顧城天 劉冬梅

《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出到2025年建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系等七大體系的主要目標(biāo)。七大體系中，法律法規(guī)政策體系是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基石，貫穿于整個治理體系，為其他所有體系提供行為依據(jù)和支撐。法律法規(guī)政策體系主要包括法治政策體系和經(jīng)濟(jì)政策體系。只有造好法治政策體系和經(jīng)濟(jì)政策體系“兩個輪子”，才能支撐并驅(qū)動環(huán)境治理體系駛?cè)氍F(xiàn)代化、高水平的快車道。以四川省為例，在分析其環(huán)境治理法律法規(guī)以及政策存在的主要問題基礎(chǔ)上，對四川省優(yōu)化法律法規(guī)政策體系進(jìn)行思考，提出相關(guān)對策建議。

環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系的內(nèi)在邏輯

發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范和強(qiáng)制作用，踩好環(huán)境保護(hù)的“剎車”

法者，治之端也。以法律紅線守住生態(tài)底線，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境善治的有力抓手。要構(gòu)建形成立法精細(xì)、執(zhí)法嚴(yán)明、司法公正、守法誠信、行政合法的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，政府要依法行政，企業(yè)和社會公眾要依法辦事，環(huán)境治理的制度、體制、機(jī)制必須符合法律的規(guī)定，為四川省生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更有約束力和更具剛性的法律保障。

發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)管理和技術(shù)引領(lǐng)雙重功能，系緊環(huán)境保護(hù)的“安全帶”

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是依法開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的技術(shù)依據(jù)，是立法、執(zhí)法的尺度，是環(huán)境規(guī)劃中環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的體現(xiàn)，是環(huán)境影響評價的準(zhǔn)繩。要建立完善與四川省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及生態(tài)環(huán)境管理需求相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，對標(biāo)先進(jìn)地區(qū)進(jìn)行填平補(bǔ)齊，制修訂一批關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境地方標(biāo)準(zhǔn)，提高適用性、協(xié)調(diào)性和完整性，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的積極作用。

發(fā)揮財(cái)稅政策的宏觀調(diào)控作用，握穩(wěn)環(huán)境保護(hù)的“方向盤”

環(huán)境資源具有外部性和準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)，為環(huán)境保護(hù)提供財(cái)力支持與制度保障是政府財(cái)稅政策的重要職責(zé)。一是實(shí)施財(cái)政政策直接調(diào)節(jié)，通過預(yù)算的安排和財(cái)政支出直接用于改善環(huán)境、治理污染。二是實(shí)施稅收政策間接調(diào)節(jié)，通過征稅政策來限制污染物的排放，通過稅收激勵或減免政策來促進(jìn)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要進(jìn)一步提高財(cái)稅政策功能，不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善各項(xiàng)稅費(fèi)政策，創(chuàng)新財(cái)稅體制機(jī)制，形成有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅政策組合，發(fā)揮宏觀調(diào)控和資金引導(dǎo)作用。

發(fā)揮金融政策對環(huán)境治理的輸血供氧作用，加大環(huán)境保護(hù)的“油門”

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的前期投資并且有較長的投資回收期，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)必須有獨(dú)特的融資渠道。健全完善綠色金融的相關(guān)政策，充分發(fā)揮綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品的作用，可以在很大程度上緩解政府、企業(yè)面臨的融資瓶頸。要充分運(yùn)用金融的聚斂功能，引導(dǎo)眾多分散的小額資金匯聚成為可以投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金集合；充分發(fā)揮金融的資源配置功能，引導(dǎo)資金和社會資源流向最有發(fā)展?jié)摿Φ沫h(huán)保領(lǐng)域和綠色企業(yè)。通過金融市場的運(yùn)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更多資金投入，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化提供政策支撐和行為激勵，推動環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同共進(jìn)。

法律法規(guī)政策體系的內(nèi)在邏輯圖見圖1。

圖1 法律法規(guī)政策體系的內(nèi)在邏輯圖

四川省環(huán)境治理法律法規(guī)以及政策存在的主要問題

近年來，四川省深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記對四川工作系列重要指示精神，強(qiáng)力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的法治建設(shè)和政策創(chuàng)新，為四川省環(huán)境質(zhì)量的連年好轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)大保障。但是對照“十四五”時期人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品日益增長的需要，迎接建設(shè)“美麗四川”的新征程，生態(tài)環(huán)境治理的法治政策體系和經(jīng)濟(jì)政策體系仍有待加強(qiáng)和完善。

