污許可證管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(環(huán)辦函〔2008〕16號(hào))，后一直未見(jiàn)定稿。2018年11月5日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《排污許可管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》，定稿仍未出臺(tái)。，保障中國(guó)綜合排污許可制度的實(shí)施，使其真正成為中國(guó)環(huán)境管理的核心制度。同時(shí)，理順排污許可管理制度與污染物排放總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度及“三同時(shí)”制度的關(guān)系。這樣，可以協(xié)同控制各類(lèi)污染物在不同環(huán)境媒介間的遷移和擴(kuò)散，達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的終極目標(biāo)；可以確保對(duì)固定污染源環(huán)境行為的全程覆蓋，使其按照當(dāng)?shù)乇Ｕ檄h(huán)境安全和改善環(huán)境質(zhì)量的要求承擔(dān)相應(yīng)的污染治理責(zé)任，做到“一企一證”；可以提高環(huán)境管理行政效能，降低環(huán)境保護(hù)運(yùn)營(yíng)成本，為排污權(quán)交易提供真實(shí)可靠的污染物排放數(shù)據(jù)，保障數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的有效運(yùn)行。

(二)健全市場(chǎng)機(jī)制

健全的市場(chǎng)機(jī)制是提高數(shù)量型環(huán)境規(guī)制效率的內(nèi)在要求，因此，優(yōu)化中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制必須科學(xué)設(shè)定總量控制目標(biāo)、正確選擇市場(chǎng)交易模式、合理分配初始排污權(quán)。

1.科學(xué)設(shè)定總量控制目標(biāo)

中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的總量控制目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)。中國(guó)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)由國(guó)務(wù)院下達(dá)，省級(jí)人民政府分解落實(shí)。而對(duì)于試點(diǎn)區(qū)域根據(jù)當(dāng)?shù)匚廴咎卣鲾U(kuò)展的污染因子排放總量控制目標(biāo)，大多是在考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的基礎(chǔ)上，根據(jù)各固定污染源現(xiàn)在的排放量扣除減排意愿設(shè)定的，缺乏對(duì)區(qū)域環(huán)境容量的評(píng)估，沒(méi)有考慮區(qū)域環(huán)境的承載能力。在總量指標(biāo)分解時(shí)，從空間維度看，中國(guó)按行政區(qū)劃層層分解的做法盡管效率高，但因污染物對(duì)環(huán)境的危害涉及面廣，有時(shí)涉及多個(gè)行政區(qū)劃(如水污染涉及整個(gè)流域)，導(dǎo)致大多試點(diǎn)區(qū)域無(wú)法協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與總量控制指標(biāo)的關(guān)系，難于形成共識(shí)，責(zé)任不清、主體不明、相互推諉。從時(shí)間維度看，大多試點(diǎn)區(qū)域總量指標(biāo)分解不明確，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制缺乏量化的減排目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的路徑設(shè)計(jì)，致使固定污染源對(duì)未來(lái)“排污權(quán)”的稀缺程度難以預(yù)期，影響其參與數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的決策。因?yàn)槿绻诳偭亢硕ㄝ^多，則會(huì)影響固定污染源的減排行為，導(dǎo)致“排污權(quán)”的價(jià)格偏低；而總量核定過(guò)少，又會(huì)使短期減排義務(wù)超出固定污染源的承受能力，并導(dǎo)致“排污權(quán)”稀缺而價(jià)格奇高。

因?yàn)槲廴疚锱欧趴偭靠刂频慕K極目的是改善環(huán)境質(zhì)量，因此，環(huán)境管理的目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)從污染控制為核心向環(huán)境質(zhì)量改善為核心轉(zhuǎn)變。污染物排放總量控制，即政府依據(jù)所勘定的一定時(shí)期內(nèi)環(huán)境容量，確定污染物排放總量，并將其逐層分解至環(huán)境單元(中國(guó)實(shí)踐中大多以地、市、州為環(huán)境單元)，各環(huán)境單元再以初始排污權(quán)的形式將其分配給固定污染源，以控制排污量不超過(guò)此總量。污染物排放總量控制的核心是控制一定時(shí)段內(nèi)該區(qū)域固定污染源的排污總量，包括排放時(shí)間跨度、排放地域范圍以及許可排放數(shù)量。因此，應(yīng)從區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的要求出發(fā)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、地理氣候條件、歷史污染數(shù)據(jù)和污染物種類(lèi)等因素，以最大環(huán)境容量為基礎(chǔ)確定污染物排放總量控制目標(biāo)。構(gòu)建環(huán)境容量、總量目標(biāo)、行業(yè)排污相結(jié)合的污染物總量控制指標(biāo)體系。同時(shí)，在總量指標(biāo)分解時(shí)，不應(yīng)拘泥于行政區(qū)劃，而應(yīng)按照地理氣候條件、流域水系分布等將聯(lián)系緊密的區(qū)域作為污染物排放總量控制單元。

2.正確選擇市場(chǎng)交易模式

中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的市場(chǎng)交易模式選擇不恰當(dāng)。數(shù)量型環(huán)境規(guī)制主要分信用交易(Credit Trading)和CAT兩種模式。從中國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和數(shù)量型環(huán)境規(guī)制試點(diǎn)實(shí)踐看，中國(guó)采用的是基于總量控制的排污信用交易，與美國(guó)ARP采用的CAT有一定的差異，這也許是導(dǎo)致中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制二級(jí)市場(chǎng)極不活躍的重要原因。中國(guó)試點(diǎn)實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)根據(jù)本區(qū)域的總量控制目標(biāo)，核定固定污染源的年排污量上限，固定污染源允許出讓的排污權(quán)是其年排污量上限與當(dāng)年實(shí)際排污量的差額，即當(dāng)年減少排污的“富余排污權(quán)”，并且須向生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)核準(zhǔn)后，“富余排污權(quán)”方可交易(7)如國(guó)辦發(fā)〔2014〕38號(hào)第十條規(guī)定“試點(diǎn)地區(qū)要積極支持和指導(dǎo)排污單位通過(guò)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級(jí)等減少污染物排放，形成‘富余排污權(quán)’參加市場(chǎng)交易”。。對(duì)于固定污染源無(wú)償取得的排污權(quán)出讓?zhuān)€必須上繳出讓金(8)如《湖北省主要污染物排污權(quán)交易辦法》(鄂政發(fā)〔2012〕64號(hào))第十條和《河北省主要污染物排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(冀政〔2010〕158號(hào))第二十二條均規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓無(wú)償取得的主要污染物排污/放權(quán)所得收益，應(yīng)當(dāng)按照轉(zhuǎn)讓方的隸屬關(guān)系向同級(jí)財(cái)政繳納主要污染物排污/放權(quán)出讓金。”(筆者注：鄂政發(fā)〔2012〕64號(hào)使用的是“排污權(quán)”，而冀政〔2010〕158號(hào)使用的是“排放權(quán)”)。數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的主體僅限于納入本區(qū)域總量控制要求的固定污染源，無(wú)總量控制要求的固定污染源、環(huán)保主義者和投資者等不能參與交易?？梢?jiàn)，排污信用交易機(jī)制政府行政干預(yù)多，可交易的排污權(quán)僅限于“富余排污權(quán)”，且交易主體單一，不利于市場(chǎng)的活躍，導(dǎo)致流動(dòng)性差。

在排污信用交易下，固定污染源以政府核定的排污標(biāo)準(zhǔn)(法定排污標(biāo)準(zhǔn))為基礎(chǔ)，當(dāng)實(shí)際排污量小于法定排污標(biāo)準(zhǔn)時(shí)便創(chuàng)造出信用(即“富余排污權(quán)”)，并可將信用出售以彌補(bǔ)減排成本或儲(chǔ)存以備未來(lái)所需；實(shí)際排污量大于法定排污標(biāo)準(zhǔn)的固定污染源則必須購(gòu)買(mǎi)信用，用于抵消超排的份額，否則將受到嚴(yán)厲的處罰。在排污CAT下，政府預(yù)先設(shè)定某一區(qū)域內(nèi)某種污染物的排放上限(即限額)，同時(shí)公布一定時(shí)期內(nèi)的減排計(jì)劃，然后將排污配額分配給區(qū)域內(nèi)的固定污染源；固定污染源只需在每年的指定時(shí)間交付與其實(shí)際排污量相當(dāng)?shù)呐盼叟漕~，其他時(shí)段排污配額持有量不受限制，所以其所獲排污配額均可交易，市場(chǎng)可交易的排污配額總量是一定的(即政府設(shè)定的排放限額)。可見(jiàn)，與排污信用交易模式只可交易“富余排污權(quán)”不同，排污CAT模式大大增加了可交易排污配額，從而增加了市場(chǎng)的流動(dòng)性。因此，中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制應(yīng)選擇排污CAT模式，同時(shí)，盡量減少政府行政干預(yù)，允許環(huán)保主義者和投資者參與交易，這樣可以豐富市場(chǎng)主體，增加市場(chǎng)資金，活躍市場(chǎng)交易，并且一定程度上彌補(bǔ)由于固定污染源減排成本趨同而導(dǎo)致交易動(dòng)力不足的缺陷。