一是在法治政策體系方面，“十三五”期間四川省持續(xù)創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域立法，出臺《四川省固體廢物污染環(huán)境防治條例》等19部地方性法規(guī)；始終保持嚴(yán)格執(zhí)法，2016—2019年四川省共辦理環(huán)境違法案件26 000余件；制定出臺《四川省岷江、沱江流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等地方標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)逐步完善。但還存在地方立法質(zhì)量仍需加強(qiáng)、行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不足、行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢、部分企業(yè)守法意識淡薄、地方標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作相對滯后、標(biāo)準(zhǔn)評估機(jī)制不健全、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)支撐不足等問題。

二是在經(jīng)濟(jì)政策體系方面，四川省出臺《四川省生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金管理辦法》，規(guī)范環(huán)保專項(xiàng)資金管理，2019年?duì)幦≈醒搿⑹〖壄h(huán)保專項(xiàng)資金19.16億元、23.62億元，同比增長12.64%，51.22%。印發(fā)《四川省推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償獎勵政策實(shí)施方案》等政策文件，健全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。全面實(shí)施《環(huán)境保護(hù)稅法》，落實(shí)節(jié)能環(huán)保稅收優(yōu)惠政策和資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策。出臺《四川省綠色金融發(fā)展規(guī)劃》，積極探索綠色金融發(fā)展的有效途徑和方式，支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是四川省環(huán)保投入主要依靠政府財(cái)政投入和國債資金，政府以及排污企業(yè)以外的市場主體發(fā)揮的作用還不夠充分，環(huán)保融資渠道仍然比較窄，利用資本市場融資的比例相對較低；綠色信貸、綠色基金、綠色債券等金融工具運(yùn)用較少；環(huán)境權(quán)益交易市場整體流動性不足、活躍度不高，還未形成聚集效益。

對四川省優(yōu)化法律法規(guī)政策體系的思考

堅(jiān)持法治引領(lǐng)，完善法律法規(guī)

圍繞“立法+執(zhí)法+司法+守法”的主線思路完善環(huán)境治理法律法規(guī)體系。立法方面，一是推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，研究制定以水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)“三水共治”為導(dǎo)向的主要流域水環(huán)境保護(hù)條例，推進(jìn)土壤、濕地等重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境要素領(lǐng)域立法。二是鼓勵地方精細(xì)化立法，支持有立法權(quán)的市（州）針對生態(tài)環(huán)境治理的地方特定問題開展小切口立法。三是開展立法后評估，建立地方生態(tài)環(huán)境立法后評估指標(biāo)體系，明確立法后評估工作程序。執(zhí)法方面，一是深化綜合行政執(zhí)法改革，全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。二是推進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化，出臺四川省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作規(guī)范，明確具體執(zhí)法守則，統(tǒng)一全省生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法流程和執(zhí)法文書。司法方面，一是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，在四川省高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調(diào)整設(shè)立專門的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一涉生態(tài)環(huán)境案件的受案范圍、審理程序等。二是強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度。三是嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境損害賠償，對損害生態(tài)環(huán)境的行為依法依規(guī)追究賠償責(zé)任，加快推進(jìn)四川省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)。守法方面，一是建立守法激勵制度，每年評定并發(fā)布四川省生態(tài)環(huán)境守法標(biāo)桿企業(yè)名單，在生態(tài)環(huán)境行政審批事項(xiàng)上對其開辟“綠色通道”。二是推進(jìn)示范建設(shè)，梯次推進(jìn)四川省生態(tài)環(huán)境法治示范區(qū)創(chuàng)建；建立動態(tài)跟蹤管理機(jī)制，定期開展跟蹤評估。三是加強(qiáng)法治宣教，組織開展“6·5”環(huán)境日、“12·4”國家憲法日等集中普法宣傳；開展以案釋法、旁聽庭審、警示教育等學(xué)法活動；組建生態(tài)環(huán)境法律咨詢專家團(tuán)隊(duì)，為社會公眾提供免費(fèi)、權(quán)威的法律咨詢及宣貫解讀服務(wù)。

強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，健全環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)

圍繞“創(chuàng)新機(jī)制+健全體系”的主線思路健全生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新機(jī)制方面，一是建立專家技術(shù)平臺，成立四川省生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，支撐全省生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究和制修訂工作。二是建立標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制，制定四川省生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)指南，推進(jìn)形成科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)工作機(jī)制和平臺。三是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)銜接，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套，注重新舊標(biāo)準(zhǔn)銜接，合理設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過渡期。四是加大標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評估力度，建立標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施信息反饋和評估機(jī)制，及時研判標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，研究修訂標(biāo)準(zhǔn)的必要性與可行性。健全體系方面，一是持續(xù)開展標(biāo)準(zhǔn)研制，完善生態(tài)環(huán)境地方標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)大氣、水、土壤污染防治等重要生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研制與實(shí)施；研究制定綠色制造標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、綠色金融標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)等省級推薦性標(biāo)準(zhǔn)。二是推進(jìn)川渝標(biāo)準(zhǔn)體系協(xié)同發(fā)展，對標(biāo)先進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，開展川渝兩地標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同研究。三是推動綠色認(rèn)證，鼓勵開展各類涉及環(huán)境治理的綠色認(rèn)證制度，發(fā)揮綠色認(rèn)證促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值實(shí)現(xiàn)的作用。