3.合理分配初始排污權(quán)

中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的初始排污權(quán)分配不公平。在初始排污權(quán)的分配方面，中國(guó)目前采用的方法主要有歷史排放量法、等比例削減法和排放績(jī)效法等(例如上海、山西、河北、長(zhǎng)株潭三市等)。這些方法盡管可操作性強(qiáng)，但公平性都較差，難以激勵(lì)固定污染源自主減排。歷史排放量法就是以固定污染源的歷史排放數(shù)據(jù)和自主申報(bào)為基準(zhǔn)，根據(jù)區(qū)域污染物排放總量的要求適當(dāng)調(diào)整來(lái)確定固定污染源的初始排污權(quán)。等比例削減法就是根據(jù)污染物目標(biāo)控制總量和基準(zhǔn)年排放總量確定一削減比例，然后以固定污染源基準(zhǔn)年的排污量為基準(zhǔn)按此削減比例計(jì)算初始排污權(quán)，此方法實(shí)際上是歷史排放量法的變形。排放績(jī)效法就是根據(jù)污染物目標(biāo)控制總量與基準(zhǔn)年總產(chǎn)值的比值計(jì)算平均排放績(jī)效，然后用固定污染源基準(zhǔn)年的產(chǎn)值與此平均排放績(jī)效相乘，計(jì)算出初始排污權(quán)，此方法雖然考慮了固定污染源的排放績(jī)效，但沒(méi)有考慮行業(yè)間固有的排放績(jī)效差異，行業(yè)間仍失公平?？傊?，中國(guó)試點(diǎn)實(shí)踐中初始排污權(quán)分配的不公平，制約了數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的有效實(shí)施。

明晰的權(quán)責(zé)是市場(chǎng)化激勵(lì)約束機(jī)制有效發(fā)揮作用的前提，合理的初始排污權(quán)分配方法對(duì)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的活躍程度起決定性作用。完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境下，初始排污權(quán)的分配不影響污染治理效率[19]。不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，在存在交易成本的前提下，初始分配對(duì)排污權(quán)的配置效率有著重要影響[20]。根據(jù)污染源歷史排放量分配初始排污權(quán)，只能在封閉的市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，在動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)中則無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)[21]。因此，基于中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制市場(chǎng)發(fā)育不完善的現(xiàn)實(shí)，各環(huán)境單元按照分配的污染物排放總量控制指標(biāo)，在引入產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)的基礎(chǔ)上，按產(chǎn)業(yè)進(jìn)行初始排污權(quán)分配，同一產(chǎn)業(yè)同一標(biāo)準(zhǔn)，不同產(chǎn)業(yè)區(qū)別對(duì)待。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是導(dǎo)致環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日益突出的主要原因，而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是解決這一矛盾的重要途徑。按產(chǎn)業(yè)而不是以固定污染源歷史排放數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)分配初始排污權(quán)，有利于落實(shí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，使政府鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)獲得初始排污權(quán)的成本小于限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

(三)規(guī)范管理制度

規(guī)范的管理制度是保證數(shù)量型環(huán)境規(guī)制高效運(yùn)行的重要舉措，因此，優(yōu)化中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制必須明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范交易流程、完善監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和強(qiáng)化監(jiān)督檢查、嚴(yán)處違規(guī)排放和健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。

1.明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范交易流程

中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不明確、交易流程不合理。中國(guó)試點(diǎn)實(shí)踐中，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制沒(méi)有明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致難于界定參與主體，缺乏參與交易的固定污染源清單；市場(chǎng)范圍不是按照空氣質(zhì)量均等區(qū)或江河水流域確定，而是以行政區(qū)劃(大多以地級(jí)市)為邊界，導(dǎo)致數(shù)量型環(huán)境規(guī)制缺乏規(guī)模效益。數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的審批涉及公共資源交易、生態(tài)環(huán)境和行政審批等多個(gè)部門(mén)，交易流程復(fù)雜，且各部門(mén)審批邊界模糊、內(nèi)容重疊，導(dǎo)致固定污染源重復(fù)申報(bào)。如石家莊市，固定污染源首先取得生態(tài)環(huán)境部門(mén)的市場(chǎng)準(zhǔn)入審核意見(jiàn)，然后到公共資源交易部門(mén)簽訂合同、繳納費(fèi)用，再憑繳費(fèi)憑證返回生態(tài)環(huán)境部門(mén)取得交易意見(jiàn)，最后持交易意見(jiàn)和繳費(fèi)憑證到行政審批部門(mén)辦理排污許可申請(qǐng)[22]。手續(xù)繁瑣、流程返復(fù)、效率低下。

由于排污配額執(zhí)行成本較高，眾多小規(guī)模固定污染源參與市場(chǎng)交易，會(huì)增加交易成本，影響政策效果；而市場(chǎng)范圍過(guò)窄，又不能形成規(guī)模效益。同時(shí)，交易流程設(shè)計(jì)是否合理也會(huì)影響市場(chǎng)交易效率。因此，按照成本效益原則設(shè)置數(shù)量型環(huán)境規(guī)制準(zhǔn)入門(mén)檻，確定參與交易的固定污染源清單，避免小規(guī)模固定污染源納入市場(chǎng)交易，并打破行政區(qū)劃限制，按照空氣質(zhì)量均等區(qū)或江河水流域確定數(shù)量型環(huán)境規(guī)制市場(chǎng)范圍，形成規(guī)模效益。同時(shí)，對(duì)交易市場(chǎng)進(jìn)行流程重組，通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的交易平臺(tái)系統(tǒng)，使各審批部門(mén)實(shí)現(xiàn)全流程線上管理，避免固定污染源重復(fù)申報(bào)，提高環(huán)境行政效率、降低環(huán)境行政成本；使交易平臺(tái)系統(tǒng)與排污總量控制系統(tǒng)、排污許可證管理系統(tǒng)、排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、監(jiān)督管理系統(tǒng)等相銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)連通、信息共享；公開(kāi)信息披露，使交易過(guò)程公開(kāi)透明，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，吸引環(huán)保組織和投資者參與交易、活躍市場(chǎng)，促進(jìn)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制有序發(fā)展。

2.完善監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和強(qiáng)化監(jiān)督檢查

中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不完備、監(jiān)督檢查不規(guī)范。中國(guó)大多固定污染源排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)不完備，對(duì)排污監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的監(jiān)督檢查也不規(guī)范，以致無(wú)法獲取真實(shí)準(zhǔn)確的排污數(shù)據(jù)。而準(zhǔn)確的排污數(shù)據(jù)是實(shí)施數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的基礎(chǔ)和前提，排污數(shù)據(jù)的質(zhì)量直接影響到數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的有效運(yùn)行。以嘉興市為例，2002年就與日本島津公司開(kāi)展合作，建設(shè)了大氣、地表水的自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。但即便如此，嘉興市也只能對(duì)污水排放中的COD做到準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)，而對(duì)廢氣排放中的SO2監(jiān)測(cè)仍存缺陷[23]。組建國(guó)內(nèi)首家排污權(quán)交易中心的嘉興市，其數(shù)量型環(huán)境規(guī)制試點(diǎn)實(shí)踐在全國(guó)應(yīng)該是領(lǐng)先的，然而，其固定污染源排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)都“仍存缺陷”，中國(guó)其他地區(qū)固定污染源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)及排污監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的監(jiān)督檢查技術(shù)就更不容樂(lè)觀。