注重促控結(jié)合，加強(qiáng)財(cái)稅支持

圍繞“財(cái)政保障引導(dǎo)+稅收杠桿調(diào)節(jié)”的主線思路健全環(huán)境治理財(cái)稅政策。財(cái)政保障引導(dǎo)方面，一是劃分財(cái)政支出責(zé)任，理順省級財(cái)政和市縣級財(cái)政關(guān)于承擔(dān)生態(tài)環(huán)境、自然資源方面的支出責(zé)任，省級財(cái)政資金重點(diǎn)向解決全省性、重點(diǎn)區(qū)域流域、跨區(qū)域等環(huán)境問題傾斜，市縣財(cái)政承擔(dān)當(dāng)?shù)刂饕h(huán)境治理支出責(zé)任。二是完善財(cái)政資金投入，建立健全常態(tài)化、可持續(xù)、穩(wěn)定的各級政府環(huán)境治理財(cái)政資金投入機(jī)制，完善基于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政資金分配機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政資金在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展中的投入方式和補(bǔ)貼方向，提升資金使用績效。三是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索構(gòu)建覆蓋范圍更廣、補(bǔ)償方式更多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)實(shí)施流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索引入市場機(jī)制和社會資金參與生態(tài)補(bǔ)償。稅收杠桿調(diào)節(jié)方面，一是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保稅法抑制排污，將稅費(fèi)征收與“誰污染、誰付費(fèi)”的政策導(dǎo)向相結(jié)合，貫徹落實(shí)現(xiàn)行資源綜合利用、污染物減排減稅，以及污水處理費(fèi)和城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)政策。二是實(shí)行稅收優(yōu)惠助力環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺四川省環(huán)保相關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)綠色技術(shù)創(chuàng)新和綠色產(chǎn)業(yè)投資；擴(kuò)大從事污染防治的第三方企業(yè)的所得稅優(yōu)惠范圍，探索增值稅等其他稅種的優(yōu)惠政策。

激發(fā)綠色動能，完善金融扶持

圍繞“活化投融資機(jī)制+豐富環(huán)境權(quán)益交易”的主線思路健全環(huán)境治理金融政策。活化投融資機(jī)制方面，一是搭建政府投融資平臺，整合環(huán)保部門現(xiàn)有事業(yè)單位技術(shù)資源和分散在省級各部門的各種環(huán)保類投資，組建四川省環(huán)境保護(hù)投資公司，設(shè)立四川省綠色發(fā)展基金、土壤污染防治基金。二是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，鼓勵符合條件的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)行綠色債券，募集資金用于支持生態(tài)修復(fù)、污染治理、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域；支持證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)圍繞綠色發(fā)展開發(fā)綠色投資產(chǎn)品，滿足綠色產(chǎn)業(yè)投融資需求；推動環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展，在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域研究建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)。三是完善綠色投融資模式，利用政府和社會資本合作（PPP）模式擴(kuò)大綠色投資，推動綠色項(xiàng)目PPP資產(chǎn)證券化；鼓勵發(fā)展重大環(huán)保裝備融資租賃；探索將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的生態(tài)產(chǎn)品價值進(jìn)行抵質(zhì)押融資。豐富環(huán)境權(quán)益交易方面，一是大力推進(jìn)排污權(quán)交易，嚴(yán)格落實(shí)排污許可證制度，規(guī)范排污權(quán)出讓方式，加強(qiáng)排污權(quán)交易管理；探索開展跨市（州）行政區(qū)域的排污權(quán)交易，推動成德眉資區(qū)域開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，逐步建立覆蓋四川省的排污權(quán)交易市場。二是探索自然生態(tài)資源權(quán)益交易，推動市縣開展自然資源負(fù)債表編制工作，全面摸清生態(tài)家底并建立自然資源實(shí)物量賬戶；開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定各類自然生態(tài)資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體權(quán)力；統(tǒng)籌推進(jìn)自然生態(tài)資源資產(chǎn)交易平臺和服務(wù)體系建設(shè)。三是深化用能權(quán)交易，做好用能權(quán)交易規(guī)則及交易流程優(yōu)化，逐步擴(kuò)大納入用能權(quán)交易行業(yè)范圍。四是加快推動碳排放權(quán)交易，積極參與全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，建設(shè)輻射西部的全國碳市場能力建設(shè)中心；研究制定《四川省碳排放權(quán)交易管理辦法》，促進(jìn)溫室氣體自愿減排量開發(fā)和交易，實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)碳資產(chǎn)管理能力提升行動。