排污監(jiān)測(cè)是污染防治的重要基礎(chǔ)，也是獲取固定污染源排污數(shù)據(jù)的必要手段；排污監(jiān)測(cè)的監(jiān)督檢查則是提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要保障。排污監(jiān)測(cè)主要有政府部門(mén)的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和固定污染源的自行監(jiān)測(cè)，兩者共同構(gòu)成了“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的多元共治環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。然而，與監(jiān)督性監(jiān)測(cè)相比，中國(guó)固定污染源自行監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)薄弱。隨著排污許可制度的實(shí)施，自行監(jiān)測(cè)的比重將不斷提升，對(duì)自行監(jiān)測(cè)的監(jiān)督檢查也將不斷強(qiáng)化。排污數(shù)據(jù)是實(shí)施數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的基礎(chǔ)，監(jiān)測(cè)及其監(jiān)督檢查質(zhì)量直接影響排污數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，進(jìn)而影響數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的運(yùn)行。因此，應(yīng)完善排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)固定污染源的排污情況，及時(shí)掌握其排污數(shù)據(jù)，核定其可交易指標(biāo)。同時(shí)，強(qiáng)化排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的監(jiān)督檢查，增強(qiáng)固定污染源的主體責(zé)任，公開(kāi)排污監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的信息披露，保證排污監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，為市場(chǎng)交易參與者決策提供參考，降低市場(chǎng)交易主體的搜尋成本，提高數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的運(yùn)行效率。

3.嚴(yán)處違規(guī)排放和健全問(wèn)責(zé)機(jī)制

中國(guó)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的違規(guī)處罰不嚴(yán)厲、問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全。中國(guó)對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度一度較輕，難以對(duì)污染源的違法行為形成威懾作用。問(wèn)責(zé)機(jī)制的不力和監(jiān)督管理的缺失導(dǎo)致污染源“違法成本低，守法成本高”，沒(méi)有動(dòng)力采用先進(jìn)的減排技術(shù)和設(shè)備減少污染物的排放，也沒(méi)有動(dòng)力從數(shù)量型環(huán)境規(guī)制二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)依“權(quán)”排放。這也是導(dǎo)致二級(jí)市場(chǎng)不活躍的一個(gè)重要因素。如2016年2月，江蘇省高郵市環(huán)保局對(duì)光明化工廠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，其排放的廢水PH值為5.53，不符合6～9的標(biāo)準(zhǔn)值，于是依法處以罰款603元[24]。盡管這是個(gè)案，但由于地方政府沒(méi)有從根本上改變片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念，致使對(duì)環(huán)境違法行為從輕處罰的現(xiàn)象仍較普遍。

實(shí)施嚴(yán)厲處罰和健全問(wèn)責(zé)機(jī)制是防止違法行為發(fā)生的關(guān)鍵措施，環(huán)境治理也不例外。只有處罰力度大于固定污染源的減排成本或購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)的費(fèi)用，固定污染源才會(huì)選擇增加減排技術(shù)和設(shè)備的投入以減少污染物的排放，或通過(guò)排污交易購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)依“權(quán)”排污。只有健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，環(huán)境管理部門(mén)才會(huì)勤勉盡責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法。因此，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲懲處出售虛假排污權(quán)、無(wú)證超證排污、監(jiān)測(cè)裝置安裝不規(guī)范、拒報(bào)或謊報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果、排污數(shù)據(jù)造假等違法行為，增加固定污染源的環(huán)境違法成本，落實(shí)固定污染源的環(huán)境主體責(zé)任，使固定污染源不敢違規(guī)排污，確保環(huán)境規(guī)制的有效執(zhí)行。同時(shí)，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境管理部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，明確環(huán)境執(zhí)法事項(xiàng)、時(shí)間、頻次等內(nèi)容，明確監(jiān)管執(zhí)法不力主體的責(zé)任；加強(qiáng)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制的后監(jiān)管，跟蹤記錄和核實(shí)交易情況，維護(hù)數(shù)量型環(huán)境規(guī)制公平和秩序。

總之，數(shù)量型環(huán)境規(guī)制是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)基礎(chǔ)性的重大制度改革和機(jī)制創(chuàng)新。優(yōu)化數(shù)量型環(huán)境規(guī)制將提升其環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使其成為中國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中最有效的環(huán)境規(guī)制。